Granskning av inköp av konsulttjänster i de kommunala bolagen Revisionsrapport Antal sidor 110 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 2 2 Inledning/bakgrund 3 2.1 Syfte och revisionsfråga 3 2.2 Avgränsning 3 2.3 Revisionskriterier 3 2.4 Ansvarig nämnd 3 2.5 Projektorganisation/granskningsansvariga 3 2.6 Metod 4 3 Policy, riktlinjer och reglementen 5 4 Analys konsultinköp i de kommunala bolagen 6 4.1 Avesta Vatten och Avfall AB 7 4.1.1 Attest och delegation 7 4.1.2 Internkontroll 7 4.1.3 Analys leverantörsfakturor/leverantörer 7 4.2 Gamla Byn AB 7 4.2.1 Attest och delegation 7 4.2.2 Internkontroll 8 4.2.3 Analys leverantörsfakturor/leverantörer 8 4.3 Avesta Industristad AB 8 4.3.1 Attest och delegation 8 4.3.2 Internkontroll 8 4.3.3 Analys leverantörsfakturor/leverantörer 8 5 Slutsats och rekommendationer 9 5.1 Revisionsfrågor 10 5.2 Rekommendationer 10 i 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved
1 Sammanfattning Vi har av lekmannarevisionen i s kommunala bolag fått i uppdrag att granska inköp av konsulttjänster i de kommunala bolagen. Uppdraget ingår i lekmannarevisionsplanen för år 2017. Det är bolagens ansvar att varor och tjänster köps med rätt kvalitet till lägsta kostnad. Lekmannarevisorerna i bolagen bedömer att det kan föreligga risk för att konsulttjänster inte köps in i enlighet med gällande policys vilket är väsentligt ur en ekonomisk synvinkel. Om bolagen köper konsulttjänster av upphandlade leverantörer Det är vår bedömning att två av bolagen till största del köper konsulttjänster av upphandlade leverantörer. Ett av bolagen bör dock se över sina direktupphandlingar för att se om det inte borde tecknas avtal. Om bolagen följer fastställd policy och riktlinjer vid direktupphandlingar Vår bedömning är att bolagen har god kännedom om den policy som är fastställd och att man till stor del följer fastställd policy och riktlinjer. Om bolagen följer upp och kontrollerar att direktupphandlingar utförs korrekt Någon registrering eller sammanställning årligen av utförda direktupphandlingar görs inte i. I två av bolagen finns det skriftligt dokumenterat i bolagens internkontrollplan att upphandlingar ska följas upp regelbundet under året. Om bolagen följer fastställd attestordning vid upphandlingar Bolagen fastställer regelbundet delegationsbeslut eller delegationsordning. Av de underlag granskningen har erhållit finns det inget som tyder på att fastställt beslut inte efterlevs. Mot bakgrund av vår granskning rekommenderar vi styrelserna att: Säkerställa att direktupphandlingar överstigande 100 000 kr dokumenteras i enlighet med dokumentationsplikten och i enlighet med fastställd mall. 2 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms
2 Inledning/bakgrund Vi har av lekmannarevisionen i s kommunala bolag fått i uppdrag att granska inköp av konsulttjänster i de kommunala bolagen. Uppdraget ingår i lekmannarevisionsplanen för år 2017. Det är bolagens ansvar att varor och tjänster köps med rätt kvalitet till lägsta kostnad. Lekmannarevisorerna i bolagen bedömer att det kan föreligga risk för att konsulttjänster inte köps in i enlighet med gällande policys vilket är väsentligt ur en ekonomisk synvinkel. 2.1 Syfte och revisionsfråga Syftet med granskningen har varit att säkerställa att inköp av konsulttjänster sker i enlighet med gällande policy och riktlinjer. Vi har därför granskat om bolagen: Köper konsulttjänster av upphandlade leverantörer. Följer fastställda policys och riktlinjer vid direktupphandlingar. Följer upp och kontrollerar att direktupphandlingar utförs korrekt. Följer fastställd attestordning vid upphandlingar. 2.2 Avgränsning Granskningen har omfattat inköp av konsulttjänster under 2017 i de kommunala bolagen Gamla Byn AB, Avesta Industristad AB och Avesta Vatten och Avfall AB. Granskningen har av oberoendeskäl inte omfattat revisionskonsulter. 