Revisionsrapport Juni 2005 Granskning av Hantering av offentlighetsprincipen Ove Axelsson Bollnäs kommun
Innehållsförteckning 1. Bakgrund...1 1.1 Uppdrag och revisionsfråga...1 2. Metod och avgränsning...1 2.1 Granskningsmetod...1 2.2 Avgränsning...1 3. Offentlighetsreglerna...2 3.1 Offentlighetsprincipen...2 3.2 Vad är en handling och vad är en allmän handling?...2 3.3 Inkommen handling...3 3.4 Post och diarieföring...3 3.5 Postöppning...4 3.6 Utlämnande av allmän handling...4 3.7 Hemlig handling...5 4. Offentlighetsprincipens tillämpning i Bollnäs kommun...5 4.1 Postöppning...5 4.1.1 Kommentarer...6 4.2 Fullmakt för öppnande av personligt adresserad post...6 4.3 Diariet...7 4.3.1 Kommentarer...7 4.4 Utlämnande av handling...7 4.5 Koperingstaxa...7 4.6 Beskrivning enligt sekretesslagen 15 kap 11...7 4.6.1 Kommentarer...8 5. Revisionell bedömning...8 5.1 Sammanfattning...8 5.2 Förslag till åtgärder...9
1. Bakgrund 1.1 Uppdrag och revisionsfråga I tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och arkivlagen finns bl a bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet, den s k offentlighetsprincipen. Syftet med offentlighetsprincipen är att främja ett fritt meningsutbyte och ge en allsidig information till varje medborgare. Offentlighetsprincipen fungerar även som stävjare av maktmissbruk. Allmänhetens intresse av att ta del av allmänna handlingar har under senare år ökat. Det innebär att de som arbetar inom den offentliga sektorn måste kunna hantera dessa frågor på ett korrekt sätt. Dåliga rutiner för postöppning, ärenderegistrering, utlämnande av handling etc. begränsar massmedias och allmänhetens insyn samt undergräver förtroendet för myndighetens verksamhet. I en kommun är respektive nämnd en egen myndighet i tryckfrihetsförordningens mening och ansvarar därmed för att offentlighetsreglerna följs inom den egna verksamheten. Revisorerna i Bollnäs kommun har uppdragit till Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers att granska hur kommunen lever upp till offentlighetslagstiftningens regler, dvs. om bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar efterlevs och om kunskapen om den aktuella lagstiftningen finns hos berörd personal. 2. Metod och avgränsning 2.1 Granskningsmetod Granskningsarbetet har bedrivits genom intervjuer med registreringsansvariga inom berörda nämnder samt studier av relevanta dokument såsom delegationsordningar, dokumenthanteringsplaner samt Internet- och e-postpolicy för Bollnäs kommun 2.2 Avgränsning Granskningen omfattar kommunstyrelsen, barn- och utbildningsnämnden samt miljö- och byggnämnden. 1
3. Offentlighetsreglerna 3.1 Offentlighetsprincipen Offentlighetsreglerna finns i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. I korthet innebär den s k offentlighetsprincipen att allmänhet och massmedia skall ha insyn i myndigheternas verksamhet. Alla, svenska såväl som utländska medborgare, har rätt att ta del av de handlingar som finns hos myndigheterna. Som myndigheter räknas varje kommunal nämnd/styrelse och de kommunala bolagen och därmed under dem hörande förvaltningar/enheter/avdelningar. Undantagna från offentlighet är dels hemliga handlingar, dels utkast, minnesanteckning 1 eller liknande som inte tas till vara när ärendet är slutbehandlat Vidare ingår yttrandefrihet för tjänstemän m fl i offentlighetsprincipen. Denna definieras i regeringsformen som frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. En tredje hörnsten i offentlighetsprincipen är meddelarfriheten. Denna innebär en rätt för ex vis tjänstemän att till massmedia meddela uppgifter och underrättelser för offentliggörande. Yttrandefriheten och meddelarfriheten kan begränsas av sekretesslagens regler. 3.2 Vad är en handling och vad är en allmän handling? Enligt tryckfrihetsförordningen 2 kap 3 förstås med handling en framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling behöver alltså inte vara en upprättad skrivelse utan kan även vara ett ADB-register, en e-postlista eller ett ljudband. Kort sagt är en handling något som innehåller information av något slag. 1 Minnesanteckning är i lagens mening anteckningar som gjorts för att underlätta en föredragning i ett ärende. Skall inte förväxlas med minnesanteckningar som ibland skrivs från ett möte. 2
