Revisionsrapport Granskning av Fokusprojektet Nyköpings kommun Februari 2009 Ove Axelsson Christina Norrgård
Innehållsförteckning 1 Inledning...3 1.1 Bakgrund...3 1.2 Revisionsfrågor och revisionsmetod...3 2 Granskningsresultat...4 2.1 Följer projektet NYMO-modellen?...4 2.2 Inrymmer projektets budget alla kostnader som är relaterade till införandet av ärende- och dokumenthanteringssystemet?...4 2.3 Finns rutiner som säkerställer att systemet uppdateras kontinuerligt?...5 2.4 Följer projektet beslutad tidplan?...5 2.5 Har personal fått tillräcklig utbildning?...6 2.6 Görs kontinuerlig uppföljning av projektet?...7 2.7 Förankras projektets framskridande löpande i verksamheterna?...7 2.8 Motsvarar systemet de behov verksamheterna har av ärende- och dokumenthantering?...8 3 Sammanfattning och revisionell bedömning...9
1 Inledning Revisorerna i Nyköpings kommun har beslutat att genomföra en granskning av styrning och organisation av Fokusprojektet. Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers har fått uppdraget att genomföra granskningen. 1.1 Bakgrund Kommunfullmäktige gav i samband med antagandet av budget 2004 ett uppdrag att införa ett gemensamt dokumenthanteringssystem i kommunens samtliga verksamheter. Uppdraget har därefter handlagts på tjänstemannanivå då det ansetts vara ett förvaltningsärende i syfte att verkställa fullmäktiges beslut. I syfte att underlätta medborgarnas kontakter med kommunen genom så kallade e-tjänster, effektivisera verksamheten med hög tillgänglighet och servicegrad samt kvalitetssäkra ärende- och dokumenthantering i kommunen startades på uppdrag av kommundirektören Fokusprojektet vars mål enligt projektspecifikationen är att arbetsprocesser och system för diarie-, ärende- och dokumenthantering ska vara införda 2008-12-31 för samtliga verksamheter. Införandet av ärende- och dokumenthanteringssystemet (Platina) har skett stegvis. Inom ramen för projektet har projektmedarbetarna varit verksamheterna behjälplig med att göra processkartläggningar för ett successivt införande av systemet divisionsvis. Platina är ännu inte implementerat i hela den kommunala organisationen. 1.2 Revisionsfrågor och revisionsmetod Granskningens övergripande revisionsfråga är om Fokusprojektet har en ändamålsenlig styrning och organisation. För att besvara den övergripande revisionsfrågan ska följande frågeställningar besvaras: Följer projektet den struktur som finns i den s k NYMO-modellen? Inrymmer projektets budget alla kostnader som är relaterade till införandet av ärende- och dokumenthanteringssystemet? Finns rutiner som säkerställer att systemet uppdateras kontinuerligt? Följer projektet beslutad tidplan? Har personal fått tillräcklig utbildning? Görs kontinuerlig uppföljning av projektet? Förankras projektets framskridande löpande i verksamheterna? Motsvarar ärende- och dokumenthanteringssystemet de behov verksamheterna har av ärende- och dokumenthantering? 3
Granskningen har genomförts i form av intervju med kommundirektör, huvudprojektledare, huvudregistrator, systemförvaltare samt ekonom med ansvar för att följa upp projektet. Vidare har, i syfte att fånga upp hur implementering av systemet fungerat, en webbenkät tillställts handläggare och registratorer samt till chefer i kommunens ledningslag som genomgått utbildning i Platina. Av de ca 400 som genomgått utbildning har 142 enkätsvar inkommit. Slutligen har styrdokument för projektet granskats. 2 Granskningsresultat 2.1 Följer projektet NYMO-modellen? Nyköpings kommun har antagit en modell för hur projektarbeten ska bedrivas i kommunen, den så kallade NYMO-modellen. Hur NYMO-modellen tillämpas och vilka mallar för dokument som ska användas i projektarbeten framgår av en handbok. Granskningen visar att arbetet med Fokusprojektet och införandet av Platina har organiserats enligt NYMO-modellen. Projektet leds av en styrgrupp bestående av kommundirektören, huvudprojektledaren, divisionscheferna, IT-chefen, chef för kommunledningskansliet, samhällsbyggnadschefen samt kommunikationschefen. Gruppen träffades från början två gånger per månad varvid huvudprojektgruppen rapporterade om arbetets framskridande. Numera finns inte behov av lika täta träffar varför huvudprojektgruppen träffas månatligen och styrgruppen ett par gånger per år. Huvudprojektgruppen har till uppgift att ansvara för det operativa arbetet med att införa Platina. I enlighet med NYMO-modellen finns projektplan och projektspecifikation innehållande bland annat uppgifter om resurser avsatta för projektet, tidplan med mera framtaget. Projektet är organiserat i enlighet med kommunens NYMO-modell och det finns dokumentation i enlighet med handbokens instruktioner. 