Stockholm den 26 januari 2012

Transkript

1 R-2011/1600 Stockholm den 26 januari 2012 Till Finansdepartementet Fi2011/4348 Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 27 oktober 2011 beretts tillfälle att avge yttrande över Solvens II-utredningens betänkande Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension (SOU 2011:68). Advokatsamfundet instämmer överlag med utredningens förslag, men önskar dock lyfta fram ett antal aspekter och oklarheter i betänkandet som framförs närmare nedan. 1. Allmänna synpunkter Advokatsamfundet ställer sig positivt till den reform som förslaget innebär och instämmer i stor utsträckning i hur utredningen behandlar implementeringen av Europaparlamentets och rådets direktiv (2009/138/EG) av den 26 februari 2008 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet Solvens II (Solvens II direktivet) i svensk rätt. Advokatsamfundet delar utredningens uppfattning att det är lämpligt att de förändringar av den europeiska försäkringsrörelselagstiftningen som Solvens II direktivet medför i första hand bör genomföras genom lagstiftning, medan mer detaljerade regler och bestämmelser av teknisk natur genomförs genom förordning och myndighetsföreskrifter. Ett sådant förfarande är även förenligt med Lamfalussy-modellen. Advokatsamfundet är vidare positivt till ansatsen i förslaget att de nya bestämmelserna som föreslås inte ska gå längre eller vara mer detaljerade än vad som krävs enligt Solvens II direktivet. Med denna ansats är det också viktigt att föreslagna bemyndiganden inte kan användas till införande av regler som går utöver vad som krävs för att genomföra Solvens II direktivet. Advokatsamfundet vill dock framhålla att det faktum att allt arbete kring Solvens II direktivet ännu inte är färdigställt på EU-nivå gör att det i viss mån är svårt att överblicka och bilda sig en helhetsuppfattning avseende konsekvenserna av Solvens II direktivets implementering i svensk rätt. Exempel på områden där regelverket kommer att kompletteras och därför i skrivande stund inte kan överblickas, är de genomförandebestämmelser som kommer att preciseras genom de s.k. nivå 2 reglerna. Advokat-

2 2 samfundet instämmer i utredningens synpunkter rörande den teknik som bör användas för att implementera Solvens II direktivet i enlighet med Lamfalussy-modellen och har förståelse för svårigheten att nivå 2 reglerna och de EU-förordningar/direktiv som ska färdigställas på området ännu inte är beslutade. Utöver vad som anförts ovan avseende vidden av föreslagna bemyndiganden, är Advokatsamfundet också av den uppfattningen att frågan hur nivå 2 reglerna ska implementeras i svensk rätt bör övervägas närmare när dessa, och nivå 3 reglerna, är färdigställda på EU-nivå. Detta i syfte att bl.a. säkerställa att samtliga bestämmelser som kommer till uttryck i föreskrifter även har en principiell grund som kommer till uttryck i lag. Eftersom nivå 2 och nivå 3 reglerna ännu inte färdigställts är utredningens förslag inte fullständigt, t.ex. är det möjligt att justeringar av de föreslagna kvalitativa reglerna sker och dessutom har inget förslag kring genomförandebestämmelser ännu presenterats. Avsaknaden av en fullständig reglering medför en risk för abstrakta regler, vilket kan innebära att reglerna blir svåra att förutse och tillämpa, både för tillsynsmyndigheten (i det följande Finansinspektionen) och för marknadens aktörer. Denna risk för abstrakta regler måste minimeras. I detta avseende kan såväl Finansinspektionen som försäkringsföretag behöva stöd i anpassning och införlivande av regelverket i verksamheten. Vid en jämförelse mellan Solvens II