2.3 Revisionskriterier Vi har bedömt om verksamheten uppfyller: Kommunallagen 6 kap 7. Lagen om offentlig upphandling (LOU). Lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF). Tillämpbara interna regelverk och policys. Eventuellt tillämpbara styrelsebeslut. Eventuellt tillämpbara beslut tagna i kommunen 2.4 Ansvarig nämnd Granskningen har avsett respektive bolagsstyrelse. 2.5 Projektorganisation/granskningsansvariga Granskningen har utförts av Marita Castenhag, revisor med stöd av analysspecialist Lars Anteskog under ledning av Mats Lundberg, certifierad kommunal yrkesrevisor och kundansvarig. Rapporten är faktagranskad av upphandlingschef och VD i respektive bolag. 3 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms
2.6 Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudier: - Policy för upphandling och inköp - Policy bilaga 1 riktlinjer för samarbetet mellan kommuner och bolag - Policy bilaga 2 upphandlingsprocess - Attest/delegationsbeslut Gamla Byn AB - Attest/delegationsbeslut Avesta Industristad AB - Delegationsordning Avesta Vatten och Avfall AB - Internkontrollplan 2016 och 2017 Gamla Byn AB - Internkontrollplan 2016 och 2017 Avesta Vatten och Avfall AB - Uppföljning internkontroll 2016 Avesta Vatten och Avfall AB - Ägardirektiv Gamla Byn AB - Ägardirektiv Avesta Vatten och Avfall AB Analys: Analys av redovisningens huvudbok, leverantörsreskontra, leverantörsregister samt avtalsregister. Vi har kompletterat denna information med uppgifter från Skatteverket 1. Uppgifter som använts är: Associationens firma Associationen är registrerad som arbetsgivare och/eller för mervärdesskatt Associationens skatteregistrering (F-, FA- eller A-skatt) Associations inbetalningar av arbetsgivaravgift till Skatteverket. Ur ett motiverat urval av leverantörer/fakturor har en fördjupad analys skett. Analysen har också kompletterats med intervjuer och/eller mailkonversation med berörda tjänstemän. Rapportfasen inkluderar rapportskrivning, kvalitetskontroll och faktagranskning samt avrapportering. 1 Uppgifter som lämnas ut genom tjänsten Förfrågan Företagsuppgifter får användas för myndighets kontroll av företag som deltar i upphandlingar enligt (lagen 2016:1145) om offentlig upphandling samt för löpande kontroller under avtalstiden. Om det förekommer underleverantör i ett eller flera led kan uppgifter även begäras för dessa företag. 4 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms
3 Policy, riktlinjer och reglementen Kommunens upphandlingsenhet är en central enhet, organisatoriskt underställd kommunkansliet. Enheten svarar för upphandlingar av varor, tjänster och entreprenader för Avesta, Norberg och Skinnskattebergs kommuner och Gamla Byn AB, Avesta Industristad AB, Avesta Vatten och Avfall AB och Södra Dalarnas Räddningstjänstförbund. har en policy för upphandling och inköp som fastställdes i kommunfullmäktige 2006, 126, reviderad 2011 124. Enligt uppgift har man avvaktat med en revidering av dokumenten i väntan på den nya LOU, vilken trädde i kraft 1 januari 2017. Vid granskningens genomförande hade ingen revidering av policyn skett. Dokumentet gäller för all anskaffning av varor, tjänster och entreprenader. Som komplement till dokumentet finns riktlinjer och mallar vilka tillsammans utgör system för upphandlings- och inköpsarbetet. Av dokumentet framgår vem som har ansvar för vad. Upphandlingsenheten har ansvaret för att vid behov ta fram förslag till revidering av policy och regler för upphandling och inköp, för att kontrollera att policyn efterlevs samt att utbildning och information i upphandlings- och inköps frågor tillhandahålls i organisationen. Upphandlingsenheten ansvarar också för: Årlig kartläggning av inköpsvolymens fördelning Uppföljning av tillämpningen av ramavtal Internkontroll