2.2 Inrymmer projektets budget alla kostnader som är relaterade till införandet av ärende- och dokumenthanteringssystemet? Totalt har i budget anslagits ca 4,2 mkr. Projektet har hittills hållit sig inom budgeterade medel. I stort sett samtliga kostnader är avsatta i investeringsbudgeten. I februari 2009 har kommunstyrelsen beviljat projektet ytterligare 1 mkr. Anledningen till att projektet fort- 4
skrider under 2009 är att implementeringen i verksamheterna tagit längre tid än beräknat. Två divisioner återstår att införa Platina samt genomgå utbildning. Projektbudgeten inrymmer bland annat kostnader för inköp av systemet och licens, konsultkostnader, interna löner för utbildare och projektmedarbetare. Personalens tid vid utbildningsinsatserna ingår dock inte i projektet utan betalas av respektive enhet. Av svaren från de tio chefer i ledningslaget som besvarat enkäten framgår att sju av cheferna inte i tillfredsställande grad anser sig veta vilka kostnader för projektet som belastat deras budget. Enligt vår mening har budget inte innehållit samtliga kostnader för projektet då den tid som avsatts för den personal som utbildats i Platina inte ingår i projektet. I övrigt har projektet hållit sig inom tilldelad budget. 2.3 Finns rutiner som säkerställer att systemet uppdateras kontinuerligt? Huvudprojektgruppen har under projekttiden haft täta kontakter med de konsulter som systemleverantören hänvisat kommunen till. På kommunens initiativ har konsultfirman bytts ut under projekttiden på grund av bristande kompetens inom området. I projektet ingår uppdateringar av systemet. Detta bevakas av huvudprojektgruppen. Vid tidpunkten för granskningen har dock inte systemet uppdaterats till den senaste versionen vilket anges bero på hos programleverantören. Huvudprojektgruppen har att bevaka behov av uppdateringar och sköter kontakterna med leverantören kring detta. Att systemet inte uppdaterats till den senaste versionen ligger utanför kommunens kontroll. I sammanhanget kan påpekas att kommunen på ett aktivt sätt engagerar sig i användarföreningen för Platina. En representant från huvudprojektgruppen är ledamot i användarföreningens styrelse. Användarträffarna syftar till att uppmärksamma leverantören på behov av förändringar eller tillägg i systemet. 2.4 Följer projektet beslutad tidplan? Enligt den ursprungliga tidplanen, fastställd av styrgruppen, skulle projektet omfatta tiden från mars 2005 till december 2008. Den 31 december 2008 skulle således arbetsprocesser 5
och system för diarie-, ärende- och dokumenthantering vara införda för samtliga verksamheter. Tidplanen visade sig inte hålla och planen har reviderats så att projektavslut ska ske 31 oktober 2009. Förseningar har uppstått på grund av att uppskattningen av åtgången av tid (som gjordes 2004) inte visade sig vara realistisk. Processkartläggningar och förankringsarbetet i verksamheterna har tagit längre tid än vad som uppskattades vid projektstarten. Tidplanen för projektet har inte hållits. Det har under projektets gång ansetts vara viktigare att få en bra implementeringsprocess än att hålla den skattade tidplan som beslutades vid projektets inledning för fem år sedan. Detta är skälet till det ovan nämnda tilläggsanslaget om 1 mkr. 2.5 Har personal fått tillräcklig utbildning? I projektet ingår ett omfattande utbildningsprogram. All berörd personal har/ska genomgå utbildning om användning av Platina. Utbildning har vid upprättandet av denna rapport genomförts för ca 400 personer. Ytterligare ca 500 personer inom divisionerna vård och omsorg, sociala divisionen samt barn, utbildning och kultur återstår. Av svaren från genomförd enkät framgår att utbildning inför införandet av Platina uppfattas som inte helt tillfredsställande. Av 114 svarande anger 34 % att de fått tillräcklig utbildning inför införandet medan 43 % endast delvis anser detta. 23 % anser sig inte alls ha fått tillräckligt med utbildning. På frågan om utbildningen gav det som behövs för att börja arbeta i Platina angav 33 % att utbildningen var ändamålsenlig. 37 % ansåg sig delvis ha fått relevant utbildning medan 30 % inte alls ansågs sig vara tillräckligt utbildade för att börja arbeta i Platina. Utöver utbildning kring Platina har vissa personalkategorier även fått generell utbildning kring offentlighetsprincipens hantering. Utbildningsplanen är ambitiös och utbildningen har varit riktad till all berörd personal. Då Platina innebär ett nytt sätt att arbeta och inte endast är ett programstöd är det av största vikt att system och arbetssätt får acceptens i organisationen. En stor del av dem som besvarat enkäten anger att de inte är nöjda med den utbildning de fått. 6
2.6 Görs kontinuerlig uppföljning av projektet? Projektet följs löpande av dels styrgruppen, dels huvudprojektgruppen. Huvudprojektgruppen upprättar kontinuerligt så kallade progressrapporter i vilka projektets status dokumenteras. Progressrapporterna har under hela projektets gång delgivits styrgruppen. Vid tidpunkten för granskningen hade 34 rapporter upprättats. Styrgruppen har vid ett par tillfällen fattat beslut om förändringar i projektet. Tack vare att informationen varit tät har korrigeringar av genomgripande art inte behövt vidtagas utan gruppen har i ett tidigt skede kunnat parera eventuella problem. Projektets ekonomiska redovisning följs av en ekonom vid ekonomikontoret. Denna informerar fortlöpande huvudprojektgruppen som i sin tur via progressrapporterna redovisar detta till styrgruppen. Kommundirektören har, enligt uppgift, vid några tillfällen muntligen informerat kommunstyrelsen om projektets utveckling. Projektet har under hela projekttiden följts upp och styrgruppen har löpande informerats om utvecklingen. Rapporteringen till kommunstyrelsen hade kunnat vara mer omfattande med tanke på projektets storlek. 2.7 Förankras projektets framskridande löpande i verksamheterna? Införandet av Platina har skett stegvis i kommunen. I ett första skede infördes diarieföringssystemet, detta för att få in samtliga enheter i systemet. Sedan har införandet av dokumenthanteringssystemet vidtagit. Platina har sedan, vad avser dokumenthanteringssystemet, införts enhetsvis. Steg 1 i denna process består av en processkartläggning där enheten ska gå igenom de arbetsprocesser och ärendeflöden som förekommer för att sedan anpassa dem till att arbeta i Platina. Syftet med detta är att städa i processerna, det vill säga samla dokumentflöden i ett och samma system. All berörd personal har engagerats i processkartläggningen och har fått utbildning. Förankringen av projektet har trots sin omfattning inte fullt ut gett önskad effekt då det av enkätsvaren kan utläsas ett visst missnöje med hur verksamheterna har engagerats i introduktionen av Platina. 7
2.8 Motsvarar systemet de behov verksamheterna har av ärendeoch dokumenthantering? För att få en bild av hur användarna uppfattar systemets funktionalitet innehöll enkäten till de enheter som är inne i Platina ett antal frågor gällande användarvänlighet, stöd och funktion. Enkäten finns som bilaga till rapporten. Ett par områden av enkätsvaren anges nedan i punktform. 50 % av handläggarna som besvarat enkäten angav att de inte arbetar i Platina regelbundet. 21 % svarade att de endast delvis arbetar regelbundet i systemet. 54 % av handläggarna ansåg att Platina inte motsvarar deras behov gällande dokumenthantering. 73 % av handläggarna ansåg inte att det är enkelt att använda Platina. Endast 5 % angav att det till övervägande delen är enkelt att använda systemet. 51 % ansåg att de får bra stöd och vägledning när de behöver hjälp med Platina. 25 % uppgav att de delvis får bra stöd vid behov medan endast 8 % ansåg att de inte får nödvändig hjälp. Bland de 13 registratorer som besvarat enkäten ansåg sex stycken att Platina innehåller de funktioner de behöver för sitt arbete. Däremot ansåg endast två personer att systemet i hög grad har underlättat ärendehanteringen för dem. Fyra registatorer ansåg att systemet delvis underlättat för dem medan fyra stycken inte alls håller med om det. Registratorerna är överlag av uppfattningen att handläggarna inte använder Platina på det sätt det var avsett. Nio av de tio chefer (i ledningslaget) som besvarat enkäten ansåg inte att det är enkelt att använda Platina (av dessa svarade fem delvis och fyra svarade inte alls och en tyckte att det i huvudsak är enkelt). Fyra chefer ansåg att Platina inte alls motsvarar deras behov gällande dokumenthantering. Två tycker att systemet delvis uppfyller behoven, en ansåg i huvudsak och två ansåg till fullo. 8
Enkätresultatet indikerar att Platina inte används fullt ut och att det finns en viss misstro mot systemet. Systemet anses av de svarande i relativt låg grad motsvara handläggarnas behov på ett dokumenthanteringssystem. I sammanhanget bör dock noteras att av de handläggare som besvarat enkäten så har 77 % använt Platina ett år eller mindre. Platina innebär ett nytt sätt att arbeta på och det delvis nedslående enkätresultatet kan vara ett resultat av ovana användare i kombination med otillräcklig implementering. Det ska beaktas att endast 142 personer av de 400 som fick enkäten besvarat densamma vilket ger en svarsfrekvens på 36 %. Självklart innebär det att enkätresultatet inte speglar en absolut sanning men vi har trots allt valt att redovisa resultaten då de i vart fall ger en indikation på vissa av användarnas uppfattning. Enkätresultatet ger, enligt vår uppfattning, en bild som styrgruppen bör vara uppmärksam på. 3 Sammanfattning och revisionell bedömning Kommunfullmäktige gav i samband med antagandet av budget 2004 ett uppdrag att införa ett gemensamt dokumenthanteringssystem i kommunens samtliga verksamheter. Uppdraget har därefter handlagts på tjänstemannanivå då det ansetts vara ett förvaltningsärende i syfte att verkställa fullmäktiges beslut. I syfte att underlätta medborgarnas kontakter med kommunen genom så kallade e-tjänster, effektivisera verksamheten med hög tillgänglighet och servicegrad samt kvalitetssäkra ärende- och dokumenthantering i kommunen startades på uppdrag av kommundirektören Fokusprojektet vars mål enligt projektspecifikationen är att arbetsprocesser och system för diarie-, ärende- och dokumenthantering ska vara införda 2008-12-31 för samtliga verksamheter. Granskningens övergripande revisionsfråga är om Fokusprojektet har en ändamålsenlig styrning och organisation. Efter genomförd granskning gör vi bedömningen att projektet följt den så kallade NYMOmodellen och att arbetsmodellen gett en god styrning av projektets genomförande. Organisationen bedöms vara ändamålsenlig med en beslutande styrgrupp med representanter för kommunens samtliga verksamheter och en operativ huvudprojektgrupp som drivit projektet. Enligt vår bedömning redovisas inte samtliga kostnader tillhörande projektet inom dess budget då personalkostnad i samband med utbildningar betalas av respektive enhet. 9
Den ursprungliga tidplanen har inte hållits. Detta har föranlett styrgruppen att revidera tidplanen och flytta fram projektavslutet med tio månader. Vi bedömer att detta, i förhållande till projektets omfattning och komplexitet, inte är anmärkningsvärt. Enkätsvaren ger en bild av att utbildningarna inte till fullo gett en introduktion som motsvarar medarbetarnas behov. Vi bedömer att det är en brist att det inom projektet inte gjorts några utvärderingar av utbildningsinsatsen. Genom de kontinuerligt upprättade progressrapporterna har styrgruppen fått löpande information om utvecklingen. Vi bedömer att detta varit på en tillfredsställande nivå för en god styrning av projektet. Med tanke på projektets kommunövergripande omfattning och storlek anser vi att kommunstyrelsen i högre grad borde ha efterfrågat strukturerade uppföljningar för att på en övergripande nivå följa ett projekt av denna omfattning. Utifrån enkätsvaren framstår det som att Platina inte uppfattas som stödjande i verksamheten och heller inte används i förväntad omfattning. Systemet anses av en stor del av användarna inte vara enkelt att använda. Dock kan det vara de krav på nya arbetssätt som gör att systemet uppfattas som krångligt, en uppfattning som kan komma att ändras över tiden. För att omställningen ska få genomslag är det av stor vikt att styrgruppen är uppmärksam på detta förhållande. 10