Avesta kommun. Samverkan barn och unga Revisionsrapport. Advisory Offentlig sektor KPMG AB Antal sidor: 10

Transkript

1 Revisionsrapport Advisory Offentlig sektor KPMG AB Antal sidor: 10

2 Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Inledning Bakgrund Syfte Avgränsning Revisionskriterier Ansvarig nämnd/styrelse Metod Projektorganisation 4 3. Ansvar och organisation Avestamodellen Bakgrund Avestamodellen organisation och styrning Vad ingår i Avestamodellen Uppföljning De olika förvaltningarnas arbete Skolans arbete Socialtjänstens arbete Kultur och fritids arbete Polisens arbete 10 Revision Avesta

3 1. Sammanfattning Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska Samverkan barn unga. I kommunens styrelser/nämnder och förvaltningar finns verksamheter som berör barn och ungdomars livssituation, skola, arbete och fritid. En samverkan mellan dessa olika verksamheter men även med externa parter som t.ex. landstinget och polisen är en förutsättning för att kunna arbeta förebyggande med barn- och ungdomsfrågorna men även för att vid behov kunna sätta in tidiga och relevanta insatser t.ex. vid risk för att barn och ungdomar far illa. Syftet med granskningen har varit att bedöma om kommunstyrelsen och övriga styrelser i Avesta kommun har skapat förutsättningar för intern och extern samverkan i arbetet med barn och ungdomar som far illa, är i riskzonen att fara illa eller på annat sätt är i behov av extra stöd. Samverkan kring barn och ungdomar i Avesta sker till största del inom ramen för Avestamodellen 2.0. Avestamodellen är en kommunövergripande satsning inom förskola, grundskola och gymnasieskola, för barn/elever i behov av särskilt stöd. Ett av de övergripande målen med modellen är tydligt: Att skapa en god samverkan mellan förvaltningarna till nytta för barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa. Koordinator är anställd gemensamt av Omsorgsstyrelsen och Bildningsstyrelsen. Koordinators arbetsuppgifter är att stödja samverkan mellan förvaltningarna. Koordinator är sammankallande i olika grupper och fungerar som ordförande och sekreterare i olika konstellationer. Avestamodellen finns tvärsektoriellt inom och samverkan finns internt inom kommunen samt med externa myndigheter. Avestamodellen i sig skapar goda förutsättningar för god samverkan. Avestamodellen har nu funnits i ett flertal år och förvaltningscheferna inom bildningsförvaltningen och omsorgsförvaltningen har fått i uppdrag att se över modellen vilket vi bedömer som nödvändigt. De styrdokument som finns bör revideras och aktualiseras, en tydlig strategi bör formuleras och en implementering av framtagna riktlinjer/strategier i verksamheten är nödvändig. Vi gör den bedömningen att koordinators roll är otydlig. Koordinators uppdrag finns nedskrivet i styrdokument från 2011 men vid intervjuer framkommer att en förskjutning av arbetsuppgifterna skett. Orsaken till detta är oklar. Vår bedömning är att ett tydliggörande av rollen är av yttersta vikt. Det är av stor vikt att det finns en tydlighet, en stark styrning och pådrivande kraft för att använda resurserna effektivt. Det finns en stor mängd resurser inom Avestamodellen. Vid en första anblick är det svårt att förstå sambanden och modellens arbetssätt. Många delar kan uppfattas gå in i varandra och en närmare analys av vissa delar i modellen är viktig. Revision Avesta 1

4 En uppföljning och utvärdering av effekterna av Avestamodellen bör göras liksom en analys av nyckeltalen. Antalet orosanmälningar har ökat markant var det 250 anmälningar och för 2015 gör man bedömningen att antalet kommer att hamna i nivå med 2014, 540 anmälningar. Detta faktum visar på vikten av ett förebyggande arbete. Sammanfattningsvis vill vi ge följande rekommendationer: Utvärdera modellen och det arbete som görs idag. Följ upp effekterna av det arbete som görs. Förtydliga intentionerna med Avestamodellen. Ta fram nya aktualiserade riktlinjer och strategier. Förtydliga koordinators roll. 2. Inledning 2.1 Bakgrund Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska. Uppdraget ingår i revisionsplanen får år I kommunens styrelser/nämnder och förvaltningar finns verksamheter som berör barn och ungdomars livssituation, skola, arbete och fritid. En samverkan mellan dessa olika verksamheter men även med externa parter som t.ex. landstinget och polisen är en förutsättning för att kunna arbeta förebyggande med barn- och ungdomsfrågorna men även för att vid behov kunna sätta in tidiga och relevanta insatser t.ex. vid risk för att barn och ungdomar far illa. Fler rapporter, bl.a. Socialstyrelsens folkhälsorapport, har under de senaste åren indikerat att den psykiska ohälsan ökar bland barn och unga. Den övergripande målsättningen för samordning inom barn och ungdomsområdet kan sammanfattas i följande punkter: Barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa ska få hjälp i ett tidigt skede av en ogynnsam utveckling, på individ- och gruppnivå. Barn och unga ska få stöd och skydd av samhället utifrån en helhetssyn. Barnet och den unge ska vara i fokus. Revision Avesta 2

5 En naturlig utgångspunkt i arbete med barn och unga är FN:s barnkonvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Idag har nästan alla länder ratificerat barnkonventionen. Att ett land har ratificerat konventionen innebär att det bundit sig folkrättsligt till att förverkliga den. Sverige ratificerade barnkonventionen 1990, som ett av de första länderna. Barnkonventionen ger en definition av vilka rättigheter som borde gälla för alla barn i hela världen. Definitionen ska gälla i alla samhällen, oavsett kultur, religion eller andra särdrag. Konventionen handlar om det enskilda barnets rättigheter. Alla personer som inte fyllt 18 år räknas som barn. Barnkonventionen utgår från att barndomen är värdefull i sig och att barndomen dessutom lägger grunden för resten av livet. Barn är en utsatt grupp i samhället. De ska behandlas som mer sårbara än vuxna och ha tillgång till omvårdnad, stöd och särskilt skydd. Även rättsligt. Samtidigt är de kompetenta och resursstarka individer med rätt till delaktighet och inflytande i alla beslut som rör dem. Utifrån ovanstående bedömer s revisorer att en granskning bör göras av hur arbetet sker med ungdomsfrågorna i kommunen. Granskningen ska belysa hur ansvarsfördelningen är utformad, vilka uppföljningar som görs samt hur samverkan sker inom kommunen och med externa partners. 2.2 Syfte Syftet med granskningen har varit att bedöma om kommunstyrelsen och övriga styrelser i Avesta kommun har skapat förutsättningar för intern och extern samverkan i arbetet med barn och ungdomar som far illa, är i riskzonen att fara illa eller på annat sätt är i behov av extra stöd. Vi har därför granskat Om berörda styrelser/nämnder skapat förutsättningar för en ändamålsenlig samverkan internt i kommunen och med externa aktörer inom barn- och ungdomsområdet? Om det finns en uttalad organisation och fastställda riktlinjer för hur kommunen arbetar med och för ungdomar som far illa, är i riskzonen att fara illa eller på annat sätt är i behov av extra stöd? Om det finns en praktisk fungerande samverkan inom området i kommunen? Om det finns en tydlig ansvarsfördelning inom området i kommunen? Vilken samverkan sker mellan berörda styrelser/nämnder och dess förvaltningar i arbetet med ungdomar? På vilket sätt sker uppföljning av insatser för barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa? Belysa utvecklingen av anmälningar inom socialtjänsten avseende barn som far illa eller riskerar att fara illa och vilka åtgärder som eventuellt vidtagits. Revision Avesta 3

6 Syftet med granskningen är även att komma med förslag om vad som kan utvecklas och förbättras inom området. 2.3 Avgränsning Granskningen avgränsas till att beröra barn och ungdomar upp till 19 år. 2.4 Revisionskriterier Vi har bedömt om verksamheten uppfyller tillämpbara interna och externa regelverk, policys och fullmäktigebeslut. 2.5 Ansvarig nämnd/styrelse Granskningen har avsett kommunstyrelsen och samtliga berörda nämnder. Rapporten är saklighetsgranskad av förvaltningschefer på omsorgsförvaltningen och barn- och utbildningsförvaltningen. 2.6 Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudie av relevanta dokument och beslut. Intervjuer med - Förvaltningschef omsorgsförvaltningen - Förvaltningschef barn och utbildningsförvaltningen - Koordinator Avestamodellen Resultatenhetschef grundskola - Resultatenhetschef grundskola och barnomsorg - Tf. socialchef - Enhetschef barn och familj - Enhetschef öppenvård och handläggning - Fritidschef - Polisen 2.7 Projektorganisation Granskningen har genomförts av Lena Forssell, certifierad kommunal yrkesrevisor, under ledning av Mats Lundkvist, kundansvarig i. Revision Avesta 4

7 3. Ansvar och organisation Samverkan kring barn och ungdomar i Avesta sker till största del inom ramen för Avestamodellen. 3.1 Avestamodellen Bakgrund Avestamodellen är en kommunövergripande satsning inom förskola, grundskola och gymnasieskola, för barn/elever i behov av särskilt stöd. Våren 2008 fattade bildnings- och omsorgsstyrelsens politiker ett gemensamt beslut, att inom ramen för Avestamodellen 2,0, ytterligare tydliggöra former för samverkan och samsyn. Strategin för samverkan i Avesta kommun skall ses mot bakgrund av nödvändigheten och skyldigheten att arbeta tillsammans för att skapa långsiktiga, stabila och framgångsrika insatser runt de barn/ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa. Syftet med det gemensamma beslutet var att vidareutveckla organisationsmodellen, arbetssättet och bemötandet som utifrån en helhetssyn mellan socialtjänst och skola, ska tillgodose både individens behov, möjligheter och rättigheter till utveckling. I maj 2015 gavs förvaltningscheferna på omsorgsförvaltningen och bildningsförvaltningen i uppdrag av Omsorgsstyrelsen och Bildningsstyrelsens ordförande att se över Avestamodellen 2.0 för barn som far illa eller riskerar att fara illa samt lämna förslag på förbättringar. Förvaltningscheferna har nu gett koordinator i uppdrag att sammankalla representanter för hela organisationen i syfte att starta en utvärdering av modellen Avestamodellen organisation och styrning I oktober 2011 tog Bildnings- och Omsorgsförvaltningarna fram Styrdokument för samverkan mellan socialtjänst och förskola/skola samt organisation av centrala elevhälsan. I detta dokument beskrivs mål, styrning av verksamheten inklusive koordinators uppdrag, Domkraften, skolgruppsorganisationen samt socialtjänstens uppföljning. Ett av de övergripande målen är tydligt: Att skapa en god samverkan mellan förvaltningarna till nytta för barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa. På strukturell nivå är det förvaltningscheferna inom omsorgsförvaltningen och bildningsförvaltningen som har ett övergripande ansvar för samverkan inom detta område. En beslutsgrupp finns som består av två resultatenhetschefer inom skolans område och socialchef. Beslutsgruppen är övergripande beslutsforum även för verksamheten i centrala elevhälsan. Beslutsgruppen träffas tillsammans med koordinator varannan månad. På agendan står operativt styrarbete samt individuella ärenden. Revision Avesta 5

8 Inom ramen för Avestamodellen finns samverkan med andra myndigheter såsom polisen och landstinget. Koordinator är anställd gemensamt av Omsorgsstyrelsen och Bildningsstyrelsen på 50 %. Formellt finns tjänsten på bildningsförvaltningen direkt under förvaltningschef. Koordinators arbetsuppgifter framgår av styrdokumentet och kan övergripande beskrivas som att stödja samverkan mellan förvaltningarna. Koordinator är vidare sammankallande i olika grupper och fungerar som ordförande och sekreterare i olika konstellationer. I styrdokumentet står vidare specificerat vilka ansvarsområden koordinator har. Det framkommer vid intervjuer att rollen som koordinator gradvis har förändrats under de år den funnits men inget av detta finns dokumenterat. Koordinatorfunktionen inrättades år 2008 och nuvarande koordinator har innehaft tjänsten i fyra år. Koordinators övriga tid, 50 %, är som chef för centrala elevhälsan och chef för fältorganisationen. Våra kommentarer: Avestamodellen har funnits i ett flertal år och vår bedömning är att grundidén är ambitiös och positiv utifrån att kommunen ser vikten av samverkan i syfte att stödja barn som far illa eller riskerar att fara illa. Det finns styrdokument med styrdokumenten bör revideras och aktualiseras. Vi gör den bedömningen att koordinators roll är otydlig. Koordinators uppdrag finns nedskrivet i styrdokument från 2011 men vid intervjuer framkommer att en förskjutning av arbetsuppgifterna skett. Orsaken till detta är oklar. Vår bedömning är att ett tydliggörande av rollen är av yttersta vikt Vad ingår i Avestamodellen Tanken är att samverkan och stöd kring barns behov ska koordineras under Avestamodellens ansvar och olika typer av insatser ska samlas här som: BUAD, barn, ungdomar, alkohol och droger. Ett team som bedriver förebyggande aktiviteter och består av skola, socialtjänst, fritidsförvaltning, polis, fältorganisationen, svenska kyrkan, pingstkyrkan och frivilligorganisationer. BUAD har fem stående aktiviteter varje år som t.ex. skolavslutningen och festivalen och har ett nu inarbetat framgångsrikt koncept bl.a. med den s.k. blås grönt modellen. Fältteam. Drivs gemensamt mellan skola och socialtjänst. Fältteamet arbetar uppsökande och förebyggande bland ungdomarna, främst bland dem som är år. Fältteamet arbetar i skolan på dagtid och finns ute på stan kvällstid. Linusgruppen. Samtalsgrupp för barn till missbrukande föräldrar. Drivs av socialtjänsten, kyrkan och skolan. Familjecentral. Drivs av landstinget och kommunen (skolan och socialtjänsten). Här finns också en samtalsmottagning som är relativt ny. Revision Avesta 6

9 Centrala elevhälsan, CEH ingår också i Avestamodellen 2.0 och består av fyra personer som har kompetens inom pedagogik, psykologi, kognitiv beteendeterapi, hörsel, tal- och språkutveckling. Centrala elevhälsan bistår både grundskola och gymnasieskola i Avesta kommun i elevärenden och andra ärenden. Träningsboende, för barn och ungdomar med funktionsnedsättning. Drivs av socialtjänsten och skolan. Detta boende är ett alternativ till studier i gymnasiesärskola på annan ort. Ungdomsmottagningen. Drivs av landstinget och socialtjänsten. Höjden. Öppenvård för unga gällande alkohol och droger samt anhörigproblematik Här finns både ungdomar som erhållit särskilt biståndsbeslut samt öppen ingång. Man kan komma anonym. Drivs av socialtjänsten. Konsultationsteamet är ett tvärprofessionellt team mellan skola, socialtjänst, BUP 1 och HAB 2 på individnivå. Arbetar för att samordna insatser samt för att finna individuella lösningar Nätverksledare, är team med ledare från socialtjänsten, skolan och kyrkan. Nätverksmöten hålls kring enskilda barn/ungdomar i syfte att engagera det privata nätverket, samordna insatser samt hitta frikshetsfaktorer. Mobil skolgrupp finns som stöd till rektorer bestående av 1,0 specialpedagog. Två gånger per år arrangeras samverkansdagar som är gemensamma utbildnings- och informationsdagar med representanter för socialtjänst, bildningsförvaltning, habiliteringen samt barn och ungdomspsykiatrin. Våra kommentarer: Det finns en stor mängd resurser inom Avestamodellen. Vid en första anblick är det svårt att förstå sambanden och modellens arbetssätt. Många delar kan uppfattas gå in i varandra och en närmare analys av vissa delar i modellen är viktig. Det är av stor vikt att det finns en tydlighet och en stark styrning och pådrivande kraft för att använda resurserna effektivt Uppföljning Ingen formell uppföljning av Avestamodellen och dess olika gruppers verksamhet och resultat har gjorts. Nyckeltal tas fram regelbundet som delges respektive styrelse och även kommunstyrelsen. Vid intervjuer framkommer att man anser att det är bra nyckeltal som innehåller mycket information men att analysen brister. Detta är ett utvecklingsområde och något man är medveten om. 1 BUP = Barn och ungdomspsykiatrin 2 HAB = Habiliteringen Revision Avesta 7

10 Våra kommentarer: En uppföljning och utvärdering av effekterna av Avestamodellen bör göras liksom en analys av nyckeltalen. Ett uppdrag om utvärdering har också gått till förvaltningscheferna. Se De olika förvaltningarnas arbete Skolans arbete Skolan är den verksamhet som först initierade att en samverkan måste till i ungdomsfrågor och socialtjänsten kom till i ett senare skede. Bakgrunden var ett som man tyckte då dålig samverkan och kommunikation mellan socialtjänsten och skolan. Inom ramen för Avestamodellen har en anmälningsrutin arbetats fram d.v.s. en rutin för hur en anmälan ska gå till om skolans personal misstänker att något barn far illa. Poängteras bör i detta sammanhang att det alltid är rektor som är ansvarig att en anmälan till socialtjänsten verkligen görs. En rutin som just nu är under förändring är den kring de s.k. trepartssamtalen. I ett trepartssamtal pratar skolan med föräldrarna och eleven och sen kopplas socialtjänsten in. Problemet har här varit att det tagit för lång tid då socialtjänsten inte hunnit med. De nya rutinerna som nu utarbetats innebär att skolan, eleven och föräldrarna träffas själva och socialtjänsten kommer in i ett senare skede. Skolledningen informerar rektorer som har ett ansvar att informera personal angående dessa rutiner. Sekretess är enligt skolan inte längre ett problem. Så länge föräldrarna ger sitt samtycke kan en dialog hållas och rutiner för detta finns nu. Ett problem som fanns tidigare var att skolan inte fick reda på vad som hänt inom socialtjänsten efter en anmälan. Var ärendet nedlagt eller hade åtgärder vidtagits? Idag får man i regel en återkoppling. Frågan om skolgruppernas tillhörighet diskuteras och dess samverkan med elevhälsan. Skolgrupperna vid de olika skolenheterna består av 2-3 vuxna med pedagogisk kompetens. Arbetet styrs via upprättat åtgärdsprogram där elevens behov utgör grunden för insatsen. Enligt lagstiftningen är de rektors ansvar att det finns en skolgrupp. Elevhälsan som idag organiseras centralt borde finnas inom skolans område. Man tycker sig se en otydlighet och ineffektivitet i nuvarande system. Det är allt fler barn och ungdomar som far illa vilket ställer stora krav på alla. En ny grupp är nyanlända barn och ungdomar som i vissa fall har stora behov. Vid intervjuer framkommer att man anser att Avestamodellen och dess arbetssätt behöver revideras. Modellen skapar vissa teoretiska förutsättningar men frågan är om den spelat ut sin roll. Modellen fångar upp problem vilket är bra. De samverkansdagar som hålls 2 gånger per år inom Avestamodellens ram uppskattas. På dessa träffar ges möjlighet till information och dialog. Från skolans håll uppger man att man idag har en bättre samverkan med socialtjänsten än tidigare. Revision Avesta 8

11 3.2.2 Socialtjänstens arbete Det är flera enheter inom socialtjänsten som kan vara involverade i ärenden som rör barn och ungdomar, barn- och familjeenheten samt öppenvården. Vid intervjuer framkommer att man inom socialtjänsten tycker att Avestamodellen har burit frukt, man anser att en bra modell för samverkan föddes, men man ifrågasätter hur det fungerar idag. Modellen behöver uppgraderas. Man efterlyser en uppföljning av de olika gruppernas uppdrag och arbetssätt. Kan något göras bättre? Man har en bra kommunikation i olika ärenden och kunskapen om förvaltningarnas olika lagstiftningar har höjts. I samverkan har man en nära kontakt och det är viktigt. Frågan är hur man kan jobba framåt för att utveckla arbetet. Två gånger per år hålls samverkansdagar och dessa tycker man inte fungerar bra. Inom socialtjänsten upplevs att man vid dessa tillfällen tar upp samma information varje gång. Ett problem som man upplever är att från skolan kommer enbart rektorer, ej annan personal, och informationen vidare ut i lärargrupperna tror man ej fungerar tillfredställande. Socialtjänsten får en anmälan från skolan och mottagningssekreterare tar kontakt med skolan vid tveksamheter. Skolan måste ha informerat föräldrar och elev innan kontakten tas. Viktigt är att socialtjänsten sedan återkopplar om en utredning inleds eller ej. Tidigare var detta en frustration för alla. Denna nya rutin har skapats i beslutsgruppen. Inom socialtjänsten lyfter man fram verksamheten vid Höjden som ett viktigt nav i samverkan. Antalet orosanmälningar har ökat markant var det 250 anmälningar, 2013, 313 anmälningar, 2014, 540 anmälningar och för 2015 bedömer man at man kommer att hamna på samma nivå som Anledningen till detta bedömer man bero på en ökad medvetenhet om vikten av att göra en orosanmälan. Några händelser i landet har fått en stor medial uppmärksamhet och detta har också bidragit till den ökade medvetenheten. Socialtjänsten arbetar på att utveckla samarbetsrutinerna med polisen. Man har för avsikt att skriva ett samverkansavtal och väntar f.n. på besked från polisen som för närvarande genomför en omorganisation. Anmälningsrutin finns för polisens kontakt med socialtjänsten under kontorstid. Efter kontorstid är det den länsövergripande socialjouren som har ansvar Kultur och fritids arbete Kultur och fritid inom Bildningsstyrelsen ansvarsområde arbetar aktivt med barn och unga och Kulturhuset är en samlingsplats där alla ungdomar upp till 25 år är välkomna. Man arbetar inom Avestamodellen främst inom BUAD och är delaktiga i ett flertal aktiviteter som anordnas. Vid intervjuer framkommer att man anser att Avestamodellen är spretig och att man ibland arbetar dubbelt. Man anser att arbetet bör drivs med en större tydlighet. Revision Avesta 9

12 3.2.4 Polisens arbete Polisens representant uppger att man i stort upplever ett bra samarbetsklimat inom Avesta kommun avseende arbete med barn och ungdomar. Samverkan fungerar bra och det förebyggande arbetet sker till stor del inom BUAD där alla är med. Avestamodellen bedömer man vara en framgångsfaktor över tid. Samverkan med socialtjänsten bedömer man fungera bra och rutiner finns för anmälningar, s.k. SoL 14 anmälningar. Våra kommentarer: De vi intervjuat ger ett förhållandevis samstämmigt svar; man anser att Avestamodellen är positiv för samverkan inom kommunen gällande barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa. Man anser vidare att modellen måste utvecklas och hållas ihop mer än idag. Datum som ovan KPMG AB Lena Forssell Certifierad kommunal yrkesrevisor Mats Lundberg Kundansvarig Revision Avesta 10