av ett antal utvalda fakturor Policy, riktlinjer och mallar för förfrågningsunderlag, dokumentation av direktupphandling och avtal finns på upphandlingsenhetens informationssida på intranät. I en bilaga till policy för upphandling och inköp framgår följande avseende inköp av varor, tjänster eller byggentreprenader till ett värde som understiger tröskelvärdet för direktupphandling: Direktupphandling ska ske enligt LOU 2 och kommunens fastställda riktlinjer för direktupphandling. Berörd verksamhetschef ansvarar för kontinuerlig uppföljning av att policy och regler för upphandling och inköp följs inom sitt respektive verksamhetsområde. Varje förvaltning ansvarar för dokumentation av direktupphandlingar och att det sparas på ett systematiskt sätt enligt mall från upphandlingsenheten. Direktupphandling får inte göras när kommunen redan genomfört en upphandling och tecknat bindande ramavtal för aktuell vara/tjänst. Direktupphandlingsgränsen är för närvarande 534 890 kronor enligt LOU. Det är inte enbart det aktuella köpet som räknas, utan även andra köp av samma slag som 2 Lag (2016:1145) om offentlig upphandling 5 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms
genomförts under räkenskapsåret. Det görs dock ingen sammanställning årligen av utförda direktupphandlingar i. Därför leder detta till att utförda direktupphandlingar utgör en stor källa till osäkerhet då information om dessa saknas centralt, skriver kommunen i sin årsredovisning. I samband med att beloppsgränsen för direktupphandlingar höjdes år 2014 infördes nya bestämmelser om krav på riktlinjer vid direktupphandlingar. Policy och riktlinjer som är fastställda i är dock reviderade år 2011 och hänvisar till tidigare gällande lagstiftning 3. Detta har kommunen uppmärksammat och ett förslag föreligger om att riktlinjerna för direktupphandlingar ses över framöver. Enligt uppgift har en resurs tillsatts på upphandlingsenheten för att hantera direktupphandlingar. Dessutom planeras utbildningar till våren 2018 inom området. Den 1 juli 2014 infördes en utökad dokumentationsplikt som innebär att upphandlande myndigheter och enheter ska dokumentera omständigheter av betydelse om upphandlingen överstiger 100 000 kronor. De mallar som finns framtagna i Avesta kommun, t.ex. direktupphandlingsrapporten uppfyller kraven på dokumentation, enligt uppgift. Det finns ett attestreglemente i som fastställdes av kommunfullmäktige 2002 27, reviderat 2014 122. Enligt reglementet ska kommunens nämnder ansvara för att regler och tillämpningsanvisningar i reglementet följs och de ska också besluta om attesträtt inom sitt verksamhetsområde samt upprätthålla en uppdaterad förteckning över attestanter. 4 Analys konsultinköp i de kommunala bolagen Kommunens internkontroll för 2016 inkluderar uppföljning av avtalstrohet. Resultatet av uppföljningen redovisas i både delårsbokslut och årsredovisningen. För år 2016 uppgick avtalstroheten till 77,8 %, vilket är en förbättring jämfört med 2015 då den uppgick till 73 %. Fortfarande har dock en del av inköpen gjorts utanför ramavtal. Vid intervju med chefen för upphandlingsenheten framkom det att det därför planeras en större utbildningsinsats under våren 2018. Det är viktigt att även de kommunala bolagen inkluderas i denna utbildningsinsats. Det finns idag 144 ramavtal tecknade mellan de kommunala bolagen och olika leverantörer. Andelen avtal är fördelad enligt nedan (källa: kopia av avtalsdatabas). 27 Avesta Vatten och Avfall AB 74 Gamla Byn AB 43 Avesta Industristad AB 3 Lagen om offentlig upphandling (2007:1091). 6 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms
4.1 Avesta Vatten och Avfall AB Avesta Vatten och Avfall AB grundades hösten 2010 och ingår i en koncern av fyra bolag, där utgör moderbolag. Bolaget hade 31 anställda under 2016. 4.1.1 Attest och delegation Det finns en delegationsordning fastställd 2017-03-20 i Avesta Vatten och Avfall AB. I dokumentet tydliggörs vem/vilka som har attesträtt och vilka beloppsgränser som gäller för attest. 4.1.2 Internkontroll Bolaget har fastställt en internkontrollplan för år 2017 som innefattar att kontrollera t ex. inköps-, leverantörs- och fakturahantering samt kvalitetskontroll av upphandlade tjänster. Samma kontrollpunkter återfinns i internkontrollplanen för 2016. Vid genomförda kontroller under 2016 påvisades inga anmärkningar. Det finner granskningen mycket positivt. 4.1.3 Analys leverantörsfakturor/leverantörer Efter analys har ett urval av 12 leverantörsfakturor från 8 leverantörer valts ut för fördjupad granskning. Bolaget har ramavtal med endast en av dessa leverantörer. Inget av de inköp som gjorts med hjälp av direktupphandling har överskridit tröskelvärdet för direktupphandling. Dock har inköp gjorts som överstiger 100.000 kr och som därmed kräver särskild dokumentation. Någon direktupphandlingsrapport har inte upprättats vilket strider mot gällande riktlinjer och lagstiftning om särskild dokumentationsplikt. Enligt uppgift följer bolaget s upphandlingspolicy och den upphandlingsprocess som upphandlingsenheten har tagit fram. För avfallsverksamheten tillämpas LOU och för VA-verksamheten tillämpas LUF. 4.2 Gamla Byn AB Gamla Byn AB grundades hösten 1986 och ingår i en koncern av fyra bolag, där utgör moderbolag. Bolaget hade 26 anställda under 2016. 4.2.1 Attest och delegation Det finns ett delegationsbeslut fastställt i Gamla Byn AB och som gäller från den 6 september 2016 och tills vidare. I dokumentet tydliggörs vem/vilka som har vilken tecknings- eller förhandlingsrätt och vilka beloppsgränser som gäller för attest och beställning. 7 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms
4.2.2 Internkontroll Bolaget har fastställt en internkontrollplan för år 2017 som innefattar att kontrollera t ex. fakturerahantering, attestrutiner och upphandlingar. Det finner granskningen mycket positivt. Utförda kontroller under 2017 kommer att rapporteras till styrelsen i februari 2018. Till denna rapportering har bolagets VD även beställt en rapport om avtalstrohet från upphandlingsenheten enligt uppgift. 4.2.3 Analys leverantörsfakturor/leverantörer Efter analys av erhållet data har ett urval av 15 leverantörsfakturor (13 leverantörer) valts ut för fördjupad granskning. Bolaget har ramavtal med 9 av dessa leverantörer. Inget av de inköp som gjorts med hjälp av direktupphandling har överskridit tröskelvärdet för direktupphandling eller 100.000 kr som kräver särskild dokumentation. Enligt VD kommer dock ett uppdrag att lämnas till upphandlingsenheten om att påbörja upphandling av en av de leverantörer som man idag inte har ett ramavtal med. 4.3 Avesta Industristad AB Avesta Industristad AB grundades hösten 1986 och ingår i en koncern av fyra bolag, där Gamla Byn AB utgör moderbolag. Bolaget har inga anställda. 4.3.1 Attest och delegation Det finns ett delegationsbeslut fastställt i Avesta Industristad AB och som gäller från den 6 september 2016 och tills vidare. I dokumentet tydliggörs vem/vilka som har vilken tecknings- eller förhandlingsrätt och vilka beloppsgränser som gäller för attest och beställning. 4.3.2 Internkontroll Granskningen har inte erhållit någon information om internkontroll i Avesta Industristad AB. 4.3.3 Analys leverantörsfakturor/leverantörer Efter analys har ett urval av 9 leverantörsfakturor/leverantörer valts ut för fördjupad granskning. Bolaget har ramavtal med 7 av dessa leverantörer. Inget av de inköp som gjorts med hjälp av direktupphandling har överskridit tröskelvärdet för direktupphandling. En faktura översteg 100.000 kr men avsåg ett inköp av inventarier (varulager) från ett konkursbo. 8 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms
5 Slutsats och rekommendationer Genom en samlad analys från dokumentstudier och en fördjupad analys av ett urval av leverantörsfakturor/leverantörer kan vi konstatera att samtliga bolag är väl förtrogna med den policy för upphandling och inköp som är fastställd i Avesta kommun och som inkluderar de kommunala bolagen. Samtliga bolag fastställer regelbundet ett delegationsbeslut eller delegationsordning som tydliggör vem/vilka som har attesträtt och vilka beloppsgränser som gäller för attest. Både Avesta Vatten och Avfall AB och Gamla Byn AB har föredömligt årligen upprättat en internkontrollplan för sin verksamhet. Resultatet av de kontroller som sedan har utförts rapporteras årligen till bolagets styrelse. Av de underlag granskningen har erhållit finns det inget som tyder på att fastställt attestreglemente inte efterlevs. I ett fall har direktupphandlingen överskridit 100 000 kr. Ändå har ingen särskild dokumentation upprättats i enlighet med den dokumentationsplikt som gäller. Av andelen tecknade ramavtal så har Avesta Vatten och Avfall AB den lägsta andelen avtal. Det visade sig även i vår fördjupade analys av ett urval leverantörsfakturor/leverantörer där endast en leverantör i urvalet hade ett avtal med bolaget. Resterande utgjorde direktupphandlingar. Granskningen finner det positivt att upphandlingsenheten planerar en större utbildningsinsats under våren 2018. Bolagen borde inkluderas i denna insats. Det finns en direktupphandlingsrapport som är framtagen och som ska användas vid direktupphandlingar överstigande 100 000 kr. Detta för att uppfylla kraven för den dokumentationsplikt som inträder när direktupphandlingen överstiger 100 000 kr. Denna rapport ska skickas till upphandlingsenheten, men enligt uppgift sker det sällan. Det görs idag heller ingen systematisk uppföljning av hur mycket som köps från olika leverantörer för att säkerställa att man inte överstiger tröskelvärdet för direktupphandling. Vi finner det därför positivt att upphandlingsenheten har tillsatt en resurs som ska arbeta med direktupphandlingar. Möjligheter till god ekonomisk hushållning föreligger när varor och tjänster köps med rätt kvalitet till lägsta kostnad. Den sammanfattande bedömningen är att de kommunala bolagen i till stor del gör det. 9 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms
5.1 Revisionsfrågor Om bolagen köper konsulttjänster av upphandlade leverantörer Det är vår bedömning att två av bolagen till största del köper konsulttjänster av upphandlade leverantörer. Ett av bolagen bör dock se över sina direktupphandlingar för att se om det inte borde tecknas avtal. Om bolagen följer fastställd policy och riktlinjer vid direktupphandlingar Vår bedömning är att bolagen har god kännedom om den policy som är fastställd och att man till stor del följer fastställd policy och riktlinjer. Om bolagen följer upp och kontrollerar att direktupphandlingar utförs korrekt Någon registrering eller sammanställning årligen av utförda direktupphandlingar görs inte i. I två av bolagen finns det skriftligt dokumenterat i bolagens internkontrollplan att upphandlingar ska följas upp regelbundet under året. Om bolagen följer fastställd attestordning vid upphandlingar Bolagen fastställer regelbundet delegationsbeslut eller delegationsordning. Av de underlag granskningen har erhållit finns det inget som tyder på att fastställt beslut inte efterlevs. 5.2 Rekommendationer Mot bakgrund av vår granskning rekommenderar vi styrelser att: Säkerställa att direktupphandlingar överstigande 100 000 kr dokumenteras i enlighet med dokumentationsplikten och i enlighet med fastställd mall. KPMG, dag som ovan Marita Castenhag Kommunal revisor Mats Lundberg Certifierad kommunal yrkesrevisor Kundansvarig 10 2017, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms