Arbetsrapport 2004 32 Tekniska universitet på världsmarknaden? motiv och förutsättningar för en strategisk allians mellan KTH och Chalmers ANDERS BROSTRÖM, ENRICO DEIACO & SVERKER SÖRLIN Institutet för studier av utbildning och forskning Drottning Kristinas väg 33D SE-114 28 Stockholm www.sister.nu ISSN 1650-3821
Executive summary Starka internationella förändringskrafter skapar ett tryck på nya strategiska vägval för de europeiska universiteten. Det kräver nytänkande om universitetens framtida positionering och om organisationen av utbildning, forskning och samverkan. En del av detta nytänkande runtom i världen resulterar i allianser och fördjupade samarbeten. Verkligheten på universitet och högskolor präglas sedan lång tid av expansion. Tillförsel sker av nya forskningsmedel, men det är också fler som skall dela på kakan. Resurserna skall också fördelas på fler uppgifter. Nya resurser har i hög grad tillkommit genom nya åtaganden. Detta är ett internationellt fenomen, men det upplevs påtagligt i det svenska systemet där universitet och högskolor saknar egna förmögenheter och fasta tillgångar och där alternativa finansieringskällor utanför statsbudgeten är begränsade. Trots, eller möjligen på grund av, dessa begränsande yttre omständigheter har svenska lärosäten i ytterst ringa mån valt en strategi som går ut på profilering och strategisk konsolidering. KTH:s och Chalmers planer på en allians bör därför ses i ett strategiskt perspektiv. Det handlar inte bara om att söka enskilda fördelar i ett samarbete utan om att formulera framtiden för de två universiteten och staka ut en väg som leder ut ur dagens villkor. Allianser är ett svar på en förändrad internationell konkurrenslogik. Vi har kunnat konstatera att det finns argument, förutsättningar och värdegemenskap som är gynnsamma för en eventuell allians, men samtidigt att dessa argument är tydligast på utbildningssidan, mindre tydliga på kort sikt inom forskningen där det också kan finnas skäl att slå vakt om fortsatt konkurrens. Några punkter vill vi särskilt framhäva: Det är den strategiska och långsiktiga diskussionen om KTH:s respektive Chalmers framtid som är den centrala alliansfördelen, snarare än möjligheterna till tillfälliga rationaliseringsvinster. Det finns en överlappning av utbildningsutbud och av akademiska områden. Detta ger sannolikt möjligheter för samordning, differentiering och kvalitetshöjning genom att utnyttja forskningsbasen effektivare och att utbildningen på sikt specialiseras där respektive skola har forskningsstyrka. Detta skulle innebära behov av en specialisering mot magisterutbildning och forskarutbildning, eventuellt på bekostnad av intag på grundnivå. När det gäller forskning kännetecknas situationen av kraftig specialisering hos enskilda forskare och forskargrupper. En allians torde emellertid kunna öka kontaktytorna mellan skolorna på många plan och öka 1
förutsättningarna för att bygga upp vissa slagkraftiga samarbeten som kan konkurrera om internationella anslag, program och företagsfinansiering. Tyngdpunkten i denna förstudie har legat på att söka utreda möjligheterna med en allians. Hindren och hoten har inte stått i förgrunden. Eftersom en allians inte föreligger idag har det varit naturligt att förstudien i första hand måste inriktas på om det finns anledning att arbeta för en sådan. Men våra analyser av internationella exempel och forskning om allianser i näringslivet pekar också på hot och risker. Särskilt vill vi peka på behovet av att en allians stöder den strategiska inriktningen. Allianser skall ses som ett medel snarare än som ett mål för högskolans ambitioner. Allianser måste styras, ledas och koordineras. Man får därför inte underskatta det stora behovet av ledningskapacitet och resurser. Det är också viktigt att koncentrera sig på de allianser man ingår än att introducera ännu en strategisk allians. En strategisk allians bygger på en vision av KTH/Chalmers som tekniska högskolor på en internationellt ledande nivå och med egenskaper som kännetecknar de främsta i världen. En sådan utveckling är sannolikt av värde inte bara för KTH och Chalmers och deras studenter, utan för hela det utbildnings- och forskningspolitiska landskapet i Sverige. Rollen som strategisk pionjär skulle innebära en förebild och en inspiration, kanske också en uppfordrande sådan, för andra delar av systemet. 2
Innehållsförteckning 1. Bakgrund och syfte... 6 2. Förutsättningar för en allians internationella och nationella systemvillkor... 10 2.1 Additiv expansion i Europa... 11 2.2 Det amerikanska systemet och principen om utförarmångfald... 12 2.3 Globaliseringslogiken leder till klustring och skalfördelar... 13 2.4 Bolognaprocessen driver på... 14 2.5 Tyska tongångar Spitzenuniversitäten... 16 2.6 Anpassning till ny konkurrenslogik England, Finland och Kanada... 16 2.7 Uppluckring av den tredelade utförarstrukturen... 18 2.8 Universitetens respons och strategiska överväganden... 19 2.9 Svenska överväganden... 20 3. Exempel på allianser... 22 3.1 Motiv... 22 3.2 Exempel... 23 3.3 Andra erfarenheter... 25 4. Lika men ändå olika förutsättningar för en allians vid KTH och Chalmers... 27 4.1 KTH och Chalmers i nöd och lust historiska nedslag... 27 4.2 Utbildning vid KTH och Chalmers... 29 4.2 Forskning vid KTH och Chalmers... 34 4.3 Samverkan vid KTH och Chalmers... 38 4.4 Sammanfattning... 42 5. Alliansfördelar, risker och vision... 44 5.1 Forskning... 45 5.2 Grund- och forskarutbildning... 46 5.3 Näringsliv och institut nya samverkansformer... 49 5.4 Hot och risker... 51 5.5 Sammanfattning fördelar, möjligheter och hot... 53 6. Vägen framåt... 54 3
Bilagor Bilaga 1: Internationella exempel på fusioner och allianser..57 Öresundsuniversitetet 57 Exempel på en fusion: Manchester University..59 Internationell strategisk allians: Cambridge-MIT Institute (CMI).60 En internationell strategisk allians: IDEA League..62 Politiskt styrd allians: ETH i Zürich och Lausanne.63 Ett strategiskt partnerskap: The White Rose University Consortium.64 Internationellt samarbete för företagsutbildning: Wharton INSEAD Alliance.65 En federation av tekniska universitet i Holland..67 Exempel på internationella fusioner 68 Bilaga 2: Allianser erfarenheter från företagsvärlden.. 70 Bilaga 3: Kompletterande statistik 74 4
