Finansdepartementet FI Dnr STOCKHOLM

Transkript

1 Remissvar Finansdepartementet FI Dnr STOCKHOLM Yttrande över Finansdepartementets promemoria om vissa skattefrågor vid utbetalning från pensionsförsäkring (Fi2004/2518) Finansinspektionen har beretts tillfälle att yttra sig över ovan nämnda promemoria. Finansinspektionen avger härmed följande yttrande. Sammanfattning Det finns för närvarande en otydlighet i förhållandet mellan försäkringsrörelselagens krav på skälig fördelning av överskott och underskott mellan försäkringstagarna och inkomstskattelagens krav på utbetalningar för att en försäkring skall vara skattemässigt gynnsam. Förslagen åtgärdar inte denna otydlighet, som i praktiken kan leda till att vissa försäkringstagare gynnas på andra försäkringstagares bekostnad. Finansinspektionen anser därför att förslagen inte bör genomföras. Det föreslagna kravet på att återbäringen inte får sättas ned under de första fem årens utbetalningar säkerställer inte heller att endast försäkringar med egentligt pensionsändamål klassificeras som P-försäkringar. Den i promemorian anvisade möjliga produktutvecklingen för försäkringsbolagen att övergå till villkorad återbäring ger inte heller försäkringstagarna större förutsägbarhet i fråga om hur stor pensionen blir. Inte heller har de finansiella effekterna för försäkringsbolagen och försäkringstagarna belysts i promemorian. Finansinspektionen anser att dessa inte är försumbara. Slutligen kan det starkt sättas ifråga, för den händelse lagförslaget trots allt skulle komma att genomföras, om det finns tillräckliga skäl att ge de föreslagna lagändringarna effekt även för redan ingångna avtal. Något egentligt skäl till detta har inte redovisats. Enligt Finansinspektionens bedömning kan det inte

2 uteslutas att förslagen kan leda till negativa konsekvenser för både försäkringstagarna och försäkringsbolagen. Otydlighet i förhållande mellan näringsrättslig reglering och skattelagstiftningen I promemorian finns endast en antydan om förslagens verkliga bakgrund, nämligen den otydlighet som uppmärksammats när det gäller förhållandet mellan å ena sidan de näringsrättsliga reglernas krav på skälig fördelning av överskott (och underskott) och å den andra inkomstskattelagens krav att utbetalningar från P-försäkring under de första fem åren skall betalas ut med samma belopp vid varje utbetalningstillfälle eller med stigande belopp. Otydligheten uppmärksammades sedan flera försäkringsbolag sänkt återbäringsdelen av utgående belopp. I promemorian görs, enligt Finansinspektionen, inte något försök att åtgärda effekterna av denna otydlighet. Skälighetsprincipen, som fortfarande gäller för den största delen av nu gällande livförsäkringsavtal, ställer krav på en skälig fördelning av överskott mellan bl.a. olika generationer av försäkringstagare. Om en sänkning av utgående totalbelopp förhindras och värdet på de tillgångar som motsvarar den allokerade återbäringen sjunker kommer de försäkringstagare vars utbetalningar ännu inte påbörjats att behöva subventionera dem vars utbetalningar påbörjats. Promemorians förslag innebär att försäkringsbolagens utfästelser ökar för de försäkringar vars utbetalningar påbörjas och att försäkringstekniska avsättningar måste göras även för detta. Detta förhindrar dock inte att värdet på motsvarande tillgångar oförutsett sjunker på ett sådant sätt att övriga försäkringstagare, vars försäkringar ännu inte börjat betalas ut, måste avstå från delar av överskott som skäligen skulle tillfalla dem för att försäkringsbolaget skall kunna uppfylla sina ökade utfästelser. Finansinspektionen skall enligt 19 kap. 11 försäkringsrörelselagen (1982:713) förelägga ett försäkringsbolag att vidta rättelse om inspektionen finner att avvikelse skett från försäkringsrörelselagen. En fördelning av överskott eller underskott på ett sätt som strider mot försäkringsrörelselagen skall alltså föranleda Finansinspektionens ingripande mot försäkringsbolaget. Detta förhållande har på intet sätt förändrats genom de nu lämnade förslagen. Tvärtom kan förslagen leda till att skälighetsprincipen respektive den nu gällande kontributionsprincipen träds förnär i än högre grad än för närvarande. En situation där skatteregler tvingar försäkringsbolagen att agera på ett sätt som i sin tur tvingar Finansinspektionen att ingripa med stöd av försäkringsrörelselagen kan inte tillåtas uppstå. Ett vägval måste göras. Skälighets- och kontributionsprincipen är grundläggande förutsättningar för att skapa en rimlig fördelning av överskott i livbolag som verkar enligt ömsesidiga principer. Ambitionen att säkerställa gränsdragningen mellan skattegynnat och annat pensionssparande kan inte alls anses ha samma tyngd, särskilt som några kon- 2

3 kreta problem i detta avseende inte påvisats (se vidare nedan). Finansinspektionen anser av den anledningen att förslagen inte bör genomföras. Säkerställande av skattegynnsam behandling av försäkringar för pensionsändamål I stället för att försöka åtgärda motstridigheten i de olika lagarna synes avsikten med förslagen vara att säkerställa att endast försäkringar som tecknas för vad som kallas ett egentligt pensionsändamål får den mer gynnsamma skattebehandling som gäller för P-försäkring. Bedömningarna i promemorian utgår från att en reglering som endast kräver att de garanterade beloppen inte kan sänkas under de fem första åren är otillräcklig för att säkerställa att en P-försäkring bara används för s.k. egentliga pensionssyften. Finansinspektionen anser att denna utgångspunkt är felaktig. Uppenbart är att försäkringsbranschen tolkat gällande lagstiftning på detta sätt utan att något missbruk kunnat konstateras. I promemorian framförs inte heller att något sådant har skett utan endast att parterna förfogar över det garanterade beloppet eftersom det endast regleras i försäkringsavtalet. Det som leder till de lämnade förslagen är risken att denna avtalsfrihet utnyttjas och att även försäkringar som i princip endast ger rätt till engångsbelopp skulle kunna klassificeras som P-försäkring. De lämnade förslagen hindrar dock inte en sådan utveckling. Man kan tänka sig försäkringsavtal där återbäring tilldelas endast vid den sista utbetalningen under femårsperioden. Detta är en utveckling som väl inte kan anses önskvärd om syftet är att säkerställa det som i promemorian kallas ett egentligt pensionsändamål. Finansinspektionen noterar vidare att ett sparande kan ha ett väsentligt värde under pensionstiden utan att utbetalningarna är jämnt fördelade över tiden. Individen har möjlighet att själv disponera medlen så att ett önskat betalningsflöde uppnås. En lösning som promemorian pekar ut är att återbäring under utbetalningstiden skulle ske i form av villkorad återbäring. Orsaken anges vara att detta skapar en större förutsägbarhet. Det stämmer dock inte såvitt avser storleken på pensionen. Även villkorad återbäring kan gå ned i värde och det med ett snabbare förlopp än allokerad återbäring som allokeras med metoder som säkerställer en mer utjämnad effekt av värdenedgångar på tillgångarna. Ändring av gällande avtal Eftersom några negativa effekter av gällande lagstiftning inte påvisats kan det starkt sättas i fråga om de föreslagna ändringarna är motiverade. Detta gäller framför allt förslaget att ändringarna skulle avse även gällande avtal. I den av Finansdepartementet nyligen remitterade promemorian om flytträtt för 3

4 pensionssparande redogörs kort för att det i flera sammanhang uttalats att försiktighet är påkallad när det gäller att införa regler med retroaktiv verkan och att sådan lagstiftning som huvudregel bör undvikas på det förmögenhetsrättsliga området, om inte tungt vägande skäl motiverar avsteg från den grundsatsen. Det anges att lagstiftaren därför har att noggrant pröva sådana frågor och sträva efter den lösning på problemen som bäst tillgodoser såväl den enskildes rättsskydd som det samhällsintresse som kan vara skäl för ett avsteg från huvudregeln. Några närmare överväganden i dessa frågor finns inte i den remitterade promemorian. Även om de föreslagna lagändringarna skulle komma att genomföras kan det starkt sättas ifråga om det finns tillräckliga skäl att ge dessa effekt även för redan ingångna avtal. Finansiella effekter för försäkringsbolagen och försäkringstagarna En aspekt som inte är närmare berörd i promemorian är de finansiella konsekvenserna som kan uppstå för försäkringsbolagen. Finansinspektionen uppskattar att det sammanlagda försäkringskapitalet, med avseende på berörda verksamheter och s.k. retrospektivreservmetod, i de 11 största livbolagen vid utgången av år 2002 uppgick till ca 613 miljarder kronor och att 120 miljarder av detta var under utbetalning. Av beloppet under utbetalning uppskattas ca 36 miljarder kronor avse återbäring och ca hälften av detta kan uppskattas ha återstående tid av de första fem utbetalningsåren. Baserat på dessa uppskattningar kan det bedömas att ett ökat krav på avsättningar för dessa livförsäkringsbolag skulle uppgå till 18 miljarder kronor vilket naturligtvis reducerar det tillgängliga buffertkapitalet med motsvarande belopp. Dessa bedömningar avser som nämnts de 11 största livbolagen sammantaget. För enskilda bolag kan effekterna bli större, beroende på den finansiella ställningen och försäkringsbeståndets sammansättning. Förslagen kan även leda till negativa finansiella effekter för försäkringstagarna. Placeringsreglerna kommer att innebära att tillgångar motsvarande återbäring under de första fem åren av utbetalningstiden måste placeras mer försiktigt med en lägre återbäring som följd. Dessutom finns en risk för att tilldelning inte sker med lika stora belopp som för närvarande under de första fem åren och att försäkringstagaren hinner avlida innan han har fått lika stor återbäring som om lagändringen inte hade gjorts. En ytterligare aspekt att peka på är att förslagen kan leda till en förändring i sammansättningen av försäkringsbolagens kollektiv på så sätt att yngre generationer, som riskerar att behöva subventionera äldre, avstår från att teckna försäkring. Det är vanskligt att för närvarande uppskatta vilka effekter detta skulle kunna få. 4

5 Redan gjorda sänkningar av utgående pensioner I promemorian konstateras att det får anses förklarligt att villkoret om att pensionen inte får sänkas under de första fem åren har kommit att tillämpas så att det för traditionella livförsäkringar endast avser belopp som garanteras i fö r- säkringsavtal eller på annat sätt och att det tilläggsbelopp i form av återbäring eller annan andel i överskott som gottskrivs försäkringstagarna vid utbetalningar inte omfattas av villkoret. Finansinspektionen tolkar detta uttalande tillsammans med det faktum att utbetalningar som påbörjats före år 2007 inte berörs av förslagen som en bekräftelse av försäkringsbolagens tolkning av den aktuella regeln i inkomstskattelagen. Övrigt Beskrivningen av den s.k. Allanregeln är enligt Finansinspektionens mening inte helt korrekt. Ursprungligen tillkom praxisen att inte sänka utgående betalningar för att säkerställa rättigheter för dem, företrädesvis kvinnor, som levde väsentligt längre än beräknat. Denna praxis har sedan utvidgats till att gälla alla utgående betalningar. Vid förmånsbestämd försäkring sker oftast värdesäkring under tiden för pensionsutbetalning. Bedömning av om värdesäkring skall göras sker årligen och avser endast ett år i sänder. I promemorian belyses inte om även denna återbäring skall omfattas av kravet på att utbetalningar inte får sänkas under de första fem åren. Finansinspektionen kan inte finna annat än att även dessa utbetalningar berörs. Om även dessa värdesäkringstillägg skall omfattas finns en risk att tilläggen i framtiden kommer att utgå med lägre belopp eller endast vid slutet av de första fem åren. Det är oklart vad som i övergångsreglerna menas med förnyelse. En fråga är t.ex. om nya engångsinbetalningar i serie anses som nya avtal. Ett förtydligande vore värdefullt. Beslut i detta ärende har fattats av styrelsen. I handläggningen har även deltagit generaldirektören Ingrid Bonde, biträdande avdelningschefen Eva Ekström, enhetschefen Bo Lundgren, aktuarien Göran Ronge samt Hans Schedin och Lena Friman Blomgren. Bengt Westerberg Lena Friman Blomgren 5