www.pwc.se Ink: 2013-09- 18 Dnr För handtäggning. Revisionsrapport Granskning av inköp och upphandling Sofia Nylund Richard Vahul ~ pwe
Innehållsförteckning 1. Sammanfattande bedömning och rekommendationer 1 2. Inledning 2 2.1. Bakgrund 2 2.2. Revisionsfråga, revisionskriterier och kontrollmål 2 2.3. Revisionsmetod 2 2.4. Externa regelverk 3 3. Granskning av kommunens regelverk 4 3.1. Kommunens upphandlingspolicy 4 3.2. Inköpsreglemente 4 3.3. Övriga regelverk 4 3.4. Vår bedömning 5 4. Kartläggning av inköps-/beställarorganisationen 6 4. 1. Organisation 6 4.2. Ansvar 6 4.3. Avtalshantering 6 4.4. Inköp 7 4.5. Uppföljning av avtal 7 4.6. Samverkan 7 4.7. Rapporten Femklövern Upphandling 2013 7 4.8. Vår bedömning 8 5. Köp från ramavtal 9 5.1. Ramavtalsleverantörer 9 5.2. Vår bedömning lo 6. Granskning av avtalstrohet 11 6.1. Livsmedel 11 6.2. Stationstankning 11 6.3. Vår bedömning 11
1. Sammanfattande bedömning och rekommendationer På uppdrag av revisorerna i har granskat inköp och upphandling. Den revisionsfråga som har besvaras med anledning av granskningen är om: Kommunstyrelsens inköps- och upphandlingsverksamhet är ändamålsenligt organiserad med avseende på inköp från ramavtalsleverantörer? Inom ramen för granskningen har tre kontrollmål utarbetats för att besvara den övergripande revisionsfrågan. o Riktlinjer finns inom området och dessa är ändamålsenliga och aktuella Granskningen visar att en ny upphandlingspolicy nyligen har antagit av kommunfullmäktige. Denna bedöms som ändamålsenlig. Däremot framgår av granskningen att det kommer att bli svårt att efterleva den nya upphandlingspolicyn utifrån nuvarande förutsättningar. o Beställare har tillgång till relevant information och är rätt utbildade för att uppfylla sitt uppdrag Det finns ingen utbildning för kommunens beställare och granskningen visar att kommunens ram-/avtalsregister inte är uppdaterat. o Inköp görs från upphandlade ramavtalsleverantörer Andelen inköp från kommunens ramavtalsleverantörer är synnerligen lågt. Detta beror delvis på att kommunen har få ramavtalsleverantörer. Granskningen visar även att inköp görs från andra leverantörer än de upphandlade. Utifrån ovanstående är vår sammanfattande bedömning att kommunstyrelsens inköps- och upphandlingsverksamhet inte är ändamålsenlig organiserad avseende inköp från ramavtalsleverantörer. Efter genomförd granskning rekommenderar vi kommunstyrelsen att: Säkerställa att kommunen har ramavtal inom de områden som behövs. Säkerställa att inköp görs från upphandlade leverantörer, exempelvis genom att tillse att beställare erhåller adekvat utbildning inom området. Säkerställer att tillämpningsanvisningar utarbetas till kommunens nya upphandlingspolicy. 1 av 12
2. Inledning 2.1 Bakgrund I samband med genomförd väsentlighets- och riskanalys samt utifrån iakttagelser under den löpande revisionen 2012 har revisorerna identifierat att inköps- och upphandlingsverksamheten med avseende på ramavtalstrohet är ett relevant område att granska. 2.2. Revisionsfråga, revisionskriterier och kontrollmål Följande revisionsfråga ska besvaras: Är kommunstyrelsens inköps-och upphandlingsverksamhet ändamålsenligt organiserad med avseende på inköp från ramavtalsleverantörer? Följande kontrollmål ska följas upp: o o o Riktlinjer finns inom området och dessa är ändamålsenliga och aktuella Inköpare/beställare har tillgång till relevant information och är rätt utbildade för att uppfylla sitt uppdrag Inköp görs från upphandlade ramavtalsleverantörer Som revisionskriterier används LOU samt kommunens interna regler, policys och riktlinjer inom inköps- och upphandlingsområdet. 