TOM-ERIK MADELL Det allmànna som avtalspart - SÀRSKILT AVSEENDE KOMMUNS KOMPETENS ATT INGÀ AVTAL SAMT AVTALENS RÀTTSVERKNINGAR Norstedts Juridik AB
Innehâll Abstract 5 Fôrord 7 Fôrkortningar 15 Kapitel 1. Inledning 19 1.1 Introduction 19 1.2 Syfte 24 1.3 Avgrànsningar 25 1.4 Metod och material 27 1.5 Tidigare forskning 33 1.6 Disposition 36 Del I. Offentlig ratt och privatratt samt centrala avtalsrâttsliga och offentligrattsliga principer 39 Kapitel 2. Privatratt och offentlig râtt 41 2.1 Om begreppen 41 2.2 Den traditionella uppdelningen 45 2.2.1 Teorier bakom uppdelningen 46 2.2.2 Bôrdikotominoffentligrâttochprivatrâttuppràtthâllas? 54 2.3 Offentligrattsliga avtal 60 2.3.1 Offentligrattsliga avtal i svensk doktrin 63 2.3.2 Systematiseringar av avtal inom offentlig fôrvaltning 71 Kapitel 3. Avtalsrâtt och avtalsrâttsliga principer 78 3.1 Avtalsmekanismens grunder och funktion 79 3.1.1 Den traditionella avtalsràtten 79 3.1.2 Avtalsfunktionen i det marknadsekonomiska samhâllet 86 3.2 Den vâlfàrdsstatliga kulturens inverkan pâ avtalsràtten 88 3.2.1 Avtalens funktion tdll fôljd av vâlfârdsstatens framvâxt 88 3.2.2 Social civilràtt 90 3.2.3 Civil socialrâtt 96 3.2.4 Kontraheringsplikt 98
Innehàll _^ 3.3 Avtalsrâttsliga principer av betydelse vid kommunens avtalsingâende 101 3.3.1 Kompetensen att ingâ avtal 103 3.3.2 Partsbalansen 103 3.3.3 Offentligrattsliga avtalsparters bundenhet av ingângna avtal 105 3.4 Tolkning av det allmannas avtal 106 3.4.1 Allmânna tolkningsprinciper och tolkning eller utfyllning av kommunens avtal 106 3.4.2 Tolkningsprinciper som aktualiseras nâr kommunen àr avtalspart 113 3.5 Sammanfattande kommentar 118 Kapitel 4. Offentligfôrvaltningoch offentligrattsliga principer 121 4.1 Àrendehandlâggning, beslutsfattande och faktiskt handlande 122 4.2 Myndighetsutôvning 123 4.2.1 Nârmare om begreppet myndighetsutôvning 123 4.2.2 Myndighetsutôvning och privatrâttsligt handlande inom kommuner 131 4.3 Normgivningsmakten 133 4.3.1 Generella normer och riktlinjer 133 4.3.2 Kommunal normgivningsmakt 134 4.4 Avgifts- och beskattningsràtten 135 4.4.1 Det allmannas avgifts- och beskattningsràtt 135 4.4.2 Kommunala taxor och avgifter 136 4.5 Offentligrattsliga principer 140 4.5.1 Legalitetsprincipen 141 4.5.2 Objektivitets-och likhetsprincipen 142 4.5.3 Insyn, tillsyn och kontrollmôjligheter 145 4.5.4 Illojal maktanvândning och ingâende av avtal 146 4.5.5 Laglighetsprôvning och ôverklagande av forvaltningsbeslut 149 4.6 Offentlig upphandling 151 4.7 Sammanfattande kommentarer 158 Del IL Avtalskompetens och kompetensôverskridande 161 Kapitel 5. Kommunal kompetens att ingâ avtal 163 5.1 Allmânt om kompetens att ingâ avtal 163 5.1.1 D et kommunala kârnomrâdet och frivillig kommunal verksamhet 166 10
Innebâll 5.1.2 Vederlag enligt avtal och avgiftsuttag enligt faststâlld taxa 170 5.1.3 Upplâtelse av torghandelsplats - ett exempel pâ offentligrâttsligt reglerad verksamhet som utesluter avtalsingâende 175 5.2 Den kommunala kompetensen 179 5.2.1 Ràttsliga begrànsningar av den kommunala kompetensen 181 5.2.2 Principer som ytterligare begrânsar den kommunala kompetensen 185 5.2.3 Privatisering eller anlitande av enskilda râttssubjekt for att utôva kommunal verksamhet 192 5.2.4 Avtalsingâende med enskilda utdfrân den allmânna kompetensen 206 5.3 Avtal pâ det socialrâttsliga omrâdet samt inom ramen for skollagstiftningen 211 5.3.1 Allmânt om fôrskoleverksamhet och môjligheterna att ingâ avtal 218 5.3.2 Fôrskoleverksamhet pâ entreprenad och fôrskoleverksamhet med enskild huvudman 220 5.3.3 Fôrskole- eller barnomsorgsplats - lagstadgad râttighetmed avtalsrâttsliga inslag 226 5.3.4 Ôverlâmnande av âldre- och handikappomsorg tdll enskilda 231 5.3.5 Ôverlâmnande av missbruksvârd och privata hem for vârd eller boende 238 5.3.6 Avtalens innehâll pâ socialrâttens omrâde 241 5.3.7 Entreprenadavtal om barnomsorg 243 5.3.8 Samverkansavtal om bidragsfinansierad enskild barnomsorg 245 5.3.9 Avtal om âldre-och handikappomsorg 247 5.3.10 Avtal om vârd vid HVB etc. 252 5.4 Avtal pâ plan-och bygglagstifmingens omrâde 254 5.4.1 Parkeringskôp som alternativ for att tillgodose erforderligt antal parkeringsplatser 256 5.4.2 Avtal om parkeringskôp 264 5.4.3 Avtal om upprâttande av detaljplan 266 544 Genomfôrandeavtal-avtalsrâttsligplaneringavoffentligrâttslig reglering 268 5.4.5 Genomfôrandeavtalens ràttsliga grànser 272 11
Innehàll 5.5 Môjligheter att genom avtal binda framtida myndighetsutôvning 281 5.5.1 Kan det allmânna genom avtal binda sin framtida myndighetsutôvning? 281 5.5.2 Bindande av framtida myndighetsutôvning pâ socialrâttens omrâde 288 5.5.3 Fôrhandsbesked - ett offentligrâttsligt bindande av framtida myndighetsutôvning 289 5.6 Det avtalsbara omrâdet - sammanfattning och konklusioner 2 92 Kapitel 6. Under vilka forutsâttningar blir kommunen bunden av ett ingânget avtal? 300 6.1 Relationen mellan begreppen kompetens, behôrighet och befogenhet 300 6.1.1 Begreppet kompetens pâ det kommunala omrâdet 301 6.1.2 Behôrighet och befogenhet inom avtalsràtten 3 02 6.1.3 Behôrighet och befogenhet inom aktiebolagsrâtten 303 6.2 Kommunala organs och organfôretrâdares kompetens att fatta beslut och ingâ avtal 305 6.2.1 Kommunala organfôretrâdare 305 6.2.2 De kommunala organens kompetens att fatta beslut 310 6.2.3 Kommunal delegering av beshitanderâtten 316 6.2.4 Delegering och fullmakt 321 6.3 Bundenhet till fôljd av avtalsràttens régler om stallningsfullmakt 331 6.4 Analogier frân firmateckningsrâtt och aktiebolagsràttsliga régler om behôrighet och befogenhet 338 6.4.1 Bolagsfôretràdares firmateckningsrâtt 338 6.4.2 Môjligheten att binda ett bolag enligt aktiebolagslagen 341 6.4.3 Beslutskompetens och representationskompetens 344 6.5 Râttsverkningar till fôljd av att kompetensen att ingâ avtal ôverskridits 347 6.5.1 Avtals râttsverkningar vid ôverskridande av den materiella kompetensen 347 6.5.2 Avtals râttsverkningar vid ôverskridande av den personella kompetensen - délégations- och fullmaktsfrâgor 355 6.5.3 Bundenhet och kompetensôverskridanden pâ socialrâttens omrâde 367 6.5.4 Bundenhet och kompetensôverskridanden pâ plan- och bygglagstifmingens omrâde 370 12
Innehâll 6.6 Tidpunkten for parternas bundenhet till fôljd av ett avtalsingâende 375 6.7 Sammanfattning och slutsatser avseende kommunens fôrpliktelser till fôljd av ingângna avtal 386 Del III. Avtals ogiltighet och kommunens môjligheter att ensidigt ândra fbrutsâttningarna fôr ingângna avtal 393 Kapitel 7. Ogiltighet och tvâng avseende kommunens avtalsvillkor 395 7.1 Ogiltighets- och jâmkningsregler 395 7.1.1 Avtalslagens ogiltighetsregler 400 7.1.2 Jâmkning av avtal 403 7.1.3 Nàrings-eller marknadsràttsliga ogiltighetsregler 409 7.2 Kommunens môjligheter att villkora avtal 415 7.2.1 Avtalsingâendets karaktâr - frivillighet eller tvâng? 415 7.2.2 Samfôrstând eller samtycke 422 7.2.3 Offentligrattsliga begrânsningar av kommunens râtt att villkora avtal 424 7.2.4 Civilrâttsliga begrânsningar av kommunens ràtt att uppstâlla avtalsvillkor 431 7.3 Ogiltighet av avtal pâ det socialrâttsliga omrâdet 434 7.3.1 Avtalsvillkor vid avtal om barnomsorg och fôrskoleverksamhet 435 7.3.2 Avtalsvillkor vid avtal om âldreomsorg och hem fôr vârd och boende 440 7.4 Ogiltighet av avtal pâ plan- och bygglagens omrâde 448 7.4.1 Avtal om parkeringskôp 448 7.4.2 Ogiltighet vid fôrhandlingsplanering och upprâttande av avtal vid exploatering 462 7.4.3 Avtalsvillkor i plankostnadsavtal 471 7.5 Sammanfattning och slutsatser vad gâller ogiltighetsregler av betydelse fôr kommunens avtalsvillkor 472 Kapitel 8. Kommunens môjlighet att ensidigt ândra fbrutsâttningarna for avtal 477 8.1 Normgivning och partsautonomi 478 8.2 Avtalsrâttsliga principer om avtalsbundenhet 480 8.2.1 Pacta sunt servanda 480 8.2.2 Àndrade forutsâttningar och den s.k. fôrutsâttningslâran 485 13
lnnehàll ; 8.2.3 Avtalslagen och fôrutsâttningslâran 493 8.3 Môjligheten till ensidiga ândringar frân kommunens sida 497 8.3.1 Àndring av fôrvaltningsbeslut 497 8.3.2 Ensidig direkt avtalsândring frân kommunens sida 501 8.4 Norm- och fôrfattningsândringar som indirekt pâverkar avtalsfôrhâllanden 509 8.4.1 Lagstiftarens môjlighet att generellt ândra fôrutsâttningarna fôr avtal 509 8.4.2 Retroaktiv lagstiftning 511 8.5 Den kommunala normgivningsmakten 517 8.5.1 Normgivning i form av ândring av kommunala taxor 519 8.5.2 Normgivning till fôljd av infôrande av nya stadgor etc. 527 8.5.3 Normgivning enligt plan- och byggmonopolet 530 8.6 Sammanfattning och slutsatser 534 Del TV. Avslutande synpunkter 539 Kapitel 9. Sammanfattande analys 541 9.1 Sammanfattning och allmânna principer vid det allmannas avtal 541 9.2 Avslutande kommentarer 565 Summary 571 Bilagor 587 Bilaga 1. Exempel pâ entreprenadavtal om barnomsorgsverksamhet 587 Bilaga 2. Exempel pâ samverkansavtal om alternativ barnomsorgsverksamhet med enskild huvudman 593 Bilaga 3. Exempel pâ avtal fôr drift av fritidsgârdsverksamhet 599 Bilaga 4. Exempel pâ entreprenadavtal angâende social hemtjânst 602 Bilaga 5. Exempel pâ entreprenadavtal angâende boende, service, omsorg och omvârdnad 607 Bilaga 6. Exempel pâ ramavtal om behandlingsplatser vid privât HVB 612 Bilaga 7. Exempel pâ avtal om parkeringskôp 616 Bilaga 8. Avtal om uppràttande av detalj- eller fastighetsplan 619 Bilaga 9. Exempel pâ genomfôrande- eller exploateringsavtal 622 Kàll- och litteraturfbrteckning 629 Sakregister 667 14