direktivet och utredningens förslag (samt föreslagen lagtext respektive motiv) finns ett antal skillnader. Till exempel bedömer Advokatsamfundet att utredningens förslag går utöver direktivet i vissa delar och att bemyndiganden saknas i lagtext trots att det i motiven anges att bemyndiganden ska införas/finnas. Avslutningsvis vill Advokatsamfundet understryka vikten av att föreslagen reglering inte fördröjs. Förslaget har stor påverkan på strukturen på den svenska försäkringsmarknaden och kommer att leda till inte obetydliga kostnader för försäkringsföretagen. Se vidare vad som anförs under rubriken Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser i avsnitt Advokatsamfundets särskilda kommentarer till utredningens förslag Med anledning av förslagets genomgripande karaktär och komplexitet har Advokatsamfundet valt att begränsa sitt yttrande till sådana delar av förslaget som samfundet bedömt vara av särskilt intresse. 2.1 Proportionalitetsprincipen Advokatsamfundet delar uppfattningen i förslaget att proportionalitetsprincipen bör tas in i lagen såsom en portalparagraf att gälla vid tolkningen av samtliga bestämmelser i lagen samt vid Finansinspektionens tillsyn. Med hänsyn till den genomgripande förändring för försäkringsföretagen som förslaget kommer att innebära, är det av stor vikt att proportionalitetsprincipen verkligen kommer att beaktas vid tillämpningen av de bestämmelser som omfattas av förslaget. En uttrycklig lagbestämmelse stöder enligt Advokatsamfundets mening detta.

3 3 2.2 Tillämpningsområde I utredningens förslag förespråkas att tjänstepensionsverksamhet och övrig livförsäkringsverksamhet regleras under separata lagar samt att tjänstepensionsverksamhet i vart fall under en begränsad tidsperiod kommer att regleras på i princip ett motsvarande sätt som i dag, dvs. med en mindre sträng reglering vad gäller både de kvantitativa och de kvalitativa reglerna än vad som kommer att gälla för livförsäkringsverksamhet enligt Solvens II direktivet. I utredningens förslag förespråkas att försäkringsföretag som i dag bedriver blandad verksamhet ges möjligheter att flytta över tjänstepensionsverksamheten till ett separat tjänstepensionsföretag och således att de för denna verksamhet ska kunna tillämpa regleringen för tjänstepensionsverksamhet. Advokatsamfundet har förståelse för utredningens skäl att tjänstepensionsverksamhet ska regleras i en egen lag och att optionen i artikel 4 i det s.k. Tjänstepensionsdirektivet inte längre ska tillämpas för försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet. Även om Advokatsamfundet är positivt till den valmöjlighet som införs, bör risken för snedvridning på marknaden mellan å ena sidan försäkringsföretag som bedriver blandad verksamhet och å andra sidan renodlade tjänstepensionsinstitut framhållas. Dessutom måste koncerner som bedriver både livförsäkrings- och tjänstepensionsverksamhet tillämpa och anpassa sig till två olika regelverk och får tillämpa båda lagstiftningarna avseende t.ex. redovisningsfrågor och rapportering av gruppsolvens m.m. (Advokatsamfundet noterar att som anförs i förslaget kan dessa välja att tillämpa Solvens II-regelverket för hela verksamheten, men detta kan enligt Advokatsamfundet innebära en konkurrenssnedvridning i sig). Mot bakgrund av att förslaget kring kommande tjänstepensionsdirektiv inte färdigställts, går det heller inte att utesluta att konsekvenserna för dessa koncerner kommer att vara under en längre tid och inte endast under en övergångsperiod, tills det nya tjänstepensionsdirektivet implementerats i Sverige. I sådana fall kommer dessa koncerner att drabbas av icke