Faktarutor Faktaruta 1: Exempel på ledningskonsekvenser av allianser och fusioner... 25 Faktaruta 2: Särskilda utbildningsprogram vid KTH och Chalmers... 34 Faktaruta 3: Publiceringsmönster vid KTH och Chalmers... 36 Figurer Figur 4.1: Rekrytering... 30 Figur 5.1: Fördelning av grund- och påbyggnadsutbildning vid MIT, 1900-2003... 48 Tabeller Tabell 3.1: Sammanfattning av motiven i några internationella allianser... 22 Tabell 4.1: Strategisk utveckling vid KTH och Chalmers - några nyckelord... 29 Tabell 4.2: Utbildningsmått, medelvärden 2002-2003... 29 Tabell 4.3: Studentmobilitet 2002: antal in- resp utresande / helårsstudent, i procent... 31 Tabell 4.4: Rörlighet hos doktorander, snitt 2001-2003... 31 Tabell 4.5: Mått på balansen mellan forskning och utbildning... 32 Tabell 4.6: Andel som svarat "ja, respektive ja eller ja, delvis i en enkätundersökning bland 3741 civilingenjörer... 32 Tabell 4.7: Forskning vid KTH och Chalmers 2003... 34 Tabell 4.8: Centrala högskoleenheter för innovationsstöd... 39 Tabell 4.9: Erfarenheter av kommersialisering... 40 Tabell 4.10: Antal patent per år, snitt 2001-2003.... 40 Tabell 4.11: Andel företagsfinansiering av total finansiering av forskning och forskarutbildning 2001-2003.... 42 Tabell 5.1: Fördelar och nackdelar med en allians... 53 5
1. Bakgrund och syfte De europeiska universiteten är under snabb omdaning. Antalet studenter har stigit dramatiskt men också omfattningen av forskningen har stadigt ökat de senaste decennierna. Samtidigt har finansieringen i förhållande till de ökande uppgifterna (antalet studenter, tredje uppgiften osv.) stagnerat. Detta är tydligt också i Sverige. Universiteten och högskolorna är finansiellt pressade och de har svårt att kontrollera de ökande kostnaderna. Några svenska högskolor har tänkt igenom situationen och söker nu nya vägar att möta dagens och morgondagens utmaningar. Visserligen har dessa statliga myndigheter (i de flesta fall) haft ett stort självbestämmande ganska länge och detta har ökat genom det senaste dryga årtiondets många reformer. Likväl förefaller det som om det är först på den allra senaste tiden som högskolorna på allvar börjat inse vad denna frihet kan användas till. I Europa talar universitetsledningar numera allt oftare om behovet av att lyfta blicken. Man kan inte bortse från de näraliggande ekonomiska svårigheterna men man inser det nödvändiga i att ta itu med de övergripande strategiska vägvalen. Det kräver nytänkande. De ledande universiteten frågar sig vilken roll de kan ta lokalt, regionalt, globalt, och de frågar sig vilka prioriteringar de vill och måste göra. Ambitionerna är att skapa ett dynamiskt tillstånd trots att de finansiella ramarna fortsätter att vara begränsade. Drivkrafterna bakom detta skeende är välbekanta. Konkurrensen ökar om studenter, forskare, resurser. Den ökar också internationellt, Lissabon och Bologna är symbolorden för europeisk kraftsamling. I kombination med ett europeiskt forskningsråd och europeiska teknologiplattformar kommer detta med all sannolikhet att förstärka den tendens till samverkan och differentiering som nu gör sig gällande också i Sverige. Kanske kan man säga att universiteten i Sverige och Europa är sina egna framgångars första offer. Den hittillsvarande strategin att expandera sig ur problemen tedde sig rationell när tillväxten var påtaglig. Valet nu är antingen att försöka leva ett ganska fattigt liv i sina (trots allt) stora salar eller välja en strategi som går ut på koncentration, strategisk konsolidering och samverkan, nationellt och internationellt. KTH:s och Chalmers samverkansplaner är ett tecken på ett sådant strategiskt nytänkande. Dessa planer är också utgångspunkten för denna förstudie. Syftet med förstudien är att diskutera och utreda förutsättningarna för att genomföra en strategisk allians mellan KTH och Chalmers. Uppdraget, som accepterades av beställarna i mars 2004 efter inledande kontakter under januari och februari, formulerades så: 6
Rektor vid KTH och Chalmers har uppdragit åt SISTER att ta fram underlag för ett första steg i utformningen av en strategisk allians mellan KTH och Chalmers. Uppdraget skall ses som en förstudie och översikt för internt bruk vid KTH och Chalmers. Med utgångspunkt i ett underlag från KTH (2004-02-16) skall en rapport produceras som innehåller nedanstående delar: - En inledande och preliminär översikt av vilka specialiteter och styrkeområden som finns inom respektive högskola, hur samverkan nu sker mellan Chalmers, KTH och externa intressenter samt vilken samverkan som specifikt finns mellan Chalmers och KTH - En analys skall göras av fördelar, nackdelar, risker och möjligheter med en strategisk allians med olika inriktning och olika omfattning - Ett underlag för bedömning av den fortsatta processen i riktning mot ett genomförande av en strategisk allians I arbetet ingår även att identifiera de mest centrala drivkrafterna som antas påverka universitetens roll, funktion, och organisation samt de nationella (och internationella) systemvillkor som definierar förutsättningarna för förnyelse och anpassning. I vår tolkning och bearbetning av dessa punkter har vi i detta skede av analysen lagt tonvikten vid de två senare. Det beror inte bara på de inbyggda svårigheter som finns med att utpeka styrkeområden (och därmed med nödvändighet svagare områden). Det är i själva verket ett resultat av vår studie att de två senare punkterna är de viktigaste i detta skede av det utredningsarbete som måste föregå en verklig allians. Till detta skall vi återkomma. Vi har översatt uppdraget i några enkla frågor: Vilka skäl och drivkrafter finns, nationellt och internationellt, att överhuvudtaget överväga en allians? Vilka grundförutsättningar måste vara uppfyllda för att den skall kunna fungera och ge långsiktiga plusvärden till dess båda parter? Vilka nackdelar och risker finns med en allians? Vad bör man tänka på när en allians planeras, organiseras och implementeras? För att kunna svara på dessa frågor har vi analyserat möjligheterna till en allians i första hand i förhållande till rådande omvärldstrender. Vi har därvid studerat internationella erfarenheter av liknande samverkansformer, gjort en översiktlig genomgång av aktuella förändringsmönster i några viktiga länder samt kommenterat responser och agerande hos några universitet som vi bedömt intressanta. Vår analys har relaterats till den aktuella forsknings- och innovationspolitiska situationen i Sverige. Vi har också studerat villkoren för en allians med utgångspunkt i KTH:s och Chalmers interna förhållanden bl.a. med hjälp av bibliometriska analyser av de båda högskolornas specialiseringsmönster. Vi har givetvis också tagit stöd i den internationella forskningslitteraturen om 7
ledning och styrning vid universitet och företag och särskilt försökt beakta vad den har att säga om allianser. Under arbetet har några teman vuxit fram som vi bedömer som särskilt väsentliga. Ett första tema handlar om universitetens förändrade spelplan och spelregler. Själva sektorsförståelsen kan verka begränsande på förståelsen av vilka krafter som egentligen är i rörelse. Förändringarna inom universitet och högskolor är snarare symptom på en djupare samhällsomvandling som håller på att ändra spelreglerna för myndigheter, företag och individer. Kunskapssamhället är det ord som fått illustrera utvecklingen och som även vunnit visst politiskt gehör i Sverige. Men med kunskapssamhället kommer också nya villkor som inte är enkla att politiskt planera. Just nu går händelserna på fältet dessutom mycket snabbt och anpassningen av regelverket befinner sig i ett förhållande till verkligheten som skulle kunna kallas dialektiskt. En inte alltför djärv prognos är att fortsatt strukturomvandling kommer att ske i högskolesektorn, men det är inte lika lätt att sia om detaljerna. Vi skall emellertid i det följande försöka ange konturerna av de större mönstren. Ett andra tema är att de spelplaner som universitet och näringsliv verkar på trots deras väsensskilda bakgrunder och traditioner allt mer börjar överlappa och likna varandra. Tendensen är tydlig, även om den än så länge har måttliga proportioner; i allt väsentligt kommer universitet och näringsliv att förbli olika och i hög grad fortleva i åtskilda normsystem. Det är en fråga om grad, inte om art. Men just eftersom det rör sig om en gradvis förändring är det möjligt för olika högskolor att ta olika strategiska positioner. Vi menar också att en allians knappast kan ge några stora klassiska rationaliseringsfördelar som i näringslivet, där nedläggning och avveckling av verksamheter brukar dominera. Fördelarna vid universiteten ligger snarare i möjligheterna till profilering, differentiering och synergier i utbildning, forskning och samverkan. Här är å andra sidan möjligheterna både betydande och sannolika med en väl genomförd allians. Ett tredje tema är därför att den nya konkurrenssituationen också ställer krav på förändringar i universitetens inre liv, deras ledning, styrning och koordinering. Om alliansens alla potentiella fördelar skall kunna tas till vara krävs förändringar i universitetens corporate governance. En metafor som vi för resonemangets skull använt för att illustrera det övergripande tankegången är den om Koncernen som inspirationskälla för universitetens mjuka styrning eller governance. Kollegialitet och professionell autonomi är och förblir centrala element i en akademisk organisation. Men tekniska högskolor som vill arbeta på högsta internationell nivå, och därtill skall präglas av mångsidiga relationer till en krävande omvärld i Sverige och andra länder, måste ha en förmåga till strategisk planering och kraftsamling, ibland med kort varsel. Förutsättningarna till det kan förbättras av en allians, bland annat därför att det tillgängliga resursunderlaget växer. Men man bör komma ihåg att de också kan påverkas negativt, om alliansen komplicerar ledning och styrning. 8
Rapporten är upplagd på följande sätt. Efter denna inledning diskuteras i kapitel två de nationella och internationella drivkrafter som påverkar universitetens strategiska handlande. Kapitel tre visar på ett antal lyckade och mindre lyckade exempel på allianser. I kapitel fyra jämförs KTH:s och Chalmers specialiseringsmönster inom utbildning, forskning och samverkan. I kapitel fem diskuteras mot bakgrund av analyserna i de föregående avsnitten fördelar, nackdelar och risker med en allians. I det sjätte och avslutande kapitlet diskuteras hur arbetet med alliansen kan gå vidare. 9
2. Förutsättningar för en allians internationella och nationella systemvillkor Strategiska allianser blir vanligare. I detta kapitel skall vi försöka utreda varför. Bakgrunden och orsakerna varierar givetvis mellan olika länder och mellan olika universitet och högskolor. Men det finns också vissa gemensamma nämnare i den europeiska utvecklingen. Vi har valt att beskriva dessa förhållanden med viss utförlighet. Det bottnar i vår grundläggande övertygelse att det är den strategiska och långsiktiga diskussionen om Chalmers respektive KTH:s framtid som är den centrala, snarare än jakten på tillfälliga rationaliseringsfördelar eller besparingsvinster. Det är därför av största vikt att det internationella utbildningsoch forskningslandskapet överblickas. Den allra mest grundläggande drivkraften bakom det som nu sker glöms lätt bort och måste därför utsägas klart: expansion. Högre utbildning har vuxit i årtionden och den har gjort det i hela västvärlden. Nu följer dessutom andra delar av världen efter och en snabb expansion av universitetssektorn, och även av forskningen, äger rum i Asien, Latinamerika och även Afrika. Efterfrågan på utbildning i dessa delar av världen överskrider oftast tillgången vilket skapar ett internationellt efterfrågetryck, som hittills framförallt märkts i Nordamerika och exempelvis Australien, vilka haft liberala regler och mer eller mindre marknadsdrivna universitetssektorer. Denna utveckling sprider sig nu till Europa. Det finns universitet, exempelvis Oxford och Imperial College i England, som i sina strategiska planer just nu kalkylerar med en stor andel studenter från områden utanför Europa. Genom differentierade avgifter kan dessa betala betydligt mer för sin utbildning än studenter från Storbritannien och EU vilket i ett slag kan förstärka universitetens intäktssida. En annan väsentlig faktor är likaså av strukturell och historisk karaktär: statens successiva och relativa reträtt. Man kan uppfatta det system med statligt utpekade, finansierade och hårt rolldefinierade högskolor och universitet som växte fram i Europa under 1900-talets andra hälft som en av egenskaperna hos den klassiska välfärdsstaten. Universitetssystemet användes också med liknande syften: att möjliggöra utvecklingsmöjligheter åt medborgarna, att nå en balanserad och allsidig regional utveckling och att säkra innovationskraft och kompetens till ett väsentligen nationellt baserat näringsliv. Vid sidan härav fanns givetvis de säkerhetspolitiska motiven. På flera av dessa punkter har förändringarna varit djupgående. Säkerhetspolitiskt tonar den lilla europeiska nationalstaten bort allt mer som självständig aktör, både till följd av kalla krigets slut och till följd av den nya säkerhetspolitiska dagordningen i EU och världen. Välfärdspolitiken har under ett par årtionden omvandlats kraftigt och sektoriella, regionala och även rent industriella krav på nationell nivå har fått vägas mot mer överordnade frågor om konkurrenskraft och 10
ekonomisk tillväxt. Universitetens roll som välfärdspolitiska instrument och omfördelningsmekanismer rumsligt och socialt har därmed efter att ha fungerat ganska väl i denna roll i snart ett halvt århundrade fått konkurrens av nya roller. Det är kraftspelet och dynamiken i denna nya rolltagning som vi nu bevittnar, med staten i en fortfarande viktig men mindre reglerande och mindre hårt styrande position. 2.1 Additiv expansion i Europa Expansionen i många europeiska länder har under lång tid hanterats genom en strategi som skulle kunna kallas additiv. I takt med att behoven av och resurserna till högre utbildning vuxit, har befintliga universitet fått växa och nya grundats, utan att några särskilt djupgående strukturgrepp tagits. Den mest genomgripande förändringen har varit upplösningen av tvånivåsystemet (two tier system) så att också polytechnics eller högskolor/college kunnat bedriva forskarutbildning. Så har skett i Australien och England på 1980-talet och så har delvis skett även i Sverige i slutet av 1990-talet, fast med starka förbehåll. 1 Samtidigt som detta sker har behoven av högre utbildning fortlöpande vidgats och differentierats. Högre utbildning behövs för fler sektorer och fler yrken, den behövs i regionerna. Det har med andra ord uppstått ett behov av pluralistiskt utförande av den allmänt växande högre utbildningen. Lägger man därtill att också forskningen vid universitet och högskolor successivt byggts ut, även den ofta längs i princip additiva linjer, så har det med tiden uppstått ett mycket omfattande uppdämt behov av differentiering och strukturering inom den europeiska universitetssektorn. Denna differentieringsprocess har, hur önskvärd den än ter sig, intill nyligen haft få incitament på nationell nivå och inga alls på europeisk nivå. Ett exempel är det system för ersättning av utbildning som tillämpas i Sverige, där studieprestationer ersätts på samma sätt oavsett på vilken nivå de utförs, ett system som kraftigt favoriserar elementär massutbildning och lika kraftigt missgynnar specialisering på avancerad grundutbildning och magisterutbildning. Med dessa förhållanden sammanhänger det växande intresset på europeisk nivå för högre utbildning och forskning som inleddes på allvar först under 1990-talet även om de tidigaste besluten går tillbaka till 1970-talet. Vid EU:s toppmöte i Lissabon 2000 beslöts att forskningen skulle göras till ett centralt inslag i den tillväxtstrategi för Europa som då antogs. Ett finansieringsmål sattes upp, EU skulle år 2010 ha en genomsnittlig andel på 3 procent av BNP till FoU, en nivå som det endast var Sverige och Finland bland medlemsstaterna som överträffade vid sekelskiftet. Vid detta tillfälle lanserades också European Research Area, ERA. Under perioden efter 2002 har ännu ett konkret uttryck för dessa frågors växande betydelse varit förberedelserna för ett europeiskt forskningsråd. Inrättandet av ett sådant ligger i linje med ERA-logiken och tycks understryka tendensen att det är den reguljära vetenskapliga forskningen som kommer att stärkas på den 1 Också i dessa länder gäller att den interna struktureringen i systemen under större delen av efterkrigstiden skett i stort sett på samma additiva sätt. 11
europeiska nivån medan företagsnära och mer tillämpad forskning kommer att uppfattas som mer av en nationell angelägenhet, låt vara att vi här talar om tidiga och därmed osäkra observationer 2. En effekt av dessa strävanden kommer sannolikt att bli att ett motiv som förut funnits för EU:s teknologipolitik, nämligen cohesion (fördjupad sammanhållning inom unionen), kommer att tonas ned; det märks redan. Cohesionmotivet yttrade sig främst i kraven på ett omfattande nätverkssamarbete, där starka och svaga forskningsmiljöer fick en drivkraft att formellt samarbeta, medan den reella nyttan av dessa samarbeten inte alltid upplevdes som påfallande stor. Om konkurrensmotivet ersätter cohesion-motivet, vilket synes hålla på att ske, kommer legitimiteten för att fördela resurser till enskilda universitet eller geografiskt och forskningssociologiskt mer näraliggande forskningsmiljöer troligen att öka. Starka forskningsmiljöer i ERA uppfattas med andra ord som koncentrerade kluster och inte längre som geografiskt spridda nätverk. Logiken är att forskning av hög klass kräver täthet och storlek lika väl som kritisk massa. 2.2 Det amerikanska systemet och principen om utförarmångfald Ännu viktigare än den teoretiskt formulerade logiken är i detta fall den förebild som utgörs av det amerikanska systemet för forskning och högre utbildning. USA har under lång tid haft en ekonomisk tillväxt, inte minst inom forskningsbaserade sektorer, som varit snabbare än Europas. Samtidigt har nivån på den bästa forskningen i USA varit högre. Det finns givetvis många skillnader, och även likheter, mellan det amerikanska systemet och de system som finns i olika europeiska länder (en serie rapporter från ITPS belyser väl skillnader och likheter med Sverige 3 ). Till likheterna hör exempelvis att USA fördelar federala forskningsmedel på en lång rad forskningsutförare, såväl universitet som företag, federala laboratorier och institut. 4 Den riktigt stora skillnaden är emellertid utförarmångfalden. USA har över fyra tusen college och universitet, men bara ett par hundra som bedriver nämnvärd forsning och bara ett femtiotal som kan betraktas som verkligt kraftfulla forskningsuniversitet. De forskande universiteten i USA utför förvisso bara 3,4 procent av det totala FoU-arbetet i USA (majoriteten, nästan 80 procent utförs av företag) och de mottar bara en dryg fjärdedel av de federala forskningsmedlen. 2 Det är heller ingalunda fråga om att EU håller på att överge den tillämpade forskningen. Just nu pågår exempelvis förberedelserna för inrättandet av de s.k. Technology Platforms, storskaliga branschnära samarbeten över nationella gränser och med sikte på att tillfredsställa sektorernas och branschernas behov i första hand. 3 Karlsson, M, 2004, Commercialization of Research Results in the United States: An Overview of Federal and Academic Technology Transfer, ITPS A2004:007. Eliasson, K, 2004, American Science the Envy of the World: An Overview of the Science System and Policies in the United States, ITPS A2004:004. 4 Möjligen är tyngdpunkten på företagsutförd FoU större i USA, där även grundforskningsfinansiärer som National Science Foundation och National Institute of Health fördelar betydande summor till forskande företag. 12
Men genom att de starka forskningsuniversiteten är så förhållandevis få, och genom att de har omfattande avgiftsintäkter för sin utbildning och ofta betydande förmögenheter genom donationer och fasta tillgångar, har dessa ändå unika möjligheter att koncentrera sig på forskning som de själva strategiskt väljer och bedriva den på globalt ledande nivå (jämför t.ex. bilaga 3, tabell IV). Eller med andra ord: utbildnings- och forskningssystemets expansion i USA har inte, som i de europeiska länderna, skett genom ett additivt system väsentligen finansierat av parlamenten. Det betyder inte att allt skett genom marknaden eller att politiken i USA skulle vara av marginell betydelse. Tvärtom. Skillnaden är att det politiska systemet där beslutat om mål och resurser men lämnat åt ett mer eller mindre självorganiserande system av utförare varav staten själv tillhandahåller åtskilliga att konkurrera om det bästa genomförandet. Principen är utförarmångfald. Expansionen i USA har varit politiskt avsedd, i den meningen att mycket omfattande federala och delstatsmedel avsatts till FoU, men den har i sina fördelningsprinciper vilat på konkurrens. Sedan mer än ett århundrade har denna expansion dessutom skett i allians med lokala och regionala intressen lika väl som med de federala. Det amerikanska systemet har härigenom blivit differentierat på ett sätt som det europeiska aldrig haft förutsättningar att bli så länge systemen varit inlåsta i nationella beslutsramar. 2.3 Globaliseringslogiken leder till klustring och skalfördelar Denna ordning har kunnat bestå länge i Europa, men den ifrågasätts alltså nu. För att förstå varför den ifrågasätts måste ytterligare ett element i analysen tillföras. Detta element kunde sammanfattas med ett enda ord: globalisering. Globaliseringens logik har genom debatt och forskning under det senaste årtiondet blivit allt tydligare. Den är också tämligen välkänd och skall inte upprepas här. Men det förtjänar att betonas att den högre utbildningens och forskningens betydelse förstärkts ytterligare av globaliseringslogiken. Argumentet är att tillväxt på nationell eller makroregional, exempelvis europeisk nivå sker genom att ekonomin specialiserar sig uppåt i värdekedjan. För att detta skall vara möjligt måste det finnas en växande förekomst av företag som svarar för denna typ av produktion, exempelvis högteknologiska företag inom uppåtgående sektorer, de typiska exemplen är telekom, bioteknik, elektronik, men också tekniska konsulttjänster och annan avancerad tjänsteproduktion som kräver hög utbildningsnivå och i vissa fall anknytning till forskning. Sådana företag lokaliserar sig där det finns god tillgång till högutbildad arbetskraft och oftast också tillgång till forskningskapacitet. Inte så att det handlar om att universitet eller institut i någon enkel mening skulle behövas för att utföra forskningstjänster åt företagen, detta klarar de ofta själva. Det är hela miljön som ter sig intressant. Man skulle kunna säga att det råder en konkurrens inte bara mellan universitet om positioner inom forskning och utbildning. Konkurrensen sker också mellan ansamlingar, eller kluster, av universitet/forskningsinstitut/företag på olika platser. Även andra attraktivitetskomponenter som kultur, bostadsmarknad, attraktivitet, atmosfär och andra egenskaper inverkar på konkurrensförmågan. 13
En omfattande forskning under senare år har gått ut på att analysera dessa platsegenskaper och har försökt utröna vad det är hos en plats eller region som är viktigast. Svaret tycks vara att det inte finns något enkelt svar. Men egenskaper som genomgående återkommer hos de mest framgångsrika är skala och storlek. Ett enskilt universitet behöver inte vara stort om det har en omgivning av andra universitet, institut, forskande företag och en rik innovationsmiljö i övrigt. I rätt miljö kan även små aktörer göra en skillnad. Ensamma i en tunn innovationsmiljö kan inte ens stora investeringar i FoU ändra på särskilt mycket inom politiskt överskådlig tid. Generellt tycks gälla att kraftfulla forskningsmiljöer har påtagligt bättre förutsättningar än tunna att attrahera investeringar av den typ som anses kunna främja tillväxt i det kunskapsbaserade samhället. 2.4 Bolognaprocessen driver på På utbildningssidan har EG/EU satsat på rörlighetsfrämjande program ända sedan 1980-talet. Men den stora förändringen har skett de senaste åren i och med införandet av den s.k. Bolognaprocessen, som nu också antagits i Sverige. Med sitt 3+2+3-system kommer Bolognaprocessen sannolikt att medverka till differentieringen. Det kommer nu att uppstå drivkrafter för somliga universitet att specialisera sig till magisternivån och forskarutbildning. Andra universitet och högskolor, med svagare forskning, kommer att specialisera sig på grundläggande utbildning. Förändringar i denna riktning kommer att främjas ytterligare av rörligheten och möjligheterna till utbyte mellan olika länder och lärosäten. En av grundbultarna i Bolognaprocessen är just att göra det möjligt för studenterna att tillgodoräkna sig studieresultat över nationsgränserna ett fyrtiotal länder deltar och att examina skall vara likvärdiga till sin struktur. Det kommer också att dyka upp en lång rad varianter. Det finns exempelvis universitet som är starka inom vissa områden, där de kan erbjuda internationellt attraktiva magisterprogram, medan undervisningen i övrigt bedrivs på grundnivå. Det finns också anledning att tro att regeringarna kommer att påverkas att optimera förutsättningarna för universiteten i sina länder genom att öka incitamenten till specialisering på magisternivån, vilket betyder bättre ersättning till denna än till massutbildning på lägre nivåer. Även om vi förstås inte vet i detalj hur framtiden kommer att gestalta sig, är det i själva verket högst rimligt att anta att den ovan skisserade förändringslogiken till följd av EU:s forskningsfinansiering och till följd av globaliseringens favorisering av konkurrens i kluster kommer att sammanfalla med Bolognaprocessens effekter så att dessa förstärker varandra. Detta är inget överraskande påstående. Vi har redan under lång tid sett rumsliga differentieringstendenser av detta slag i hela Europa, även i Sverige. Det som växer är stora städer/regioner och städer med hög koncentration av högutbildad arbetskraft och FoU -verksamhet, och bland de medelstora städerna är det ofta universitetsstäder som visar växtkraft. Vad som nu alltså verkar tillkomma är en bild av att differentieringen inom universitetssektorn sammanfaller med denna allmänna rumsliga differentiering. 14
Om detta stämmer borde vi få se tendenser till förstärkningar av de redan starka universiteten och försök att ta positioner i de förändringsprocesser som pågår. Vi borde i så fall också se tecken till att de enskilda medlemsstaterna reagerar på den framväxande konkurrenslogiken. De europeiska regeringarna har åtagit sig att främja en förstärkt finansiering av FoU under 00-talet. Samtidigt är de flesta regeringar pressade av den svaga ekonomiska utvecklingen. Det ökar trycket på dem att utföra FoU-satsningar som går att länka till en tillväxt- och innovationspolitisk dagordning. Flera regeringar befinner sig därför just nu i en situation där de slits mellan å ena sidan den gamla, politiskt enklare dagordningen, som gick ut på att tillfredsställa regioner och väljargrupper genom additiv expansion, och å andra sidan den nya konkurrenslogiken som måste kompromissa med den traditionella välfärdsstatens logik. Problemet för regeringarna är inte bara att övertyga skeptikerna om att differentiering är nödvändig utan kanske framförallt att skapa legitimitet kring differentieringen som process. Vårt intryck är att det är i Storbritannien som denna process gått snabbast och nått längst. Där var man tidigt ute med att överge the two tier system under 1970- och 1980-talen och man är nu i färd med att under labourregeringen ta ett ytterligare steg som gör att det kanske snart inte ens är meningsfullt att tala om nivåer. Enligt ett beslut som fattades nyligen (september 2004) skall inte längre namnet universitet förbehållas de institutioner som bedriver forskning och forskarutbildning, utan namnet kan istället erhållas efter ansökan hos en kommitté. 5 Även tämligen små och forskningssvaga, och allt annat än heltäckande, institutioner kan bli universitet förutsatt att de är ambitiösa och kvalitetsmedvetna. Effekterna av denna ändring återstår att se, men psykologiskt och principiellt fungerar den som den konsekventa förlängningen av den utvecklingslinje vi här talar om. I sin fullbordan leder en sådan utveckling till ett heterogent och mångdimensionellt system av utförare där var och en intar en position, som beror såväl av utförarens strategiska val som av dess reella förmåga. Det är, skulle man kunna säga, en värld utan kelgrisar och utan tillbakasatta. Vi får ett kontinuum, inte ett system med diskreta steg. Också den svenska utvecklingen präglas numera, åtminstone officiellt, av principen om utförarmångfald. I Sverige valde regeringen redan i början av 00- talet, efter ett 1990-tal som starkt präglats av spridning av utbildning och forskning, att slå in på en väg som innebar att fortsatt expansion skulle präglas av konkurrensutsättning av forskning och en kraftsamling med starka forskningsmiljöer. Besluten skulle fattas av en reformerad och koncentrerad forskningsrådsstruktur. 5 Door open for new new universities, http://education.guardian.co.uk/higher/ (2004-09-22) resp. Applications for the grant of taught degree-awarding powers, research degree-awarding powers and university title, http://www.scop.ac.uk/ (2004-09-22). 15
Strategin har försvårats inte bara av ett försämrat budgetläge och den förutsägbara politiska dragkampen (regionalt, sektoriellt) om resurser vilket lett till en viss öronmärkning av medlen. Den har också försvårats av rådsstrukturens ovana att spela den strategiska roll som regeringen förväntade sig. Denna roll var ny, så ovanan är inte förvånande, men inför den kommande forskningspropositionen (2004/2005) råder fortfarande viss oklarhet kring rådssfärens ambitionsnivå när det gäller att efterkomma beställningen. 2.5 Tyska tongångar Spitzenuniversitäten Som ett liknande, och ännu tydligare, exempel på den strategiska situationen, kan man uppfatta händelseutvecklingen i Tyskland. Den tyska ekonomin har de senaste åren tillhört de mest pressade i hela EU och bristen på resurser har märkts mycket tydligt i universitetssektorn. Det gångna årets tyska studentprotester och missnöje bland lärare och professorer har nu lett till handling av forskningsminister Edelgard Buhlmahn. Regeringen och förbundsländerna gick i juni 2004 ihop om en satsning på 1,9 miljarder Euro fram till 2010 (under förutsättningar att regeringen får igenom sina krav i budgetförhandlingarna i förbundsdagen). Det intressanta med denna satsning är emellertid inte pengarna, utan villkoren. De bästa universiteten skall få resurser till profilerade och kraftfulla excellenskluster. Och de skall bygga ut forskarskolor för att främja återväxten. De största satsningarna kommer att riktas till omkring tio ledande Spitzenuniversitäten, som skall utses av företrädare för det tyska och internationella forskarsamhället. Till kriterierna för att överhuvudtaget komma i fråga som gynnat spetsuniversitet hör att man redan lyckats erövra en forskarskola och ett excellenskluster. Konkurrensen sker således i steg och a priori är ingen utesluten, det finns ett element av kvalificering och de gamla och stora har lika litet självklar rätt till resurserna som de mindre och yngre. Den tyska signalen är intressant. Även i en trängd ekonomi finns det alltså friska offentliga medel till forskning, men de finns först när universiteten talar om vad de vill göra med dem och när de kan användas så att de främjar mångfald och kraftsamling. Det tyska exemplet förefaller ligga helt i linje med den analys om differentiering som gjorts i det ovanstående. Man lämnar den additiva vägen. Den tyska regeringen motiverar också sin åtgärd med att man vill ta steg för att närma sig treprocentsmålet i Lissabonprocessen. 2.6 Anpassning till ny konkurrenslogik England, Finland och Kanada Ett annat aktuellt exempel är den brittiska regeringens aviserade storsatsning på forskning, tillkännagiven av finansminister Gordon Brown i början av juni 2004 efter antydningar tidigare under våren. Det handlar om en massiv expansion under en tioårsperiod, med början 2006. Om planen kan fullföljas skulle det innebära en uppgång i FoU-finansiering från 1,8 procent av BNP till 2,5 procent. 16
Sammansättningen av de nya resurserna är inte känd, inte heller hur den brittiska regeringen tänker hantera fördelningsfrågorna, men den bakomliggande motiveringen är innovationspolitisk. Storbritannien har också utmärkt sig genom att på ett tidigt stadium konkurrensutsätta forskningsfinansieringen och knyta den till återkommande forskningsutvärderingar. The Higher Education Funding Council for England, HEFCE, har sedan början av 1990-talet genomfört utvärderingar (Research Assessment Enterprises, RAE) som styrt de statliga forskningsanslagens fördelning i de olika delarna av UK. Under denna period har den brittiska forskningens kvalitet stärkts markant och hela systemet har förbättrats. Nackdelar har likväl påtalats, exempelvis en tendens till överpublicering, till överspecialisering och till play safe, alltså att riktigt krävande och osäkra forskningsprojekt undviks därför att de riskerar att inte leda till publiceringar som belönas enligt HEFCE:s kriterier. Ännu en europeisk nation som har inrättat ett finansieringssystem som ansluter väl till den här redovisade konkurrenslogiken är Finland. I Finland tog man under 2003 ett beslut om att fortsätta på sin vid det här laget väl beprövade pluralistiska framgångsväg i forsknings- och innovationspolitiken. Staten satsar 2004 1,54 miljarder euro på forskning, en ökning med närmare 100 miljoner euro jämfört med 2003. Den nominella tillväxten är 6,4 procent och forskningens andel av statens utgifter växer. Statens forskningsutgifter uppgår till 1,00 procent av BNP, vilket är en internationellt mycket hög siffra och klart över den svenska som ligger nära EU-genomsnittet på 0,77 procent. Tekes (Teknologiska utvecklingscentralen, den finländska motsvarigheten till VINNOVA) är den största enskilda mottagaren av statliga FoU-medel. Finlands Akademi, som fördelar medel till akademisk forskning, mottar 14 procent. Tillsammans svarar dessa två således för fördelning i konkurrens av 40 procent av de statliga forskningsmedlen i Finland. Om man antar att Tekes och de statliga forskningsinstituten, vilka mottar 17 procent i direktanslag, svarar väsentligen för teknisk forskning, så innebär det alltså att närmare hälften av Finlands forskningsfinansiering är riktad till teknisk och/eller behovsmotiverad forskning. Andelen kan inte beräknas exakt, men anger en storleksordning. Det väsentliga i detta sammanhang är att notera den stora skillnaden mot svenska förhållanden. I ett framtidsperspektiv tecknas en fortsatt och förstärkt utveckling av detta slag i Finland. I ett dokument från den finska motsvarigheten till forskningsberedningen skisseras planerna för forskningsfinansieringen fram till 2007. Under perioden 2004-2007 avser staten i Finland satsa omkring 100 nya miljoner euro årligen på FoU. Det vittnar om en stark tro på forskning och utveckling. Men det intressanta är inte medlens storlek utan medlens fördelning. En mindre del, 30 miljoner euro totalt, fördelas direkt till universiteten, vilkas växande betydelse för innovationssystemen rätteligen understryks i dokumentet. De största nytillskotten går emellertid till konkurrensutsatt forskning via Finlands Akademi och till institutssektorn via Tekes/VTT 6. Tekes har redan nu en större budget än 6 I själva verket är instituten den största enskilda mottagaren av nya medel, 130 miljoner euro, i tillägg till att denna sektor redan är avsevärd i Finland. År 2007 kommer, om det finländska forsknings- och 17
universitetens samlade grundanslag för forskning och detta mönster kommer att bestå och förstärkas (vilket givetvis inte hindrar att Tekes medel delvis används för att finansiera forskning vid universitet). Som en jämförelse kan nämnas att i Sverige uppgår VINNOVAs statliga tilldelning till ungefär en tiondel av högskolans fasta forskningsanslag. Ännu ett aktuellt exempel på en liknande tendens kan nämnas från Kanada. Där har regeringen inrättat en, Canada Foundation for Innovation, som fördelar stora anslag till de kanadensiska universiteten för uppbyggnad av infrastruktur och byggnader 7. Fonden är tidsbegränsad och har motiverats innovationspolitiskt, men kriterierna för finansiering inverkar samtidigt på differentieringen av universitetssystemet. Man kräver nämligen att universiteten genomför strategiska satsningar, det är bara i anslutning till sådana som den av fonden stödda infrastrukturen får användas. Det visade sig att universiteten hade ytterst svårt att inledningsvis anpassa sig till fondens krav men att resurserna var så stora och attraktiva att man ändå lyckades göra det efter några år. Nu tycks fondens arbete fungera mycket väl. 8 2.7 Uppluckring av den tredelade utförarstrukturen En sista observation skall göras i denna överblick av tendenser och drivkrafter bakom förändrat beteende i universitetssektorn i Europa. Det gäller det successiva sammanbrottet för den tredelade utförarstrukturen: universitet, institut, företag. Under nittonhundratalet uppstod, bland mycket annat, vad som kallats the three hump-model för utförande av forskning. Forskning hade sedan lång tid utförts av universitet, men det var först vid början av förra seklet som forskningen verkligen började betraktas som en självklar del av universitetsbegreppet. I Sverige blev den exempelvis en lagfäst skyldighet, den andra uppgiften, i nivå med undervisningen först en bit in på 1900-talet. Teknisk doktorsgrad infördes vid KTH 1927, efter hårt motstånd från universiteten i Uppsala och Lund. I praktiskt taget alla länder har dessa tre huvudsakliga typer av forskningsutförare förekommit, men i mycket olika proportioner. Den omfattande debatt som förts under de senaste tio-femton åren kring begrepp som Mode 2 (Gibbons, Nowotny, Scott m. fl.), Triple Helix (Etzkowitz, Leydersdorff), Post Academic Science (Ziman) skulle alla kunna sammanfattas som ett svar på sammanbrottet för den tredelade utförarmodellen i dess renodlade form. I verkligheten pågår sedan ganska lång tid snarare en process där de tre utförarkategorierna, och institutionerna, närmar sig varandra. Detta sker på olika sätt, genom specialisering och differentiering, men också genom att funktioner flyttas mellan olika utförare. I vissa fall förekommer också fusioner och strategiska allianser mellan institut och universitet; ett svenskt exempel är samverkansplanerna mellan IRECO-sfärens institut och KTH. I Europa, där teknikrådets förslag förverkligas fullt ut, Tekes att ha 520 miljoner euro i årlig budget, Finlands Akademi 255, medan direktanslagen till universitetens forskning kommer att uppgå till 420 miljoner euro. 7 En beskrivning av fonden finns under www.innovation.ca. 8 Presentation av professor Michael Gibbons, som deltagit i fondens vetenskapliga rådgivargrupp, vid Stiftelsedagen, Riksdagshuset, andrakammarsalen, 5 Maj 2004. 18
instituten har en mer dominerande position är det också fråga om hur man bättre skall kunna länka denna sektor till den högre utbildningen och tvärtom. 2.8 Universitetens respons och strategiska överväganden Vår analys är att den allmänna bild av förändringarna i universitetens villkor som tecknats ovan redan har börjat ge upphov till avsevärd självreflektion och strategiskt nytänkande bland universitet och högskolor runtom i Europa. Den bild vi har är ofullständig, den bygger på ganska få exempel. Men dessa exempel vittnar, tror vi, om tidiga inslag i ett mönster som sannolikt kommer att växa och bli tydligare framöver. Allianser och samarbeten ingår i detta mönster. Om rörligheten ökar hos studenter och om konkurrensutsattheten ökar för resurserna, kan allianser vara ett sätt för universitetsledningarna att minska risken att gå miste om resurser och även en chans att öka resurserna genom att skapa en konkurrenskraftigare aktör eller genom att i alliansens form bibehålla sina gamla varumärken samtidigt som man skapar en eller flera nya aktörer. På det sättet kan man på samma gång agera inom traditionella områden och skapa handlingskraft och under minskad riskexponering ta sig an de nya utmaningar och nischer som skapas fortlöpande. Sannolikheten att högskolor slår in på en sådan väg ökar således om och när signalen från staternas sida blir att den additiva expansionsstrategin kommer att börja överges. I grund och botten tycks således allianser vara en effekt av externt förändringstryck, ökad konkurrens och minskad förutsägbarhet. Vi skall i nästa kapitel följa några exempel på allianser och alliansförsök och bland annat försöka förstå dem i ljuset av denna utveckling. Även enskilda universitet som inte, i alla fall inte ännu, befinner sig i allians med andra påverkas givetvis av samma övergripande förändringslogik och resonerar på likartat sätt. University College London har nyligen utarbetat ett Green paper (2004), där man formulerar universitetets strategiska läge. 9 Man pekar på hur man på sätt och vis blivit sina egna framgångars offer: växande studentgrupper till allt lägre ersättning, skenande kostnader för lokaler och underhåll i de dyraste lägena i Bloomsbury. Även de goda värderingarna i HEFCE (man kommer jämte Imperial College i gruppen efter Cambridge, Oxford och Edinburgh), som gett prestige och ökande forskningsbudget, har enligt somliga varit en belastning i och med att de fritt tillgängliga medlen minskat kraftigt och därmed universitetets egen styrförmåga. Rektors förslag till åtgärder är av strategisk natur, först och främst handlar det om att ta kommandot över sitt eget universitet och staka ut en framtidsväg för att inte helt och hållet bli omständigheternas fånge. Nästa steg blir att genom insamlingskampanjer försöka få fram friska pengar för att öka självständigheten. I resonemanget om hur pengar skall kunna anskaffas pekar man på ökande intäkter från magisterstudenter utanför England och utanför EU som en viktig 9 Provost s Green Paper: Towards a Vision and Strategy for the Future of UCL. University College London. www.ucl.ac.uk. 19