Stockholm den 21 februari 2013

Transkript

1 R-2012/1915 Stockholm den 21 februari 2013 Till Finansdepartementet Fi2012/3967 Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 26 oktober 2012 beretts tillfälle att avge yttrande över Livförsäkringsutredningens betänkande Förstärkt försäkringstagarskydd (SOU 2012:64). Advokatsamfundet är förespråkare av ett bättre konsumentskydd och större konkurrens inom försäkringsområdet och ser därför positivt på det arbete som utredningen genomfört. Advokatsamfundet vill dock understryka att flertalet av de områden som behandlas i betänkandet är av mycket komplicerad karaktär och omfattar frågor av såväl avtalsrättslig, skatterätträttslig som näringsrättslig natur. 1. Allmänna synpunkter Enligt förslaget ska det bland annat införas nya överskottsregler för icke vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag (hybridbolag), ömsesidiga livförsäkringsbolag och livförsäkringsföreningar. Överskottsreglerna ska kunna frikopplas från redovisningsreglerna efter beslut från respektive försäkringsföretag. Vidare föreslås omfattande företagsstyrningsregler. Verksamhetsförutsättningarna ändras drastiskt för ömsesidigt bedrivna livförsäkringsföretag och en mängd nya regler införs. Advokatsamfundet är tveksamt till nödvändigheten av omfattningen av de nya regler som föreslås. I flera fall bör det gå att anpassa

2 2 gällande regler, så att bakomliggande syfte med föreslagna nya regler uppnås. På så vis skulle en onödig reglering undvikas och regelverket förenklas. Förslaget med en option för hybridbolag att frikoppla överskottshanteringen från redovisningen kan innebära en försämring både ur konsument- och konkurrenssynpunkt, då det kan leda till svårigheter att göra jämförelser av storleken mellan olika försäkringsföretags överskott. Förslagets företagsstyrningsregler uppfattas som en lång lista där en egentlig analys avseende behovet av förslagets olika delar och dess konsekvenser saknas. Förslaget får stor påverkan på verksamhetsförutsättningarna för berörda försäkringsföretag och det är viktigt att ambitionen om försäkringstagarens och försäkrads insyn m.m. inte görs på bekostnad av möjligheten att bedriva en effektiv och affärsmässig verksamhet. En sådan utveckling är inte till gagn för försäkringstagarna eller de försäkrade. Enligt Advokatsamfundet är regelverket enligt förslaget i betänkandet invecklat. Såsom förslaget är utformat får försäkringstagaren två roller; dels som försäkringstagare, dels som en roll liknande en aktieägare. Det är Advokatsamfundets uppfattning att den föreslagna ordningen kan skapa oklara förhållanden både för försäkringstagaren och försäkringsföretaget. Förslaget avseende flytträtten innehåller svåra frågor, t.ex. möjligheten och lämpligheten av att införa retroaktiv lagstiftning och förhållandet till kollektivavtalsrätten. Förslagets utgångspunkt är att flytträtt är bra både för försäkringstagarna och för de försäkrade samt för samhället i stort. Advokatsamfundet delar denna inställning, men anser att analysen och argumentationen i förslaget för de vägval som görs i flera viktiga frågor är bristfällig eller saknas. Sammanfattningsvis anser Advokatsamfundet att förslagen i betänkandet i flera delar är väl underbyggda och lämpar sig för lagstiftning, medan de i flera andra delar bör vara föremål för fortsatt utredning. 2. Advokatsamfundets särskilda kommentarer till förslagen i betänkandet Nedan redogörs närmare för Advokatsamfundets kommentarer till förslagets olika avsnitt. Med anledning av förslagets omfång och komplexitet har Advokatsamfundet valt att begränsa sitt yttrande till sådana delar, som bedömts vara av särskilt intresse.

3 3 2.1 Överskottshantering Precisering av rättigheter i försäkringsavtal respektive bolagsordning eller stadgar Genom försäkringsrörelsereformen (prop. 1998/99:87) slogs det fast att återbäring bara kunde bestå av garanterad återbäring och villkorad återbäring, vilka båda förutsatte en avtalsreglering. Utformningen av avtalsvillkoren för återbäring och hur detaljerade villkoren skulle vara, styrdes av avtalsrätten. Det saknas i dag i svensk lagstiftning någon närmare reglering om vilka olika villkor som ska ingå i ett försäkringsavtal. Advokatsamfundet ser det som positivt för försäkringstagaren och den försäkrade att det tillkommer en lagreglering i återbäringsfrågan. Däremot anser Advokatsamfundet att denna fråga lämpligen bör regleras i försäkringsavtalslagen (2005:104) och inte i försäkringsrörelselagen (2010:2043;FRL). Vidare ställer sig Advokatsamfundet positivt till att livförsäkringsbolagens överskottshantering bättre genomlyses och att tydlig information härom lämnas till försäkringstagarna och de försäkrade. Det är dock en svår fråga att bestämma hur och i vilken omfattning försäkringstagarnas och de försäkrades anspråk på del i överskottet i ömsesidigt verkande livförsäkringsföretag bör regleras. Att frikoppla överskottshanteringen från redovisningsreglerna, kan medföra svårigheter att jämföra olika företags regler och hantering i frågan, då de kan komma att ha olika utgångspunkter för sin överskottshantering. Enligt förslaget ska regler om bolagsordningens innehåll införas i 8 kap. FRL i stället för i 11 kap. 3 FRL, som är den bestämmelse som anger vad ett försäkringsaktiebolags bolagsordning ska innehålla. Advokatsamfundet anser att bolagsordningens innehåll bör regleras på ett och samma ställe, dvs. i 11 kap. 3 FRL Riktlinjer för överskottshantering och överskottsbalansräkning Advokatsamfundet är positivt till införandet av särskilda överskottsriktlinjer. Det är dock viktigt att se till att kravet på riktlinjernas innehåll motsvarar vad som krävs för att syftet med riktlinjerna ska kunna uppnås. Enligt förslaget ska riktlinjerna vara tämligen omfattande och det bör diskuteras på vilken detaljnivå de ska upprättas. Förslaget saknar närmare analys av behovet av att all föreslagen information tas in i riktlinjerna. Den långa listan med olika typer av information, som enligt förslaget ska ingå i riktlinjerna, måste bedömas mot kravet att riktlinjerna ska bli offentliga vid ingivandet till tillsyns-

4 4 myndigheten. Advokatsamfundet utgår ifrån att konsekvensanalysen inte kommer att bli offentlig Kompetensfördelningen mellan stämman och styrelsen Enligt förslaget ska bolagsstämman besluta om överskott ska gottskrivas försäkringstagare eller försäkrade samt om hur stora överskott som får användas. Styrelsen ska anta riktlinjer för överskottshanteringen. Dessa riktlinjer ska bland annat beskriva hur tillgängliga överskott bestäms. Såsom förslaget har utformats ser Advokatsamfundet en risk i en otydlig kompetensfördelning mellan bolagsorganen. Av förslaget kan man även få intrycket att stämmans beslutanderätt inskränks till ett handlande inom de riktlinjer som styrelsen fattat beslut om. Förslaget innebär många nyheter och krav på livförsäkringsföretag. Dessa är så komplexa att det är svårt att genomlysa och bedöma dess konsekvenser En förstärkt likabehandlingsprincip Advokatsamfundet är positivt till införande av nya regler, om de behövs till skydd för försäkringstagare och försäkrade. Förslaget saknar dock en analys om det verkligen är nödvändigt att en justering sker av nuvarande likabehandlingsprincip Riktlinjer för investeringar av försäkringstagarnas överskott Redan i dag ska försäkringsföretag ha interna riktlinjer för placering av samtliga sina tillgångar, både avseende tillgångar som används för skuldtäckning som för övriga tillgångar (jfr 8 kap. 4 FRL). Någon ändring i existerande riktlinjer synes inte föreslås, vilket innebär en överlappande reglering. Informationskrav, såvitt avser försäkringsbolagens placeringar, finns i dag i Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2011:39) information som gäller försäkring och tjänstepension. Advokatsamfundet är positivt till införande av nya regler om de behövs till skydd för försäkringstagare och försäkrade. Förslaget saknar dock en analys av om det verkligen är nödvändigt med denna information i de nya överskottsriktlinjerna. I vart fall bör förslaget i denna del samordnas med nuvarande reglering på området.