försumbara kostnader för att samordna och tillämpa båda lagarna, vilket ökar risken för konkurrenssnedvridning. I anledning av detta anser Advokatsamfundet att det vore önskvärt att denna fråga utreds och analyseras ytterligare innan beslut fattas om separat lagstiftning för livförsäkrings- respektive tjänstepensionsverksamhet. Se vidare vad som anförs under rubriken Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser avsnitt Företagsstyrning m.m God försäkringsstandard och kvalitativa krav Advokatsamfundet tillstyrker förslagets hantering av begreppet god försäkringsstandard vad avser avgränsning av begreppet (avsnitt ). God försäkringsstandard är i dag något som ska genomsyra hela försäkringsbolagets verksamhet och syftar till att skapa en hög och enhetlig kvalité och standard i försäkringsbranschen. Enligt utredningens förslag bör vad som innefattas i begreppet god försäkringsstandard i stället endast avse det som fungerar som ett skydd för kunden (försäkringstagaren/försäkrade) vad gäller anskaffning av försäkringar, skadereglering, samt övrig behandling av kunden. De delar av dagens innebörd av god försäkringsstandard som berör företagsstyrning och organisation, ska i

4 4 viss mån ersättas med bestämmelser om att försäkringsföretag ska styras på ett sunt och ansvarsfullt sätt, främst krav på företagsstyrning (avsnitt ). I denna del kan det förväntas förtydliganden i det fortsatta arbetet med Solvens II direktivet. Finansinspektionen fråntas även det bemyndigande som inspektionen i dag har vad gäller möjligheten att utfärda föreskrifter i syfte att konkretisera vad som ska anses utgöra god försäkringsstandard. Enligt utredningens förslag föreligger det ett motsatsförhållande mellan å en sidan vad som närmast kan uttryckas som en kvalitativt tillfredställande branschpraxis och å andra sidan den direkta styrning av agerande i samma krets av företag som följer med ett utnyttjande av bemyndigandet. För det fall Finansinspektionen inte har rätt att utfärda föreskrifter, finns en risk att begreppet god försäkringsstandard i viss utsträckning blir innehållslöst. Finansinspektionen kommer då i stället göra in casu bedömningar i varje enskilt fall vad avser innebörden av god försäkringsstandard. Denna risk gör sig gällande inte minst mot bakgrund att det i dag inte finns någon branschorganisation eller liknande som har någon uttalad rätt att kodifiera branschpraxis. Utredningen förespråkar att begreppet god försäkringsstandard i stället ska utvecklas av praxis. Erfarenhetsmässigt väljer dock ofta företag som utsätts för en sanktion från Finansinspektionen att inte överklaga detta sanktionsbeslut då de gör bedömningen att ett sådant överklagande ytterligare skadar företaget. Med hänsyn härtill ser Advokatsamfundet en risk i att det principiella begreppet god försäkringsstandard blir alltför abstrakt och därmed svårt för försäkringsföretagen att förutse och hantera. Detta är enligt Advokatsamfundet inte rättssäkert. Advokatsamfundet vill i stället lyfta vikten av föreskrifter på området. Föreskrifterna, som har en rättslig status, skulle enligt samfundet företrädelsevis utvecklas tillsammans med försäkringsbranschen genom remissförfaranden och återspegla vad som i branschpraxis anses utgöra god försäkringsstandard. Genom ett sådant förhållningssätt tillförsäkras att försäkringsföretagen och övriga aktörer på marknaden får kännedom om hur Finansinspektionen anser att god försäkringsstandard ska uppnås och tillgodoses vid behandling av försäkringstagare och försäkrade. För det fall sådan vägledning och konkretisering av begreppet saknas, ökar risken för godtyckliga bedömningar i enskilda ärenden och först i samband med att ett sanktionsbeslut fattas. Advokatsamfundet önskar i detta sammanhang även framhålla vikten av att tydligt åtskilja föreskrifter och allmänna råd från Finansinspektionen. Avvikelser från allmänna råd medför inte sanktion, vilket dock avvikelser från föreskrifter kan göra Försäkringsföretagets ledning Utredningen föreslår att de bestämmelser som finns i nuvarande försäkringsrörelselag (2010:2043) (FRL) rörande styrelseledamöter i icke vinstutdelande försäkringsaktiebolag (s.k. hybridbolag) ändras. De ändringar som föreslås i FRL innebär att styrelseledamöter i företag som ingår i samma koncern som hybridbolaget eller i en företagsgrupp av motsvarande slag, inte längre ingår i den krets som inte får vara styrelseledamöter i

5 5 hybridbolag. Såvitt Advokatsamfundet kan se blir en konsekvens av den föreslagna ändringen att styrelsen i ett hybridbolag inte längre garanteras en gentemot övriga koncernföretag oberoende ställning. Att försvaga inslaget av reellt oberoende i styrelsen för hybridbolagen är inte önskvärt och kan medföra negativa konsekvenser för hybridbolagen. Advokatsamfundet anser vidare att utredningen i större utsträckning bör adressera den problematik som kan uppstå med förslaget i denna del. Advokatsamfundet anser att det i förslaget är oklart vilken roll Finansinspektionen kommer att ha beträffande lämplighetskraven för personer i försäkringsföretag. Enligt Advokatsamfundet är det otydligt i vad mån Finansinspektionen ska granska försäkringsbolagens processer för sin lämplighetsprövning, eller om Finansinspektionen ska pröva om enskilda personer är lämpliga eller inte. Vad som ska ske om Finansinspektionen, efter granskning, anser att ett försäkringsföretag inte har följt bestämmelserna för ledningsprövningen för en person som innehar en central funktion och som försäkringsföretaget godkänt vid sin interna bedömning (avsnitt ), framgår inte av utredningens förslag. Som framhålls i förslaget kan det gå en längre tid mellan försäkringsföretagets egen prövning och Finansinspektionens granskning. Att försäkringsföretagen får större ansvar för denna bedömning gör enligt Advokatsamfundets uppfattning att ett eventuellt avslag i större utsträckning behöver motiveras av Finansinspektionen för att försäkringsföretaget ska kunna se över sin egen bedömningsprocess. Det faktum att Finansinspektionen i efterhand kommer fram till en annan bedömning om en persons lämplighet än vad försäkringsföretaget gjort, kan enligt Advokatsamfundet även få arbetsrättsliga implikationer, framförallt då lämplighetsprövningen nu ska komma att omfatta andra kategorier av anställda än tidigare. Det kan t.ex. bli fråga om att hantera nyanställda eller internrekryterade personer, som av Finansinspektionen förklarats inte vara lämpliga för den funktion som de tillrätt efter försäkringsföretagets egen bedömning. Advokatsamfundet anser att det bör övervägas att bibehålla någon form av möjlighet för försäkringsföretagen att få personer ledningsprövade på förhand av Finansinspektionen. Advokatsamfundet är av uppfattningen att definitioner eller föreskrifter avseende de legala begrepp som enligt förslaget ska innefatta personer på centrala funktioner, är behövliga. Det måste enligt samfundet vara klart för försäkringsföretagen hur den interna prövningen bör utföras i syfte att säkerställa att bestämmelserna efterlevs (t.ex. vad avser kravet på att personer på centrala funktioner har gott anseende och en god integritet). 2.4 Tillsyn Tillsynsmyndigheter och tillsynens omfattning Enligt utredningens förslag är principen om hemlandstillsyn redan tillgodosedd genom bestämmelser i FRL och lagen om utländska försäkringsgivare och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige. Advokatsamfundet anser dock att det finns ett behov av att tydliggöra gränserna för hemlandsmyndighetens för den finansiella tillsynen av

6 6 försäkringsföretagen respektive värdlandsmyndighetens ansvar. Det bör övervägas att förtydliga vad den finansiella tillsynen omfattar hos försäkringsföretagen Rollfördelning Utredningen föreslår att Solvens II direktivet i huvudsak ska implementeras i svensk rätt genom lag och förordning. Vissa bestämmelser, som är av mer kvantitativ och teknisk natur samt bestämmelser av mer detaljerad art, kommer dock att genomföras genom riktlinjer som utfärdas av Finansinspektionen. Advokatsamfundet ser ett principiellt problem med att den myndighet som utfärdar riktlinjer, vilka försäkringsföretagen har att efterleva, även utövar tillsyn över försäkringsföretagen och huruvida de uppställda riktlinjerna faktiskt efterlevs. Finansinspektionen har i detta avseende flera roller i förhållande till försäkringsföretagen. Advokatsamfundet anser att det i syfte att stärka rättssäkerheten borde införas en särskild nämnd eller liknande som handhar tillsynsärenden och utfärdar sanktioner. Sanktionsärendena skulle även kunna flyttas över till domstol eller annan myndighet, t.ex. de allmänna förvaltningsdomstolarna. Advokatsamfundet ansluter sig i denna del till den gemensamma skrivelse som branschorganisationerna Bankföreningen, Fondhandlareföreningen, Svensk Försäkring, Fondbolagens förening och Far i oktober 2011 gav in till Finansdepartementet avseende denna fråga. Även om skrivelsen inte kommer att behandlas inom ramen för nu aktuellt lagstiftningsärende, vill Advokatsamfundet understryka betydelsen av att Finansinspektionens flertalet roller på Finansmarknaden utreds så snart som möjligt och framförallt ur ett rättsäkerhets- och förtroendeperspektiv. Den debatt som uppstått med anledning av Finansinspektionens handläggning av flera ärenden avseende återkallelse av verksamhetstillstånd under senare år, visar enligt Advokatsamfundet att nuvarande lösning med Finansinspektionen som regelskapande, utredande, övervakande och till viss del dömande myndighet, inte är problemfri utan tvärtom kan underminera aktörernas förtroende för Finansinspektionen. Implementeringen av Solvens II direktivet kommer att, i vart fall inledningsvis, öka belastningen på försäkringsföretagen och ställa högre krav på hur de bedriver sin verksamhet och de interna rutiner som respektive försäkringsföretag uppställt. I utredningens förslag framhålls angående de allmänna principer som ska gälla för tillsynen (avsnitt ) att kraven på såväl Finansinspektionen som försäkringsföretagen kommer att bli högre vid implementering av Solvens II direktivet. I och med att försäkringsföretagen i större utsträckning kommer att behöva motivera och förklara hur de kvalitativa kraven i regelverket efterlevs, kommer Finansinspektionen i sin tur att behöva lägga ner mer resurser på varje enskilt fall och närmare granska och bedöma de individuella omständigheterna. Mot bakgrund av detta anser Advokatsamfundet att behovet av en dialog och kommunikation mellan försäkringsföretagen och berörda myndigheter, främst Finansinspektionen, kommer att öka. Även av detta skäl bör Finansinspektionens roll och delaktighet i detta, lämpligen ses över för att bibehålla en stark rättsäkerhet och minska risken för intressekonflikter. Även förslagets ingripande karaktär och komplexitet talar för att det är av vikt att bl.a. införa en sanktionsnämnd.

7 7 Förslaget innebär även att delar av Finansinspektionens tillsyn (t.ex. rörande öppenhet och ansvar, se avsnitt ) skulle tas in på lägre nivå i föreskrifter. Advokatsamfundet anser att det ur rättsäkerhetssynpunkt är av yttersta vikt att Finansinspektionen inte själv sätter upp principerna för sitt eget ansvar och offentliggörande av information rörande tillsynen. 2.5 Regler för tjänstepensionsföretag Allmänt Advokatsamfundet anser i likhet med utredningen att den nya lagen om tjänstepensionsrörelse bör ha motsvarande systematik som FRL. Advokatsamfundet vill dock framhålla att förslaget i denna del innehåller lagtext som inte är relevant för tjänstepensionsrörelse. Lagförslaget behöver noggrant gås igenom för att säkerställa dess kvalité Tjänstepensionsrörelse Enligt definitionen av tjänstepensionsrörelse ska företag som bedriver sådan verksamhet bl.a. vara skilt från det företag som har gjort pensionsutfästelsen. Denna slutsats avviker från det ställningstagande som gjordes av regeringen i propositionen 2004/05:165 Nya regler för tjänstepensionsinstitut, se s Tjänstepensionsförmån Enligt utredningens förslag ska med tjänstepensionsförmån avses pensionsförmån som har samband med yrkesutövning och som grundas på överenskommelse om pensionsförmåner mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras företrädare och där mottagaren av utbetalningar är arbetstagare, tidigare arbetstagare eller efterlevande till arbetstagare eller tidigare arbetstagare. Enligt förslaget ska, såsom i dag, även sådana tjänstepensionsförmåner som arbetstagare erbjuds att frivilligt teckna i ett tjänstepensionsföretag falla under definitionen. Advokatsamfundet anser att det skulle vara till fördel om ytterligare ledning kunde lämnas beträffande frågan om även dessa frivilligt tecknade försäkringar måste följa av överenskommelse mellan arbetstagare och arbetsgivare eller deras företrädare, eller om det är tillfyllest att arbetstagaren har eller kan ha en tjänstepension i tjänstepensionsinstitutet för att denne ska kunna få teckna en frivillig försäkring. Enligt Advokatsamfundet saknas det numera skäl för att inte tillåta att egenföretagares förmåner kan utgöra tjänstepensionsförmåner, se uttalanden av regeringen i propositionen 2004/05:165 Nya regler för tjänstepensionsinstitut, se s Omvandling av tillstånd m.m. Advokatsamfundet finner det oklart vad som avses i förslaget med renodlade försäkringsföretag och hur dessa ska hanteras. Samtidigt som det anges att dessa ska

8 8 kunna få sina verksamhetstillstånd omvandlade till tillstånd för tjänstepensionsrörelse, anges det i övergångsregleringen att försäkringsföretag med en mycket liten andel privata pensionsförsäkringar på sikt måste separera dessa försäkringar från tjänstepensionsverksamheten. De förutsättningar som gäller för en omvandling av existerande tillstånd till tillstånd för tjänstepensionsverksamhet bör enligt Advokatsamfundet utvecklas och klargöras. Det gäller både för försäkringsbolag som har tillstånd enligt FRL samt s.k. tjänstepensionskassor som i dag endast är registrerade enligt den upphävda lagen (1972:262) om understödsföringar. För samtliga berörda, dvs. även för Finansinspektionen, torde det vara av mycket stor vikt att spelreglerna klargörs för hur omvandlingsförfarandet ska gå till och vilka krav som Finansinspektionen ska ställa på försäkringsföretagen. 2.6 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Tidpunkt för ikraftträdande Utredningens förslag medför mycket stora förändringar för försäkringsföretagen. För de försäkringsföretag som i framtiden kommer att få möjlighet att tillämpa nya lagen om tjänstepensionsrörelse är det mycket viktigt att de inte först måste anpassa sin verksamhet till Solvens II direktivet, med de stora skillnader i dessa regelverk som återfinns i förslaget. Minst lika viktigt är det för de s.k. tjänstepensionskassorna, som enligt övergångsbestämmelser till FRL måste ansöka om tillstånd enligt FRL senast den 31 december 2014, eller i annat fall avveckla sin verksamhet. Att dessa försäkringsföretag först skulle tvingas anpassa sin verksamhet till Solvens II direktivet, för att därefter övergå till den nya lagen om tjänstepensionsrörelse, måste enligt Advokatsamfundet undvikas. Med hänsyn till ovanstående förhållanden anser Advokatsamfundet att en så tidig ikraftträdande dag som möjligt måste eftersträvas för den nya lagen om tjänstepensionsrörelse. Vidare bör den föreslagna övergångsperioden förlängas så att försäkringsföretagen (både försäkringsbolag och s.k. tjänstepensionskassor) på ett bättre sätt kan bedöma hur de ska agera i förhållande till förslaget, allt i försäkringstagarnas och de försäkrades intressen. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg