En ny reglering för tjänstepensionsföretag (SOU 2014:57)

Transkript

1 R E M I S S V A R Finansdepartementet FI Dnr Finansmarknadsavdelningen (Anges alltid vid svar) Stockholm Ert Dnr Fi2014/3021 Finansinspektionen Box 7821 SE Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel Fax finansinspektionen@fi.se En ny reglering för tjänstepensionsföretag (SOU 2014:57) Sammanfattning Finansinspektionen avstyrker utredningens förslag om ett nytt och separat regelverk för tjänstepensionsföretag och anser att det finns ett flertal skäl som talar mot införandet av en tjänstepensionsrörelselag. Finansinspektionen anser att principen om samma regler för samma risker bör vara vägledande i analysen av hur tjänstepensionsverksamhet ska regleras. Finansinspektionens ståndpunkt är att avgiftsbestämda tjänstepensionsförsäkringar i princip är identiska med privata pensionsförsäkringar. I den mån förmånsbestämda tjänstepensionsförsäkringar kan sägas ha en annan, lägre risk kommer detta kunna tas hänsyn till i det nya riskkänsliga solvensregelverket för försäkringsföretag, Solvens 2. Riskinnehållet och formerna för tjänstepensionsåtagandet är därmed enligt Finansinspektionen inte i sig en grund för särbehandling. Finansinspektionen konstaterar att den föreslagna tjänstepensionsrörelselagen i många avseenden överensstämmer med den kommande försäkringsrörelselagstiftningen. Däremot pekar utredningen på ett behov att anpassa solvensregleringen till de särskilda förhållanden som gäller för svenska tjänstepensionsinstitut som står risk. Finansinspektionen har svårt att se att det skulle finnas skäl som motiverar att kapitalkravsreglerna för tjänstepensionsföretag skulle skilja sig från de regler som kommer att gälla för försäkringsföretagen. Detta gäller inte minst den konfidensnivå som ska gälla, och som är av avgörande betydelse för det riskbaserade kapitalkravets storlek och för de försäkrades och förmånstagarnas skyddsnivå. Om lagstiftaren väljer att införa en separat lag för tjänstepensionsföretag anser Finansinspektionen att det är av särskild vikt att avstå från att genomföra förslaget om att möjliggöra nedsättning av förmåner för ömsesidiga tjänstepensionsföretag. En sådan möjlighet har en negativ påverkan på förmånstagarskyddet och begränsar också Finansinspektionens möjligheter att i tillsynen av ett problemtyngt företag kräva att detta ska vidta andra åtgärder. Finansinspektionens remissvar SOU 2014_57.docx 1(14)

2 Förslaget innebär också att frågan skulle regleras annorlunda jämfört med försäkringsrörelselagstiftningen. Finansinspektionen anser inte heller att företag som endast tillhandahåller tilläggsförmåner ska omfattas av en eventuell tjänstepensionsreglering. Inledning Tjänstepension är en viktig del av det svenska pensionssystemet och dess andel av de utbetalade skattepliktiga pensionsersättningarna uppgår till runt 20 procent. Den stora majoriteten av arbetstagarna i Sverige omfattas av kollektivavtal om tjänstepension. Den vanligaste tryggandeformen för tjänstepension är tjänstepensionsförsäkringar som förvaltas av tjänstepensionskassor eller försäkringsbolag. Det förvaltade kapitalet i tjänstepensionsförsäkringar i Sverige uppgick år 2013 till drygt miljarder kronor. Av detta står försäkringsbolagen för ca 94 procent och tjänstepensionskassorna för ca 6 procent. Den demografiska utvecklingen med en större andel äldre personer och de förändringar av den lagstadgade pensionen som den utvecklingen har medfört tyder på att tjänstepensionen i framtiden kommer att få ännu större betydelse. Sammantaget finns det skäl att betona tjänstepensionens skyddsvärde. Reglerna på tjänstepensionsområdet syftar främst till att skydda de ersättningsberättigade på grund av tjänstepensionsförmånsavtal. Denna reglering behövs bland annat mot bakgrund av det informationsunderläge som de ersättningsberättigade har i förhållande till tjänstepensionsgivaren och de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma för de ersättningsberättigade om tjänstepensionsgivaren inte kan fullgöra sina åtaganden. Med utgångspunkt från detta bör också tjänstepensionernas skyddsbehov betonas. Samtliga befintliga tjänstepensionskassor, totalt 11, som inte väljer att ombildas till försäkringsföreningar enligt försäkringsrörelselagstiftningen kommer att omfattas av den föreslagna regleringen. Av de 42 befintliga livförsäkringsföretagen bedriver 30 tjänstepensionsverksamhet i varierande omfattning och kan därmed potentiellt också komma att omfattas. Det går i dagsläget inte att säga hur många av dessa företag som kommer att utnyttja möjligheten att omvandlas till tjänstepensionsföretag. Finansinspektionen konstaterar att ca 75 procent av det totala livförsäkringsbeståndet 1 är kopplat till tjänstepensionsverksamhet. Det är enligt Finansinspektionen olyckligt om en stor andel av livförsäkringsbolagens bestånd skulle hamna under ett annat regelverk än Solvens 2. Finansinspektionens utgångspunkt är att samma risker bör regleras lika och att eventuella olikheter i risk ska kunna avspeglas på ett rättvisande sätt i regelverket. I Finansinspektionens tillsyn, bland annat i det så kallade 1 Med bestånd avses i detta sammanhang det totala värdet på tillgångar som har fördelats på försäkringstagare eller försäkringsavtal. 2

3 Trafikljuset som är en metod för bedöma kapitalbehovet med hänsyn till riskerna, behandlas tjänstepensionsverksamhet på samma sätt som övrig livförsäkringsverksamhet. Finansinspektionens avstyrker utredningens förslag Finansinspektionen avstyrker utredningens förslag om en separat reglering för tjänstepensionsföretag. Finansinspektionen anser att det finns ett flertal skäl som talar mot att införa ett separat regelverk för tjänstepensionsföretag av den omfattning som utredningen föreslår. Inledningsvis vill Finansinspektionen betona vikten av att i en konsekvensanalys väga nyttan med ett separat regelverk mot kostnaden för densamma. I en sådan analys måste hänsyn tas till effekterna för såväl det enskilda företaget som tjänstepensions- och försäkringsmarknaden, de ersättningsberättigade och konsumentskyddet. En analys av alternativa lösningar bör ingå i utvärderingen. Finansinspektionen anser att utredningen inte i tillräckligt hög grad har gjort detta. Frågan om förhållandet mellan Solvens 2-direktivet och tjänstepensionsdirektivet har inte utretts I utredningens kommittédirektiv ges utredaren i uppdrag att bland annat ta ställning till vilka krav som ska ställas på svenska institut för att de ska uppfylla definitionen av tjänstepensionsinstitut enligt artikel 6 i tjänstepensionsdirektivet och vad som bör krävas i form av slutenhet och möjlighet till extra bidrag eller minskning av förmåner för att instituten med stöd av artikel 9.2 i Solvens 2-direktivet ska kunna undantas från den svenska försäkringsrörelselagstiftningen 2. Utredaren ska också analysera vad den juridiska innebörden är av att de företag som uppfyller undantaget enligt artikel 9.2 i Solvens 2-direktivet ska vara andra organisationer än de företag som avses i direktivets artikel 2. Finansinspektionen anser att det är viktigt att analysera hur tjänstepensionsdirektivet och Solvens 2-direktivet förhåller sig till varandra och vad detta innebär för svenskt vidkommande. Hur tjänstepensionsverksamhet ska regleras är en aktuell fråga inte minst då tjänstepensionskassornas möjlighet att driva verksamhet enligt den upphävda lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL) upphör vid utgången av En näraliggande fråga är hur tjänstepensionsverksamhet i livförsäkringsföretag ska hanteras och regleras framgent. I Finansdepartementets promemoria Förhållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensionsdirektivet från april 2012 görs bedömningen att undantagsbestämmelsen i artikel 9.2 i Solvens 2-direktivet innebär att direktivet inte ska tillämpas på sådana organisationer som till sin natur skiljer sig från försäkringsföretag i traditionell bemärkelse, exempelvis genom att deras verksamhet endast täcker en mycket begränsad sektor och genom föreskrift i lag är begränsad till ett särskilt territorium eller till särskilda 2 Se kommittédirektiv Dir 2013:32, s. 11 3

4 personer. 3 I 1 UFL återfinns också ett sådant slutenhetskrav samt krav på att föreningen bedriver icke affärsmässig försäkringsrörelse. Vidare anges i promemorian att inrättandet av en särreglering för tjänstepensionsinstitut utifrån undantagsreglerna i Solvens 2 kräver noggranna överväganden. I promemorian konstateras också att Solvens II-utredningen inte hade gjort någon sådan bedömning av sitt förslags förenlighet med Solvens 2-direktivet i dessa delar. I sitt remissvar till Finansdepartementets promemoria instämde Finansinspektionen i att en närmare analys krävs för att kunna fastställa vilken grad av slutenhet som ska krävas för att institut ska anses vara undantagna från Solvens 2-direktivet. Finansinspektionen konstaterar dock att inte heller tjänstepensionsföretagsutredningen har utrett frågan grundligt. Utredningen drar, trots begränsad analys, slutsatsen att inskränkningen i artikel 9.2 svårligen kan ses som någon reell begränsning 4 och i förslaget till tjänstepensionsrörelselag saknas, till skillnad från UFL, någon form av slutenhetskrav. I sin analys har utredningen till synes inte heller tagit hänsyn till begränsningen i skäl 4 i Solvens 2-direktivet, där det anges att det är önskvärt att i flera medlemsstater undanta vissa institut vilkas verksamhet endast täcker en mycket begränsad sektor och som genom föreskrift i lag är begränsad till ett särskilt territorium eller till särskilda personer. Finansinspektionen tar inte ställning i denna fråga men anser alltså att utredningen inte har analyserat frågan eller motiverat sitt ställningstagande tillräckligt. Oavsett hur ovan nämnda inskränkningar bör tolkas innebär utredningens förslag en stor förändring jämfört med de nationella regler som hittills har styrt tjänstepensionsinstitut som bär risk. Framför allt i förhållande till den omfattande utvidgning av de associationsrättsliga former som utredningen föreslår förefaller en mer djuplodande analys vara önskvärd. Finansinspektionen vill också påpeka att det är relativt ovanligt med vinstutdelande tjänstepensionsinstitut inom Europa, vilket också framgår av utredningens sammanställning av hur tjänstepensionsdirektivet har genomförts i olika medlemsländer. Finansinspektionens utgångspunkt - principen om samma regler för samma risker bör vara vägledande Finansinspektionens ståndpunkt är att avgiftsbestämda tjänstepensionsförsäkringar i princip är identiska med privata pensionsförsäkringar. Det är enligt Finansinspektionen svårt att hävda att riskerna för avgiftsbestämda tjänstepensionsförsäkringar och privata pensionsförsäkringar skulle skilja sig åt. Finansinspektionens bedömning är också att privata pensionsförsäkringar och tjänstepensionsförsäkringar har samma skyddsvärde. 3 Promemoria Förhållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensionsdirektivet, Dnr Fi 2011/ SOU 2014:57, s

5 I sammanhanget bör nämnas att definitionen av livförsäkring i Solvens 2- direktivet och definitionen av pensionsförmån i tjänstepensionsdirektivet i allt väsentligt beskriver samma typ av produkt. Det som i sak skiljer en pensionsförmån enligt tjänstepensionsdirektivet från en livförsäkring i Solvens 2-direktivet är att en pensionsförmån alltid har sin grund i en överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare och tillhandahålls av ett tjänstepensionsinstitut, medan en livförsäkring tillhandahålls av ett försäkringsföretag och kan ha sin grund i en sådan överenskommelse. Ett motiv till särskilda regler i vart fall solvensregler som tidigare har framhållits i olika sammanhang är att det för förmånsbestämda tjänstepensionsförsäkringar kan finnas ett slutligt arbetsgivaransvar, även om det primärt är det företag som tillhandahåller tjänstepensionsförsäkringen som bär risk. Man har också hänvisat till att vissa politiska och sociala skäl kan motivera en särreglering för såväl förmånsbestämda som avgiftsbestämda tjänstepensionsförsäkringar. Någon närmare precisering av vilka skäl det skulle röra sig om saknas däremot. Finansinspektionen anser att det finns skäl att poängtera att det inte förefaller finnas något legalt giltigt arbetsgivaransvar för den övervägande delen av tjänstepensioner i Sverige. 5 Det är också osäkert om en arbetsgivare verkligen har förmåga att infria ett åtagande, eftersom det inte ställs några specifika krav som garanterar att den ekonomiska styrkan i framtiden är tillräcklig. Sammantaget anser Finansinspektionen att det är tveksamt om ovanstående skäl motiverar en särskild lagstiftning för tjänstepensionsverksamhet. Klart är dock att tjänstepension utgör en betydelsefull del av den slutgiltiga pensionen för en majoritet av befolkningen och att dess skyddsvärde därför är stort. Det ska dock inte uteslutas att det kan finnas andra skäl som motiverar en särskild reglering för tjänstepensionsverksamhet. Vad gäller tjänstepensionskassor har det faktum att dessa endast riktar sig till en sluten krets och att de inte får bedriva affärsmässig verksamhet tidigare lagts fram som sådana skäl som motiverar särskilda regler. Finansinspektionen anser att principen om samma regler för samma risker bör vara vägledande i analysen av hur tjänstepensionsverksamhet ska regleras. Finansinspektionen anser att de skäl som tidigare har lagts fram inte motiverar en särskild lagstiftning för tjänstepensionsverksamhet. Riskinnehållet och formerna för tjänstepensionsåtagandet är alltså enligt Finansinspektionen inte i sig en grund för särbehandling. Däremot kan ett arbetsgivaransvar för att slutligt fullfölja ett pensionsåtagande enligt ett ingånget pensionsavtal kunna vara en sådan omständighet som bör tas hänsyn till. Just möjligheten att inom ramen för ett och samma regelverk kunna ta hänsyn till olika egenskaper och förutsättningar som påverkar risknivån och därmed kapitalbehovet för det enskilda försäkringsföretaget är också en viktig fördel med riskkänsliga solvensregler. Finansinspektionen anser att det är möjligt att ta hänsyn till 5 Detta framgår av den kvantitativa studie (QIS) som genomfördes

6 sådana skillnader inom ramen för Solvens 2-regelverket. Det kan därför ifrågasättas huruvida ett slutligt arbetsgivaransvar ska motivera tillämpningen av ett annat regelverk. Begränsad nytta med ett separat regelverk för tjänstepensionsverksamhet I betänkandet utgår utredningen från det faktum att det på EU-nivå finns separata regelverk för tjänstepensionsinstitut respektive för försäkringsföretag, och att dessa existerar vid sidan av varandra. Utredningens utgångspunkt är att den högre grad av nationellt handlingsutrymme som finns i tjänstepensionsregleringen bör utnyttjas för att företagen fullt ut ska kunna utnyttja den inre marknadens fördelar och för att inte möjligheten till effektiv förvaltning av tjänstepensionsplanerna ska försämras. Mer i detalj vilka fördelar och effektivitetsvinster som avses, och på vilket sätt förslaget innebär att de kan utnyttjas, framgår däremot inte. Finansinspektionen ställer sig tveksam till utredningens resonemang och anser att det är oklart vilka fördelar som avses och hur förslaget ger upphov till effektivitetsvinster. Att utredningen i centrala delar av regelverket lämnar förslag som på många sätt liknar kraven i Solvens 2-regelverket innebär också att argumenten kan ifrågasättas. I konsekvensanalysen lyfter utredningen också fram att den föreslagna regleringen innebär att det nuvarande utbudet av olika tryggandeformer på tjänstepensionsområdet både kan bibehållas och breddas. Finansinspektionen efterfrågar även här en närmare beskrivning av hur förslaget bidrar till att nya tjänstepensionslösningar kan skapas och på vilket sätt detta förslag ger bättre förutsättningar till detta jämfört med andra regleringsalternativ, som Solvens 2. Förslaget har negativ påverkan på konkurrensförhållandena i Sverige, utan att bidra till konkurrensneutralitet inom EU Konkurrensneutralitet mellan tjänstepensionsinstitut inom EU är enligt utredningen ett viktigt argument för en nationell reglering baserad på tjänstepensionsdirektivet. I det här sammanhanget måste några viktiga faktorer lyftas fram: I flera EU-länder bedrivs tjänstepensionsverksamhet huvudsakligen i försäkringsföretag och i mindre utsträckning i tjänstepensionsinstitut, vilket innebär att Solvens 2 kommer att tillämpas för dessa verksamheter. Detta gäller exempelvis Frankrike, som liksom Sverige hittills har tillämpat optionen i artikel 4 i tjänstepensionsdirektivet, och i övrigt inte tillämpar detta direktiv. I Danmark är den andel tjänstepension som kommer att omfattas av Solvens 2 97 procent, i Belgien 75 procent och i Norge minst 60 procent. I utkastet till lagrådsremissen för genomförandet av Solvens 2- direktivet föreslås att Sverige framledes ska avstå från att utnyttja optionen i artikel 4, vilket Finansinspektionen ställer sig positiv till. Om så blir fallet kommer försäkringsföretag med blandad verksamhet att helt lyda under Solvens 2-direktivet. Det är orimligt att samma produkttyp ska regleras utifrån olika regelverk beroende på om ett 6

7 företag är ett tjänstepensionsföretag eller ett försäkringsföretag. 6 Detta blir särskilt tydligt om man tillåter fler associationsformer för tjänstepensionsverksamhet. Förutom minimiregleringen i tjänstepensionsdirektivet gäller nationella associationsrättsliga regler samt inte minst nationell arbetsmarknadsreglering och kollektivavtal, som i högre grad har en påverkan på möjligheterna till gränsöverskridande verksamhet. Det är därmed tveksamt om en konkurrensneutralitet inom EU, trots gemensamma näringsrättsliga regler, kan uppnås på tjänstepensionsområdet. Det faktum att tjänstepensionsregelverket bygger på minimiregler innebär att medlemsländerna har möjlighet att anpassa reglerna till nationella behov och särdrag samt införa regler som går utöver det som direktivet anger. Huruvida konkurrensneutrala regler ens kan uppnås på det näringsrättsliga området kan därmed ifrågasättas. Införandet av mer långtgående nationella regler läggs ofta fram som en risk för att företag då kan få incitament att flytta till ett land med lindrigare regler. I det här sammanhanget har en eventuell tillämpning av Solvens 2-regelverket på tjänstepensionsområdet ansetts kunna leda till att företag med tjänstepensionsverksamhet får sådana incitament. Det bör därför påpekas att trots att kraven i tillsynsverktyget Trafikljuset är högre än i många andra länder har inget svenskt institut hitintills anmält att det avser flytta sin verksamhet och bedriva gränsöverskridande verksamhet. Det faktum att flera andra medlemsländer har valt att låta tjänstepensionsverksamhet lyda under Solvens 2-direktivet kan också sägas vara tecken på att detta argument inte anses ha någon avgörande betydelse. Förslaget närmar sig kommande försäkringsrörelselagstiftning Utredningens förslag till ny reglering för tjänstepensionsföretag har en koppling till det nu gällande tjänstepensionsdirektivet, IORP 1, men i vissa delar har anpassningar även gjorts till det kommande, uppdaterade direktivet, IORP 2. Även om arbetet med att ta fram den nya regleringen fortfarande pågår och det därför inte är känt hur reglerna kommer att vara utformade kan konstateras att förslagen till IORP 2-regler i många delar närmar sig det som gäller i Solvens 2. Viktiga skillnader som måste betonas är att IORP 2, i likhet med IORP 1, till stora delar utgörs av minimiregler medan Solvens 2 i många delar är ett fullharmoniseringsdirektiv samt att kapitalkravsreglerna i IORP 2 kommer att vara oförändrade, och alltså bygga på nu gällande Solvens 1- regler. 7 Det faktum att IORP 2 uppvisar ett antal likheter med Solvens 2-direktivet 6 Finansinspektionen har tidigare ansett att möjligheten att låta tjänstepensionsverksamheten i ett försäkringsföretag lyda under ett annat regelverk än Solvens 2 inte heller är en lösning då kraven på separation mellan verksamheterna är svåra att både tillämpa och utöva tillsyn över. 7 Frågan diskuteras däremot inom ramen för en eventuell kommande revidering av solvensreglerna i tjänstepensionsdirektivet (IORP 3). 7

8 innebär att det föreslagna nationella regelverket för tjänstepensionsföretag också i många avseenden kommer att överensstämma med den nationella försäkringsrörelselagstiftningen som genomför Solvens 2-direktivet. Detta gäller exempelvis reglerna om investeringar och om företagsstyrning. Nedan gör Finansinspektionen en översiktlig jämförelse av utredningens förslag på vissa områden och motsvarande regler i Solvens 2 och försäkringsrörelselagstiftningen. Utredningen föreslår införandet av en, i förhållande till vad som gäller enligt IORP 1, förstärkt solvensreglering för tjänstepensionsföretag. Utöver de övergripande principerna för hur kapitalkravsreglerna ska vara utformade lämnar utredningen inte några detaljerade förslag på området. Finansinspektionen kan dock konstatera att utredningens förslag också på detta område utgår från samma principer som motsvarande regler i Solvens 2. Däremot pekar man på ett behov av att anpassa regleringen till de särskilda förhållanden som gäller för svenska tjänstepensionsinstitut som står risk. Skillnader kan noteras bland annat avseende de riskkategorier som de olika kapitalkraven ska baseras på. Även om utredningen inte anger vilken konfidensnivå som bör användas pekar man på att det kan finnas skäl att se över vilken nivå som bör gälla för tjänstepensionsföretag, och att denna kan visa sig ligga på en lägre nivå än den som gäller för försäkringsföretag. Detta kommenteras särskilt i remissvaret. 8 Finansinspektionen noterar också att möjligheten för ett tjänstepensionsföretag att använda en intern modell för beräkning av det riskbaserade kapitalkravet saknas i utredningens förslag. De utvidgade associationsrättsliga reglerna i utredningens förslag är även de i mångt och mycket en spegling av de associationsrättsliga reglerna i försäkringsrörelselagen. En nyhet i förhållande till regelverket för försäkringsrörelse måste dock lyftas fram. Denna avser möjligheten till nedsättning av förmåner för ömsesidiga tjänstepensionsaktiebolag och tjänstepensionsföreningar, under förutsättning att detta finns angivet i bolagsordning respektive stadgar, vilket Finansinspektionen tar upp särskilt senare i remissvaret. 9 Utredningens förslag om tillsynsregler för tjänstepensionsföretag motsvarar i princip kommande tillsynsregler i försäkringsrörelselagstiftningen. Visserligen är Solvens 2-direktivet mer omfattande men det är Finansinspektionens bedömning att utkastet till lagrådsremiss avseende införandet av Solvens 2- direktivet inte ger Finansinspektionen något större handlingsutrymme än tjänstepensionsföretagsutredningens författningsförslag. Däremot anser Finansinspektionen att utredningens förslag om nedsättning av förmåner, utöver dess negativa påverkan på konsumentskyddet, kan begränsa Finansinspektionens möjligheter att i den löpande tillsynen ingripa mot ett tjänstepensionsföretag. 8 Se sidan 10 9 Se sidan 10 8

9 Även i förslaget om ingripanden utgår utredningen från samma principer som i Solvens 2. I enlighet med Solvens 2 föreslås olika nivåer av kapitalkrav. Beroende på vilket kapitalkrav som kapitalbasen underskrider, kan en mer eller mindre långsiktig åtgärdsplan godkännas. De föreslagna reglerna avseende sammansättningen av kapitalbasen skiljer sig däremot från motsvarande regler i Solvens 2. I utredningens förslag finns till exempel inga förslag om tilläggskapital som kan användas för förlusttäckning vid beräkning av det riskbaserade kapitalkravet på samma sätt som i Solvens 2. Finansinspektionen noterar också att det i förslaget saknas regler kopplade till tillsynen över ett tjänstepensionsföretag som ingår i en grupp. Det bör poängteras att möjligheten för livförsäkringsföretag med tjänstepensionsverksamhet att omvandlas till tjänstepensionsföretag innebär att flera tjänstepensionsföretag kan komma att ingå i internationella grupper. Finansinspektionen anser därför att det finns skäl att närmare analysera hur tillsynen påverkas av avsaknaden av gruppregler för tjänstepensionsföretag. Särskilt om regler för slutligt arbetsgivaransvar Som tidigare omnämnts har förekomsten av ett legalt giltigt slutligt arbetsgivaransvar lagts fram som motiv för särskilda regler för förmånsbestämda tjänstepensionsförmåner. I Solvens 2 finns visserligen ingen särskild reglering för slutligt arbetsgivaransvar, däremot finns bestämmelser kopplade till kapitalbasen om vilket tilläggskapital som kan användas för förlusttäckning. I förslag till delegerade akter nämns bland annat uttaxeringsrätt i ömsesidiga bolag och moderbolagsgaranti som sådant tilläggskapital. Givet att vissa uppställda villkor uppfylls kan ett arbetsgivaransvar alltså beaktas inom Solvens 2. Motsvarande bestämmelser finns däremot varken i IORP 1 eller i IORP 2. I utredningens förslag ingår inte heller någon sådan bestämmelse. Däremot föreslås att ett företag vars kapitalbas understiger det riskkänsliga kapitalkravet och som kan visa att det under vissa förutsättningar har faktisk tillgång till ytterligare kapital från någon utomstående, ska kunna medges längre tid för att återställa kapitalnivån jämfört med ett företag som inte har tillgång till detta. En sammanfattande bedömning Det är Finansinspektionens uppfattning att Solvens 2-regelverket är anpassat även till sådan tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av försäkringsföretag. Givet detta, och i kombination med den generella synen att samma risker ska regleras lika, bör utgångspunkten vara att tjänstepensionsverksamhet och försäkringsverksamhet bör lyda under Solvens 2-regelverket. Att utredningens förslag i flera delar överensstämmer med Solvens 2-reglerna styrker denna bedömning ytterligare. Det bör framhållas att särskilda ansträngningar har gjorts från kommissionen och Eiopa att anpassa Solvens 2-reglerna till sådana långsiktiga åtaganden som tjänstepensionsförmåner innebär, till exempel avseende de diskonteringsräntor som företagen ska tillämpa vid värdering av åtagandena. Naturligtvis kan man inte bortse från att vissa delar av regelverket inte är fullständigt anpassat till 9

10 tjänstepensionsverksamhet i Sverige, men i väsentliga avseenden, som till exempel hanteringen av konsolideringsfonder, har de svenska argumenten vunnit gehör under förhandlingarna. Förslaget har en negativ påverkan på förmånstagarskyddet I utredningen uttalas att det inte går att säga att det ena regelverket är bättre än det andra, framför allt på lite längre sikt. Inte desto mindre framstår likheter och skillnader i regleringen i några avseenden vara av större betydelse än andra när det gäller en jämförbar eller rättvisande reglering av risker och hur regelverket påverkar förmånstagarnas trygghet. Nedan redogörs för sådana skillnader som Finansinspektionen ser har en särskild påverkan på förmånstagarskyddet. Tjänstepensionsföretag bör inte få tillämpa en lägre konfidensnivå Utredningen synes vara av uppfattningen att den konfidensnivå som ska gälla i kapitalkravsberäkningen, med utgångspunkt från de faktiska riskerna för de svenska tjänstepensionsinstituten, kan visa sig behöva vara lägre än den nivå som kommer att gälla för försäkringsföretag. Finansinspektionen föreslås få ansvar för att genomföra förstudier och ta fram förslag på hur kapitalkravsreglerna mer i detalj ska vara utformade. Finansinspektionen instämmer i att en eventuell anpassning av solvensregleringen måste föregås av grundliga förstudier. Även om Finansinspektionen inte har analyserat frågan i detalj bör det återigen betonas att Finansinspektionen, med utgångspunkt från principen om samma regler för samma risker, däremot har svårt att se att det skulle finnas skäl som motiverar att kapitalkravsreglerna för tjänstepensionsföretag skulle skilja sig från de regler som kommer att gälla för försäkringsföretagen. Särskilt gäller detta konfidensnivån, som är av avgörande betydelse för det riskbaserade kapitalkravets storlek, och därmed för ett företags finansiella motståndskraft. Valet av konfidensnivå har således en stor påverkan på den skyddsnivå som förmånstagarna har. Finansinspektionen vill även peka på erfarenheter från Nederländerna där en lägre konfidensnivå tillämpats och där 65 procent av tjänstepensionsinstituten i Nederländerna, efter den finansiella krisen, nu genomgår finansiell rekonstruktion. 10 Vilken påverkan en eventuell sänkning av konfidensnivån kan ha på förmånstagarskyddet måste därmed analyseras noggrant. Förmåner i ömsesidiga tjänstepensionsföretag bör inte kunna sättas ned Som nämnts ovan innebär utredningens förslag att ömsesidiga tjänstepensionsbolag och tjänstepensionsföreningar ges möjlighet att under särskilda förhållanden sätta ner förmåner, om detta finns inskrivet i bolagsordning respektive stadgar. Utredningen motiverar detta bland annat med ett behov av flexibilitet för parterna (arbetsgivare och arbetstagare) när det gäller utbudet av associationsrättsliga lösningar inom ramen för tjänstepensionstryggandet. Utredningen menar också att det ytterst ligger på 10 EIOPA-14/514 Mapping Exercise for Further Work on Solvency for IORPs. 10

11 parterna att komma överens om hur man vill använda eventuell fondering i fördelningen av ansvar och risk i olika typer av tjänstepensionslösningar. Finansinspektionen ställer sig tveksam till detta förslag och även till den bakomliggande motiveringen. Finansinspektionen vill också påpeka att ett sådant förslag innebär att möjligheterna till nedsättning av förmåner skulle skilja sig åt mellan livförsäkringsföretag och tjänstepensionsföretag. Sverige har en tradition av förebyggande åtgärder som vidtas innan ett institut befinner sig i ett läge där förmåner behöver sänkas för att rädda institutets fortlevnad. Som utredningen anger har det tidigare funnits tvingande lagregler om nedsättning av ömsesidiga bolags ansvarighet mot försäkringstagarna vid förluster i livförsäkringsrörelse. Dessa slopades bland annat med motiveringen att det fanns ett behov av att främja en tydligare gränsdragning mellan förpliktelser på grund av försäkringsavtal och medel som tjänar som rörelsens kapital. Som skäl för att nedsättningsreglerna skulle upphävas framhölls även att det föreligger särskilda svårigheter att analysera en livförsäkringsverksamhet, att åtagandena är av långsiktig natur, att det kan vara förenat med betydande kostnader och besvär att byta försäkringsgivare och att därmed livförsäkringstagare är särskilt skyddsvärda. Finansinspektionen anser att dessa motiv alltjämt gör sig gällande och att de inte ska underskattas. Motiven är i lika hög grad giltiga när det gäller tjänstepensionsverksamhet. Finansinspektionen anser därför att ett förslag som innebär en möjlighet till nedsättning måste analyseras noggrant. Inte minst måste konsekvenserna för såväl företag som försäkrade och förmånstagare utredas närmare. Till exempel bör det utredas i vilken mån den enskilde kan förstå såväl innebörden av en möjlighet till nedsättning som hur den kan påverka framtida utbetalningar. En sådan analys saknas i betänkandet. Finansinspektionen vill också understryka att det redan idag finns goda möjligheter för parterna att utforma olika typer av tjänstepensionsförmåner med eller utan garantier och med olika nivåer på garantier, indexreglering osv. Vidare ger systemet med konsolideringsfonder, som kan användas som riskkapital, de ömsesidiga instituten en frihet att åstadkomma en avvägning mellan fördelning av ansvar och risk. Finansinspektionen ställer sig frågan om inte dessa möjligheter ger parterna en tillräcklig flexibilitet. Vidare är det Finansinspektionens syn att det inte ska vara möjligt att minska de utfästa garantierna. Garantierna utgör en grundbult i skyddet för förmånstagarna och reglerna på området bör överensstämma med motsvarande regler för livförsäkringsföretag och för andra former av tjänstepensionsföretag. Finansinspektionen vill slutligen också påpeka att utifrån ett tillsynsperspektiv innebär en möjlighet till nedsättning att Finansinspektionens möjligheter att kräva att ett problemtyngt företag vidtar andra åtgärder än att sätta ned förmånerna försämras avsevärt. Erfarenhet från Nederländerna visar också att en sådan möjlighet till nedsättning av förmåner har en negativ påverkan på förmånstagarskyddet. Det är därmed av särskild stor betydelse att ett sådant förslag inte genomförs. 11

12 Företag som endast erbjuder tilläggsförmåner bör inte omfattas av tjänstepensionsregelverket Utredningen öppnar för möjligheten att företag som endast tillhandahåller tilläggsförmåner ska kunna utgöra ett tjänstepensionsinstitut. Detta är en konsekvens av att utredningens förslag till definition av tjänstepensionsförmåner inte inbegriper villkoret som anges i artikel 6 d i IORP 1-direktivet om att tilläggsförmåner ska räknas som pensionsförmåner om de kompletterar dessa förmåner och tillhandahålls sekundärt. I utredningen anges angående detta att Bestämmelserna i direktivet kan tolkas på det sättet att kompletterande förmåner endast får tillhandahållas under förutsättning att de kompletterar huvudförmånen 11. Utredningen lämnar dock inte någon närmare motivering till varför den gjort en annan tolkning. Finansinspektionens tolkning är att en tilläggsförmån endast kan anses vara en pensionsförmån om den tillhandahålls sekundärt till en vanlig pensionsförmån, som är en förmån som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensionsålder. Finansinspektionens utgångspunkt är således att institut som endast tillhandahåller tilläggsförmåner inte omfattas av IORP-regelverket. Ett eventuellt utvidgande av tillämpningsområdet på det sätt som föreslås måste föregås av en grundlig analys såväl av förslagets förenlighet med IORP-regelverket som av konsekvenserna av förslaget. I en sådan analys finns skäl att också titta närmare på hur andra länder inom EU har valt att tolka bestämmelsen om tillämpningsområde. En sådan analys saknas i betänkandet. Ikraftträdandedatumet är orealistiskt Finansinspektionen anser att det föreslagna ikraftträdandedatumet är orealistiskt, såväl för företagen som för Finansinspektionen. I betänkandet saknas en analys och detaljförslag avseende centrala delar av regelverket. Som framgår av redogörelsen ovan föreslår utredningen införandet av en förstärkt solvensreglering för tjänstepensionsföretag. Finansinspektionen föreslås få ansvar för att genomföra förstudier och ta fram förslag på hur denna reglering mer i detalj ska vara utformad. Finansinspektionen vill understryka betydelsen av att i detta sammanhang ta hänsyn till såväl tidsåtgången för och svårigheterna med att ta fram en nationell kapitalkravsreglering i enlighet med utredningens förslag. Om en riskkänslig solvensreglering anpassad för tjänstepensionsföretag ska införas, trots de argument som Finansinspektionen redogör för ovan, ska tidsåtgången för detta arbete inte underskattas. Finansinspektionens preliminära uppskattning är att framtagningen skulle kräva minst två år. Detta inkluderar förstudier inklusive den kalibrering av de ingående parametrarna, stressnivåerna och korrelationerna som skulle behöva göras samråd med branschen och test av regelverket för att säkerställa dess lämplighet. Frånsett tidsaspekten ser Finansinspektionen också betydande svårigheter avseende utvecklingen av vissa delar av regelverket. Detta gäller exempelvis framtagningen av 11 SOU 2014:57, s

13 korrelationsmatriser och kalibreringen av de parametrar som ligger till grund för den konfidensnivå som ska användas. Med anledning av svårigheterna med att ta fram tillräckliga data avgränsade till endast tjänstepension är det enligt Finansinspektionen tveksamt om det ens är möjligt att ta fram nationella och tjänstepensionsspecifika underlag för sådana delar av regelverket. Det är inte heller möjligt att för exempelvis korrelationsmatriser använda sig av den data som används för livförsäkringsverksamhet eftersom utredningens förslag innebär att riskerna delas in på ett annat sätt än vad som gäller för livförsäkringsverksamhet. Ovanstående är enligt Finansinspektionen ytterligare skäl som talar för att lagstiftaren bör överväga att låta även tjänstepensionsverksamhet lyda under de kapitalkravsregler som gäller inom Solvens 2-regelverket. I valet av ikraftträdandedatum måste hänsyn också tas till den tid det tar för företag att anpassa sig till den nya regleringen och inte minst till den förändrade rapportering till Finansinspektionen som är en effekt av förändrade regler. Finansinspektionen kan också konstatera att utredningen inte har tagit hänsyn till de effekter på den finansiella statistik som förslaget innebär och hur detta ska hanteras, inte minst för att undvika problem kopplade till att historiska dataserier kan komma att brytas. Som statistikansvarig myndighet anser Finansinspektionen att även sådana aspekter måste beaktas vid bedömningen av lämpligt ikraftträdandedatum. Finansinspektionen vill slutligen betona att det, för att det ska vara en reell möjlighet för befintliga livförsäkringsföretag med tjänstepensionsverksamhet att omvandlas till tjänstepensionsföretag, är önskvärt att en eventuell tjänstepensionsrörelselag träder i kraft samtidigt som Solvens 2-direktivet börjar gälla. Som framgår ovan anser dock Finansinspektionen att det föreslagna ikraftträdandedatumet inte är realistiskt. En möjlighet att hantera ett eventuellt glapp mellan ikraftträdandet av de båda regelverken skulle kunna finnas i övergångsreglerna i Solvens 2. Detta skulle möjliggöra för företag att omvandlas även om ikraftträdandet för en tjänstepensionsrörelselag senareläggs. Däremot skulle det kunna innebära att den föreslagna omvandlingstiden kortas avsevärt. Med hänsyn till svårigheterna kopplade till ett separationsförfarande anser Finansinspektionen att de potentiella negativa effekterna på konsumentskyddet av en kortare omvandlingstid inte ska underskattas. Särskilt om regleringen av tjänstepensionskassor Finansinspektionen är medveten om att en avstyrkan av utredningens förslag innebär att utredningens uppdrag om att, vid sidan om möjligheten att bilda nya pensionsstiftelser, även skapa möjligheter att bilda nya tjänstepensionsinstitut inte kan uppfyllas. Finansinspektionen vill i detta sammanhang framhålla att även om den övergripande principen om samma regler för samma risker bör gälla, kan det finnas skäl att överväga om tjänstepensionskassor, i deras nuvarande form, 13

14 även framgent bör regleras separat. Det huvudsakliga motivet är att dessa institut bedriver en annan typ av verksamhet med anledning av de krav på slutenhet och icke affärsmässig verksamhet som de verkar under. Särskilda regler för tjänstepensionskassor skulle av den anledningen kunna anses vara motiverade. Finansinspektionen är medveten om att utredningen inte lyfter fram dessa begränsningar som relevanta i bedömningen av vilka företag som ska omfattas av en separat reglering men anser att det finns skäl att återigen analysera frågan. Finansinspektionen vill däremot framhålla att dessa förhållanden däremot inte motiverar ett så omfattande förslag som det som tjänstepensionsföretagsutredningen lägger fram. Om lagstiftaren överväger att införa särskilda regler för tjänstepensionskassorna vill Finansinspektionen återigen påpeka att det förhållandet att den upphävda UFL ska fortsätta tillämpas fram till utgången av 2017 får besvärande konsekvenser. I framtagningen av nya regler för dessa företag ser Finansinspektionen det som positivt att delar av det förslag som utredningen har lagt fram arbetas in. Finansinspektionen vill däremot, med hänsyn till behovet av ett gott konsumentskydd, återigen betona vikten av att avstå från att genomföra de delar av utredningens förslag som Finansinspektionen anser har en negativ påverkan på förmånstagarskyddet och som lyfts fram särskilt i detta remissvar. FINANSINSPEKTIONEN Per Håkansson Chefsjurist Suzanna Zeitoun Eckerhall Analytiker Beslut i detta ärende har fattats av chefsjuristen Per Håkansson efter föredragning av analytikern Suzanna Zeitoun Eckerhall. I den slutliga beredningen av ärendet har även verksamhetsområdeschefen Åsa Larson, avdelningscheferna Louise Conradi, Bertil Sjöö, Magnus Strömgren och enhetschefen Veronika Engstrand samt rådgivaren Birgitta Niblaeus deltagit. 14