2.3. Revisionsmetod Följande granskningssteg har genomförts för att följa upp kontrollmålen och därmed besvara revisionsfrågan: 1. Granskning av externa och interna regelverk samt annan därtill hörande dokumentation. 2. Kartläggning av inköps-/beställarorganisation. Detta steg innefattar intervjuer med berörda tjänstemän (ekonomichef, kommunjurist, upphandlingssamordnare). 3. Registeranalys av kommunens samlade köp från externa leverantörer under första kvartalet 2013. Utifrån analysen görs en sammanställning över hur mycket kommunen köper från ramavtalsleverantörer respektive av andra leverantörer. 4. Avtalstrohetsanalys avseende ett urval konton där stora köp görs. Utifrån analysen görs en kontroll i vilken utsträckning köp görs ifrån tecknade ramavtal. Granskningsrapporten är uppbyggd enligt granskriingsstegen ovan. Vade avsnitt avslutas med iakttagelser och bedömning. 2 av 12
2.4. Externa regelverk Syftet med upphandlingsreglerna i LOU är att de upphandlande myndigheterna och enheternai ska använda de offentliga medlen på bästa sätt genom att dra nytta av konkurrensen på en aktuell marknad. Regelverket syftar också till att ge leverantörer en möjlighet att tävla på samma villkor i varje upphandling. Med offentlig upphandling menas de åtgärder en upphandlande myndighet eller enhet vidtar för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader. De upphandlande myndigheterna har därmed att följa LOU vid alla köp, hyra och leasing av varor och tjänster, med några undantag. I november 2007 antogs två nya lagar som ersätter lagen (1992:1528) om offentlig upphandling; lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, den s.k. klassiska lagen eller LOU, samt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, den s.k. försörjningslagen eller LUF. För offentlig upphandling gäller fem grundläggande principer för all upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader; principen om icke-diskriminering, principen om likabehandling, principen om ömsesidigt erkännande, proportionalitetsprincipen samt principen om transparens. Vid all upphandling, utom direktupphandling, krävs att den upphandlande myndigheten tar fram ett förfrågningsunderlag med administrativa föreskrifter, kravspecifikation och kommersiella villkor. Förfrågningsunderlaget ska, i enlighet med tidigare nämnda principer, innehålla tydliga utvärderingskriterier och utformas på ett sådant sätt att inte vissa leverantörer gynnas respektive missgynnas. Skälen för samtliga beslut och vad som förekommit i övrigt under upphandlingsprocessen ska dokumenteras och förvaras i en upphandlingsakt, inklusive protokoll samt anteckningar som förts vid eventuella intervjuer med anbudsgivare. Den upphandlande myndigheten ska på eget initiativ lämna upplysningar om tilldelningsbeslut och skälet till val av leverantör. Nämnas bör också att ett antal skärpningar i upphandlingslagarna trädde i kraft 2010. Exempelvis har en upphandlingsskadeavgift införts vid otillåten direktupphandling och att gränsen för lågt värde/direktupphandling läggs fast till 15 % av tröskelvärdena vilket i nuläget motsvarar cirka 284 tkr enligt LOU respektive 577 tkr enligt LUF. II tidigare LOU användes begreppet upphandlande enhet. Begreppet kvarstår i försödningslagen men är utbytt mot upphandlande myndighet i den klassiska lagen. Med myndighet jämställs beslutande församlingar i kommuner och landsting, kommunala bolag m.m. enligt 2 kap 12 LOU, samt sammanslutningar av en eller flera myndigheter. 3 av 12
3. Granskning av kommunens regelverk 3.1. Kommunens upphandlingspolicy Kommunfullmäktige antog en ny upphandlingspolicy den 13 maj 2013. Syftet med upphandlingspolicyn är att tydliggöra kommunens hållning till upphandling och anskaffning av varor, tjänster och entreprenader. Det övergripande målet är att, med beaktande av kommunens miljö- och sociala krav, hålla ned kostnaderna för köp av varor, tjänster och entreprenader som kommunens verksamheter behöver för att uppfylla de målsättningar som finns i kommunen. Bakgrunden till uppdateringen var att kommunens styrdokument avseende upphandling och inköp var förlegade och inte överensstämde med nuvarande lagstiftning. 3.2. Inköpsreglemente Något inköpsreglemente finns inte i dagsläget i och med antagandet av den nya upphandlingspolicyn. Det är oklart om inköpsområdet kommer att omfattas av eventuella tillämpningsanvisningar till den nya upphandlingspolicyn. 3.3. Övriga regelverk I delegationsordning för kommunstyrelsen (senast reviderat 2011-12-05) framgår följande avseende upphandling: Beslut Delegat Vidaredelegering Rätt att ingå/säga Respektive enhetsupp/förlänga avtal av- chef seende löpande ärenden inom det egna verksamhetsområdet Antagande av anbud (varor och tjänster) - Upp till 4 PB - Upp till lo PB - Över lo PB Antagande av anbud (konsulttjänster) - Upp till 6 PB - Upp till lo PB - Över lo PB Enhetschef Förvaltningschef Ordförande i samråd med presidiet Enhetschef Förvaltningschef Ordförande i samråd med presidiet Anmärkning I enlighet med Inköps- och upphandlingspolicy för I enlighet med Inköps- och upphandlingspolicy för I enlighet med Inköps- och upphandlingspolicy för Gemensamma upp- Kommunchef Får delege- I enlighet med In- 4 av 12
handlingar med andra ras vidare köps- och uppkommuner eller orga- handlingspolicy för nisationer (t.ex. SKL Kommentus och Kammarkollegiet) 3.4. Vår bedömning Vår bedömning är att upphandlingspolicyn är ändamålsenlig och aktuell. Vi gör bedömningen att upphandlingspolicyn är ändamålsenlig utifrån att den innehåller de krav som kan ställas på ett övergripande policydokument. Vidare gör vi bedömningen att det är ändamålsenligt att kommunen valt att ha en övergripande upphandlingspolicy (som därmed inte behöver tas av fullmäktige vid en uppdatering). Fortfarande saknas dock tillämpningsrutiner. Sådana kan emellertid tas fram på tjänstemannanivå eftersom det handlar om verkställighet. 5 av 12
4. Kartläggning av inköps- /beställarorganisationen 4.1. Organisation I Gnesta finns varken upphandlingsansvarig eller upphandlingschef som har upphandling som sin huvudsyssla. Upphandlingsfunktionens roll är mer av samordnande karaktär och sköts av utredningssekreteraren (ca 25-50 procent av tjänsten). Upphandlingsfunktionen är organisatoriskt placerad på Kansli och nämndsserviceenheten med kanslichefen som närmaste chef. För närvarande upplever man att det kan vara svårt att leva upp till den nya upphandlingspolicyn med nuvarande bemanning på upphandlingsfunktionen. 4.2. Ansvar Upphandlingsfunktionen ansvarar för kommunens centrala ramavtal och förvaltningarna ansvarar för de förvaltningsspecifika ramavtalen. Hittills har det inte funnits något krav att upphandlade leverantörer ska meddelas till den centrala upphandlingsfunktionen. I den nya upphandlingspolicyn framgår emellertid att alla upphandlingar ska rapporteras till upphandlingsfunktionen. Hur detta praktiskt ska fungera är fortfarande oklart. Av intervjuerna framkommer att upphandlingskompetensen varierar mellan förvaltningarna. En del upphandlingar görs av bostadsbolaget. Den egna bedömningen är att kommunen i dagsläget inte har den upphandlingskompetens som behövs för att säkerställa att lagens krav följs. Hittills har kommunen inte haft några överprövade upphandlingar men om situationen skulle uppstå ligger även detta på upphandlingsansvariga, som i sin tur bedömer att professionell hjälp i så fall kan behövas. Från centralt håll finns i dagsläget en vision om att organisera en upphandlings-och inköpsgrupp med representanter från de olika förvaltningarna. Tanken med denna grupp är att utbilda deltagarna i upphandling och inköp samt att samordna upphandlingar som berör flera förvaltningar. Syftet är även att förtydliga ansvarsfördelningen mellan den centrala upphandlingsfunktionen och förvaltningarna samt att strukturera upphandlingsförfarandet och samla in avtal som i dagsläget i mångt och mycket finns utspridda på förvaltningarna. 4.3. Avtalshantering Kommunen saknar avtal på många områden. Därtill saknas en helt ändamålsenlig avtalsdatabas, bland annat saknas signalsystem som uppmärksammar upphandlingsfunktionen på att avtal är på väg att löpa ut. Vår tolkning av intervjusvaren är att man upplever en viss osäkerhet huruvida beställare överhuvudtaget använder avtalsdatabasen för inköp. Enligt uppgift har kommunen köpt in en ny avtalskalender som kommer att introduceras under hösten. 6 av 12
Från upphandlingsfunktionens och centralt håll är man medvetna om att avtal inte finns inom alla de områden där det borde. 4.4. Inköp Inköp styrs av delegationsordningen och det finns således inga utsedda beställare. I dagsläget finns varken inköpsutbildning eller gällande inköpsreglemente. Upphandlingsfunktionen har emellertid identifierat att det finns ett behov av instruktioner. Avtalslistan finns på intranätet men det finns en uppfattning att det kanske köps mycket utanför. Därtill är det inte heller säkert att avtalslistan är aktuell. Det görs inga behovsanalyser över vad som kommer att behöva köpas in framöver. Det görs heller ingen koppling till framtida behov i budgetprocessen. Nu sker en stor andel av inköpen ad hoc. Följande information finns för kommunens beställare på intranätet: "Ett undertecknat avtal med en leverantör innebär också att avtal ska följas och enligt avtalsrättens grundläggande princip Pacta Sunt Servanda avtal ska hålla, en princip som gäller j-ör både köpare och leverantör. En upphandling ger inte bara möjlighet till att hålla ned kostnaderna för kommunen. Upphandling ger också möjlighet för köparen att ställa ytterligare krav som leverantör ska uppffila, t.ex. leveranstider, garantier, service, miljökrav eller annat som kommunen anser är viktigt och som är kopplat till det som ska upphandlas. Dessutom ger det en bättre bild av kommunens inköp. Ibland kan man hitta produkter på stan som vid tillfället kan vara billigare än på den prislista som tillhör ett leverantörsavtal. Tänk då på att Gnesta kommun har tecknat avtal på ett stort produktsortiment. Dessutom kan ett köp ute på stan medföra merarbete för ekonomienheten, den som beställer samt leverantören. 4.5. Uppföljning av avtal I dagsläget görs ingen uppföljning av avtal, d.v.s. det finns inga garantier för att kommunen erhåller avtalade priser och avtalad kvalitet. Det är attestanternas ansvar att se till att rätt priser faktureras kommunen. I dagsläget saknas en samlad bild över vilka avtal som kommunen har. 4.6. Samverkan Det sker en viss samverkan avseende upphandling med Trosa och Nyköping. Representanter från kommunerna träffas ca fyra ggr per år och diskuterar eventuella upphandlingar som kunde göras gemensamt. Kommunerna har till exempel gjort livsmedelsupphandlingen tillsammans. 4.7. Rapporten Femklövern Upphandling 2013 Femklövern är ett nätverk som sedan 2000 har jämfört sig med varandra. De kommuner som deltar i nätverket är Nykvarn, Gnesta, Håbo, Knivsta och Trosa. I denna studie är dock inte Nykvarn med. Jämförelseprojektets primära syfte är att ta fram 7 av 12
effektiva arbetsmodeller där jämförelser i olika nätverk leder till praktiska förbättringar i verksamheterna. Bedömning och jämförelse av kommunens förutsättningar att bedriva ett strategiskt upphandlingsarbete har gjorts med rapporten "Strategiskt upphandlingsarbete" som referensram2. Inom ramen för detta arbete har utvärderat sitt eget upphandlingsarbete och är således väl medvetna om de brister som finns. Detta är även något som framkommer tydligt under intervjuerna. 4.8. Vår bedömning Vi noterar att tjänstemännen upplever att det kommer att bli svårt att efterleva den nya upphandlingspolicyn utifrån nuvarande förutsättningar. Efter genomförd granskning är vår bedömning den samma. Vid granskningstillfållet var avtalsregistret inte uppdaterat. Vi har bland annat kunnat konstatera att det i registret fanns utgångna avtal, se mer under avsnitt 5.1. Det finns ingen utbildning för kommunens beställare och det råder osäkerhet kring kunskapsnivån om upphandling och inköp. Detta bedömer vi som en brist eftersom det kan öka risken för felaktiga upphandlingar och inköp görs. Vi noterar även att det nu finns en vilja att organisera upphandlings- och inköpsfunktionen på ett mer ändamålsenligt sätt och även skapa en tydligare ansvarsfördelning mellan upphandlingsfunktionen och förvaltningarna. Detta bedömer vi som positivt. 2 Upphandlingsutredningens uppdrag från regeringen var att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv. Slutbetänkandet heter "Goda affärer en strategi för hållbar offentlig upphandling" presenterades i mars 2013. 8 av 12
5. Köp från ramavtal Den genomförda registeranalysen innehåller alla externa transaktioner från stadens leverantörsreskontra under perioden 2013-01-01 till 2013-03-31. 5.1. Ramavtalsleverantörer I den ramavtalsförteckning som fått ta del av finns 14 ramavtal. Utöver det finns 3 ramavtal med externa leverantörer på bostadsbolaget. Vid faktagranskning framkommer att det även finns två avtal avseende läromedel. Dessa avtal är tecknade av Kommentus. I tabellen nedan presenteras hur mycket kommunen köpt från ramavtalsleverantörerna under granskningsperioden. Avtalsområde Bårbilstransporter Företagshälsovård Inkassotj ä nster IT-produkter Livsmedel Rakelprodukter Papper, plast, engångsartiklar Parkeringsbevakning Intern postservice frankeringsservice Resebyråtjänster Revisionstjänster Sjukvårds-, steril- och förbandsmaterial Stationstankning Utskriftstjänster Byggnadsarbeten Elarbete Målningsarbeten Läromedel Totalt Leverantör Trosa-Gnesta Begravningsbyrå Previa Visma Collectors Beställaren ska kontaka IT Menigo Foodservice Servera R&S Gunnar Dafgård Rheum ekonomisk förening Centrala Partihallen AB Södertälje Bageri & Konditori Swedish Radio Supply Papyrus AB Securitas Sverige Posten meddelande AB Adona AB AB FMAB Förbandsmaterial Statoil OKQ8 IDATA AB Boetten Bygg AB Andreasson El AB Gnesta Måleri AB Inläsningstjänst utbildning och media Läromedia bokhandel Örebro Inköp Oug 29 300 162 561 0 1 737 114 779 980 117 662 131 311 47 187 0 218 509 27 359 188 803 0 13 401 0 221 158 0 74 921 0 36 814 28 400 1 657 58 640 3 874 774 Registeranalysen visar att det under granskningsperioden görs inköp för 34,8 mnkr från externa leverantörer. Då har alla transaktioner som inte behöver upphandlas exkluderats, som exempelvis bidrag, ersättning till skolor osv. Av tabellen ovan går 9 av 12
att utläsa att köp från ramavtal har gjorts för 3,9 mnkr, vilket motsvarar 11 procent av de externa transaktionerna. Vid granskningen noterade vi även att det i kommunens avtalsregister på intranätet fanns några avtal där avtalstiden löpt ut, bl.a. följande: Böcker och inspelad media: Kommunen har inget ramavtal inom detta område eftersom Konkurrensverket underkände Kommentus förfarande gällande intresseanmälning. Trots det använder kommunen avtalet, men upphandlingsansvarige har meddelat biblioteket att de måste hålla inköpen under direktupphandlingsgränsen. Kontorsmaterial: Kommunen hade tänkt ansluta sig till det Kommentusavtal som blev överprövat. Under tiden har kommunen använt sin gamla leverantör, med vilken avtal har löpt ut. Kontorsmöbler: Samma som för kontorsmaterial Skolmöbler: Samma som för kontorsmöbler och kontorsmaterial Lekmaterial: Kommunen har ett rabattavtal tillsammans med övriga kommuner i inköpssamverkan i Sörmland. Under första kvartalet har kommunen köpt för 184 143 kr från denna leverantör. Läromedel: Det avtal som vid granskningstillfället fanns i avtalsdatabasen gick ut under 2011. 5.2. Vår bedömning Vi har noterat följande: Andelen inköp från kommunens ramavtalsleverantörer är låg, ca 11 procent. Detta beror främst på att kommunen har mycket få ramavtal. Det är viktigt att notera att resterande andel inköp, 89 procent, inte ska tolkas som köp av ej upphandlade leverantörer eftersom kommunen kan ha andra typer av upphandlade avtal (t.ex. entreprenader eller objektupphandlingar). Det finns ramavtal där inga inköp görs. Det registret fanns utgångna avtal i kommunens avtalsregister. Det saknas ramavtal inom ett flertal viktiga områden. Att direktupphandlingsgränsen kommer att överstigas för lekmaterial om inköp görs i samma takt som under första kvartalet. Enligt uppgift är leverantören för lekmaterial inte upphandlad utan det rör sig om ett rabattavtal. Utifrån ovanstående är vår bedömning att den interna kontrollen avseende inköp och användandet av befintliga avtal inte är tillräcklig. lo av 12
6. Granskning av avtalstrohet Med avtalstrohet menas att kommunen köper en vara/tjänst av en upphandlad leverantör och inte från någon annan. Ökad avtalstrohet ger större intresse från leverantörernas sida att delta i kommunens upphandlingar, större volymer och därmed bättre priser, vilket tillsammans bör minska totalkostnaden för kommunen. Inom ramen för granskningen har vi genomfört en uppföljning av avtalstrohet från ramavtalsleverantörer på kontonivå. Uppföljning har gjorts för ett urval kostnadskonton. För dessa konton har vi kvantifierat i belopp och procent inköpen mot ramavtal respektive utanför ramavtal. På grund av begränsningar i materialet är det inte enkelt att koppla kostnadskonton till specifika avtal. Därför har analysen endast bedömts som genomförbar på avtalen som rör livsmedel och stationstankning. 63 Livsmedel Kommunen har sex leverantörer avseende livsmedel. Under den granskade perioden har livsmedel köpts in från 23 olika leverantörer, se tabellen nedan. Leverantör med avtal Leverantör utan avtal Totalt Antal Belopp Andel 5 2 216 986 88% 19 315 483 12% 24 2 532 469 100 % Tabellen visar att avtalstroheten är relativt hög (88 procent) men att småinköp görs från 19 leverantörer som inte är upphandlade. 6.2. Station.stan.kning Antal Belopp Leverantör med avtal 1 219 347 Leverantör utan avtal 5 28 886 Totalt 6 248 233 Andel Tabellen visar att avtalstroheten är relativt hög (88 procent) men att tankning även görs hos fem leverantörer som inte är upphandlade. 6.3. Vår bedömning Som vi nämnt ovan, är övriga ramavtal svåra att knyta till något enskilt kostnadskonto och därför kan vi inte göra en generell bedömning om avtalstroheten. Dock visar tabellerna ovan att det görs en del småinköp från andra än de upphandlade leverantörerna. Som tidigare nämnt finns det emellertid ramavtal där inga köp gjorts under första kvartalet, t.ex. resebyråtjänster och sjukvårds-, steril- och förbandsmaterial. Detta kan vara ett tecken på att kommunen gör inköp från någon annan leverantör. n av 12
2013-09-18 Richard Vahul Projektledare /d1.44) Tobias B örn Uppdragsledare 12 av 12