Handlingen blir allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda regler anses inkommen dit eller upprättats där. Det är viktigt att alla anställda inom kommunen är medvetna om att en handling som de får eller upprättar är en allmän handling. Det är alltså inte endast ex. vis skrivelser som inkommer eller upprättas i den centrala förvaltningen som är allmänna 3.3 Inkommen handling En handling är inkommen till myndigheten när den har anlänt till myndigheten eller tagits om hand av behörig befattningshavare. Handlingen blir allmän omedelbart när den kommit in, den behöver alltså inte diarieföras för att bli en allmän handling. Handlingen anses även inkommen om den ex. vis överlämnats till tjänsteman i hemmet eller på annat ställe utanför arbetsplatsen. 3.4 Post och diarieföring Post är inte endast det traditionella brevet - som post räknas också ex. vis e-post och fax. I kommunen diarieförs i princip all post, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Exempel på post av ringa betydelse kan vara kursinbjudningar och reklam. Man behöver inte diarieföra sådan post som inte är hemlig och kan hållas så ordnad att det ändå utan svårighet kan fastställas om handling har inkommit eller upprättats. Det är mycket viktigt att allmänna handlingar diarieförs. Om handlingen inte diarieförs begränsas allmänhetens och massmedias möjligheter till insyn och det strider mot andan i såväl tryckfrihetsförordningen som sekretesslagen. Av registreringen (diarieföringen) av ett ärende skall framgå 1. Datum, då handlingen inkom eller upprättades 2. Diarienummer 3. Från vem handlingen har inkommit eller till vem den har expedierats 4. Vad ärendet handlar om (ärenderubrik). Uppgifter enligt punkterna 3 och 4 ska dock utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna visas upp för allmänheten. 3
3.5 Postöppning Eftersom en handling skall registreras (diarieföras) utan dröjsmål kan inte post få ligga oöppnad i flera dagar, eller i värsta fall veckor, vilket kan hända i semestertider. Post måste ovillkorligen öppnas och i förekommande fall diarieföras. Därför är det viktigt att alla förvaltningar ordnar rutiner som innebär att all post öppnas. Detta gäller även e-post som ju är likställd med vanlig post. Samtidigt uppstår ett problem; post som är direktadresserad till en tjänsteman (dvs namnet står före kommunadressen) får enligt brottsbalken inte öppnas av annan (brytande av posthemlighet) om innehållet rör dennes personliga förhållanden. Eftersom registratorn inte vet om brevet är av privat natur eller ej förrän innehållet är känt löses detta lämpligen genom att registrator eller annan får en fullmakt att öppna postförsändelser och e-post. Ett exempel på hur en sådan fullmakt kan utformas finns som bilaga. Om fullmakt ej lämnas måste personen i fråga själv öppna posten och se till att den blir diarieförd, vilket således skall ske även vid semestrar eller sjukdom. 3.6 Utlämnande av allmän handling Som nämnts ovan har vem som helst rätt att ta del av de allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Detta kan ske helt anonymt, kommunen har heller inte rätt att fråga varför någon vill få ut handlingen. Undantaget är förstås sekretessbelagda handlingar som inte får lämnas ut till vem som helst. I vilka fall sekretessbelagda uppgifter får lämnas ut framgår av sekretesslagen 14 kap. En begäran om att få ta del av en allmän handling skall prövas skyndsamt. Utlämnandet kan få dröja om det av hänsyn till arbetets behöriga gång inte kan ske omedelbart, men huvudregeln är att det skall ske omedelbart på stället. Den som i första hand avgör om handlingen är allmän och offentlig är den tjänsteman som har hand om handlingen. Om denne är osäker på om handlingen kan lämnas ut skall avgörandet överlåtas till myndigheten, dvs. nämnden eller styrelsen. För att inte behöva kalla in hela nämnden för att avgöra en sådan fråga är det lämpligt att nämnden delegerar beslutanderätten i dessa frågor till någon tjänsteman eller förtroendevald. Observera att delegation inte kan ges till förtroendevald och tjänsteman. Det strider mot kommunallagens regler om s k blandad delegation. Delegation ges till förtroendevald eller tjänsteman. Om myndigheten vägrar att lämna ut en allmän handling, t ex med hänvisning till sekretess, skall den sökande upplysas om möjligheten att hos kammarrätten överklaga beslutet. Beslutet om att vägra utlämnande skall ske skriftligt. 4
Som nämnts skall snarast möjligt på stället begärd handling tillhandahållas. Detta innebär att den sökande utan avgift får skriva av handlingen, fotografera, spela in eller på annat sätt avbilda handlingen. Om handlingen inte finns på papper utan finns lagrad i en dator skall den teknik som behövs ställas till förfogande. Skyldigheten att ställa tekniskt hjälpmedel till förfogande föreligger dock inte om sökanden därigenom får tillgång till upptagning som inte anses som allmän hos myndigheten eller om hinder möter på grund av bestämmelse om sekretess, på grund av fara för förvanskning eller förstöring eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Om kopia önskas på handlingar har kommunen rätt att ta betalt för detta. Taxa för kopiering skall fastställas av kommunfullmäktige. 3.7 Hemlig handling Vi har gått igenom grundreglerna för utlämnande av allmänna handlingar och i viss mån att vissa allmänna handlingar kan vara sekretessbelagda. Inom kommunens verksamhet förekommer sekretessbelagda handlingar främst inom socialtjänsten och skolverksamheten. En allmän handling som innehåller sekretessbelagda uppgifter får hemligstämplas. Det är dock i allmänhet inte nödvändigt att sätta på en stämpel för att en handling skall vara hemlig. Enligt lagtexten får ingen annan benämning än ordet hemlig användas. Uttryck som konfidentiell, förtrolig eller endast för tjänstebruk är helt verkningslösa. Om någon begär att få ut en hemlig handling så skall frågan om utlämnande av handlingen prövas på vanligt sätt som beskrivits ovan. Hemligstämplingen innebär alltså inte i sig att en fråga om utlämnande skall avslås blankt utan hemligstämplingen skall uppfattas som en varningssignal. Att en uppgift i handlingen är hemlig betyder inte att hela handlingen är hemlig. Om någon begär att få se en handling som delvis är hemlig är man skyldig att visa upp den del som är offentlig och på något sätt täcka över den del som är hemlig. 4. Offentlighetsprincipens tillämpning i Bollnäs kommun 4.1 Postöppning Inom bygg- och miljönämndens förvaltning tillämpas central postöppning innebärande att registrator öppnar all inkommande post samt kontorets myndighetsbrevlåda för e-post. I dokumentet Verksamhet och mål 2005 finns ett effektmål som säger att inkommande post ska vara registrerad och utdelad till handläggarna inom ett dygn. En uttalad oskriven lag inom förvaltningen är att posten ska vara öppnad och utdelad senast kl 11.00 varje dag, ett mål som oftast uppfylls. 5
Registrator fördelar posten till handläggarna genom att lägga handlingen i respektive handläggares postfack. Handläggarna uppmärksammas också genom ett meddelande via e-post där det meddelas att denne tilldelats ett nytt ärende. Inom barn- och utbildningsförvaltningen tillämpas också central postöppning, dock med den begränsningen att post som är direktadresserad till handläggare lämnas till denne oöppnad varpå det sedan ankommer på handläggaren att meddela registrator om inkommen post som ska diarieföras. Den fysiska handlingen behålls hos registrator, handläggarna får sin handling digitalt genom att den scannas in och bifogas e-postmeddelande om att denne tilldelats ett nytt ärende. Kommunstyrelsens registrator hanterar, förutom åt kommunstyrelsens verksamheter, även post och diarieföring åt socialnämnden, kultur- och fritidsnämnden, tekniska nämnden, överförmyndaren, valnämnden och krisledningsnämnden. Central postöppning tillämpas med olika rutiner för olika förvaltningar; all post oavsett adressering öppnas avseende socialförvaltningen, all post öppnas inom kommunstyrelseförvaltningen om inte någon särskilt sagt ifrån om detta, post till kultur- och fritidsförvaltningen och tekniska förvaltningen öppnas inte om det är personligt adresserad post. I de fall där postöppning sker centralt så behåller kansliet originalhandlingen och handläggaren får sitt exemplar i digital form tillsammans med ett meddelande om att denne tilldelats ett nytt ärende. 4.1.1 Kommentarer Det finns fungerande rutiner för postöppning inom de centrala förvaltningskontoren. Däremot finns brister längre ut i organisationen, företrädesvis inom barn- och utbildningsförvaltningen där det kan ligga post oöppnad under flera veckor under sommarlovet vilket var fallet inom gymnasieskolan där hela expeditionen var stängd under ett antal sommarveckor. Inom barn- och utbildningsförvaltningen saknas fungerande ersättarfunktion för registratorn vilket innebär att inga handlingar blir diarieförda vid dennes frånvaro, dock sker postöppning. 4.2 Fullmakt för öppnande av personligt adresserad post Fullmakter finns utfärdade inom miljö- och byggnämndens verksamhetsområde, i övrigt har fullmakter inte tagits in utan personadresserad post öppnas för respektive område efter muntlig överenskommelse med socialchefen och inom kommunkontoret. Som en förklaring till vår rekommendation under punkten 5.2 nedan kan påpekas att Justitieombudsmannen (JO) i ett utlåtande 2001-11-16 (Anmälan mot Västerås kommun angående öppnande av postförsändelser adresserade till en anställd personligen) har uttalat följande: För att en myndighet skall kunna komma till rätta med de problem som kan uppstå beträffande personadresserad post är det lämpligt att de anställda ger fullmakt till någon annan vid 6
myndigheten att öppna post med personlig adress. Myndigheten kan dock inte kräva att samtliga anställda skall ge fullmakt till registrator eller någon annan. Om en anställd väljer att inte lämna fullmakt får posten inte öppnas av myndigheten utan skall vidarebefordras till den anställde. Vidare framgår av uttalandet att om anställd kräver att själv få öppna sin post så är det dennes ansvar att utan dröjsmål se till att handlingar blir diarieförda. I värsta fall kan det innebära att tjänstemannen måste kallas in från sin semester för att öppna posten. 4.3 Diariet Bollnäs kommun använder diariesystemet LIS/LÄR, ett system som av registratorerna bedöms som användarvänligt och lättarbetat. Registratorerna har goda kunskaper om diariets funktioner och har förstått vikten av att diarieföringen utförs på ett korrekt sätt. I princip diarieförs alla inkommande och utgående skrivelser som rör myndighetens verksamhet. Inkommande post, som inte bedöms behöva bli diarieförd, förs upp på en s k postlista. 4.3.1 Kommentarer Diarieföringen fungerar bra inom de centrala förvaltningsdelarna. Disciplinen är god hos handläggarna och de kontaktar i hög grad sin registrator för diarieföring när direktadresserad post och e-post inkommer eller skickas iväg. Ute på skolområdena och inom gymnasieskolan fungerar dock inte rutinerna för diarieföring. Detta trots att de har tillgång till diariesystemet och den centrala funktionens registrator har lagt upp databaser för deras verksamhet. 4.4 Utlämnande av handling Hos samtliga i granskningen ingående nämnder finns inskrivet vem som har att å nämndens vägnar fatta beslut i utlämnandefrågor. Under punkten 3.6 ovan refereras vad som gäller vid vägran att lämna ut handling. 4.5 Koperingstaxa En av kommunfullmäktige fastställd taxa finns, vilket också är en förutsättning för att kommunen ska kunna ta betalt för kopiekostnaden. Taxan tillämpas inte vid enstaka kopior. 4.6 Beskrivning enligt sekretesslagen 15 kap 11 Av sekretesslagens 15 kap 11 framgår att varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig en beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling. Denna skyldighet föreligger dock inte om ADB-registret inte är en allmän handling eller är av ringa betydelse för enskildas rätt att 7
ta del av allmänna handlingar hos myndigheten. Vad som skall framgå av beskrivningen framgår av ovan nämnda paragraf. 4.6.1 Kommentarer Bollnäs kommun har upprättat förteckning enligt personuppgiftslagen (PUL). Dessa förteckningar upptar emellertid endast behandlingar av personuppgifter. Det är sannolikt att kommunen även har andra typer av register eller förteckningar som faller under sekretesslagens regler. Sådana beskrivningar finns inte tillgängliga på förvaltningarna 5. Revisionell bedömning 5.1 Sammanfattning Granskningsresultatet visar att hos de granskade nämnderna finns det en fungerande hantering av allmänna handlingar och tillämpning av offentlighetsprincipen. Undantaget är skolområdena och gymnasieskolan där det inte finns fungerande rutiner för diarieföring. Inom bygg- och miljönämnden samt kommunstyrelsen finns personal som kan ta över registreringsfunktionen vid ordinarie registrators frånvaro. Hos barn- och utbildningsnämnden finns inte ett fungerande ersättarsystem vilket innebär att diarieföring inte sker vid registrators frånvaro. Kommunkansliets registrator har upprättat en enkel och lättfattlig instruktion för hur handläggarna ska göra för att skapa nya ärenden eller göra tillägg i befintliga ärenden i diariet. Denna instruktion finns på kommunens intranät och kan därmed läsas av all personal som har tillgång till en dator. Kommunfullmäktige har antagit en Internet- och e-postpolicy i vilken bl a regler för e- posthanteringen framgår och vikten av registrering av allmänna handlingar påpekas. Samtliga nämnder har dokumenthanteringsplaner (i Bollnäs benämnda arkiveringsplaner) av vilka det framgår var på kontoret olika typer av handlingar förvaras samt i förekommande fall beslutade gallringsfrister. Fullmakter för att öppna personadresserad post finns hos miljö- och byggnämndens förvaltning. Hos övriga nämnder förekommer det i några fall efter muntliga överenskommelser att personadresserad post öppnas. Den beskrivning som enligt sekretesslagen ska finnas för de register som förs med hjälp av ADB och inte är av ringa intresse för allmänheten har inte upprättats. 8
5.2 Förslag till åtgärder Barn- och utbildningsnämnden bör se till så att post- och diarieföringsrutiner införs inom gymnasieskolan och skolområdena. Det är inte acceptabelt att post under sommartid kan bli liggande oöppnad under flera veckors tid. Detta kan exempelvis lösas genom att posten under den tid expeditionerna är stängda istället öppnas inom den centrala förvaltningen. Gymnasiet och skolområdena har från den centrala förvaltningen fått de verktyg som behövs för att sköta diarieföringen på ett korrekt sätt. Den hantering som idag sker är inte förenlig med tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler. Inom barn- och utbildningsnämndens kansli bör ersättare för registrator skolas in. I de fall personadresserad post öppnas med muntlig överenskommelse som grund bör fullmakter inhämtas. Tjänsteman som inte vill ge fullmakt ska upplysas om de krav detta ställningstagande innebär för denne. Det bör noteras att även e-post ska öppnas dagligen varför fullmakten också bör omfatta sådan post. Arkiveringsplanerna bör ses över och i förekommande fall uppdateras då ett flertal av dessa funnits i nuvarande skick under en lång rad år. Nämnderna bör företa en översyn av vilka typer av register de för med hjälp av ADB. Detta i syfte att uppfylla reglerna i sekretesslagen 15 kap 11. En stor del av detta arbete har troligen gjorts i samband med personuppgiftslagens införande då samtliga personbehandlingar antecknades, men det bör undersökas om det finns andra typer av databehandlingar som också behöver noteras. Personalkontoret har tagit fram dokumentet Information till nyanställda. Vi rekommenderar att detta dokument kompletteras med ett avsnitt om vad offentlighetsprincipen innebär för anställda i offentlig förvaltning och vilka rutiner som gäller för handhavande av allmänna handlingar. Slutligen föreslås att hanteringen av allmänna handlingar ingår som ett moment i nämndernas interna kontrollplaner. 9
Enligt TF 2:4 är privat post som helt eller delvis rör tjänsten allmän handling. (Det är innehållet och inte adresseringen som avgör om ett brev blir allmän handling). E-post likställs med vanlig post (JO 4225-98): Med handling förstås enligt TF 2:3 inte endast konventionella handlingar på papper, utan även upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med tekniskt hjälpmedel. FULLMAKT Jag godkänner att post inklusive e-post som adresserats till mig öppnas av den person som handhar postöppningen. Jag vill inte att post som adresserats till mig öppnas. Samtidigt tar jag på mig ansvaret att se till att min post inte blir liggande oöppnad vid min frånvaro och att tjänstepost som skall diarieföras omgående överlämnas till registrator. Namn: Namn: 10
11