Remiss: Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension (SOU 2011:68)

Transkript

1 1 (7) YTTRANDE Dnr SU Regeringskansliet (Finansdepartementet) Stockholm Remiss: Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension (SOU 2011:68) Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, som anmodats yttra sig över det rubricerade betänkandet, anför följande. I betänkandet har Solvens II-utredningen tagit fram underlag och utarbetat lagförslag för att genomföra EU:s Solvens II-direktiv i svensk rätt. Nämnda direktiv innehåller bland annat förändrade krav på de kapitalbuffertar som försäkringsföretag måste ha samt tydliga krav på styrning och riskkontroll i företagen. Regelverket innebär vidare en omstöpning av tillsynsprocessen, och krav på att försäkringsföretagen ska lämna en mer omfattande rapportering till tillsynsmyndigheter och övriga intressenter. Förutom en reformering av solvensregleringen innehåller Solvens II-direktivet även en konsolidering av ett flertal befintliga direktiv inom skade-, liv- och återförsäkring. I konsolideringen av befintliga direktiv har inte ha gjorts några materiella ändringar i de befintliga bestämmelserna. Principiella utgångspunkter De nya bestämmelser som införs till följd av Solvens II-direktivet skall enligt betänkandet inte gå längre än vad som krävs enligt direktivet. Inte heller skall de nya bestämmelserna vara mer detaljerade än bestämmelserna i direktivet. I betänkandet föreslås vidare att bestämmelserna i Solvens II-direktivet i huvudsak skall tas in i lag. Sådana bestämmelser som inte tas in i lag skall enligt betänkandet som huvudregel tas in i föreskrifter som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigande i lagen. Övriga direktivbestämmelser skall tas in i föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Vad gäller struktur och språklig utformning har avsikten varit att de nya bestämmelserna skall ligga så nära direktivet som möjligt. Enligt utredningens förslag skall de nya solvensreglerna till följd av Solvens II-direktivet arbetas in i försäkringsrörelselagen, och inte placeras i en särskild lag. Fakultetsnämnden delar utredningens uppfattning i denna del. Stockholms universitet Besöksadress: Telefon: Stockholm Universitetsvägen 10 E-post:

2 2 (7) Försäkringsrörelselagens tillämplighetsområde Den avgränsning som görs i försäkringsrörelselagen beträffande dess tillämpningsområde utgår, liksom tidigare, från begreppet försäkringsrörelse. Sådan rörelse får endast drivas efter tillstånd. I samhället förekommer företeelser som i stort är att anse som försäkring, men som av en eller annan anledning ändå inte kommit att betraktas som försäkringsrörelse i inskränkt mening. Det är mot denna bakgrund man får se att Solvens II-direktivet medger undantag för vissa slag av försäkring och vissa former av verksamhet. Undantagen rör bland annat små försäkringsföretag och företag med nära koppling till de offentliga försäkringssystemen. I några fall har vissa institut och/eller organ undantagits från det tillståndspliktiga området. Av ingressen till Solvens II-direktivet framgår att medlemsstaterna bör kunna kräva att företag som bedriver försäkringsverksamhet och som är undantagna från direktivets tillämpningsområde skall registreras. Medlemsstaterna kan låta dessa företag omfattas av stabilitetstillsyn och lagstadgad tillsyn. I betänkandet anges att det bör införas tre regleringsnivåer i försäkringsrörelselagen. De allra minsta företagen (mikroförsäkringsföretagen) skall enligt betänkandet lämnas oreglerade. På nästa nivå finns företag med en balansomslutning som överstiger den lägsta nivån, men som inte kommer upp i Solvens II-direktivets nivå (se artikel 4 i Solvens II-direktivet). För dessa företag föreslår utredningen nationella särregler. Övriga försäkringsföretag skall fullt ut följa de bestämmelser som nu införs till följd av Solvens II-direktivet. Särskilt om tjänstepensionsverksamhet Utredningen föreslår att en ny form av institut införs, så kallade tjänstepensionsföretag. Dessa skall få tillhandahålla produkter förmåner med anknytning till anställning. Det gäller såväl pensionsprodukter (livförmåner) som andra försäkringsliknande produkter som har anknytning till anställning (skadeförmåner). Tjänstepensionsinstitut skall enligt förslaget inte få bedriva privat försäkringsverksamhet utan anknytning till anställning annat än i mycket begränsad omfattning och under en övergångsperiod. Försäkringsföretag skall dock ges möjligheten att bedriva såväl tjänstepensionsverksamhet som privat försäkringsverksamhet inom ramen för Solvens IIregelverket. Som skäl för sitt ställningstagande anför utredningen att EU i praktiken har två parallella regelverk för livförsäkringsprodukter som har anknytning till anställning; tjänstepensionsdirektivet och Solvens II-direktivet. Solvens II-direktivet innebär att de försäkringsbolag som för närvarande tillämpar tjänstepensionsdirektivets regler genom den så kallade optionen kommer att behöva anpassa sig till Solvens II-direktivets regler vad avser kapitalkraven, medan ingen förändring sker för de företag som tillämpar tjänstepensionsdirektivet direkt. Det betyder att de företag som tillämpar tjänstepensionsdirektivets regler direkt får ett kapitalkrav (Solvens I), medan de som bedriver samma verksamhet i försäkringsbolagsform får ett annat kapitalkrav (Solvens II). Detta faktum kan skapa olyckliga konkurrenssnedvridningar mellan svenska och utländska leverantörer. Fakultetsnämnden delar i stort den bedömning som görs i betänkandet. Fakultetsnämnden finner dock skäl att peka på, att det ur ett systematiskt perspektiv kan diskuteras om det är lämpligt att olika verksamheter, vilka åtminstone ur en principiell synvinkel är desamma (försäkringsrörelse), omfattas av skilda regelverk med olika innebörd.

3 3 (7) Undantag beroende på typ av verksamhet I betänkandet föreslår Solvens II-utredningen att försäkringsrörelselagen inte skall inte gälla för 1. försäkringsrörelse som drivs enligt andra författningar än nämnda lag, 2. organisationer som endast tillhandahåller ersättning vid dödsfall om ersättningen är begränsad till en genomsnittlig begravningskostnad, eller 3. lokala skadeförsäkringsbolag som endast meddelar assistansförsäkring i form av naturaförmåner och vilkas årliga premieinkomst inte överstiger ett belopp som motsvarar euro. Fakultetsnämnden tillstyrker utredningens förslag i denna del. Undantag beroende på storlek (mindre försäkringsföretag) Utredningen anger i sitt betänkande att Sverige bör utnyttja Solvens II-direktivets möjlighet att införa nationella bestämmelser för vissa av de företag som är undantagna enligt artikel 4 i direktivet. I enlighet därmed föreslår utredningen att mindre försäkringsföretag skall undantas från lagens tillämpningsområde. Det förutsätter dock att en rad villkor är uppfyllda. För det första gäller att de årliga tecknade bruttopremieinkomsterna inte får överstiga 5 miljoner euro. För det andra får företagets totala försäkringstekniska avsättningar brutto av belopp som kan återvinnas enligt återförsäkringsavtal och från specialföretag inte överstiga 25 miljoner euro. För det tredje får företagets verksamhet inte omfatta försäkrings- eller återförsäkringsverksamhet som täcker försäkringsrisker avseende åtaganden och kredit- och borgensförbindelser. Sistnämnda förhållande gäller såvida riskerna inte utgör underordnade risker. För det fjärde gäller att företagets verksamhet inte får omfatta återförsäkringsverksamhet som överstiger vissa angivna gränser. I enlighet med vad redan nämnts föreslår utredningen att reglering för mindre försäkringsföretag bör införas som generella särregler. Utredningen konstaterar att de skyddsändamål som gör sig gällande i fråga om försäkringstagare och andra ersättningsberättigade också har relevans i de fall en försäkring tillhandahålls av ett mindre försäkringsbolag. Enligt utredningens uppfattning har dock mindre försäkringsföretag en begränsad och enklare verksamhet. Därtill finner utredning att den administrativa bördan för dessa mindre försäkringsföretag med Solvens II-reglerna riskerar att bli alltför stor och kosta allt för mycket. Enligt utredningen uppfattning finns därför en betydande risk att många företag skulle tvingas avsluta sin verksamhet till följd av alltför betungande regelbörda. Utredningen förslår vidare att så kallade mikroförsäkringsföretag, det vill säga försäkringsföretag vars premieinkomst understiger kronor per år under de senaste tre åren helt skall undantas från reglering och tillsyn. Detta förutsatt att verksamheten samtidigt faller in under Solvens IIdirektivets undantag (artikel 4) på grund av storlek. Fakultetsnämnden tillstyrker i princip utredningens förslag i ovan nämnda delar. Avgränsningen av försäkringsrörelselagens tillämpningsområde utgår, som redan påpekats, från begreppet försäkringsrörelse. Denna avgränsning är emellertid problematisk i vissa fall. Det är exempelvis fallet i fråga om så kallade biåtaganden. Man kan ibland finna att reglering av en verksamhet kanske inte bör ske trots att den på ett principiellt plan är av sådant slag att tillståndsplikt föreligger. Sådana överväganden kan bland annat komma i fråga om åtaganden som avser förhållandevis små värden. I vissa fall kanske verksamhetens omfattning är av så ringa betydelse att tillsyn inte behövs. Det är i ljuset av dessa problematiska fall önskvärt att, som utredningen

4 4 (7) försökt göra, utforma en avgränsning av lagens tillämpningsområde. Fakultetsnämnden vill dock betona vikten av tydlighet i detta avseende. Det bör därför tydliggöras om de angivna undantagen är att se som uttömmande. Kommer Finansinspektionen även fortsättningsvis att ha möjlighet att via förhandsbesked ange om en viss verksamhet skall omfattas av reglering eller ej? Vad gäller de skäl utredningen anför för särreglering av mindre försäkringsföretag ifrågasätter fakultetsnämnden om konkurrensskäl bör användas som argument för undantag från näringsrättslig reglering. Captive-verksamhet I betänkandet konstaterar utredningen att det är klarlagt att captivebolag skall omfattas av bestämmelserna i Solvens II-direktivet, och därmed också av bestämmelserna i försäkringsrörelselagen. Vidare är klart att captivebolag omfattas av viss särreglering i direktivet. Utredningen anser att det mot nämnda bakgrund skall införas en definition av captivebolag i försäkringsrörelselagen. Captivebolag för försäkring som uppfyller kriterierna för att utgöra ett mindre försäkringsföretag skall enligt förslaget följa samma regler som föreslagits gälla övriga mindre försäkringsföretag. Captivebolag för återförsäkring skall inte kunna få tillstånd att tillämpa särreglerna för mindre försäkringsföretag. Fakultetsnämnden delar utredningens uppfattning i denna del. Proportionalitetsprincipen Utredningen konstaterar i betänkandet att den så kallade proportionalitetsprincipen är grundläggande inom EU-rätten. Enligt utredningen innebär principen att bestämmelserna i försäkringsrörelselagen ska tillämpas proportionellt i förhållande till arten, omfattningen och komplexiteten av riskerna i varje försäkringsföretags verksamhet. Principen skall gälla vid tolkningen av alla bestämmelser i försäkringsrörelselagen, och skall även tillämpas vid den tillsyn Finansinspektionen utövar med stöd av lagen. En portalbestämmelse I betänkandet föreslår utredningen att det införs en portalbestämmelse om proportionalitetsprincipen. Principen bör enligt förslaget utformas i enlighet med Solvens IIdirektivet och placeras i inledningen av försäkringsrörelselagen. Principen skall gälla alla försäkringsföretag, det vill säga även för mindre försäkringsföretag och de särskilda bestämmelser som de ska följa. På samma sätt skall captivebolagens verksamhet omfattas av principen. Fakultetsnämnden biträder utredningens förslag i sak, men pekar på att bestämmelsen kan komma att medföra gränsdragningsproblem. Detta gäller exempelvis principens tillämpning på captivebolag. I utredningen anförs att vissa särdrag som finns när det gäller captivebolagens verksamhet torde kunna beaktas inom ramen för en tillämpning av den föreslagna portalparagrafen. Enligt fakultetsnämndens uppfattning är det oklart vilka regler som avses och på vilket sätt särdragen skall beaktas.

5 5 (7) Särskilt om kollektiva försäkringar och proportionalitetsprincipen Gruppförsäkringar och kollektivavtalade försäkringar omfattas enligt utredningen av Solvens IIdirektivet och någon särreglering kan inte införas för gruppförsäkringar och kollektivavtalade försäkringar. Proportionalitetsprincipen är enligt utredningen tillämplig på alla försäkringsformer som omfattas av Solvens II-direktivet, och därmed även på gruppförsäkringar och kollektivavtalade försäkringar. Någon särskild reglering kring den närmare tillämpningen av proportionalitetsprincipen på gruppförsäkringar respektive kollektivavtalade försäkringar skall enligt utredningen inte införas. Fakultetsnämnden delar utredningens uppfattning i denna del. Särskilt om stabilitetsprincipen De nya bestämmelserna om solvenskapitalkrav, kapitalbas, företagsstyrning och tillsyn som införs till följd av Solvens II-direktivet skall enligt betänkandet ersätta den stabilitetsprincip som för närvarande finns intagen i 4 kap. 1 FRL. Som skäl för sitt ställningstagande anför utredningen för det första, att införandet av de nya solvensbestämmelser som följer av Solvens II-direktivet innebär att det inte längre finns något behov av en stabilitetsprincip av det slag som hittills funnits. För det andra anförs, att ett bibehållande av stabilitetsprincipen i dess nuvarande form, det vill säga som en princip som ger lagstöd för bland annat mer långtgående kapitalkrav än vad som följer av de nya bestämmelserna om solvenskapitalkrav, är oförenlig med Solvens II-direktivet. Oaktat stabilitetsprincipens förenlighet med Solvens II-direktivet finner fakultetsnämnden skäl att i sammanhang peka på försäkringsverksamhetens föränderlighet och behovet av flexibilitets i regelverket. Försäkringsmarknaden, liksom för den delen även de finansiella marknaderna i stort, präglas av stor innovationsförmåga. Man kan därför inte utesluta att det i framtiden kan uppkomma försäkringsliknande produkter eller finansiella produkter som medför risker, vilka inte beaktas inom ramen för regelverket. Det kan därför finnas behov av en regel liknande den nuvarande stabilitetsprincipen. Enligt fakultetsnämndens uppfattning bör vidare analyseras huruvida en stabilitetsprincip liknande den nuvarande verkligen står i strid med en ändamålstolkning av bestämmelserna i Solvens II-direktivet. (Se Due, EF-domstolens retspraksis som integrations-fremmende faktor, JT , s. 407, särskilt s. 412.) God försäkringsstandard I betänkandet föreslår utredningen att försäkringsrörelselagens bestämmelse om god försäkringsstandard skall behållas, men i förändrad form. Enligt förslaget skall försäkringsföretags anskaffning av försäkringar, skadereglering samt företagets övriga behandling av försäkringstagare, försäkrade och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar, följa god försäkringsstandard. Den del av principen som avser handlar om förvaltningen skall emellertid utmönstras. Enligt nuvarande ordning kan principen om god försäkringsstandard delvis sägas överlappa stabilitetsprincipen. Som framgår av förslaget skall emellertid standardprincipen få en mer begränsad omfattning jämfört med vad som är fallet enligt nuvarande försäkringsrörelselag. Det gäller särskilt den del av standardprincipen som handlar om förvaltningen. Av betänkandet framgår att den förändrade utformningen av standardprincipen skall ses mot bakgrund av den övriga reglering som föreslås för genomförande av direktivet. (Se sid 291 f. i betänkandet)

6 6 (7) Fakultetsnämnden uppfattar detta som att utredningen syftar på kravet på full harmonisering, exempelvis vad avser investeringar och den där föreslagna aktsamhetsprincipen. Fakultetsnämnden vill i detta sammanhang peka på att den hittillsvarande standardprincipen inte varit begränsad till enbart den egentliga försäkringsrörelsen utan gällt verksamheten i dess helhet. Fakultetsnämnden finner att det även framledes föreligger ett behov av en mer allmänt hållen regel som kan förhindra att bestämmelser om hur försäkringsrörelse skall bedrivas kringgås. En sådan regel bör inte strida mot Solvens II-direktivets ändamål. Investeringar Solvens II-direktivet innebär att det enligt direktivet i princip skall råda placeringsfrihet. Det betyder bland annat att medlemsstaterna inte längre får föreskriva att försäkrings- och återförsäkringsföretag skall investera i vissa slag av tillgångar. Placeringarna skall i stället ske enligt en särskild aktsamhetsprincip. Denna så kallade prudent person principle gäller för samtliga placeringar. Enligt direktivet innebär principen dock att man ska vara extra noga när det gäller placering av tillgångar motsvarande försäkringstekniska avsättningar. Sådana tillgångar skall placeras i försäkrings- och förmånstagares bästa intresse och med hänsyn till försäkrings- och återförsäkringsskuldernas art och duration. Försäkringsrörelselagens placeringsregler gäller för närvarande enbart skuldtäckningstillgångar. Fria medel, omfattas inte av några särskilda placeringsregler. Samtidigt som placeringarnas primära uppgift är att svara mot de försäkringstekniska avsättningarna, bidrar de till att risktagandet i med avseende på marknadsrisker kan förutses i verksamheten. En svaghet med reglerna är naturligtvis att placeringsreglerna enbart avser skuldtäckningstillgångar. Det risktagande som följer med andra placeringar motverkas, åtminstone i teorin med stabilitetsprincipen och kanske kravet på god försäkringsstandard. Fakultetsnämnden noterar, att ett borttagande av försäkringsrörelselagens placeringsregler i kombination med föreslagna ändringar, bland annat med avseende på (slopandet av) stabilitetsprincipen, kan medföra ett ökat risktagande i försäkringsföretagens verksamhet. En svaghet med den föreslagna aktsamhetsprincipen är enligt fakultetsnämndens uppfattning att dess innebörd är oklar. Något om hänvisningar Försäkringsnäringsrätten på EU-nivå har länge varit fragmentarisk och svår att överblicka. Detta är ett av skälen bakom införandet av Solvens II-direktivet (se punkt 1 i ingressen till Solvens IIdirektivet). Det kan diskuteras huruvida det nya regelverket infriar denna målsättning. Utredningens förslag till ändringar i försäkringsrörelselagen innebär ett ökat antal paragrafer. Förslaget innehåller vidare hänvisningar till EU-förordningen i en rad frågor. Exempelvis är detta fallet i 1 kap. 29, 4 kap. 38, 5 kap. 17, 6 kap. 9, 7 kap. 23, 8 kap. 31, 9 kap. 18, 10 kap. 56, 16 kap. 19 och 19 kap. 34. I ljuset av de förenklingssträvanden som uttrycks genom Solvens II-direktivet och med beaktande av den komplexitet som försäkringsrörelselagen redan i sin nuvarande ger uttryck för finner

7 fakultetsnämnden det olyckligt att i lagtext hänvisa till EU-förordningen. En sådan hänvisning bidrar enligt fakultetsnämndens uppfattning inte till att regelverkets överskådlighet. 7 (7)