När kyrkogårdsverksamheten läggs ut på entreprenad. GRÖNA FAKTA 6/2006 Gröna Fakta produceras i ett samarbete mellan Utemiljö och Movium

Transkript

1 Foto: Viktor Malmstedt När kyrkogårdsverksamheten läggs ut på entreprenad Att lägga ut kyrkogårdsverksamhet på entreprnad är ännu ganska ovanligt. Vilka upphandlingsstrategier kan vara aktuella för konkurrensutsättning inom kyrkogårdsförvaltningar? Vilka lagar reglerar kyrkogårdsentreprenader och vad innebär de? Vilka konsekvenser kan konkurrensutsättningen få? Av Elna Roth GRÖNA FAKTA 6/2006 Gröna Fakta produceras i ett samarbete mellan Utemiljö och Movium

2 Kyrkogårdsverksamhet på entrep Generellt sett verkar kyrkogårdsförvaltningar inte ha något emot entreprenader, men erfarenheterna är inte enbart positiva. Större förvaltningar är mer benägna att konkurrensutsätta sin verksamhet än mindre. Den största förtjänsten är att entreprenaden verkar främja nya visioner och idéer. Andra positiva effekter som lyfts fram av de kyrkogårdsförvaltningar som samarbetat med entreprenadföretag är att de fått en bättre överblick av kostnaderna, att de slipper nyinvesteringar i maskinparken, att de adminsitrativa kostnaderna minskat, att det möjliggjort personalbesparingar och skapat en bättre arbetsmiljö. Insikten att andra än kyrkogårdsförvaltningens eget folk kan ta hand om kyrkogårdar, i alla fall när det gäller mark- och grönyteskötsel har ökat. Uppträdandet och behjälpligheten från entreprenören anses vara mycket viktigt, liksom att det är viktigt att arbetet fungerar inom alla led av verksamheten. Likaså är det viktigt att ha en bra kontakt med entreprenören. När man pratar om att konkurrensutsätta verksamheten sätts en effektivisering i den egna organisationen igång. Engagemanget för den egna verksamheten och organisationen i helhet ökar. Man kan via entreprenaden få en bättre överblick av kostnaderna. Nya idéer kan komma upp kring rationellare och billigare skötselformer. Dessutom blir det en prispress på den egna regiverksamheten. Ur entreprenörernas perspektiv är konkurrenssituationen på marknaden mycket hård, vilket pressar priserna. Priset på en entreprenad kan vara detsamma nu som för tio år sedan, vilket kan gå ut över vissa moment i entreprenaden. Resultatet är att man får anlita billigare arbetskraft alternativt att utesluta något arbetsmoment. Storleken avgör Anledningarna och förutsättningarna för att konkurrensutsätta sin verksamhet kan sättas i relation till kyrkogårdsförvaltningarnas storlek. För de större förvaltningarna handlar det främst om att spara pengar. Vid entreprenader i mindre förvaltningar handlar det ofta om att försöka lösa problem med exempelvis personal, maskinpark eller arbetsmiljö. Men begravningsverksamheten har i dagsläget god ekonomi, eftersom man har rätt att utdebitera begravningsavgiften och behöver inte konkurrera med andra verksamheter. Nya idéer Verksamheter i allt för liten skala kan vara ointressanta för entreprenörer att räkna på, eftersom det blir ett allt för litet objekt och därmed för dyrt för beställaren. Stora enheter kan vara ett problem då det kan vara svårt att få en entreprenör med tillräcklig kapacitet för att klara uppgiften. Den främsta förtjänsten som kyrkogårdsförvaltningar kan vinna genom att konkurrensutsätta sin verksamhet är att få in nya visioner och idéer. Ett bra exempel är ett fall där man lyckats dra ner personalstyrkan genom en ny organisation som lett till ett nytt sätt att strukturera arbetet. Självklart finns det mycket kunskap att hämta hos kyrkogårdsförvaltningen själv, men en entreprenör som även arbetar inom parksektorn har möjlighet att förena det "bästa" från två branscher. Kyrkogårdspersonalens roll för kontakten med besökare får dock inte underskattas. Det viktigt att personalen har kunskap om kyrkogården och begravningsverksamheten. Lösningen kan vara att välja en entreprenör som har erfarenhet av kyrkogårdsskötsel, eller att entreprenören tar över delar av den befintliga personalen. Yttre faktorer påverkar Börjar man prata om konkurrens ökar engagemanget för den egna verksamheten. Foto: Viktor Malmstedt Politiska influenser kan ha inverkan på förvaltningens benägenhet att utsätta sin verksamhet för konkurrens. Vid borgerligt styre kan tendenserna att konkurrensutsätta öka. Men det är svårt att dra några generella slutsatser, då antalet entreprenader inom branschen inte är tillräckligt Artiklarna grundar sig på Elna Roths examensarbete Kyrkogårdsskötsel utlagd på entreprenad. Hon har i sin studie intervjuat tre kyrkogårdsförvaltningar och deras entreprenörer, ett urval av Sveriges kyrkogårdschefer samt en representant från SKKF. Det kompletta examensarbetet kan hämtas i SLU- bibliotekens databas Epsilon, II

3 renad kan skapa nya visioner många för detta. Troligen har lokala traditioner även stor betydelse. Men det framkom också i studien att det kan vara svårt att spara pengar på entreprenader. Avgörande för hur framtiden för entreprenader inom kyrkogårdsbranschen kommer att se ut, beror mycket på om det blir förändringar i momssystemet. Kyrkogårdsförvaltningar får i dag inte dra av moms - bortsett från Stockholm och Tranås, där kyrkogårdsförvaltningarna är kommunala. Vid relationsändringen år 2000 registrerades Svenska kyrkan som ett trossamfund likställt med ideella föreningar när det gäller skatteregler. Följden av detta är att vid utläggning av verksamhet på entreprenad, betraktas trossamfundet som slutanvändare och ska därmed betala moms. Entreprenören å sin sida, bedriver en yrkesmässig verksamhet som omsätter varor eller tjänster och är därmed momspliktig. Om förvaltningarna får dra av momsen i framtiden innebär detta att entreprenörens anbud blir mer likställt med kostnaderna för egen regi. Det borde göra entreprenadfrågan intressantare för förvaltningarna. Dessutom krävs att begravningsavgiften börjar ifrågasättas och att förtroendevalda ändrar inställning till andra verksamhetsformer. En annan trend som kan komma att göra sig gällande är entreprenader uppbyggda enligt aktivitetsmodellen, där olika delobjekt, till exempel gräsklippning, läggs ut på entreprenad. Slutligen kan det komma att bli mer samverkan förvaltningarna emellan, vilket leder till att nya strukturer bildas. Det kan i sin tur generera fler entreprenader. Varför enreprenad? Den lilla förvaltningen vill genom en entreprenad ofta lösa problem med maskiner och personal. Foto: Viktor Malmstedt Det är viktigt att göra sig medveten om varför man vill utsätta sin verksamhet för konkurrens och vilka strategier man ska arbeta efter. Syftena kan vara: Spara pengar och få en bättre ekonomisk styrning. Det kan bidra till att organisationens kostnader synliggörs på ett bättre sätt Utsätta verksamheten för utomstående konkurrens Skapa en större marknad och därmed få fler aktörer Kunna koncentrera sin verksamhet och därmed kunna fokusera på sin kärnverksamhet Rationalisera sin verksamhet och därigenom få verksamheten att utvecklas samt utveckla nytänkande inom verksamheten Ytterligare anledningar till att välja entreprenad har visat sig vara att få en effektivare skötsel. En erfarenhet visar att beställaren dessutom kan ha bättre kontroll på en entreprenör än på den egna personalen. Kyrkogårdsförvaltningen kan också vara mer flexibel. I ett fall i den här studien finns en servicegrupp från kyrkogårdsförvaltningen som kan låna in personal från entreprenören om det skulle behövas. Kyrkogårdsförvaltningen å sin sida tjänar på entreprenaden genom att man slipper hålla en maskinpark på alla sina kyrkogårdar samtidigt som såväl administrativa som personalkostnader hålls nere. Har entreprenören dessutom bra kännedom om kyrkogårdsarbetet, kan denne se vilka arbetsmoment som kan effektiviseras. En av de intervjuade entreprenörerna menar att kvalitén är det viktigaste vid konkurrensutsättning. Lagar för upphandling Vid upphandling av entreprenad i kyrkogårdsverksamhet gäller i första hand Lagen om offentlig upphandling, LOU. I den regleras upphandlingar så att konkurrensen på marknaden utnyttjas och att det blir en rättvis upphandling för entreprenörerna. Förvaltningen ska följa LOU vid alla upphandlingar som gäller verksamheter som finansieras av begravningsavgiften. Andra lagar som har betydelse är de som gäller personal; Lagen om medbestämmande i arbetslivet, Lagen om anställningsskydd samt Kyrkans Allmänna bestämmelser III

4 Konsten att lägga upp strategier I den strategi som beställaren lägger upp bör konkurrenssituationen på marknaden beaktas liksom eventuella risker med entreprenaden. Förutsättningen för att lägga ut verksamheten på entreprenad är att det finns aktörer. Därför är det viktigt att aktivt sträva efter att få fler aktörer på marknaden. Ett problem är att det finns få entreprenörer som har erfarenhet av att kyrkogårdsverksamhet. Kyrkogårdsarbete handlar om mer än att bara sköta grönytor personalen har till exempel en betydelsefull roll i mötet med besökare. En trolig tendens är att man väljer entreprenader som exempelvis bara består av gräsklippning, snöskottning eller häckklippning, vilket kan vara en lösning för att undkomma problemet med bristande kompetens. Vid konkurrensutsättning av kyrkogårdsskötsel krävs en genomgång av beställarens strategier. Frågeställningar som beställaren bör ta hänsyn till är, förutom syftet med konkurrensutsättning, vilken strategisk modell som ska användas, hur lång tid entreprenaden ska vara, vilka kvalifikationer entreprenören ska ha och slutligen vilken entreprenadform som ska användas. När beställaren ska utveckla sin strategi måste flera strategiska val göras innan upphandlingen kan börja. För detta måste ett antal frågor besvaras. Beställarstrategin kan delas in i två olika delar: en konkurrensstrategi och en upphandlingsstrategi. Frågeställningarna är följande: Vilka tjänster och produkter ska utsättas för konkurrens, när ska det ske och vilka gränsdragningar innebära detta Hur geografiskt stora områden ska omfattas Hur länge ska kontraktet gälla, när ska entreprenaden starta och vilka kvalitetskrav ska ställas Vilken ersättningsform ska användas Formerna för samverkan Hur ska produkt- och metodutvecklingen stimuleras Vilken kvalitet ska uppfyllas för att anläggningens status ska behållas på längre sikt I upphandlingsstrategin ska beställaren också bestämma hur upphandlingen ska utformas. Göm inte bort den egna personalen! Den har kunskap som entreprenören kanske saknar. Foto: Viktor Malmstedt IV

5 och kartlägga aktörerna Beställaren bör beakta: Beskrivning av produkten Viktigaste kriterier för valet av entreprenör Hur relationen mellan beställaren och entreprenören ska vara Vilken roll den egna regin ska ha För att bestämma hur verksamheten ska konkurrensutsättas finns det två olika modeller som brukar användas: koncessionsmodellen och aktivitetsmodellen. När det gäller entreprenadformen väljer man mellan delad entreprenad, generalentreprenad, totalentreprenad eller intraprenad. När det handlar om utformning och skötselbeskrivningar menar en av de intervjuade entreprenörerna att kyrkogårdarna inte har utvecklats så mycket och därför används ofta detaljstryd entreprenad. Det innebär en dålig flexibilitet och sker inte alltid utifrån optimalt utbyte sett ur skötselsynpunkt. Två av de intervjuade entreprenörerna föredrar funktionsstyrd entreprenad eftersom det ger ett bättre helhetsresultat och känslan av att man kan påverka sitt arbete. Här har beställaren ett ypperligt tillfälle att studera entreprenören och hur verksamheten kan förbättras. En nackdel är dock att det kan innebära en stor spridning på anbuden. Även den tredje intervjuade entreprenören i studien föredrog att arbeta med funktionsentreprenad där det goda slutresultatet väger tyngst. Förutsättningen för att det ska fungera är att det råder en bra kommunikation mellan beställare och entreprenör. Vikten av bra strategier Tidigt i diskussioner om konkurrensutsättning måste beställaren klargöra varför konkurrensutsättning ska göras, dels för sin egen skull, men även för de anställdas. Dessa har kunskap om verksamheten som bör tas tillvara för att utveckla ett bra förfrågningsunderlag. I förfrågningsunderlaget ska det framgå vilka kriterier som värderas vid val av entreprenör. Detta regleras i LOU, där det även står att om något skulle ändras i förfrågningsunderlaget under upphandlingens gång, ska upphandlingen göras om. I denna studie värderar beställarna kvalitéer som kunskap om att arbeta på kyrkogård, att möta besökarna, liksom kvalité på arbetet och slutligen priset. Till detta kommer faktorn om entreprenörens tillförlitlighet. Ett tydligt förfrågningsunderlag är alltså viktigt för att alla anbudsgivare ska räkna utifrån samma underlag. Det är även viktigt att beställaren har en tydlig uppfattning om vad som är ett rimligt bud, så att V

6 denne kan värdera anbuden på ett korrekt sätt. Hur konkurrensutsättningen ska ske är något som även måste diskuteras. Om koncessionsmodellen (se faktaruta) väljs, blir ansvarsområdena tydligare. Vid en mindre förvaltning blir det sannolikt rörigt om det finns allt för många entreprenörer på kyrkogården. Att välja aktivitetsmodellen (se faktaruta) bör gynna konkurrenssituationen, då det rimligen bör finns flera entreprenörer att jämföra. För att kunna hålla en bra och prisvärd entreprenad bör man hela tiden utnyttja den befintliga konkurrensen, men det finns risk för att helhetsgreppet försvinner. Tiden avgör En lång entreprenadtid gynnar förbättringar och utvecklar samarbetet parterna emellan och ger entreprenören möjlighet att kunna skriva av sina maskininvesteringar och få avkastning på sin produktutveckling. En kort entreprenadtid kan vara att föredra då beställaren vill gynna konkurrensen. Ju oftare upphandlingen sker, desto snabbare kan de andra aktörerna på marknaden vara med och konkurrera. En viktig aspekt när man diskuterar tidsperiod är den kunskapsutveckling som sker i det företag som vinner anbudsgivningen. Utvecklingen kan delas in i inkörningsperioden, förvaltningsperioden och avslutningsperioden. En av de aktuella entreprenaderna som studerats pågick under tre plus ett år. Ett av företagen anser att det skulle vara intressant att pröva ett plus fyra år. Ännu ett företag föredrar en lång entreprenadtid tre plus två år. Positivt med detta är att man, förutom att ha råd med maskinkostnaderna, hinner lära upp personalen och lära känna beställaren. Nöjda parter Ett tredje företag har i dagsläget ett tillsvidarekontrakt på två år och med ett års uppsägning, vilket företaget är nöjt med. Vid en ny entreprenad skulle företaget dock föredra en kort tidsperiod i början, för att se så att båda parterna är nöjda med varandra. En längre entreprenadtid tycks vara att föredra. För entreprenörens del är en lång entreprenad betydelsefull för att få ekonomi på maskininvesteringar. Längre entreprenader, fem plus två år, ger företaget möjlighet att till exempel investera i miljöanpassade maskiner Korta entreprenader är positiva eftersom de gynnar konkurrensen. Det kan även underlätta vid de tillfällen när beställaren och entreprenörer inte är nöjda med varandra. Enligt LOU kan upphandlingar göras på tre olika sätt: öppen upphandling, selektiv upphandling och förhandlad upphandling. Öppen upphandling innebär att alla entreprenörer får lämna in anbud. Selektiv upphandling innebär att beställaren bjuder in entreprenörer som får ansöka om att få lämna in anbud på upphandlingen. Sedan kan beställaren välja ut 5-20 entreprenörer som får ut förfrågningsunderlaget och kan lämna anbud. En lång entreprenadtid uppmuntrar investeringar i maskiner och redskap. Foto: Ann-Britt Sörensen Koncessionsmodellen Vid upphandling enligt koncessionsmodellen ger beställaren i uppdrag åt en entreprenör att under en viss tidsperiod ansvara för underhållet av ett område. Ersättning utgår till entreprenören enligt en förutbestämd summa. Modellen möjliggör två olika konkurrenssituationer, dels genom att kunna jämföra de olika priserna och prestationerna och dels genom att byta ut entreprenören. Aktivitetsmodellen Den vanligaste konkurrensmodellen är aktivitetsmodellen. Tanken bakom modellen är att upphandlingen endast ska ske på utvalda verksamhetsdelar eller arbetsmoment. Detta kan resultera i att beställaren anlitar flera olika entreprenörer samtidigt i sin verksamhet. Beställaren kan välja att göra denna uppdelning baserad på olika arbetsmoment eller efter olika geografiska områden.. VI

7 Kvaliteten på det utförda arbetet är A och O när man väljer att lägga ut verksamheten på entreprenad. Foto: Ann-Britt Sörensen Förhandlad upphandling innebär att beställaren bjuder in ett antal entreprenörer och börjar sedan förhandla med en eller flera av entreprenörerna. Alla med i diskussionen Såväl fackliga organisationer som berörda anställda bör vara med i diskussionerna från början. Om det är viktigt att få en entreprenör som kan ta alla uppgifter, både skötsel och kontakt med besökarna, ska detta framgå av underlaget. En av beställarna har även skrivit in att byte av personal ska ske om den aktuella personalen inte klarar uppgiften. Ett tips är att även skriva in att personalen ska fortbilda sig och att entreprenören måste vara insatt i de lagar som reglerar begravningsverksamheten. Man kan välja mellan delad entreprenad då beställaren har avtal med flera olika entreprenörer, generalentreprenad då en generalentreprenör har avtal med underleverantörer och totalentreprenad då en entreprenör ansvarar för alla delar. Den delade entreprenaden lägger mer ansvar på beställaren med samordning och ansvar. I generalentreprenaden kan beställaren välja att vara med och sluta avtal med underleverantörer. Totalentreprenaden innebär minst ansvar för beställaren, men begränsar antalet aktörer som kan lämna bud. Vid val av entreprenörform ska beställaren se till sin egen kunskap och hur mycket ansvar man vill ta. Vid en upphandling bör även den egna personalen lägga ett anbud på verksamheten och i så fall bilda en så kallad intraprenad (se faktaruta). Detta är ett sätt att visa att man har förtroende för personalen. Vid denna typ av konkurrensutsättning bör verksamheten gå mot en effektivisering eftersom personalen kan påverka verksamehten och har ett eget vinstintresse. Dessutom kommer man ifrån frågan om kompetens och kontakt med besökarna på kyrkogården. Intraprenad En intraprenad fungerar som en oberoende styrform där olika enheter eller verksamheter inom en organisation får bättre förutsättningar att kunna påverka sin egen arbetssituation. Personerna i intraprenaden driver sin verksamhet i en företagsliknande form, men personerna är fortfarande anställda av den förvaltning som de arbetar inom. Innan intraprenaden startas sluts en flerårig överenskommelse med beställaren. Avtalet reglerar hur intraprenadens verksamhet ska se ut och vilka ekonomiska förutsättningar som gäller. Den budget som läggs upp för intraprenaden ska exempelvis innefatta hyror för lokalerna, löner, administrativa kostnader och inköp. Intraprenaden i sig är inte en juridisk person, utan fungerar fortfarande som en del av den omgivande verksamheten. När det går bra för intraprenaden blir det ett överskott på pengar och i överenskommelsen med förvaltningen ska det regleras hur dessa ska användas. Meningen är att det överskott som intraprenaden eventuellt kan generera på sikt ska stärka kompetensen. VII

8 Glöm inte den egna personalen! För att kunna få en bra entreprenad krävs det att åtminstone delar av personalen har kunskap om att arbeta på kyrkogård. En förutsättning för detta kan vara att entreprenören tar över en del av den befintliga personalen. På en kyrkogård blir personalen ideligen avbruten i sitt arbeten av besökare, som har behov av att prata med någon för att kanske få stöd i sitt sorgearbete, eller har konkreta frågor om begravningsverksamhet. Det kan också handla om att förmedla kunskaper om både bygden, kyrkan, kyrkogården och dess historia. Eftersom kyrkogårdsskötsel innehåller moment utöver skötsel kan det vara svårt att upprätta kravspecifikationer. Det är viktigt att huvudmännen för begravningsväsendet är lyhörda för vad kunderna önskar. En god kontakt med kyrkogårdens besökare är nödvändig för att kyrkogården ska vårdas i enlighet med kundernas önskemål. Det bör även kunna fungera med en entreprenör som vill satsa på att sätta sig in i verksamheten. Kompetensen påverkas Detta Gröna Fakta... Det krävs mer personal om var och en arbetar med sitt kvarter. Foto: Viktor Malmstedt Kompetensen inom kyrkgårdsverksamheten kan påverkas både positivt och negativt av en konkurrensutsättning. Den dagliga tillsynen kan bli sämre om entreprenören endast gör det som står i skötselbeskrivningen. Det kan lätt bli extrabeställningar från beställarens sida, främst ifall det finns ett bristfälligt upphandlingsunderlag. Det blir längre beslutsvägar, då även entreprenören måste agera. Ett av entreprenadföretagen i studien erbjöds att ta över delar av personalen. Av det fåtal som gick över stannade bara en kvar. De andra slutade snabbt på grund av arbetstempot. Resterande del av kyrkogårdsförvaltningens personal omplacerades. När kyrkogården var i förvaltningens regi fanns det tjugo till tjugotvå säsongsanställda, när entreprenören tog över drogs detta ner till åtta till tio. Detta gick att genomföra på grund av en rad faktorer. Dels betalades personalen bättre, dels tillämpades personalvård och en ändrad arbetsfördelning. Tidigare hade personalen arbetat med ett "eget" kvarter utan ansvar för helheten. Nu har verksamheten delats upp i större enheter och man hjälper varandra i en högre grad. Kyrkogårdsförvaltningen såg något skeptiskt på sin entreprenör från början men är i dagsläget positiv. Entreprenören ser det som en fördel att komma utifrån och kunna se på en verksamhet på ett otraditionellt sätt. Lånar personal När det gäller bemanning på kyrkogården över året löser en entreprenör i studien detta genom att vid toppar säsongsanställa personal. En annan entreprenör kan vid behov låna personal från andra grupper i företaget. Det finns dessutom ett bra kontaktnät med andra entreprenörer som kan tas in om det skulle behövas. Personalen i ett av entreprenadföretagen går under lågsäsong över till andra verksamheter. Ett annat företag har tillgång till polska bärplockare som kan hjälpa till vid arbetstoppar. Dessutom har de en del ungdomar anställda under sommarsäsongen. Övrig tid arbetar företagaren själv. Besökarnas möte med entreprenörerna har gått mycket bra, visar studien. De har fått positiv respons och inte mer klagomål än kyrkogårdsförvaltningens egen personal. Vissa besökare har dock varit negativa till det faktum att det inte är kyrkogårdsförvaltningen som står för skötseln. Det kan vägas upp av att entreprenörens personal kommer från bygden och är känd för besökarna. Lästips Carlsson, Gösta (Senast uppdaterad ). Handbok för intraprenader. Västra götalandsregionen. upload/regionkanslierna/cvu/intraprenadhandbok.pdf [ ]. Göransson, Sten (1994). Parkverksamhet och konkurrens i Utemiljö nr 3 Gröna Fakta E5. Henriksson, Sven Erik (1999). Skötsel av kyrkogårdar. Något om olika skötselentreprenader i Kyrkogården nr 3 ss Johansson, Pär (2002). Funktionsupphandling. Drift och underhåll av gator och vägar. Luleå tekniska universitet. Johansson, Pär & Olsson, Ulf (1999). Kommunalteknik på entreprenad. Stockholm: Svenska kommunförbundet. Lag & Avtal (Senast uppdaterad ). Måste entreprenören ta över anställda? [ ]. Mattisson, Ola (1995). Beställarstrategier. Konkurrensutsatt upphandling i kommunaltekniken. Stockholm: Svenska kommunförbundet.... är ett examensarbete inom landskapsingenjörsprogrammet, skrivet av Elna Roth, institutionen för landskaps- och trädgårdsteknik, SLU Alnarp, under handledning av kyrkogårdsarkitekt Pål Reijer. Texten har bearbetats till en kortare version för Gröna Fakta av statskonsulent Ann-Britt Sörensen, Movium. Gröna Fakta sammanställs av Movium, SLU, Box 54, Alnarp. Telefon Redaktör:Titti Olsson Lieberg. ISSN Publicerat i Utemiljö 6/2006.