5 Riktlinjer för hantering av intressekonflikter i överskottshanteringen Som konstateras i förslaget följer det redan i dag av FRL att försäkringsföretag ska ha riktlinjer för hantering av intressekonflikter. Följaktligen ska existerande intressekonflikter avseende överskottshantering hanteras och omfattas av nuvarande reglering. Efterlevnaden av gällande regler torde vara en tillsynsfråga för Finansinspektionen. Ytterligare lagregler härom synes då överflödiga En oberoende kontroll av företagets överskottshantering Införs det ett krav på överskottsriktlinjer enligt förslaget, är Advokatsamfundet positivt till att det sker en kontroll av att dessa riktlinjer efterlevs av företagen. Däremot anser Advokatsamfundet att existerande kontrollfunktion i form av t.ex. den oberoende granskningsfunktionen bör vara bäst lämpad att inkludera denna kontroll i sin granskning. Därmed undviks införandet av ytterligare en funktion, som företagen ska ha Förbättrad information om överskottshanteringen till försäkringstagarna Advokatsamfundet är positivt till att försäkringstagare och försäkrade med anspråk på överskott får nödvändig information. Införs överskottsriktlinjer bör dessa, som förslagen anger, ges in till Finansinspektionen på motsvarande sätt såsom t.ex. försäkringstekniska riktlinjer. Advokatsamfundet ser dock problem med införandet av en generell bestämmelse med innebörd att livförsäkringsföretag, som inte får dela ut vinst, löpande ska informera försäkringstagare och försäkrade i förväg om bolagsbeslut, som kan beröra deras överskott på ett väsentligt sätt (under vissa förutsättningar kan företaget avstå från att lämna information). Flera av de situationer som ska omfattas av informationsplikten enligt förslaget, torde vara grundade på affärsmässiga beslut av företagets ledning. Advokatsamfundet kan förutse svårigheter för Finansinspektionen att tillse efterlevnaden av föreslagen förpliktelse och stora svårigheter för företagen att i förväg bedöma om en situation omfattas av informationsskyldigheten eller inte. Det finns en påtaglig risk för att företagen, försäkringstagare, de försäkrade och Finansinspektionen har olika uppfattningar om informationsskyldighet föreligger eller inte och om något undantag är för handen eller inte. Nödvändigheten av och möjliga konsekvenser av denna förpliktelse bör utredas och analyseras ytterligare.

6 Förbättrad försäkringstagarinsyn och inflytande över företagsstyrningen Förslagen jämför genomgående den ställning som försäkringstagare och försäkrad har i ett hybridbolag, med en aktieägares ställning i ett aktiebolag och dennes möjlighet till insyn och påverkan på företagsstyrningen. Det bör uppmärksammas att förslaget innebär att försäkringstagare och försäkrade i flera avseenden kan få bättre insyn i företagens styrning m.m. än vad som är fallet för aktieägare, bl.a. genom den informationsplikt som beskrivs i punkten ovan. 2.2 Överskottshantering enligt FL för ömsesidiga livförsäkringsbolag och livförsäkringsföreningar som får dela ut vinst Optionen Förslaget inför begreppen vinstutdelande ömsesidiga livförsäkringsbolag och vinstutdelande livförsäkringsföreningar samt föreslår att existerande företag ska ha en option att tillämpa vissa regler i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, som alternativ till överskottsreglerna i FRL. Såvitt Advokatsamfundet kan bedöma ligger denna fråga utanför kommittédirektivet och synes inte föranledas av påtalade brister i gällande lagstiftning för dessa företag. Advokatsamfundet saknar därför en analys om varför dessa regler föreslås, dvs. varför det skulle vara bättre för konsumenterna att vara försäkringstagare i ett vinstutdelande ömsesidigt livförsäkringsföretag eller en vinstutdelande livförsäkringsföreningen, än i icke vinstutdelande företag som har att följa reglerna i FRL. Vidare kan det vara tveksamt om det ökar transparensen att införa ytterligare varianter av livförsäkringsföretag. 2.3 Företagsstyrning i hybridbolag överväganden och förslag Som konstaterats ovan är Advokatsamfundet positivt till att försäkringstagare och försäkrade får bättre insyn och inflytande i så kallade hybridbolag. Förslaget saknar dock någon närmare analys om varför det från försäkringstagares och försäkrades synpunkt blir bättre än i dag med fler försäkringstagarrepresentanter i styrelsen i hybridbolag och vilka fördelar som uppnås med en styrelseordförande som är oberoende. 2.4 Flytträtt Principer för utformningen av regler om flytträtt Advokatsamfundet är positivt till grundtanken i förslaget vad gäller flytträtten; dvs. att skapa möjligheter för försäkringstagaren/konsumenten att optimera sitt pensionssparande

7 7 genom att flytta och vid behov sammanlägga sina pensions-försäkringar. Advokatsamfundet är av uppfattningen att denna möjlighet förenklat skapar ett bra incitament för försäkringsbolagen att ta fram så attraktiva och konkurrens-kraftiga produkter som möjligt. Advokatsamfundet ställer sig dock tveksamt till förslaget i den delen som innebär att flytträttsregler gäller retroaktivt. Det framhålls i betänkandet att försiktighet ska iakttas beträffande införandet av en retroaktiv lagstiftning på förmögenhetsrättens område. Sammanfattningsvis konstateras det dock att det får anses föreligga sådana tungt vägande skäl för retroaktiva regler och möjligheten att flytta sitt försäkringssparande, att det är en förutsättning för att säkerställa ett fullgott konsumentskydd på försäkringsmarknaden. Advokatsamfundet menar att en ordning med en retroaktiv flytträtt strider mot allmänna rättsprinciper. Därtill torde en sådan rätt göra det omöjligt att överblicka redan ingångna avtal. Äldre tecknade sparprodukter har grundats bl.a. på förhållandet att ingen flytt av kapital skulle ske. Att öppna upp för en flytt kan som i tidigare utredningar har framhållits få negativa ekonomiska effekter för bl.a. de försäkringstagare som väljer att inte flytta från en försäkringsgivare. Förslaget saknar en tydlig redogörelse för varför man nu kan anse att denna risk kan hanteras på ett acceptabelt sätt. Advokat-samfundet delar inte bedömningen i betänkandet att då flytträtt i tiden före år 2000 saknades, utgör införandet i dag av en retroaktiv flytträtt inte ett ingrepp i avtalsfriheten. Då äldre sparprodukter tecknats för att gälla under en längre tid hos en och samma försäkringsgivare och laglig möjlighet till flytt inte fanns, saknades skäl att reglera denna fråga mellan parterna. Att nu ta avsaknaden av en avtalsreglering om flyttförbud till intäkt för att införande av flytträtt för äldre försäkringar inte innebär något ingrepp i avtalsfrihet, synes som ett något tveksamt resonemang. Sammanfattningsvis anser Advokatsamfundet att förslaget brister i analysen om varför en retroaktiv flytträtt bör införas Återköps- och flyttvärde Enligt förslaget ska bestämmelserna om återköps- och flyttvärde inte längre omfatta anspråk på överskott. Överskottsfrågorna ska hanteras i enlighet med överskottsreglerna (bolagsordning och överskottsriktlinjer) i företaget. Advokatsamfundet ser en risk för att den uppdelning som gjorts mellan försäkringsfordran och fordran på överskott kan leda till tillämpningsproblem och en otydlighet om vad t.ex. den försäkringstagare ska få ta med sig vid en flytt och hur de medel som flyttande försäkringstagare får med sig ska hanteras i det mottagande försäkringsbolaget. Frågan är

8 8 om det värde som förs över och som benämns värdet av en pensionsförsäkring utgör såväl en försäkringsfordran grundat på försäkringsavtal, som en fordran på riskkapital Kollektivavtalsgrundad tjänstepensionsförsäkring Advokatsamfundet delar förslagets bedömning om att det inte föreligger något absolut hinder mot att införa flytträtt för kollektivavtalsgrundad tjänstepensionsförsäkring. Förslagets utgångspunkt att flytträtt ska införas synes ha påverkat analysen av behovet och konsekvenserna av att införa en flytträtt på denna marknad, där försäkringsavtalets intressenter normalt är företrädda av intresseorganisationer. Enligt förslaget ska retroaktiv flytträtt införas för bl.a. så kallade fribrev. Förslaget får sägas innehålla en slags definition på vad som ska anses utgöra ett fribrev. Advokatsamfundet vill framhålla vikten av att förslagets definition av fribrev bör överensstämma med hur begreppet uppfattas i dag av försäkringsbranschen Utformningen av skattelagstiftningen Advokatsamfundet ser positivt på att förslaget medger att flera pensionsförsäkringar kan sammanläggas till en vid en flytt. En flytt av värdet i en eller flera pensionsförsäkringar är på samma sätt som i dag begränsad till flytt till en nytecknad försäkring. Advokatsamfundet saknar dock ett resonemang kring frågan varför det inte tillåts en flytt till en redan existerande försäkring. Vidare vill Advokatsamfundet uppmärksamma förhållandet att förslaget innebär att en flytt av en försäkring under utbetalning får en ny minsta utbetalningstid om fem år, då denna skatterättsliga kvalitativa regel gäller för den nytecknade försäkringen. Denna omständighet torde utgöra ett hinder för flytt av försäkringar under utbetalning. 2.5 Övergång till vinstutdelning Bör andra jämförbara företagsändringar beaktas Advokatsamfundet finner det tveksamt att utvidga/jämföra alla typer av beslut som skulle kunna påverka ett icke vinstutdelande livförsäkringsbolags överskott, med t.ex. övergång från att inte vara vinstutdelande till vinstutdelande livförsäkringsbolag. Det blir en mycket svår gränsdragning, och det går att argumentera för att flertalet bolagsbeslut kan påverka bolagets överskott, och därmed försäkringstagares och försäkrades anspråk på överskott. Det synes oundvikligt att även affärsmässiga beslut kommer att träffas av föreslagen reglering. Det måste vara upp till företagsledningen att fatta affärsmässiga beslut, t.ex. att

9 9 lägga ner en förlustbringande produkt och låta ett annat företag erbjuda en alternativ produkt. Det är under alla förhållanden viktigt att reglerna utformas så att Finansinspektionen inte ska fatta beslut över frågor, som är affärsmässigt grundade. Samma problem kan förutses som vid den informationsplikt som föreslås enligt punkten ovan Ett förbud mot övergång från vinstutdelning och bildande av nya hybridbolag Enligt förslaget ska ett vinstutdelande livförsäkringsbolag inte kunna ombildas till att bli icke vinstutdelande, dvs. ett hybridbolag. Trots detta ska det bli tillåtet att bilda nya hybridbolag. Advokatsamfundet kan inte tolka förslaget på annat sätt än att utredningen egentligen inte önskar att det bildas nya hybridbolag. Eftersom förslaget tillåter nuvarande hybridbolag att fortsatt sin verksamhet, ser utredningen svårigheter att inte tillåta bildandet av nya hybridbolag. Någon närmare analys av detta ställningstagande återfinns inte i betänkandet. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg