POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON ORGANISATIONSNUMMER E-POSTADRESS. Varbergs kommun Östra Långgatan

Transkript

1 Kallelse/underrättelse (26) Hamn- och gatuförvaltningen Beslutsorgan Hamn- och gatunämnden Tid Måndagen den 15 oktober, kl Plats B1, Stadshus B Ärenden 1. Val av justerare, förslag Leif Rehbinder (S) 2. Anmälan av eventuella övriga ärenden 3. Anmälan av eventuellt jäv 4. Månadsrapport efter september 2018 (HGN 2017/ ) 5. Omlokalisering av verksamhet från fastigheten Getakärr 5:1 (HGN 2018/0248-6) 6. Uppföljning av intern kontroll - Bristande beredskap och begränsad kapacitet vinterväghållning (HGN 2018/ ) 7. Uppföljning av intern kontroll - Brister i provtagning av badvatten samt märkning vid bristande badvattenkvalitet (HGN 2018/ ) 8. Uppföljning av intern kontroll - Felaktiga priser på gällande ramavtal (HGN 2018/ ) 9. Information om belysningsstrategi 10. Projektkalendern 11. Information om utbyggnadsplan samt pågående arbete med planeringsunderlag 12. Förvaltningen informerar 13. Redovisning av delegeringsbeslut 14. Meddelanden 15. Övriga ärenden Tobias Carlsson Ordförande Oskar Reinholdsson Sekreterare POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON ORGANISATIONSNUMMER E-POSTADRESS Varbergs kommun Östra Långgatan hgn@varberg.se TELEFAX WEBBPLATS Varberg Varberg

2 Varbergs kommun Kallelse/underrättelse Hamn- och gatuförvaltningen (26) Tidplanering Tid Ärende Föredragande Joakim Malmberg Henrik Petzäll Tomas Kaspersson Jenny Bergström Joakim Malmberg Jennie Fagerström Martin Johansson Anna Lund (samhällsutvecklingskontoret) : Henrik Petzäll, Linda Glendell 13.55: Paul Gruber 14.55: Karin Nyberg 15.15: Karin Sjödin Ärende Informationsärenden, inga handlingar

3 Varbergs kommun Kallelse/underrättelse Hamn- och gatuförvaltningen (26) 4. Månadsrapport efter september 2018 Dnr: HGN 2017/ Handläggare: Joakim Malmberg Dokument: Beslutsförslag Månadsrapport efter september 2018 Förslag till beslut Hamn- och gatunämnden beslutar: 1. Godkänna månadsrapporten januari-september 2018 Beskrivning av ärendet Hamn- och gatuförvaltningen skriver inför varje nämndsammanträde fram en rapport för att följa upp hamn- och gatunämndens verksamhet och ekonomi. Den här rapporten som avser perioden januari-september är en månadsrapport som enbart redovisas till hamn- och gatunämnden. Resultat och prognos driftramen Driftramen redovisar nettokostnader motsvarande tkr vilket är en nettokostnadsökning med tkr jämfört med samma period Nettokostnadsökningen förklaras av fler vinterväghållningsinsatser, ökade kostnader för internränta och avskrivning, samt tillkommande hyreskostnad för parkeringshuset i Gallerian. Förvaltningens prognos efter september månad är en budget i balans. Förvaltningen bedömning är alltjämt att verksamhet vinterväghållning kommer redovisa ett helårsresultat motsvarande ett underskott på tkr. Detta vägs emellertid upp av att förvaltningen haft höga intäktsnivåer gällande upplåtelser av offentlig plats samt att hamn- och gatunämnden beslutat att vidta kostnadsbesparande åtgärder inom budgeten för gator och vägar. Resultat och prognos hamnverksamheten Hamnavdelningen redovisar ett periodresultat motsvarande ett överskott på tkr. Liksom i tidigare rapporter är det framförallt verksamheterna farled och färjeläge som bidrar till det positiva redovisade resultatet. För perioden kan det konstateras att flera av hamnens olika verksamheter har haft en gynnsam utveckling Helårsprognosen för hamnavdelningen är ett överskott motsvarande tkr. Under 2018 har flera verksamheter haft en positiv intäktsutveckling. Det som skiljer ut sig ur ett historiskt perspektiv är de starka fartygsintäkterna. Dessutom har ett antal andra verksamheter haft stabila eller ökade intäkter. Under året har hamnavdelningen inte utfört några omfattande renoveringsarbeten som belastat driftresultatet. Detta är anledningen till att förvaltningen prognostiserar ett högre överskott än ett normalår.

4 Varbergs kommun Kallelse/underrättelse Hamn- och gatuförvaltningen (26) Investeringar Investeringsutfallet för perioden januari-september är på tkr, varav tkr avser hamn- och gatunämndens egna investeringar, jämfört med en helårsbudget på tkr. Under perioden har intäkten från Sparbanksstiftelsen på tkr avseende Fästningsbadet bokförts. Helårsprognosen för budgetåret 2018 är tkr. I månadsrapporten (se bilaga) redovisas tre huvudsakliga förklaringar till varför upparbetningsgraden inte förväntas nå upp till nämndens och förvaltningens ambitionsnivå. Hamn- och gatuförvaltningen går igenom samtliga investeringsprojekt med tillhörande delprojekt tre gånger per år - vid tertial (april), delårs (aug) och helårsbokslut (dec). Vid den här rapporten har således ingen totalgenomgång utförts, men uppkomna eller prognostiserade avvikelser kommenteras (se bilaga). Ett projekt som bedöms avvika från projektbudgeten är bulleråtgärder/bullerplanket vid Västkustvägen. Projektbudgeten är på ca tkr och projektprognosen är, efter den senast uppdaterade kalkylen, tkr. Förvaltningen återkommer med ett separat ärende till hamn- och gatunämnden där projektavvikelsen beskrivs och förslag på vidare hantering föreslås. Exploateringar För perioden redovisar hamn- och gatunämnden exploateringsutgifter motsvarande tkr. Liksom för investeringarna görs fördjupade genomgångar och rapportering till nämnd efter april, augusti och december. När det gäller exploateringsprojekten arbetar hamn- och gatuförvaltningen på uppdrag av samhällsutvecklingskontoret och vivab. Beslutsunderlag Månadsrapport januari-september 2018 Hamn- och gatuförvaltningen Henrik Petzäll Förvaltningschef Joakim Malmberg Controller Protokollsutdrag

5 Styrdokument 1 (15) Månadsrapport efter september 2018 Hamn- och gatunämnden Dokumenttyp: Styrdokument Beslutad av: Hamn- och gatunämnden Gäller för: Hamn- och gatunämnden Dokumentnamn: Månadsrapport efter september 2018 Beslutsdatum: Dokumentansvarig avdelning: Hamn- och gatuförvaltningen Diarienummer: Giltig till och med: Senast reviderad:

6 Innehåll 1. Förvaltningschefen har ordet Ekonomi Periodens resultat gata/park Periodens resultat hamnverksamheten Prognos helårsutfall gata/park Prognos helårsutfall hamnverksamheten Investeringar Exploateringar

7 1. Förvaltningschefen har ordet Så här mitt i hösten är det dags att summera årets tre första kvartal. Efter den osedvanligt varma sommaren, som innebar merarbete för att klara växtligheten i våra planteringar och grönytor, har vi nu en mer normal höstperiod. Sommarens vattenbrist, foderbrist och risk för bränder har varit utmaningar i kommunen och naturligtvis även för förvaltningen. Under vår och sommar ökar trycket på våra gemensamma offentliga ytor då fler vistas ute och med det följer bland annat betydligt mer sophantering vid till exempel våra badplatser och tätare skötsel av våra offentliga toaletter. I övrigt fortsätter vi att sköta och förvalta alla våra offentliga anläggningar på bästa sätt och utifrån de ekonomiska resurser som finns till förfogande. Tyvärr medger inte de ekonomiska ramarna att vi kan möta behoven och efterfrågan i den omfattning som framförs av boende, besökare och näringsliv. Dessvärre ser vi nog i skrivande stund ingen ljusning i sikte vad det gäller extra resurser under 2019 för att kunna sköta våra anläggningar lite bättre och i nivå med förväntningarna och behoven. I vår och sommar har flera efterlängtade och uppskattade anläggningar och platser blivit klara och invigts. Omdaningen och upprustningen av Brunnsparken kulminerade i en festlig invigning i slutet av juni. En ny, ljus och mycket attraktiv plats i centrala Varberg har det blivit som fått massor av positiv uppmärksamhet. På Barnens badstrand har vi i rekordfart skapat en förbättrad miljö för bad för alla med trädäck och ramper som rönt mycket uppskattning. Efter mycket stora ansträngningar har Fästningsbadet nu huvudsakligen färdigställts och vid invigningen i slutet av juli fick vi vår belöning då Varbergare och besökande tillsammans firade att denna fantastiska badanläggning nu är på plats. Förvaltningen har fått ta emot idel lovord och uppskattande kommentarer för denna nya spännande och unika plats för bad och möten mellan människor! Lekplatsen på Apelvikshöjd och omdaningen av kvarteret Kilen är två andra projekt som blivit uppskattade som vi genomfört på ett förtjänstfullt sätt genom vår egenregiverksamhet. Inom förvaltningen hanterar vi lite drygt 100 olika projekt inom ramen för nämndens investeringsprojekt samt kommunens exploateringsprojekt. De kommunala exploateringsprojekten som pågår är till mycket stor del kopplade till utbyggnaden av bostäder i kommunen. Vår projektverksamhet är en oerhört viktig del för att få exploateringsprojekten att rulla på som planerat både i tid och till rätt kostnad. För att fortsatt klara utbyggnaden och utvecklingen i vår investerings- och exploateringsverksamhet är vi i hög utsträckning beroende av att det finns fungerande ramavtal inom bland annat entreprenadverksamhet samt maskinavtal. Just ramavtalen avseende maskiner i form av bland annat grävmaskiner, hjullastare och lastbilar har inte fungerat som förväntat och nödvändigt. Vi har väldigt svårt att få fram maskiner till våra olika entreprenader beroende på den resursbrist som finns hos våra kontrakterade ramavtalsleverantörer. Flera av ramavtalsleverantörerna har inte tillräckligt med resurser alternativt väljer att arbeta för andra beställare som ger högre ekonomisk utdelning. Behovet av maskiner lär växa framgent när ännu fler stora infrastrukturprojekt drar igång på allvar i Varberg. Förvaltningen är fortsatt mycket aktiva i arbetet med kommunens alla planer för att möjliggöra nya bostäder och verksamhetsytor. Stora insatser har också genomförts för planeringen av stadsutvecklingsprojektet från förvaltningens sida. Ett stort och viktigt arbete, för kommunen och naturligtvis för nämnden, är planeringen och genomförandet av trafik under byggtiden. Detta arbete och projekt är oerhört viktigt för att alla centrala byggprojekt inklusive stadsutvecklingsprojektet ska fungera utifrån 3

8 trafikperspektivet. Målet är att trafiksituationen under byggtiden fungerar tillfredsställande, de åtgärder som görs följer trafikstrategin och att allmänheten, besökande och näringslivet påverkas negativt i så liten utsträckning som möjligt. För att förvaltningen ska klara uppdraget framgent behöver de ekonomiska resurserna säkerställas så att förvaltningen kan fortsätta det framgångsrika arbetet. Förvaltningens viktigaste tillgång och resurs är våra medarbetare. Arbetet med att försöka vara en attraktiv arbetsgivare är viktigt för att både behålla medarbetare men även för att kunna vara lyckosam vid rekryteringar av nya medarbetare. Vi är fortsatt inne i en intensiv period med många viktiga rekryteringar på förvaltningen och ser att det antagligen kommer vara ett intensivt rekryteringsarbete resten av

9 2. Ekonomi Hamn- och gatunämnden har två separata redovisningsenheter - en för driftramen (gata/park) som huvudsakligen är kommunbidragsfinansierad och en för hamnverksamheten som är en resultatenhet utan kommunal skattefinansiering. Dessa följs upp separat. 3.1 Periodens resultat gata/park Driftramen redovisar nettokostnader motsvarande tkr vilket är en nettokostnadsökning med tkr jämfört med samma period Nettokostnadsökningen förklaras av fler vinterväghållningsinsatser (3 300 tkr), ökade kostnader för internränta och avskrivning (1 900 tkr) samt tillkommande hyreskostnad för parkeringshuset i Gallerian (900 tkr). Förvaltningen konstaterar att budgeten för vinterväghållning är ansträngd och kommer att redovisa ett underskott. Om det blir någon enstaka vinterväghållningsinsats under november-december kan underskottet stanna vid tkr, men blir det fler vinterväghållningsinsatser kommer underskottet accelerera. Varje extra fullskalig vinterväghållningsinsats för med sig höga rörliga kostnader och i år har sandupptagningen blivit dyrare än budgeterat. Andra kostnader som ökat för perioden jämfört med samma period föregående år är havsbaden, verksamhet offentliga toaletter samt städning. Detta hänger ihop med det fina vädret under sommarperioden vilket lett till många städinsatser. Det hänger också ihop med drift och skötsel av nya anläggningar som tex Fästningsbadet. Verksamheter som redovisar lägre nettokostnader jämfört med samma period föregående år är bland annat enskilda kommunvägar eftersom det under 2017 fanns en extrasatsning på asfalteringsarbeten i Tvååker, Bua och Träslövsläge. Intäkterna har ökat för verksamhet driftoch anläggning (timpeng), avdelning offentliga rummet samt projektavdelningen. Intäkterna har även ökat för industrispåren. Nettokostnaderna har även minskat för verksamhet finpark som en följd av färre interna mantimmar vilket kan förklaras av att vintersäsongen pågick ända in i april. 5

10 Tabell utfall driftramen (gata/park) Verksamhet Intäkter Kostnader Nettokostnad Budget HAMN- OCH GATUNÄMND Förvaltningschefens stab GATOR OCH VÄGAR Gator och vägar exkl kap Gator och vägar kapitalkostnader PARK OCH ALLMÄN PLATS Park och allmän plats exkl kap Park och allmän plats kap IDROTT- OCH FRITIDSANLÄGGNINGAR IDROTT OCH FRITID EXKL KAP IDROTT OCH FRITID KAP GETTERÖNS FLYGPLATS INDUSTRISPÅR PROJEKTAVDELNINGEN (TIMPENG) DRIFT OCH ANLÄGGNIG (TIMPENG) PÅGÅENDE ARBETEN (EXTERNA UPPDRAG) SUMMA HAMN- OCH GATUNÄMNDEN

11 3.2 Periodens resultat hamnverksamheten Hamnavdelningen redovisar ett periodresultat motsvarande ett överskott på tkr. Liksom i tidigare rapporter är det framförallt verksamheterna farled och färjeläge som bidrar till det positiva redovisade resultatet. För perioden kan det konstateras att flera av hamnens olika verksamheter har haft en gynnsam utveckling. Fartygsintäkterna ligger på väldigt höga nivåer jämfört med de senaste åren, färjeläget liksom upplagsytorna redovisar ett stabilt resultat och gästhamnen har haft en positiv utveckling både vad gäller gästande båtar och husbilar. Även naturrum har haft fler gästande husbilar än tidigare år. En något oroväckande utveckling är dock att intresset för de förhyrda båtplatserna i Varbergs innerhamn har minskat och det har varit svårare och betydligt mer arbete med att få platserna uthyrda. Möjligtvis kan årets höga båtförsäljning medverka till ett ökat intresse för de förhyrda båtplatserna under kommande säsonger. Det är alltjämt svårt att uppnå balans mellan intäkter och kostnader för Träslövsläges hamn. Intäkterna täcker de löpande driftkostnaderna, men täcker varken större underhålls/förbättringsarbeten eller bidrar till att finansiera gemensamma OH-kostnader. I år har förvaltningen förnyat några båtplatser i Träslövsläge genom inköp och uppsättning av y-bommar. Inom en relativt snar framtid finns dessutom ett behov av att uppdatera elanläggningen i Träslövsläges hamn. 7

12 Tabell utfall hamnavdelningen Hamnavdelningen Intäkter Kostnader Nettokostnad Budget Handelshamn Förvaltningsområde Upplagsytor Bogsering Färjeläge Färjeläge Farled Farled HHVAB Farled Stena Varbergs innerhamn Kajer o förhyrda båtplats Gästhamn med servicehus Träslövsläges hamn Kajer o förhyrda båtplats Farled Upplagsytor Övriga verksamheter Arbetsavdelning Arbetsorder Administration Ställplatser Naturum Summa

13 3.3 Prognos helårsutfall gata/park Förvaltningens prognos efter september månad är en budget i balans. Förvaltningen har i tidigare rapporter prognostiserat ett underskott motsvarande 500 tkr gällande den kommunbidragsfinansierade delen av budgeten (gata/park). Efter september månad prognostiserar dock förvaltningen en budget i balans. Det är emellertid viktigt att poängtera att för att uppnå budgetbalans har hamn och gatunämnden vidtagit kostnadsbesparande åtgärder gällande budgeten för gator och vägar motsvarande 500 tkr. Förvaltningen bedömning är alltjämt att verksamhet vinterväghållning kommer redovisa ett helårsresultat motsvarande ett underskott på tkr. Om det blir fler än någon enstaka fullskalig vinterväghållningsinsats under november-december kommer underskottet för verksamhet vinterväghållning att accelerera. De nya avtalen avseende vinterväghållning kommer också bidra till en försämrad ekonomisk situation. En verksamhet som bedöms visa överskott på helårsbasis är upplåtelser av offentlig plats. Under perioden har ett antal större byggbelamringar bidragit till ett starkt periodresultat. Totalt för perioden har nämnden intäkter motsvarande tkr för upplåtelser av offentlig plats, varav tkr avser byggbelamringar. Det är viktigt att poängtera att förvaltningen inte kan prognostisera och budgetera med dessa höga intäktsnivåer under kommande år eftersom antalet större byggbelamringar varierar mellan åren. För 2018 bidrar dock det starka resultatet till att förvaltningen prognostiserar för en budget i balans trots de höga kostnaderna för vinterväghållning (det har dock också krävt kostnadsbesparingar gällande gator och vägar). Förvaltningen prognostiserar ett underskott gällande projektavdelningen som en följd av vakanta tjänster under året vilket genererat lägre intäkter än budgeterat. Eftersom intäkterna, förutom personalkostnader, även finansierar OH-kostnader innebär vakanta tjänster på projektavdelningen ett underskott i verksamheten. Detta underskott kan dock hanteras inom förvaltningen genom förvaltningschefens buffert/ofördelade medel. 3.4 Prognos helårsutfall hamnverksamheten Helårsprognosen för hamnavdelningen är ett överskott motsvarande tkr. Även om det är svårt att tala om ett normalår gällande hamnverksamhet så innebär gällande ekonomisk modell för hamnverksamheten att driftresultatet bör vara ett överskott på ca tkr. Detta förutsätter att intäkterna ligger på en någorlunda jämn nivå och att kostnaderna för renovering- och underhåll inte rymmer extraordinära poster. Under 2018 har flera verksamheter haft en positiv intäktsutveckling. Det som skiljer ut sig ur ett historiskt perspektiv är de starka fartygsintäkterna. Dessutom har ett antal andra verksamheter haft stabila eller ökade intäkter. Under året har hamnavdelningen inte utfört några omfattande renoveringsarbeten som belastat driftresultatet. Detta är anledningen till att förvaltningen prognostiserar ett högre överskott än ett normalår. 9

14 3.5 Investeringar Investeringsutfallet för perioden januari-september är på tkr, varav tkr avser hamn- och gatunämndens egna investeringar, jämfört med en helårsbudget på tkr. Under perioden har intäkten från Sparbanksstiftelsen på tkr avseende Fästningsbadet bokförts. Helårsprognosen för budgetåret 2018 är tkr. Det kan konstateras att upparbetningsgraden gällande nämndens investeringar inte kommer att vara tillfredsställande. Upparbetningsgraden kommer inte ligga i linje med nämnd och förvaltnings ambitionsnivå. Det finns i synnerhet tre viktiga förklaringar till att upparbetningsgraden väntas bli lägre än ambitionsnivån: Hamn- och gatuförvaltningen har under stora delar av året stått utan ramavtal gällande markarbeten. Då det blev ett tidsmässigt glapp mellan det gamla och det nya ramavtalet har hamn- och gatuförvaltningen inte haft möjliga att komplettera sin egenregiverksamhet med att avropa tjänster från ramavtal. Det har inneburit omprioriteringar och innebär vidare en jämförelsevis lägre upparbetningsgrad. Hamn- och gatuförvaltningen har i dagsläget inte tillräckligt väl fungerande ramavtal gällande framförallt lastbilar och entreprenadmaskiner. Det orsakar stora problem i vår verksamhet eftersom de kontrakterade leverantörerna inte kan möta förvaltningens efterfrågan. Det påverkar möjligheten att hålla tidplan i projekten, möjligheten att bedriva en effektiv verksamhet och kommer att få effekt på nämndens upparbetningsgrad. Hamn- och gatuförvaltningen har med kommunens bästa i åtanke åtagit sig att utföra anläggningsarbeten åt Trafikverket. Framförallt gäller detta det omfattande arbetet vid Pipebruket/nya busstationen samt parkeringsplatserna vid inlinesbanan. Detta är viktiga arbeten för Varbergs kommun, men har inneburit att hamn- och gatuförvaltningen avvarat resurser som annars skulle byggt anläggningar inom ramen för nämndens investeringsbudget. Utöver dessa tre huvudförklaringar kan det nämnas att högkonjunkturen i bygg- och anläggningsbranschen påverkar nämnden på flera sätt. Det finns en allmän resursbrist hos leverantörerna även när det gäller andra tjänster än entreprenadmaskiner. Det är även svårt att få tag i t ex byggledare och projektörer. Dessutom innebär högkonjunkturen att det inkommer få anbud vid förvaltningens objektupphandlingar vilket innebär högre anbudspriser och därmed även högre byggkostnader i våra upphandlade projekt. Hamn- och gatuförvaltningen går igenom samtliga investeringsprojekt med tillhörande delprojekt tre gånger per år - vid tertial (april), delårs (aug) och helårsbokslut (dec). Vid den här rapporten har således ingen totalgenomgång utförts, men uppkomna eller prognostiserade avvikelser kommenteras. Ett projekt som bedöms avvika från projektbudgeten är bulleråtgärder/bullerplanket vid Västkustvägen. Projektbudgeten är på ca tkr och projektprognosen är, efter den senast uppdaterade kalkylen, tkr. Förvaltningen återkommer med ett separat ärende till hamn- och gatunämnden där projektavvikelsen beskrivs och förslag på vidare hantering föreslås. Hamn- och gatunämnden har tidigare fattat beslut om att anlägga en fristående toalettbyggnad i Brunnsparken (i samband med beslut om principiell utformning av Brunnsparken). Därefter har byggnadsnämnden avslagit ansökan om bygglov för toaletten. Hamn- och gatunämnden har därefter beslutat om att överge tanken på en fristående 10

15 toalettbyggnad för att istället hyra en lokal för detta ändamål. Upphandlad toalett kommer emellertid användas i Tvååker, men utgifter för toaletten som inte kommer till nytta i Tvååker kommer belasta nämndens driftbudget som en direktavskrivning. Ytan runt tilltänkt toalettbyggnad i Brunnsparken kommer hanteras och finansieras inom investeringsprojekt offentliga toaletter så som planen var innan det beslutades att överge tanken på en fristående toalettbyggnad. Att det inte blir någon fristående toalettbyggnad i Brunnsparken innebär vidare att projektprognosen för projektet offentliga toaletter är reducerad från tkr till tkr. Projekt Brunnsparken prognostiseras till tkr jämfört med en budget på tkr. Förklaringar till projektavvikelsen, som bedöms bli under 10 % av projektbudgeten, är bland annat att stensättningen blev dyrare än budgeterat liksom upphandlade bänkar och belysning. Anläggningen av Tvååker central park har under året blivit lite tidsförskjuten som en följd av att förvaltningen fått prioritera arbetet med Pipebruket/nya busstationen och tillfälliga parkeringsplatser i centrum. Därav är prognosen att tkr av årets budget inte kommer upparbetas. Det påverkar även lekplatsen i anslutning till parken varför inte heller lekplatsbudgeten bedöms upparbetas fullt ut. Hamn- och gatunämnden prognostiserar en budgetavvikelse på Fästningsbadet motsvarande tkr. Orsaken är att det vinnande anbudet som antogs för entreprenaden var något högre än byggkalkylen vilket redovisades för hamn- och gatunämnden i samband med antagandet av anbudet. Totalavvikelsen för fästningsbadet ligger inom nämndens ansvarsområde att hantera. Projektprognosen gällande projektet förstärkning av fästningspiren är på tkr jämfört med en projektbudget på tkr eftersom de fördjupade geotekniska undersökningarna visade att det ej behövdes förstärkningsåtgärder i den utsträckning som tidigare befarades. En del förstärkningsåtgärder är utförda i samband med entreprenaden av fästningsbadet för att samordna och minimera störningarna. Gällande projektet innerhamnen-fästningsområdet så bedöms inte årets budget upparbetas fullt ut som en följd av andra pågående arbeten omkring fästningsbadet/södra fästningshörnan samt att kalkylen och ambitionsnivån gällande stormhuset på innerhamnpiren behöver utredas ytterligare. Nämnden har även tidigare kommunicerat en budgetavvikelse gällande GC Västra Vallgatan (som till delar vägs upp av att utfallet för Veddige GC-väg blev lägre än budgeterat). Förvaltningen bedömer att projektet utveckling av badplatser inte fullt ut kommer att upparbeta årets budget som en följd av bland annat tillståndsfrågor kopplat till delprojektet om tillgängligt bad på Getterön. Det är i nuläget inte sannolikt att investeringsmedlen inom projektet affärsbehov hamn kommer att upparbetas. Hallands hamnar har inte inkommit med några förfrågningar under perioden. Det är heller inte sannolikt att investeringsmedlen inom projektet utveckling av innerhamnen och Träslövsläges hamn kommer att användas. Det finns i nuläget en stor osäkerhet kopplat till hamnens framtida finansiering. Hamn- och gatunämnden har under 2018 ett nytt investeringsprojekt som handlar om renovering och gestaltning av broar. Medel finns avsatta för åren Utredning och projektering har startats under 2018, men entreprenaden startar inte under året. Sannolikt kommer underhållsåtgärderna handlas upp samtidigt för att få ett effektivt utförande och samordningsfördelar vid upphandlingen vilket kräver ombudgeteringar mellan åren. 11

16 Beträffande projektet cykel-bygg om och bygg nytt så bedöms inte årets budget upparbetas fullt ut vilket bland annat beror på att vissa sträckor/delprojekt kräver mer projektering samt att det pågår andra projekt i anslutning till platsen. Det är inte sannolikt att den sista etappen av Södra Näs GC-väg kommer att byggas ut under Hamn- och gatuförvaltningen inväntar att samhällsutvecklingskontoret ska bli klara med diskussionerna med markägarna. Som en följd av de tre huvudförklaringar som nämnts ovan bedöms förvaltningen inte heller fullt ut upparbeta budgeterade investeringsmedel inom projekten gröna huvudstråk, mötesplatser serviceorter landsbygd, trafikmiljöåtgärder och ungdomslek på landsbygd. Under året skall de sista återstående arbetena på fästningspirens pirhuvud upphandlas vilket innebär en osäkerhetsfaktor utifrån ett ekonomiskt perspektiv. En annan osäkerhetsfaktor, utifrån ett ekonomiskt perspektiv, är hamn- och gatunämndens projekt ombyggnad av korsningar. I rådande högkonjunktur får vi in få anbud och anbudspriserna är högre än de kalkyler som låg till grund för förstudien. Om projektbudgeten inte justeras upp i kommande budgetprocesser är det sannolikt att sex-sju korsningsåtgärder blir utförda jämfört med de åtta som förstudien beskriver. 12

17 Tabell utfall investeringsbudget Projekt Utfall Budget Prognos 2018 Diff budget-prognos Projektbudget Projektprognos Omb. av korsningar Brunnsparken Smärre centrumåtgärder Löpande Löpande Lekplatser Löpande Löpande Omb. Norrgatan Tvååker, cent. park Mötesplatser serviceorter Löpande Löpande Ungdomslek på landsbygd Löpande Löpande Utveckling badplatser Renov- gestalt. broar Motionsspår Löpande Löpande Gröna huvudstråk Kvarteret Kilen Varbergsflygplats Beläggningsarbeten Löpande Löpande Offentliga toaletter Offent.toaletter service Förstär. Fästningspiren Fästningsbadet Hundrastgårdar Innerhamnen- Fästningsomr Trädförnyelse Löpande Löpande Ram för verks. invest Löpande Löpande Bulleråtgärder Omskyltn. Rätt fart Kollektivtrafikåtgärder Löpande Löpande Trafikmiljöåtgärder Löpande Löpande Trafikvägvisning centrum Beläggning GC-vägar Cykel - om och nytt Cykelåtgärder Tillgänglighetsåtg.enl.pl Löpande Löpande Gc Västra Vallgatan Cykel- service Löpande Löpande Södra Näsvägen gc-väg Belysning GC-vägar Löpande Löpande Utformning Lassabackadepo Löpande Löpande Arbetsmaskiner parkavdeln Löpande Löpande Utv. Innerhamn o Träslövs Löpande Löpande Affärsbehov hamn Löpande Löpande Pirhuvud Summa investering HGN Apelviken, etapp 1 59 KS KS KS KS KS Kattegattleden 46 KS KS KS KS KS Ö. Hamnv. etapp 1 36 KS KS KS KS KS Korsning Getterövägen 250 KS KS KS KS KS Naturvall 27 KS KS KS KS KS Summa investering åt KS 418 KS KS KS KS KS 13

18 3.6 Exploateringar För perioden redovisar hamn- och gatunämnden exploateringsutgifter motsvarande tkr. Liksom för investeringarna görs fördjupade genomgångar och rapportering till nämnd efter april, augusti och december. När det gäller exploateringsprojekten arbetar hamn- och gatuförvaltningen på uppdrag av samhällsutvecklingskontoret och vivab. 14

19 Tabell utfall exploateringsprojekt Projekt Utfall Västerport etapp 1 12 Västerp. E1 kaj/vattenarb 37 Västrp. E1 förbered. arb 42 Västerp. E1 gata/allm.pl 19 Kv. Trädgården 262 Kv. Atle 19 Kv Falkenbäck 1 Kv. Malmen 21 Svärdfisken 29 (E1) Kvarnliden 9 2 Lektorn 8, del av 16 Brunnsberg 120 Adjunkten 6 13 Träslöv 8: Träslöv, Kapellgatan (VH) Arboretum 2 Träslöv 9:8 m 38 Breared Kv. Alunskiffern (Breared 138 Grytåsvägen m.fl. 458 Öster, Ankarskolan 43 Tvååker, Stenen B o C Tvååker, Smeakalles äng 4 Tvååker, Bjällemad 2 Tvååker, Smeakalles, E Munkagård 1: Himle, N Lantmannavägen 63 Södra Trönninge Trönningenäs, inre delen Göingegården 32 GC-väg Klastorpsvägen Göingegården, E 6 1 Hansegården/Gröningagård Trönningenäs (Etikhus) 214 Trönninge N Pilgatan E Bläshammar 2:12 (Skanska) 142 Pilgatan väg Trönningenäs A 4 3 Veddige, Öster Kullavägen 10 Bua, Kvarndammsvägen 245 Bua Hamnplan 9 Stråvalla-Kärra 1:94 mfl 6 Östra Kvarnagården 36 Holmagärde Jonstaka bensinstation 9 Summa

20 Varbergs kommun Kallelse/underrättelse Hamn- och gatuförvaltningen (26) 5. Omlokalisering av verksamhet från fastigheten Getakärr 5:1 HGN au 75 Dnr Information om utredning gällande konkurrensutsättning samt omlokalisering av verksamhet från fastigheten Getakärr 5:1 Beslut Arbetsutskottet föreslår hamn- och gatunämnden besluta 1. förorda att den verksamhet som idag bedrivs av hamn- och gatunämnden på fastigheten Getakärr 5:1 i sin helhet omlokaliseras till en ny fastighet i området Östra Träslöv, 2. ställa sig bakom underlaget från kommunstyrelsens förvaltning rörande lokaliseringsutredningen för drift- och anläggningsverksamheten på hamn- och gatuförvaltningen som förordar en ny lokalisering av verksamheten till Östra Träslöv, 3. ställa sig bakom slutsatserna och huvudprinciperna i konkurrensutsättningsutredningen, lokaliseringsutredningen och PM om framtida växthus, samt ge i uppdrag till hamn- och gatuförvaltningen att i nära samarbete med berörda instanser i kommunkoncernen verka för att möjliggöra en omlokalisering i enlighet med ovanstående punkt 1, 4. översända ärendet till kommunstyrelsen för vidare hantering och samtidigt hemställa att uppdraget från kommunfullmäktige avseende alternativa placeringar av verksamheten samt konkurrensutsättningsutredningen i de delar där hamn- och gatunämnden ansvarar beskrivet nedan beslutas vara slutfört och verkställt. Lennart Andrén (M) deltar inte i beslutet. Beskrivning av ärendet Kommunfullmäktige beslutade 23 maj 2017, 103, att fastställa strategiskt styr- och budgetdokument inför mål och budget I det strategiska styrdokumentet riktades ett antal uppdrag till kommunens nämnder. Hamn- och gatunämnden fick tillsammans med kommunstyrelsen i uppdrag av kommunfullmäktige att senast i juni 2018 utreda en avetablering av verksamheten

21 Varbergs kommun Kallelse/underrättelse Hamn- och gatuförvaltningen (26) på fastigheten Getakärr 5:1, vid nöjesparken, samt utreda alternativa placeringar av verksamheten. Utredningen skall också ge svar på vilka delar av ovan nämnda verksamhet som lämpar sig för konkurrensutsättning. Den verksamhet som anges ovan är delar av hamn- och gatuförvaltningens drift- och anläggningsavdelning. För den del av uppdraget som gällde en eventuell ytterligare konkurrensutsättning av verksamheten har hamn- och gatuförvaltningen anlitat en konsult för genomförande av utredningen (se bilaga 1). Uppdraget till konsulten har inneburit att ta fram ett utredningsunderlag gällande en eventuell ytterligare konkurrensutsättning av hamn- och gatuförvaltningens drift- och anläggningsverksamhet. I uppdraget har även ingått att i samråd med verksamhetens företrädare identifiera interna respektive externa tjänster samt med utgångspunkt i detta identifiera om det finns ytterligare delar av verksamheten som kan/bör ske genom externa tjänster. Samråd och dialog har skett med ett antal nyckelpersoner utanför avdelningen för att få bredd och djup i förståelsen och perspektivet på den verksamhet som bedrivs inom avdelningens ansvarsområden. I underlaget bör det framgå vilka effekter och konsekvenser som en ytterligare konkurrensutsättning kan förväntas leda till. Uppdraget har huvudsakligen genomförts genom intervjuer och fokusgrupper med bland annat chefer och medarbetare på drift och anläggning, förvaltningens ledningsgrupp, representanter från kommunstyrelsens förvaltning, kommunalråden samt ett antal av verksamhetens beställare och kunder. I utredningen konstaterar konsulten att de intervjuer som genomförts pekar på att kvaliteten avseende gata, park och grönytor håller hög kvalitet i Varberg. Beställare och kunder till drift och anläggning, såväl vad gäller drift som anläggningsprojekt, är mycket nöjda med kvalitet, service, flexibilitet och kommunikation. Många uttrycker också att verksamheten i egen regi gör det lilla extra och att det finns ett stort ansvarstagande i verksamheten. Vidare bedöms nuvarande kvalitetsnivå som god. Det finns av kvalitetsskäl ingen anledning till att ifrågasätta verksamheten i egen regi. Analys av medarbetarundersökningar visar på hög nöjdhet och motivation hos medarbetarna. Eftersom utredningen tydligt pekar på en väl fungerande verksamhet i egen regi samtidigt som tillväxten ställer stora krav på kapacitet och kompetens menar konsulten att det bästa är att hitta en mix av verksamhet i egen regi och köpta tjänster på marknaden. Det ska vara en självklarhet att man inom förvaltningen ständigt ställer sig frågan om vilken driftsform som är effektivast för bästa möjliga pris och kvalitet för verksamheten. Som en följd av det formella uppdraget från kommunfullmäktige har förvaltningen i samråd med bland annat hamn- och gatunämnden valt att dessutom ytterligare belysa frågan om hur kommunens framtida behov av växter kan tillgodoses med utgångspunkt i vilken omfattning kommunen ska ha växthus i den egna verksamheten. I bifogat beslutsunderlag (bilaga 3) finns en sammanställning över

22 Varbergs kommun Kallelse/underrättelse Hamn- och gatuförvaltningen (26) investeringskostnader samt driftkostnader för nya växthus på ny plats i kommunen utifrån två olika alternativa omfattningar. Alternativet med att inte ha något växthus alls framgent har inte belysts djupare då detta alternativ inte bedöms vara realistiskt. Beslutsunderlag 3 försöker också visa på den nytta och det värde som finns med de två olika alternativa omfattningarna. Sammantaget visar detta underlag på att det är att förorda nya växthus med fullständiga möjligheter till odling och övervintring av växter vilket bedöms ge störst nytta och värde med beaktande av investerings- och driftkostnader. Kommunstyrelsens förvaltning har i samarbete med bland annat hamn- och gatuförvaltningen tagit fram en lokaliseringsutredning för Drift- och anläggningsverksamheten på Hamn- och gatuförvaltningen. Utredningen i form av ett åtgärdsval och en förstudie visar på att en ny lokalisering av verksamheten inom området Östra Träslöv ger många fördelar ur många aspekter. Den specifika föreslagna placeringen inom Östra Träslöv framgår av bilaga 2. Beslutsunderlag Hamn- och gatuförvaltningens beslutsförslag 11 juli Hamn- och gatunämndens protokoll 21 maj 2018, 53. Utredning avseende eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten, hamn- och gatuförvaltningen i Varbergs kommun (Åkesson Managementkonsult AB), med bilagor: - Bilaga 1: Drift och anläggning i siffror - Bilaga 2: Sammanställning av medborgarundersökningar - Bilaga 3: Erfarenheter av konkurrensutsättning en forskningsöversikt, SKL Åtgärdsval: Lokalisering av drift- och anläggningsverksamheten hamn- och gatuförvaltningen Varberg, kommunstyrelsens förvaltning 28 september Odla eller köpa en promemoria om framtida växthus i Varbergs kommun, hamnoch gatuförvaltningen 27 september Övervägande Förvaltningen bedömer att underlagen och analyserna samt de följande slutsatserna som förs fram i konkurrensutsättningsutredningen, som den oberoende externa konsultresursen presenterat, väl speglar det faktiska läget. Det finns väldigt mycket positivt att notera från befintlig verksamhet men också ett antal områden, arbetssätt samt frågor kring ansvar och roller som vi behöver arbeta vidare med för att finslipa verksamheten. Förvaltningen bedömer att utredningen väl svarar mot det formella uppdraget som kommunfullmäktige gav till hamn- och gatunämnden samt kommunstyrelsen i samband med det strategiska styrdokumentet. I olika samtal kring tolkning och genomförande av det formella uppdraget har frågan om den del av verksamheten inom drift- och anläggningsavdelningen som

23 Varbergs kommun Kallelse/underrättelse Hamn- och gatuförvaltningen (26) handlar om växthusen funnits kräva en fördjupad ekonomisk analys och värdering. I särskilt PM har de ekonomiska förutsättningarna för växthuset studerats i form av kostnaderna för investering samt drift och underhåll av ett nytt växthus. Pm:et försöker även visa på de ekonomiska mervärden (analys av kostnad och nytta) det finns med att ha ett eget växthus inom verksamheten. PM:et visar på att det mest fördelaktiga är att ha ett komplett växthus inom den egna verksamheten. Ekonomi och verksamhet Kostnaden för framtagandet av utredningsunderlagen belastar förvaltningens driftram. En eventuell framtida omlokalisering av hela verksamheten behöver kostnadsbedömmas i särskild utredning. Samråd Samråd har skett och behöver även ske framgent med medarbetarna på drift- och anläggningsavdelningen, fackliga företrädare samt med förvaltningens ledningsgrupp. Samråd har också skett med företrädare för övriga berörda förvaltningar och bolag inom ramen för utredningsarbetet samt efterföljande process. Protokollsutdrag:

24 Varbergs kommun Kallelse/underrättelse Hamn- och gatuförvaltningen (26) Dnr: HGN 2018/ Handläggare: Henrik Petzäll Dokument: Beslutsförslag Omlokalisering av verksamhet från fastigheten Getakärr 5:1 Förslag till beslut Hamn- och gatunämnden beslutar 1. Förorda att den verksamhet som idag bedrivs av hamn- och gatunämnden på fastigheten Getakärr 5:1 i dess helhet omlokaliseras till en ny fastighet i området Östra Träslöv 2. Ställa sig bakom underlaget från kommunstyrelsens förvaltning rörande lokaliseringsutredningen för drift- och anläggningsverksamheten på hamn- och gatuförvaltningen som förordar en ny lokalisering av verksamheten till Östra Träslöv 3. Ställa sig bakom slutsatserna och huvudprinciperna i konkurrensutsättningsutredningen, lokaliseringsutredningen och PM om framtida växthus, samt ge i uppdrag till hamn- och gatuförvaltningen att i nära samarbete med berörda instanser i kommunkoncernen verka för att möjliggöra en omlokalisering i enlighet med ovanstående punkt 1 4. Översända ärendet till kommunstyrelsen för vidare hantering och samtidigt hemställa att uppdraget från kommunfullmäktige avseende alternativa placeringar av verksamheten samt konkurrensutsättningsutredningen i de delar där hamn- och gatunämnden ansvarar beskrivet nedan beslutas vara slutfört och verkställt Beskrivning av ärendet Kommunfullmäktige beslutade 23 maj 2017, 103, att fastställa strategiskt styr- och budgetdokument inför mål och budget I det strategiska styrdokumentet riktades ett antal uppdrag till kommunens nämnder. Hamn- och gatunämnden fick tillsammans med kommunstyrelsen i uppdrag av kommunfullmäktige att senast i juni 2018 utreda en avetablering av verksamheten på fastigheten Getakärr 5:1, vid nöjesparken, samt utreda alternativa placeringar av verksamheten. Utredningen skall också ge svar på vilka delar av ovan nämnda verksamhet som lämpar sig för konkurrensutsättning. Den verksamhet som anges ovan är delar av hamn- och gatuförvaltningens drift- och anläggningsavdelning. För den del av uppdraget som gällde en eventuell ytterligare konkurrensutsättning av verksamheten har hamn- och gatuförvaltningen anlitat en konsult för genomförande av utredningen (se bilaga 1). Uppdraget till konsulten har inneburit att ta fram ett utredningsunderlag gällande en eventuell

25 Varbergs kommun Kallelse/underrättelse Hamn- och gatuförvaltningen (26) ytterligare konkurrensutsättning av hamn- och gatuförvaltningens drift- och anläggningsverksamhet. I uppdraget har även ingått att i samråd med verksamhetens företrädare identifiera interna respektive externa tjänster samt med utgångspunkt i detta identifiera om det finns ytterligare delar av verksamheten som kan/bör ske genom externa tjänster. Samråd och dialog har skett med ett antal nyckelpersoner utanför avdelningen för att få bredd och djup i förståelsen och perspektivet på den verksamhet som bedrivs inom avdelningens ansvarsområden. I underlaget bör det framgå vilka effekter och konsekvenser som en ytterligare konkurrensutsättning kan förväntas leda till. Uppdraget har huvudsakligen genomförts genom intervjuer och fokusgrupper med bland annat chefer och medarbetare på drift och anläggning, förvaltningens ledningsgrupp, representanter från kommunstyrelsens förvaltning, kommunalråden samt ett antal av verksamhetens beställare och kunder. I utredningen konstaterar konsulten att de intervjuer som genomförts pekar på att kvaliteten avseende gata, park och grönytor håller hög kvalitet i Varberg. Beställare och kunder till drift och anläggning, såväl vad gäller drift som anläggningsprojekt, är mycket nöjda med kvalitet, service, flexibilitet och kommunikation. Många uttrycker också att verksamheten i egen regi gör det lilla extra och att det finns ett stort ansvarstagande i verksamheten. Vidare bedöms nuvarande kvalitetsnivå som god. Det finns av kvalitetsskäl ingen anledning till att ifrågasätta verksamheten i egen regi. Analys av medarbetarundersökningar visar på hög nöjdhet och motivation hos medarbetarna. Eftersom utredningen tydligt pekar på en väl fungerande verksamhet i egen regi samtidigt som tillväxten ställer stora krav på kapacitet och kompetens menar konsulten att det bästa är att hitta en mix av verksamhet i egen regi och köpta tjänster på marknaden. Det ska vara en självklarhet att man inom förvaltningen ständigt ställer sig frågan om vilken driftsform som är effektivast för bästa möjliga pris och kvalitet för verksamheten. Som en följd av det formella uppdraget från kommunfullmäktige har förvaltningen i samråd med bland annat hamn- och gatunämnden valt att dessutom ytterligare belysa frågan om hur kommunens framtida behov av växter kan tillgodoses med utgångspunkt i vilken omfattning kommunen ska ha växthus i den egna verksamheten. I bifogat beslutsunderlag (bilaga 3) finns en sammanställning över investeringskostnader samt driftkostnader för nya växthus på ny plats i kommunen utifrån två olika alternativa omfattningar. Alternativet med att inte ha något växthus alls framgent har inte belysts djupare då detta alternativ inte bedöms vara realistiskt. Beslutsunderlag 3 försöker också visa på den nytta och det värde som finns med de två olika alternativa omfattningarna. Sammantaget visar detta underlag på att det är att förorda nya växthus med fullständiga möjligheter till odling och övervintring av växter vilket bedöms ge störst nytta och värde med beaktande av investerings- och driftkostnader.

26 Varbergs kommun Kallelse/underrättelse Hamn- och gatuförvaltningen (26) Kommunstyrelsens förvaltning har i samarbete med bland annat hamn- och gatuförvaltningen tagit fram en lokaliseringsutredning för Drift- och anläggningsverksamheten på Hamn- och gatuförvaltningen. Utredningen i form av ett åtgärdsval och en förstudie visar på att en ny lokalisering av verksamheten inom området Östra Träslöv ger många fördelar ur många aspekter. (Se bilaga 2). Den specifika föreslagna placeringen inom Östra Träslöv framgår av bilaga 2. Beslutsunderlag (bilagor) 1. Beslutsförslag avseende konkurrensutsättningsutredningen inklusive huvudrapport samt bilagor Förstudie Lokalisering av Drift- och anläggningsverksamheten Hamnoch gatuförvaltningen Varberg. Kommunstyrelsens förvaltning 3. Odla eller köpa en promemoria om framtida växthus i Varbergs kommun Övervägande Förvaltningen bedömer att underlagen och analyserna samt de följande slutsatserna som förs fram i konkurrensutsättningsutredningen, som den oberoende externa konsultresursen presenterat, väl speglar det faktiska läget. Det finns väldigt mycket positivt att notera från befintlig verksamhet men också ett antal områden, arbetssätt samt frågor kring ansvar och roller som vi behöver arbeta vidare med för att finslipa verksamheten. Förvaltningen bedömer att utredningen väl svarar mot det formella uppdraget som kommunfullmäktige gav till hamn- och gatunämnden samt kommunstyrelsen i samband med det strategiska styrdokumentet. I olika samtal kring tolkning och genomförande av det formella uppdraget har frågan om den del av verksamheten inom drift- och anläggningsavdelningen som handlar om växthusen funnits kräva en fördjupad ekonomisk analys och värdering. I särskilt PM (Se bilaga 3) har de ekonomiska förutsättningarna för växthuset studerats i form av kostnaderna för investering samt drift och underhåll av ett nytt växthus. Pm:et försöker även visa på de ekonomiska mervärden (analys av kostnad och nytta) det finns med att ha ett eget växthus inom verksamheten. PM:et visar på att det mest fördelaktiga är att ha ett komplett växthus inom den egna verksamheten. Ekonomi och verksamhet Kostnaden för framtagandet av utredningsunderlagen belastar förvaltningens driftram. En eventuell framtida omlokalisering av hela verksamheten behöver kostnadsbedömmas i särskild utredning.

27 Varbergs kommun Kallelse/underrättelse Hamn- och gatuförvaltningen (26) Samråd Samråd har skett och behöver även ske framgent med medarbetarna på drift- och anläggningsavdelningen, fackliga företrädare samt med förvaltningens ledningsgrupp. Samråd har också skett med företrädare för övriga berörda förvaltningar och bolag inom ramen för utredningsarbetet samt efterföljande process. Hamn- och gatuförvaltningen Henrik Petzäll Förvaltningschef Protokollsutdrag

28 Varbergs kommun Sammanträdesprotokoll Hamn- och gatunämnden HGN 53 Dnr HGN 2018/0248 Utredning avseende eventuell konkurrensutsättning av verksamheten på Getakärr 5:1 Beslut Hamn- och gatunämnden beslutar 1. återremittera ärendet till förvaltningen för att ytterligare utvärdera materialet och återkomma till nämnden med en relevant analys och sammanfattning som underlag för beslut, 2. av kommunfullmäktige begära utökad tid för verkställande av uppdraget. Förslag till beslut på sammanträdet Ulla Öhman (C) föreslår att hamn- och gatunämnden beslutar återremittera ärendet till förvaltningen för att ytterligare utvärdera materialet och återkomma till nämnden med en relevant analys och sammanfattning som underlag för beslut. Lennart Isaksson (S) föreslår bifall till arbetsutskottets förslag. Beslutsordning Ordföranden ställer förslagen mot varandra och konstaterar att hamn- och gatunämnden beslutar återremittera ärendet enligt Ulla Öhmans (C) förslag till beslut. Beskrivning av ärendet Kommunfullmäktige beslutade 23 maj 2017, 103, att fastställa strategiskt styr- och budgetdokument inför mål och budget I det strategiska styrdokumentet riktades ett antal uppdrag till kommunens nämnder. Hamn- och gatunämnden fick tillsammans med kommunstyrelsen i uppdrag av kommunfullmäktige att senast i juni 2018 utreda en avetablering av verksamheten på fastigheten Getakärr 5:1, vid nöjesparken, samt utreda alternativa placeringar av verksamheten. Utredningen skall också ge svar på vilka delar av ovan nämnda verksamhet som lämpar sig för konkurrensutsättning. Den verksamhet som anges ovan är delar av hamnoch gatuförvaltningens drift- och anläggningsavdelning. Den delen av uppdraget som gäller framtida lokalisering och placering av drift- och anläggningsavdelningens verksamhet hanteras av Justerandes signatur Utdragsbestyrkande Datum

29 Varbergs kommun Sammanträdesprotokoll Hamn- och gatunämnden kommunstyrelsens förvaltning. För uppdraget gällande en eventuell ytterligare konkurrensutsättning av verksamheten har hamn- och gatuförvaltningen anlitat en konsult för genomförande av utredningen. Beslutsunderlag Hamn- och gatuförvaltningens beslutsförslag 2 maj Utredning avseende eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten, hamn- och gatuförvaltningen i Varbergs kommun (Åkesson Managementkonsult AB), med bilagor: - Bilaga 1: Drift och anläggning i siffror - Bilaga 2: Sammanställning av medborgarundersökningar - Bilaga 3: Erfarenheter av konkurrensutsättning en forskningsöversikt, SKL Protokollsutdrag: Kommunstyrelsen Justerandes signatur Utdragsbestyrkande Datum

30 Beslutsförslag 1 (4) Dnr: HGN 2018/ Hamn- och gatunämnden Hamn- och gatuförvaltningen Henrik Petzäll, Utredning avseende eventuell konkurrensutsättning av verksamheten på Getakärr 5:1 Förslag till beslut Hamn- och gatunämnden beslutar 1. ställa sig bakom utredningen och dess slutsatser samt ge förvaltningen i uppdrag att arbeta vidare med rekommendationerna i utredningen, 2. översända ärendet till kommunstyrelsen för vidare hantering, och samtidigt hemställa att uppdraget beskrivet nedan beslutas vara slutfört och verkställt Beskrivning av ärendet Kommunfullmäktige beslutade 23 maj 2017, 103, att fastställa strategiskt styr- och budgetdokument inför mål och budget I det strategiska styrdokumentet riktades ett antal uppdrag till kommunens nämnder. Hamnoch gatunämnden fick tillsammans med kommunstyrelsen i uppdrag av kommunfullmäktige att senast i juni 2018 utreda en avetablering av verksamheten på fastigheten Getakärr 5:1, vid nöjesparken, samt utreda alternativa placeringar av verksamheten. Utredningen skall också ge svar på vilka delar av ovan nämnda verksamhet som lämpar sig för konkurrensutsättning. Den verksamhet som anges ovan är delar av hamn- och gatuförvaltningens drift- och anläggningsavdelning. Den delen av uppdraget som gäller framtida lokalisering och placering av driftoch anläggningsavdelningens verksamhet hanteras av kommunstyrelsens förvaltning. För uppdraget gällande en eventuell ytterligare konkurrensutsättning av verksamheten har hamn- och gatuförvaltningen anlitat en konsult för genomförande av utredningen. Uppdraget till konsulten har inneburit att ta fram ett utredningsunderlag gällande en eventuell ytterligare konkurrensutsättning av hamn- och gatuförvaltningens drift- och anläggningsverksamhet. I uppdraget har även ingått att i samråd med verksamhetens företrädare identifiera interna POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON ORGANISATIONSNUMMER E-POSTADRESS Varbergs kommun Östra Långgatan hgn@varberg.se TELEFAX WEBBPLATS Varberg Varberg

31 2 (4) Dnr: HGN 2018/ respektive externa tjänster samt med utgångspunkt i detta identifiera om det finns ytterligare delar av verksamheten som kan/bör ske genom externa tjänster. Samråd och dialog har skett med ett antal nyckelpersoner utanför avdelningen för att få bredd och djup i förståelsen och perspektivet på den verksamhet som bedrivs inom avdelningens ansvarsområden. I underlaget bör det framgå vilka effekter och konsekvenser som en ytterligare konkurrensutsättning kan förväntas leda till. Uppdraget har huvudsakligen genomförts genom intervjuer och fokusgrupper med bland annat chefer och medarbetare på drift och anläggning, förvaltningens ledningsgrupp, representanter från kommunstyrelsens förvaltning, kommunalråden samt ett antal av verksamhetens beställare och kunder. Utredningen analyserar konsekvenser av en ökad konkurrensutsättning utifrån flera olika perspektiv enligt nedan: Kvalitet för invånare/medborgare Servicenivå, flexibilitet, kapacitet Miljö Näringsliv Ekonomi Arbetsgivare och personal Upphandling och administration Organisation och arbetssätt I utredningen konstaterar konsulten att de intervjuer som genomförts pekar på att kvaliteten avseende gata, park och grönytor håller hög kvalitet i Varberg. Beställare och kunder till drift och anläggning, såväl vad gäller drift som anläggningsprojekt, är mycket nöjda med kvalitet, service, flexibilitet och kommunikation. Många uttrycker också att verksamheten i egen regi gör det lilla extra och att det finns ett stort ansvarstagande i verksamheten. Vidare bedöms nuvarande kvalitetsnivå som god. Det finns av kvalitetsskäl ingen anledning till att ifrågasätta verksamheten i egen regi. Analys av medarbetarundersökningar visar på hög nöjdhet och motivation hos medarbetarna. Eftersom utredningen tydligt pekar på en väl fungerande verksamhet i egen regi samtidigt som tillväxten ställer stora krav på kapacitet och kompetens menar konsulten att det bästa är att hitta en mix av verksamhet i egen regi och köpta tjänster på marknaden. Det ska vara en självklarhet att man inom förvaltningen ständigt ställer sig frågan om vilken driftsform som är effektivast för bästa möjliga pris och kvalitet för verksamheten.

32 3 (4) Dnr: HGN 2018/ Beslutsunderlag Utredning avseende eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten, hamn- och gatuförvaltningen i Varbergs kommun (Åkesson Managementkonsult AB), med bilagor: - Bilaga 1: Drift och anläggning i siffror - Bilaga 2: Sammanställning av medborgarundersökningar - Bilaga 3: Erfarenheter av konkurrensutsättning en forskningsöversikt, SKL Övervägande Förvaltningen bedömer att underlagen och analyserna samt de följande slutsatserna som förs fram i utredningen, som den oberoende externa konsultresursen presenterat, väl speglar det faktiska läget. Det finns väldigt mycket positivt att notera från befintlig verksamhet men också ett antal områden, arbetssätt samt frågor kring ansvar och roller som vi behöver arbeta vidare med för att finslipa verksamheten. Förvaltningen bedömer att utredningen väl svarar mot det formella uppdraget som kommunfullmäktige gav till hamn- och gatunämnden samt kommunstyrelsen i samband med det strategiska styrdokumentet. I olika samtal kring tolkning och genomförande av det formella uppdraget har frågan om den del av verksamheten inom drift- och anläggningsavdelningen som handlar om växthusen funnits kräva en fördjupad ekonomisk analys och värdering. I särskild separat kort utredning kommer de ekonomiska förutsättningarna för växthuset studeras. I denna utredning i form av ett kort PM avses kostnaderna för investering samt drift och underhåll av ett nytt växthus att belysas. Vidare avses det göras en bedömning av vilka ekonomiska mervärden (analys av kostnad och nytta) det finns med att ha ett eget växthus inom verksamheten. Ekonomi och verksamhet Uppdraget att utreda en eventuell ytterligare konkurrensutsättning av verksamheten har skett med stöd av extern oberoende konsultresurs. Kostnaden för den externa konsultresursen bedöms landa på cirka kr. Kostnaden för den arbetsinsats som skett med egna resurser i form av bland annat insamlande av faktauppgifter och deltagande i olika samtalsgrupper har inte sammanställts. Eventuella kostnader och besparingspotentialer med anledning av beslut som kan komma som en följd av utredningens slutsatser har ännu inte kunnat bedömas.

33 4 (4) Dnr: HGN 2018/ Samråd Samråd har skett och planeras ske med medarbetarna på drift- och anläggningsavdelningen, fackliga företrädare samt med förvaltningens ledningsgrupp. Samråd har också skett med företrädare för övriga berörda förvaltningar och bolag inom ramen för utredningsarbetet. Hamn- och gatuförvaltningen Henrik Petzäll Förvaltningschef Protokollsutdrag Kommunstyrelsen

34 UTREDNING AVSEENDE EVENTUELL KONKURRENSUTSÄTTNING AV DRIFT- OCH ANLÄGGNINGSVERKSAMHETEN Hamn- och Gatuförvaltningen i Varbergs kommun Sven-Martin Åkesson Åkesson Managementkonsult AB Slutrapport

35 Innehållsförteckning 1 Uppdraget Hamn- och gatuförvaltningen i Varbergs kommun Sammanfattning av faktaunderlag, undersökningar, rapporter och intervjuer/fokusgrupper Konsultens analys och slutsatser Kvalitet för invånare/medborgare Servicenivå, kapacitet och flexibilitet Miljö Näringsliv Ekonomi Arbetsgivare och personal Upphandling och administration Organisation och arbetssätt Konsultens rekommendationer Bilagor Bilaga 1 Drift och anläggning i siffror Bilaga 2 Sammanställning av medborgarundersökningar Bilaga 3 Erfarenheter av konkurrensutsättning (en forskningsöversikt), SKL 2011 Övrig rekommenderad läsning (att hämta på SKL s hemsida): Driftigt underhåll på entreprenad (upphandling av drift och underhåll), SKL 2015 Väl mätt (en jämförelse av kommunernas gatu- och parkverksamhet ur ett medborgarperspektiv), SKL 2010 Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 1/20

36 1 Uppdraget Uppdragsbeskrivning Uppdraget innebär att ta fram ett utredningsunderlag som kan komma att utgöra del av ett kommande beslutsförslag för en eventuell ytterligare konkurrensutsättning av hamn- och gatuförvaltningens drift- och anläggningsverksamhet. I uppdraget ingår att i samråd med verksamhetens företrädare identifiera interna respektive externa tjänster samt med utgångspunkt i detta identifiera om det finns ytterligare delar av verksamheten som kan/bör ske genom externa tjänster. Samråd och dialog behöver också ske med ett antal nyckelpersoner utanför avdelningen för att få bredd och djup i förståelsen och perspektivet på den verksamhet som bedrivs inom avdelningens ansvarsområden. I underlaget bör det framgå vilka effekter och konsekvenser som en ytterligare konkurrensutsättning kan förväntas leda till. Avgränsningar I detta uppdrag ingår utredning om konkurrensutsättning och inte den del som avser alternativ placering av driftoch anläggningsverksamhet enligt det politiskt fattade beslutet. För fullgörande av uppdraget om konkurrensutsättning behöver dock viss koordinering ske med utredningen om alternativ lokalisering. Förutsättningar I uppdraget ingår att samtala med ett antal medarbetare på förvaltningen samt ta del av och analysera olika underlag för att ta fram det efterfrågade utredningsunderlaget. En del av arbetet behöver sannolikt ske på plats ute i verksamheten medan andra delar kan ske på normal arbetsplats för konsultresursen. Utformningen och formatet för utredningsunderlaget preciseras i samråd med beställaren under utredningsperioden. Utredningsunderlaget bör finnas i form av en rapport samt ett enklare presentationsmaterial. Uppdragets genomförande Styrgrupp Förvaltningschefen har satt samman en styrgrupp för uppdraget som består av förvaltningschef samt avdelningscheferna för drift och anläggning. Intervjuer och fokusgrupper Uppdraget har huvudsakligen genomförts genom intervjuer och fokusgrupper med nyckelpersoner utifrån uppdraget. Kommunalråd och ordförande i nämnden Beställare och kunder inom kommunen Kommunens funktioner inom samhällsutveckling, Mark och exploatering samt näringsliv Förvaltningschefen samt förvaltningschefens ledningsgrupp Samtliga chefer inom drift och anläggning Representanter från medarbetare och fackliga företrädare inom drift och anläggning Avdelningschef projekt Upphandlingschef samt upphandlingsspecialist HR specialist för förvaltningen Controller och verksamhetsutvecklare inom förvaltningen Omvärldsbevakning Inom ramen för uppdraget har en omvärldsbevakning genomförts. Dels har ett antal rapporter gåtts igenom (främst från SKL) och dels har en intervju gjorts med Falkenbergs kommun som under 10 års tid köper stora delar av gatudriften. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 2/20

37 Medborgarundersökningar och medarbetarundersökningar Genomgång av undersökningar som gjorts av medborgare och medarbetare. Konsultens egna analys, slutsatser och rekommendationer Utifrån ovanstående delar har konsulten gjort sin egna (oberoende) analys med slutsatser och rekommendationer. Modell för genomförande av utredningen Nedanstående modell beskriver de olika områden som kommer beaktas i utredningen för att ge en bred bild utifrån olika perspektiv. Kvalitet för invånare/medborgare Hur invånare och medborgare upplever kvaliteten. Servicenivå, flexibilitet, kapacitet Hur beställare (kunder) upplever service, flexibilitet och kapacitet. Miljö Konsekvenser avseende miljö/klimat. Näringsliv Konsekvenser för näringslivet. Ekonomi Ekonomiska konsekvenser. Arbetsgivare/kompetens Konsekvenser för arbetsgivare och personal. Upphandling och administration Konsekvenser avseende upphandling och administration Organisation och arbetssätt Konsekvenser avseende organisation och arbetssätt. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 3/20

38 2 Hamn- och gatuförvaltningen i Varbergs kommun Nedan beskrivs organisationen för Hamn- och gatuförvaltningen samt Drift och anläggning. Organisation Drift och anläggning Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 4/20

39 3 Sammanfattning av faktaunderlag, undersökningar, rapporter och intervjuer/fokusgrupper I detta kapitel sammanfattas de olika delar som gjorts i utredningen. Intervjuer och fokusgrupper med olika intressenter Genomgång av faktaunderlag och siffror Genomgång av undersökningar (medborgare och medarbetare) Genomgång av rapporter från SKL avseende konkurrensutsättning Intervju med kunder inom Varbergs kommun Intervjuer har genomförts med representanter från kommunala bolag och förvaltningar inom Varbergs kommun som är kunder (beställare) till Hamn och Gata Drift och Anläggning. De intervjuade är Varbergs Energi AB, VIVAB samt Varbergs Fastighets AB. Nedan redovisas de viktigaste slutsatserna. Kunderna upplever: att samarbetet med drift och anläggning fungerar mycket bra. att arbetet utförs med mycket hög kvalitet. att det finns en stor flexibilitet och serviceanda samt ett stort ansvarstagande. att privata entreprenörer kräver betydligt mer arbete från kundens sida vad gäller upphandling, kontroller, avtalstolkning, mm. att privata entreprenörer blir betydligt dyrare pga av tilläggsfakturering för allt som inte ingår i avtalen. att privata entreprenörer inte levererar samma kvalitet och flexibilitet. Sammanfattningsvis uttrycker kunderna mycket positiva erfarenheter från samarbete med Hamn och Gata samtidigt som erfarenheterna av externa privata entreprenörer inte är lika positiva. Intervju med samhällsutveckling, Näringsliv, Mark och exploatering Intervjuer har genomförts med representanter från kommunstyrelsens förvaltning (samhällsutveckling, näringsliv samt mark och exploatering). Nedan redovisas de viktigaste slutsatserna. De intervjuade framförde: att kvaliteten och snabbheten i själva exploaterings- och planprocessen har väldigt lite med drift- och anläggningsverksamheten att göra. Många tror att långa projekttider beror på drift- och anläggning men utmaningarna ligger mycket tidigare i processen. Här behövs bättre kunskap och förståelse hos många parter/intressenter. kommunen behöver både privata entreprenörer och egen regi verksamhet för att säkerställa kapacitet och flexibilitet. Varberg står inför tillväxt och stora utvecklingsinsatser så kapaciteten måste säkerställas. ledtider kan kortas med egen regi verksamhet. Mark och exploatering upplever: att samarbetet fungerar mycket bra. Det finns en god samarbets- och servicekultur på Hamn och Gata. att arbetet utförs med hög kvalitet. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 5/20

40 att det finns en stor flexibilitet och serviceanda samt ett stort ansvarstagande. Detta blir särskilt påtagligt i mindre projekt. att privata entreprenörer kräver betydligt mer arbete från kundens sida vad gäller upphandling, kontroller, avtalstolkning, mm. Intervju med upphandling och projekt Intervjuer har genomförts med representanter från upphandlingsfunktionen samt projektavdelningen. Nedan redovisas de viktigaste slutsatserna. De intervjuade framförde: Det genomförs fler och fler upphandlingar (objektsupphandlingar). Det kommer krävas mer upphandlingskompetens och mer upphandlingsresurser. Det lämnas endast ett fåtal anbud per upphandling. Marknaden är begränsad, många leverantörer tackar nej vilket gör att konkurrens blir begränsad. Priserna skiljer mycket beroende på marknaden/konjunkturen. Just nu ligger priserna högt. Det är svårt att jämföra priser eftersom det är svåra gränsdragningar om vad som ingår. Idag finns det ett stort antal små ramavtal som går in i varandra (ca 100 st) vilket skapar diskussioner om tolkningar. Upphandlingar ökar risken för tidsförskjutning pga överklaganden, tvister och långa upphandlingstider. Färre och större ramavtal skulle förenkla avrop och beställning men samtidigt minska möjligheten för de mindre lokala leverantörerna. Samtidigt blir dessa upphandlingar betydligt mer komplexa. Upphandling ställer stora krav på beställarkompetens (ej det samma som upphandlingskompetens) som arbetar med kravspecifikation, beställning, avrop, avtalsuppföljning och kontroller. Beställarrollen behöver tydlig skiljas från utförandet i organisationen. Flexibilitet och service fungerar i nuläget betydligt bättre i egenregiverksamheten eftersom personalen bedöms som ansvarstagande, flexibla och serviceorienterade. Idag en fungerade egenregiverksamhet. Varberg befinner sig i en tillväxtfas som innebär att kapacitet och flexibilitet behöver säkerställas. Det bästa är en lagom mix av både entreprenörer och egen regi. Intervju med chefer inom drift och anläggning Intervjuer har genomförts med cheferna för drift och anläggning. Nedan redovisas de viktigaste slutsatserna. Cheferna vill särskilt lyfta fram några kritiska synpunkter från dem i denna utredning: Stor del av verksamheten köps idag från privata entreprenörer. Verksamheten i egen regi levererar idag en kvalitet, service och flexibilitet som skapar ett högt mervärde för kommunen. Entreprenörer gör det som står i avtalet och inte mer (utan extra betalt). Verksamheten tar ett stort ansvar för helheten och löser problem på ett flexibelt sätt. Omställningstiden är kort och man har stora möjligheter att göra prioriteringar. Kommunen kommer behöva utökad beställarkompetens och resurser ju fler tjänster som köps. Det krävs väldigt mycket arbete med upphandlingar, avrop, beställningar, avtal, tolkningar, kvalitetssäkring, uppföljning och kontroller. Verksamheten har ett stort socialt ansvar inte minst genom att ta hand om människor i behov av arbete, praktik, träning och sociala sammanhang. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 6/20

41 Chefernas upplevelse av styrkor och svagheter i nuvarande verksamhet STYRKOR OCH MÖJLIGHETER Medarbetare som brinner för Varberg, tar ett stort ansvar, gör det lilla extra. Löser många problem. Ser helheten! Möjlighet till snabba omställningar, prioriteringar och anpassningar utifrån behov. Vi får saker och ting att hända. Snabbhet och flexibilitet. Kunniga och duktiga medarbetare. SVAGHETER OCH RISKER Vi har idag inte 100% tidseffektivitet. Det finns ställtider, inställelsetider och slack som kan effektiviseras. Vi behöver utveckla planering, prioritering, och avgränsning av uppdraget. Uppföljning, kvalitetskontroll, lärande, dokumentation kan förbättras. MÖJLIGHETER MED ATT KÖPA TJÄNSTER FRÅN PRIVATA ENTREPRENÖRER Att upphandla och beställa kan ge ökad tydlighet kring uppdraget eftersom det kräver tydligare beställning, roller, ansvarsfördelning, avgränsningar. Kostnaden inom vissa avgränsade områden kan minska om vi är en kompetent beställare. Kan stärka näringslivet. Möjlighet till nytänkande och nya metoder, arbetssätt, material, maskiner, mm. Vi är ibland tuffare mot entreprenörer än mot vår egen personal. RISKER MED ATT KÖPA TJÄNSTER FRÅN PRIVATA ENTREPRENÖRER Egen regi kan göra det lilla extra och är lite mer flexibelt, mot alla, ansvar för samhället som helhet. En entreprenör gör det som står i avtalet och inte mer. Svårt att upphandla flexibilitet och ansvarstagande för helheten. Kan bli trögt och osmidigt. Komplexa avtal. Kräver mycket kontroll och uppföljning. Kräver stora administrativa resurser och perfekta avtal och upphandlingar. Risk att tappa greppet om helheten. Varje entreprenör gör sin del men ingen tänker helhet. Cheferna på drift och anläggning har identifierat ett antal utvecklingsinsatser som behöver göras inom verksamheten oavsett om verksamheten konkurrensutsätts eller inte. Exempel på detta är: Organisationen behöver ses över och utvecklas. T ex behöver beställarrollen och utförarrollen tydligare definieras och organiseras på bästa möjliga sätt. Verksamhetens flöden (processer) behöver tydliggöras, samordnas och effektiviseras. Resursplanering och prioritering av både personal och maskiner kan utvecklas. Dokumentation och uppföljning behöver utvecklas för att kvalitetssäkra verksamheten. Den långsiktiga planeringen behöver utvecklas för att kunna arbeta mer proaktivt och resurseffektivt. Kostnadsanalyser och bedömningar för att kunna prioritera och bedöma vad som är rimligt med avseende på rätt kvalitetsnivå och avgränsningar. Kultur och arbetssätt kan alltid utvecklas och förbättras även om mycket fungerar väldigt bra idag. Krav och förväntningar på chefer och medarbetare kan förtydligas. Tidsredovisning är viktigt för uppföljningen men borde bli mer automatiserad. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 7/20

42 Intervju med ledningsgruppen på Hamn och Gata Intervjuer har genomförts med ledningsgruppen för Hamn och Gata. Nedan redovisas de viktigaste slutsatserna. Ledningsgruppen lyfter fram några viktiga frågor: Drift och anläggning behöver kännetecknas av snabbhet, flexibilitet, ansvarstagande samt ett enkelt och friktionsfritt samarbete. Idag kännetecknas verksamheten av en ansvarstagande kultur för kommunen bland egen personal. Stolthet, ansvar och kunskap bedöms väldigt hög i nuläget. Egenregiverksamheten är en del av varumärket Varberg. Den ekonomiska sammanställningen visar att Hamn och Gata i nuläget köper den största delen av de tjänster som utförs. Detta innebär att vi har en bra mix mellan egen regi och köpt verksamhet. Att utföra upphandlingar är mycket komplext. Det finns risk för inlåsning under viss tid, överprövningar och tvister som leder till avbrott i verksamheten samt ökad administration eftersom det finns mycket vi fortfarande måste göra själva även om vi upphandlat. LOU begränsar möjligheterna och sätter stort fokus på pris. Det är svårt att konkretisera kvalitetsfaktorer, utvärdera dessa och låta de vara styrande. Ledningsgruppens analys av möjligheter och risker med att köpa tjänster från externa entreprenörer. MÖJLIGHETER MED ATT KÖPA TJÄNSTER FRÅN PRIVATA ENTREPRENÖRER Leverantörens kvalitet och ansvarstagande är helt avgörande. Om det är rätt leverantör med rätt medarbetare kan det innebära nytänkande, effektivisering och utveckling. Vi kan ställa större krav på bättre kvalitet med avseende på dokumentation och kvalitetssäkring som idag sitter i huvudet på våra medarbetare, t ex rutiner, processer, skötselinstruktioner, mm. Köp av tjänster kan innebära ökad flexibilitet vid stora omställningar, t ex budgetneddragningar, under förutsättningar att avtalen klarar detta. Utomstående leverantör kan vara mer opartisk och stå utanför interna relationer. Tydligare renodling av roller. Förvaltare, beställare, sakkunnig (teknikkunskap) och utförare. Lägre kostnad vid lågkonjunktur eftersom anbuden då kan bli bättre. Bättre framdrift genom tuffare kravställare, avtalshantering, mm. Starkare styrning mot externa än interna. RISKER MED ATT KÖPA TJÄNSTER FRÅN PRIVATA ENTREPRENÖRER Risk att stora entreprenörer utkonkurrerar lokala mindre aktörer vilket innebär påverkan på det lokala näringslivet. Miljöpåverkan genom ökade transporter (fler och längre) av maskiner, personal, material och varor/produkter. Idag flera arbetsmarknadsåtgärder inom förvaltningen som en privat eventuellt inte utför. Minskat helhetsansvar, långsiktig ansvarstagande och kompetens/-informationsöverföring hos entreprenör. Risk av tappa den kompetens som vi behöver som beställare. Denna funktion måste finnas kvar. Mycket komplexa upphandlingar som tar lång tid och kräver mycket resurser samt administration. Inlåsning under viss tid tydliga datum Överprövningar, tvister som skapar avbrott i verksamheten LOU begränsar handlingsfriheten. Väldigt stort fokus på pris. Svårt att utvärdera offerter. Ökad sårbarhet och minskad flexibilitet det finns mycket som behöver lösas utan att först titta på vad avtalet säger. Mindre projekt och åtgärder kommer blir svårare att hantera. Attraktivt att kommunens som arbetsgivare har egen regiverksamhet. Högkonjunkturer blir kostnadsdrivande. Stora delar av verksamheten består av fasta kostnader som finns kvar även om vi köper tjänster. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 8/20

43 Intervju med medarbetare inom Drift och anläggning Medarbetarna vill särskilt lyfta fram några viktiga synpunkter från dem i denna utredning: Varberg har det lilla extra idag tack vare egen regi. Entreprenör gör det som står i avtalet och inte mer. Verksamheten kännetecknas idag av flexibilitet, snabba omställningar, möjlighet att prioritera och ansvarstagande för helheten. Kommunen behöver beställarkompetens, uppföljning, kontroll även om vi köper tjänster. Det finns ett stort socialt ansvarstagande i verksamheten. Kommunen tar ansvar för människor i behov av arbete, praktik, träning, sociala sammanhang. Medarbetarnas upplevelse av styrkor och svagheter i nuvarande verksamhet STYRKOR i nuvarande verksamhet Det finns en stor flexibilitet, vi löser många problem snabbt. Detta går inte att skriva in i ett avtal. Det görs mycket som man inte tänker på. Otroligt stor och bred kunskap och kännedom. Vi arbetar för invånarna vilket är starkt förankrat hos alla. Många bor i Varberg och vi tar ansvar för Varbergs bästa. Hög kvalitet på jobben och stor yrkeskunnighet. Stor yrkesstolthet. Våra kunder vet vad de får av oss. Invånarna vet vilka vi är vilket blir en trygghet för kunden. Bra utrustning och maskiner. Vi har det vi behöver. Vi tar ansvar för helheten och inte bara det avgränsade uppdraget. Stort socialt ansvar genom att sätta människor i arbete. Vi har stor öppenhet och är lättillgängliga. MÖJLIGHETER MED ATT KÖPA TJÄNSTER FRÅN PRIVATA ENTREPRENÖRER Det finns många duktiga och bra entreprenörer. Entreprenörerna har bra maskiner och utrustning. Många är specialister på sitt område. Entreprenörer kan avlasta vid arbetstoppar. Vi kan ställa tydligare krav på entreprenörer. SVAGHETER i nuvarande verksamhet Vi kan bli bättre på uppföljning, besiktning, kontroll av gjorda jobb. Struktur, ordning och reda, planering och uppföljning kan förbättras och utvecklas. Det finns delvis olika arbetssätt och riktlinjer mellan norr och söder. Våra tjänster och arbetssätt kan likställas. Samarbete mellan cheferna samt mellan chefer och medarbetare kan utvecklas. Vi kan bli ännu bättre på att prioritera och planera jobb samt besluta vad vi gör själva och vad som kan läggas ut. Vi tenderar att ibland fixa för mycket för många. Vi utför mycket och behöver ibland tydligare avgränsning. Vi ska ta ansvar och vara flexibla till en viss gräns. RISKER MED ATT KÖPA TJÄNSTER FRÅN PRIVATA ENTREPRENÖRER Svårt att få entreprenörer att göra vissa uppgifter eller viss service. Kommunen är inte alltid en prioriterad kund. Ibland får vi inte ens in anbud. Konjunktur och priser styr väldigt mycket. Tar inte ansvar för helheten och utför inget extra. Ställer krav på uppföljning, kvalitetskontroll vilket kan leda till diskussioner och tolkningar. Kvalitetsbrister behöver justeras kan leda till diskussioner. Svårt att avtala om allt, särskilt oförutsedda händelser. Kompetens, utbildning och erfarenhet varierar mycket. Hur hantera beredskap? Medarbetarna på drift och anläggning har identifierat ett antal utvecklingsinsatser som man anser behöver göras inom verksamheten oavsett om verksamheten konkurrensutsätts eller inte. Exempel på detta är: Tydligare uppdragsbeskrivningar. Det finns en risk att ta på sig för mycket ansvar och göra saker som inte är vårt uppdrag eller prioriterat. Planering som är mer proaktiv och långsiktig. Det är viktigt med en planering som säkerställer rätt person på rätt arbete. Morgonmöte/veckomöten för en gemensam planering och prioritering. Kommunikation i vardagen, t ex byggmöten, information, mm. Bättre egenkontroller och dokumentation. Förtydligande av roller vad gäller Ledarskap / chefskap samt arbetsledare/teamledare. Hur ska cheferna balansera ledning och administration? Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 9/20

44 Ekonomisk sammanställning (se bilaga) I bilaga 1 finns en detaljerad sammanställning av verksamheten i siffror. Här finns också beskrivningar av verksamhetens innehåll och tjänster, vad som köps och vad som görs i egen regi samt vilka de stora leverantörerna är. Några sammanfattande iakttagelser: Kommunen köper idag ca 60% av driftverksamheten och mellan 80-90% avseende investeringar och exploatering. Vad gäller gatuunderhåll, vinterväghållning och toppbeläggning köps ca 75%. Det som huvudsakligen bedrivs i egen regi (och som har väsentliga belopp) är gröna ytor vid trafikområden, finpark, bostadsnära park, städning och växthus. Driftverksamheten Investeringar Exploatering Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 10/20

45 Medborgarundersökningar (se bilaga) Inom kvalitets- och resultatmätning lyfts ofta två olika former av resultat Dels subjektiva resultat, dvs upplevelser hos brukare eller de som nyttjar tjänsten Dels observerade resultat, dvs fakta som möjliggör värdering av tjänstens resultat och kvalitet Båda typerna av mått på resultat behövs för att ge en heltäckande bild av verksamhetens resultat och kvalitet. Brukarens upplevelse/bedömning (i ex. medborgarundersökningar) ger en endast en subjektiv bild av den upplevda kvaliteten i förhållande till den förväntade kvaliteten. Inom andra verksamhetsområden, exempelvis inom delar av social omsorg, finns gemensamma resultatmått och nyckeltal formulerade utifrån både verksamhetens och brukarens perspektiv som anger vad som ska räknas som god kvalitet och vilka resultat som bör uppnås. Inom samhällsbyggnadssektorn och teknisk verksamhet som gata/park saknas gemensamma och nationellt fastslagna nyckeltal (volymmått och resultatmått) som tillsammans med brukarens subjektiva upplevelse kan ange vad som är bra kvalitet i verksamheten. Detta innebär att kvalificerade slutsatser av mätningar är betydligt svårare att ta fram. SCB s Medborgarundersökning SCB utför undersökning som baseras på frågor om invånarnas bedömning av belysning, underhåll, snöröjning och trafiksäkerhet på gator/vägar, skala En analys av undersökningen visar att: Varberg har en kvalitet och nöjdhet i paritet med liknande kommuner, halländska kommuner och riket. Varberg har en positiv utveckling/trend över tid vad gäller nöjdheten med både gator/vägar och gcvägar, till skillnad från exempelvis Falkenberg som har en negativ utveckling/trend vad gäller nöjdheten hos invånarna. Vägstandard ges generellt sett ett relativt lågt betyg i alla kommuner. Väghållarskap är troligen ovidkommande för invånaren i bedömningen, varför standard på statliga och enskilda vägar spelar in i resultatet. Varberg har lägre andel kommunal bilväg av den totala mängden bilväg än liknande kommuner och ett begränsat ansvar för väghållning och drift och underhåll utanför centrala staden (dock högre andel kommunal cykelväg av den totala mängden cykelväg än liknande kommuner och de halländska kommunerna). SKL s Kritik på teknik Kritik på teknik genomförs var tredje år av SKL. 83 kommuner deltog av respondenter svarade i Varberg. Varberg jämförs med de liknande kommuner samt de halländska kommuner som deltagit i enkäten. En analys av undersökningen visar att: Vägstandard Inga större skillnader mellan åren för Varberg Vid granskning av rådatan från enkäten ser vi att nöjdheten är större med standarden på gång- och cykelvägar än på de stora gatorna samt bostadsgatorna Vinterväghållning Lägre nöjdhet än genomsnitt för alla kommuner. Relativt stor nöjdhet (55% mycket/ganska bra) med cykelvägarna bland de som cyklar regelbundet under vintern. Parkskötsel Hög nöjdhet med parker. Nio av tio kommuninvånare anser att parker och grönområden är mycket eller ganska viktiga. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 11/20

46 Rapporter från SKL med avseende på konkurrensutsättning Vi har i utredningen tagit del av ett antal rapporter från SKL kring erfarenheter avseende konkurrensutsättning. Vi har bl a tittat på följande rapporter: Erfarenheter av konkurrensutsättning (en forskningsöversikt), SKL 2011 Driftigt underhåll på entreprenad (upphandling av drift och underhåll), SKL 2015 Väl mätt (en jämförelse av kommunernas gatu- och parkverksamhet ur ett medborgarperspektiv), SKL 2010 Några viktiga slutsatser från rapporterna: Rapporterna pekar på att det är svårt att dra några tydliga slutsatser vad gäller både kostnader och kvalitet avseende konkurrensutsättning. I många fall saknas utredningar som grund för konkurrensutsättning. Det är snarare politiska beslut eller ideologi som ligger till grund. Slutsatser av effekterna av privata leverantörer och konkurrensutsättning bygger ofta på bedömningar och skattningar av effekter, snarare än på analys av empiriskt material. Förutsättningarna för konkurrensutsättning ser olika ut geografiskt och tidsmässigt. Det behövs en fungerande marknad för att syftena med konkurrensutsättning ska uppfyllas. När marknaden är begränsad till ett fåtal anbudslämnande minskar konkurrensen. Konkurrensen blir inte heller lika kraftfull när det nästan alltid är samma anbudslämnare. Få företag ökar också risken för priskarteller eller en geografisk uppdelning av marknaden. Troligen är den risken större när kommunen saknar egna utförare som har priskontroll. Möjligheten för mindre entreprenörer att lämna anbud begränsas av deras beroende av arbeten från de större företagen. Eftersom det inte finns någon sekretess när upphandlingen har avslutats riskerar mindre företag som lämnat icke antagna anbud att också bli av med möjligheten till underentreprenad-arbeten. Inom teknikområdet finns indikationer på att anbudskonkurrens i flera fall visat sig fungera väl och ge goda effekter för beställaren i form av lägre priser. Förklaringen anses vara att dessa tjänster är, relativt andra tjänster, lättare att i förhand specificera och precisera i kontrakt. Däremot saknas fortfarande tydligt forskningsmässigt underlag kring hur den offentliga organisationens totala kostnader (det vill säga inklusive beställarkostnaderna) utvecklas i samband med anbudskonkurrens. På motsvarande sätt som inom andra verksamheter har kvalitet och uppföljning erhållit uppmärksamhet då tjänsterna i många fall är beroende av kapitalintensiva anläggningar med extremt lång livslängd vilket gör det SKL s rapport Erfarenheter av konkurrensutsättning (en forskningsöversikt), SKL 2011 beskriver de vanligaste motiv och drivkrafter till att konkurrensutsätta: Ideologi. Dynamik för lägre kostnader. Dynamik för utvecklad kvalitet eller innovation. Externa leverantörer kan ha andra produktionsförutsättningar. Renodla politikerrollen utförarrollen. Komplettera med köpa sådant som organisationen inte klarar att hålla själv. Rapporten konstaterar också att de faktiska effekterna utifrån ovanstående motiv är svåra att med säkerhet fastställa och bedöma. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 12/20

47 Medarbetarundersökningar och personaldata Drift- och anläggning Antal anställda Varav chefer Varav administration Varav drift Varav anläggning Sysselsättningsgrad 99,84% 99,83% 99,83% Antal säsongsanställda Timanställda Sjukfrånvaro R12 7,04% 7,05% 3,75% Medelålder 45,9 år 47,6 år 47,6 år Drift- och anläggning Studiepraktik 8 personer 4 personer Sommarjobb, feriearbete 4 personer 3 personer Lärlingar 3 personer 2 personer Medarbetare med anställningsstöd 4 personer 3 personer Arbetsmarknadsåtgärd, praktik 2 personer 1 person Samarbete Arbetscentrum* 2 arbetslag 2 arbetslag Kommentarer till ovanstående data: Samtlig personal erbjuds heltids sysselsättningsgrad, varför deltidsarbete endast förekommer på personalens önskemål. Säsongsanställning som är en mycket förekommande anställningsform inom denna bransch har nu helt fasats ut. Detta bidrar till en ökad kvalitet och flexibilitet i verksamheten, då personal snabbt kan omfördelas till de uppgifter där störst behov finns utefter årstidernas växlingar samt möjlighet till en snabb beredskap för hastigt uppkomna behov. Sedan länge finns ett samarbete med arbetscentrum. Två lag bestående av personer som ingår i arbetscentrums verksamheter kan därmed få arbetsträning, meningsfulla arbetsuppgifter och möjlighet att bidra till en samhällsnyttig insats. Avdelningen har även ett nära samarbete med Munkagårdsskolan. De medverkar i skolans branschråd och tar regelbundet emot studiebesök samt är en viktig partner för den utbildningspraktik som ingår i utbildningen. Utöver detta tar avdelningen regelbundet emot studiebesök från dagcentra, förskolor och grundskolor. De två senaste året har avdelningen i samarbete med Munkagårdsskolan startat upp en lärlingsutbildning, där deltagaren får en visstidsanställning och erhåller lön under utbildningstiden. Förvaltningen har en trogen personalgrupp och många medarbetare har gedigen och lång erfarenhet av sitt yrke. Detta avspeglar sig också i den generationsväxling som nu påbörjats, cirka 2-3 medarbetare per år kommer att sluta på grund av uppnådd pensionsålder. Att anställa och utbilda unga förmågor via lärlingsutbildning har varit en strategi för att tillgodose behovet av framtida personalförsörjning. Då personalgruppen 2017 omfattar 60 personer, påverkar varje sjukfall det procentuella utfallet. Då personal drabbas av förslitningsskador eller av andra skäl får en begränsad arbetsförmåga har man ofta kunnat tillgodose behovet av anpassade arbetsuppgifter för en hållbar återgång i arbete. Den bredd och möjlighet till variation av arbetsuppgifter som avdelningens uppdrag och verksamhet kan erbjuda är därför värdefull även ur detta perspektiv. Den genomsnittliga anställningstiden för gruppen anläggningsarbetare är ca 11 år och för gruppen parkarbetare ca 14 år. Personalomsättningen för tillsvidareanställd personal har varit låg. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 13/20

48 Medarbetarundersökningar Den psykosociala och organisatoriska arbetsmiljön får genomgående ett mycket gott resultat. Vid den senaste undersökningen som genomfördes i november 2017, har samtliga anställda vid avdelningen deltagit och svarat på enkäten som omfattar totalt 27 frågor. Vid analys av resultatet framkommer att medarbetarna upplever att de har ett meningsfullt arbete, de känner sig motiverade och ser fram emot att gå till arbetet. De flesta anser att de har goda möjligheter att påverka genom egna initiativ och förslag och har tillgång till den information som behövs för sitt arbete. Något lägre resultat får frågan om man känner sig välinformerad om vad som händer på förvaltningen. Generellt upplever medarbetarna att de har ett gott samarbete och stöd, både från arbetskamrater och chef samt att de har möjlighet till omväxling i sitt arbete. Samarbetet inom förvaltningen och med andra förvaltningar får ett något lägre medelvärde. Delvis kan detta troligen förklaras med att det är en majoritet av avdelningens medarbetare som i sitt uppdrag inte har så mycket samarbete utanför sitt verksamhetsområde. En majoritet av medarbetarna tycker dock att samarbetet och gemenskapen inom avdelningen är mycket gott. Medelvärdet för områdena Ledarskap och Styrning uppgår till 4,0 (av 5.0). Medarbetarna svarar att de i hög grad vet vad som förväntas av dem i sitt arbete samt vilken kvalitetsnivå som gäller för arbetet. De anser också att närmaste chef ger medarbetaren förutsättningar att ta ansvar för sitt arbete och visar förtroende och uppskattning för arbetsinsatserna. Något färre tycker att de får hjälp med att prioritera när det är för mycket att göra. I den dialog som förts med medarbetarna i fokusgrupper framkommer också att man upplever viss stress, mycket att göra och att man inte hinner med allt som man önskar utföra. Det finns en hög grad av flexibilitet som innebär att man snabbt kan omprioritera vilket har det positiva med sig att medarbetarna upplever att man både har en beredskap och kan lösa mycket av de problem och situationer som kan uppstå. Nackdelen är att det kan medföra en ökad upplevelse av stress och att medarbetarna i dessa lägen kan behöva mer stöd i att prioritera arbetet och fokusera på grunduppdraget. Vi kan också utläsa i kommunens gemensamma medarbetarenkät som genomfördes hösten 2016, där det finns ett antal frågor som belyser relationen till medborgarna, att 82% av de svarande medarbetarna på avdelningen uppger att de ofta tänker på att de arbetar för medborgarna och 67 % av de svarande upplever att medborgarna ofta visar uppskattning för deras arbetsinsats. Samtal med beställare på Falkenbergs kommun Falkenbergs kommun köper sedan många år tillbaka allt gatuunderhåll ifrån Skanska. Konsulten bedömde det därför som intressant att höra vilka erfarenheter de har gjort under dessa år. Bakgrunden till upphandlingen var en politisk inriktning om ökad konkurrensutsättning. Utgångspunkten var att budgeten skulle vara den samma men deras bedömning är att kostnaderna har ökat något ( det har definitivt inte blivit lägre kostnader än egen regi ). Inledningsvis upplevdes en ökad servicenivå jämfört med egen regi. Detta berodde dels på att egen regi inte fungerade optimalt och dels att leverantören ville göra ett gott intryck/bra jobb. Generellt har samarbetet fungerat bra med Skanska tack vare att det är bra personer som tänker och jobbar lokalt och långsiktigt. Kommunen lyfter dock fram några särskilt viktiga punkter: Leverantören gör det som står i avtalet och inte mer. Det blir ofta diskussioner om vad som ingår och inte. Allt extra debiteras. Helhetstänk och helhetsansvar blir inte detsamma med extern leverantör. Inledningsvis var avtalet bristfälligt. Senare togs hjälp av Gatubolaget för att förbättra avtalet. Upphandlingen överklagades och det blev rättegång. Tog mycket tid och kraft. Det finns inte tillräckligt med beställarresurser på kommunen vilket gör att uppföljning och kontroll samt kvalitetssäkring inte utförs på den nivå som det är önskvärt. Det behövs fortfarande resurser för att göra avrop, beställningar och administration. Det finns en fördel med minskad personaladministration och personalfrågor. Det har förekommit en del diskussioner om tolkningar, vad som ingår, kvalitetsnivåer, standarder, priser, mm. Detta tar tid och kraft. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 14/20

49 4 Konsultens analys och slutsatser Konsultens analys och slutsatser redovisas utifrån utredningens olika områden/perspektiv som beskrivs nedan. Kvalitet för invånare/medborgare Det är svårt att dra några kvalificerade slutsatser utifrån de medborgarundersökningar som görs eftersom mätningarna är väldigt generella och tillförlitligheten begränsad. De intervjuer som genomförts pekar dock på att kvaliteten avseende gata, park, grönytor, mm håller hög kvalitet i Varberg. Många talar om staden som vacker och ren. Blommor och utsmyckning är ett kännetecken för Varberg. Många uttrycker också att verksamheten i egen regi gör det lilla extra. Det finns ett stort ansvarstagande i verksamheten för att staden ska vara vacker. Konsultens sammanfattande slutsats är att: Nuvarande kvalitetsnivå bedöms som god. Medborgarna är generellt nöjda även om det alltid finns synpunkter i alla kommuner. Det saknas standardiserade och relevanta resultatmått/indikatorer/nyckeltal inom detta verksamhetsområde vilket försvårar jämförelser och resultatanalyser. Det finns av kvalitetsskäl ingen anledning till att ifrågasätta verksamheten i egen regi. Servicenivå, kapacitet och flexibilitet I driften Intervjuer med kunder inom Varbergs kommun pekar på mycket hög nöjdhet med de tjänster som erhålls från drift och anläggning. Enligt kunderna levererar drift och anläggning såväl högre kvalitet som högre service/flexibilitet till en lägre totalkostnad än de externa entreprenörer som också anlitas. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 15/20

50 Kunderna framför att relationen med externa entreprenörer medför betydligt mer arbete för kunden själv i form av upphandling, kontroller, avtalstolkningar och diverse avtalsdiskussioner. I exploateringsprojekt I utredningen uttrycks synpunkter på att arbetet avseende exploateringsprojekt inte fungerar optimalt, särskilt med avseende på tid från idé till färdig anläggning. Det är viktigt att understryka att drift och anläggning har väldigt lite (eller inget) med detta att göra. Tiden för arbetet avgörs långt tidigare i processerna. Denna utredning handlar om drift och anläggning. De som beställer insatser från drift och anläggning (görs av mark och exploatering genom projektavdelningen) ger positiva bilder av hur de upplever kvalitet, service och flexibilitet. De beskriver att kommunikationen är rak och enkel, inställelsetiden kort och kvaliteten på utfört arbete gott. Även andra aktörer (VIVAB och Varbergs Energi AB) uttrycker också att samarbetet med drift och anläggning fungerar mycket bra i anläggningsprojekten. De synpunkter som finns vad gäller exploateringsprocessen och planprocessen omfattas inte av denna utredning. För att ändå kommentera detta något så har kommunen fastställda processer och riktlinjer för exploateringsprocessen och planprocessen. I dessa framgår att mark och exploatering ska beställa projekt av projektavdelningen på Hamn och Gata. Projektavdelningen kan då välja att upphandla eller utföra i egen regi. Avtal kan tecknas med entreprenör om att utföra arbetet själva men då kräver regelverket att entreprenören anmäler detta tidigt i exploateringsprocessen. Efter en viss tid i processen stängs möjligheten för exploatören att själv bygga ut anläggningar på allmänplatsmark. Konsultens sammanfattande slutsats är att: Beställare/kunder till drift och anläggning, såväl vad gäller drift och anläggningsprojekt, är mycket nöjda med kvalitet, service, flexibilitet, kommunikation, mm. Det utrycks tydligt att med tanke på den tillväxt som sker i kommunen så behövs både egen regi och upphandling av externa entreprenörer för att säkerställa kapacitet och kvalitet. Det finns av kvalitetsskäl ingen anledning till att ifrågasätta verksamheten i egen regi, snarare tvärt om. Det är särskilt angeläget att olika intressenter har den kunskap som krävs om processerna avseende exploaterings- och planarbetet för att kunna föra god dialog om hur dessa kan utvecklas i framtiden. Miljö Verksamhet i egen regi innebär av naturliga skäl färre transporter jämfört med entreprenörer som inte har egen verksamhet lokaliserad i Varberg. Idag sker mycket inköp av material och maskintjänster från lokala entreprenörer. Fler upphandlingar och större avtal skulle med stor säkerhet innebära ökad miljöpåverkan i forma av längre och fler transporter. Näringsliv Den politiska majoriteten har en inriktning om valfrihet och kvalitetskonkurrens (KF Budet 2018). Fristående och kommunala utförare ska ha likvärdiga förutsättningar för att kunna driva sin verksamhet. Varberg har också en vision om att vara Västkustens kreativa mittpunkt där det lokala näringslivet är en central del. Olika typer av upphandlingar skapar olika förutsättningar för stora och små respektive lokala och nationella entreprenörer. Stora omfattande upphandlingar där många olika tjänster avropas från samma leverantör skapar sämre förutsättningar för mindre lokala aktörer. Se mer under rubriken upphandling. Det finns också en utmaningsrätt som innebär att företag har rätt att utmana utförandet av kommunal verksamhet. Bilaga 1 visar att det i nuläget köps en stor andel tjänster och att det är en mix av stora och små samt nationella och lokala entreprenörer. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 16/20

51 Ekonomi Det är mycket svårt att jämföra kostnader mellan olika kommuner eftersom rapporteringen av data skiljer sig åt mellan kommunerna. Det är också svårt att bedöma hur kostnaderna skulle utvecklas vid ökad andel köpta tjänster. Detta behöver utredas och beräknas från fall till fall. Möjligheter som behöver beaktas: Ökad andel inköp kan öka medvetenheten kring vad som driver kostnader. Ökad andel inköp kan tvinga verksamheten att specificera tjänsternas och produkternas kvalitet och omfattning mer noggrant och specifikt i dag. Detta kan ge bättre underlag för prioriteringar. Möjlighet till innovation, nya arbetssätt och ny teknik som kan vara effektivare. Risker som behöver beaktas: Det finns stordriftsfördelar som påverkas negativt vid minskad egen regi. Även om rörliga kostnader minskar kan fasta kostnader kvarstå som påverkar totalkostnaden. Konjunkturläget och balansen mellan efterfrågan och utbud. Avtalens detaljnivå, specificering och utformning. Kostnader för administration, kontroll, upphandling/juridik/avtal tillkommer? Några iakttagelser i utredningen: Samtal med Falkenbergs kommun indikerar att kostnaderna inom de områden som köps inte har minskat. Snarare tvärt om. Det kommer behövas ökade resurser för upphandling och beställarfunktioner. Konjunkturen blir styrande och priserna beroende av utbud och efterfrågan. Arbetsgivare och personal Konsultens sammanfattande slutsats är att: Medarbetarundersökningar visar på hög nöjdhet och motivation. Även om det finns förbättringsområden som bedöms det i grunden vara en väl fungerande verksamhet. Förvaltningen bidrar till social hållbarhet genom ett antal insatser som beskrivs tidigare i denna rapport, bl a stödja människor i behov av meningsfull sysselsättning och arbete. Utifrån arbetsgivare och personal finns det ingen anledning till att ifrågasätta verksamheten i egen regi, snarare tvärt om. Upphandling och administration I teorin kan det verka enkelt att göra en kravspecifikation och sedan upphandla enligt denna. Intervjuer och genomgångar av rapporter säger att verkligheten inte är så enkel. Det är mycket komplext att göra upphandlingar som är tydliga och rättvisa för både beställare och utförare. Utredningen pekar på följande avseende upphandling och administration Det är endast ett fåtal leverantörer som svarar på flera av upphandlingarna vilket innebär att det inte finns en fullt fungerande marknad inom flera områden. Prissättning styrs mycket av rådande konjunktur. Entreprenörerna anpassar priserna utifrån hur hög beläggning de har samt rådande prisnivåer. Avtalade priser påverkar också entreprenörens intresse att leverera tjänster. Om det finns andra kunder som erbjuder högre priser kan dessa prioriteras. Upphandlingar kräver mycket arbete i själva upphandlingsförfarandet men också vad gäller administration, kontroller, avtalsuppföljning, kvalitetssäkring mm. I takt med att upphandlade tjänster ökar så krävs mer resurser för upphandling och beställarfunktion. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 17/20

52 Det finns stor risk för att man hamnar i beroendeställning till leverantörer. Det finns också risk att de kontroller, avtalsuppföljning och kvalitetssäkring som borde göras inte hinns med. Konsultens sammanfattande slutsats är att: Eftersom utredningen tydligt pekar på en väl fungerande verksamhet i egen regi samtidigt som tillväxten ställer stora krav på kapacitet och kompetens så talar det för att det bästa är att hitta en mix av verksamhet i egen regi och köpta tjänster på marknaden. Det ska vara en självklarhet att man inom förvaltningen ständigt ställer sig frågan om vilket driftsform som är effektivast för bästa möjliga pris och kvalitet för verksamheten. Detta kräver att det finns neutrala funktioner som gör dessa prövningar. För att bedöma vilka tjänster, områden och produkter som är lämpliga att köpa respektive utföra i egen regi bör det finnas en beställarfunktion som gör fördjupade ekonomiska kalkyler och konsekvensanalyser per tjänst/produkt/område. En eventuell flytt av verksamheten aktualiserar behovet av att ifrågasätta nuvarande mix av egen regi och köpta tjänster samt nuvarande arbetssätt. Det tydligaste exemplet på detta är växthusen där en flytt kommer kräva nya investeringar. Dessa bör ställas i relation till kostnaden och kvaliteten som det innebär att köpa tjänster/produkter. Svaret på detta är långt ifrån givet och bör därför vidare utredas. Organisation och arbetssätt En viktig slutsats med avseende på organisation är att förvaltningen behöver göra en tydligare uppdelning mellan rollen som beställare och rollen som utförare. En sammanblandning av dess roller kan medföra en risk att kravställningar, specifikationer, kvalitetssäkring, kontroller mm både beställs och utförs av samma funktioner. Chefer och medarbetare i utförarverksamheten ska fokusera på att skapa bästa möjliga kvalitet och effektivitet medans beställarfunktionen ska utvärdera, upphandla, kvalitetssäkra, kontrollera, mm. De politiska målen och den kommande tillväxten kommer i framtiden ställa allt större krav på Hamn och Gata vad gäller kompetens och kapacitet som aktör i exploateringsprocessen. Även detta kan få konsekvenser för organisation och arbetssätt som behöver beaktas. Utredningen har identifierat ett antal utvecklingsinsatser avseende organisation och arbetssätt som förvaltningen behöver arbeta med oavsett om verksamheten konkurrensutsätts eller inte. Några exempel är. Organisationen behöver ses över och utvecklas. T ex behöver beställarrollen och utförarrollen tydligare definieras och organiseras på bästa möjliga sätt. Tydligare uppdragsbeskrivningar. Det finns en risk att ta på sig för mycket ansvar och göra saker som inte är vårt uppdrag eller prioriterat. Verksamhetens flöden (processer) behöver tydliggöras, samordnas och effektiviseras. Resursplanering och prioritering av både personal och maskiner kan utvecklas. Dokumentation och uppföljning behöver utvecklas för att kvalitetssäkra verksamheten. Den långsiktiga planeringen behöver utvecklas för att kunna arbeta mer proaktivt och resurseffektivt. Kostnadsanalyser och bedömningar för att kunna prioritera och bedöma vad som är rimligt med avseende på rätt kvalitetsnivå och avgränsningar. Kultur och arbetssätt kan alltid utvecklas och förbättras även om mycket fungerar väldigt bra idag. Krav och förväntningar på chefer och medarbetare kan förtydligas. Tidsredovisning är viktigt för uppföljningen men borde bli mer automatiserad. Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 18/20

53 5 Konsultens rekommendationer Varberg är en av Sveriges snabbast växande kommuner med en enorm potential. Det finns tydliga politiska visioner, inriktningar och mål som beskriver hur samhället ska utvecklas. Hamn och Gatuförvaltningens uppdrag och roll i denna tillväxt är avgörande för att säkerställa kapacitet, service och kvalitet. Förvaltningen rekommenderas därför göra en översyn av sin organisation med avseende på rollen som beställare och rollen som utförare i syfte att säkerställa tydlig rollfördelning och effektiva arbetssätt. I översynen behöver kapacitet och resurser hanteras för att klara de framtida förväntningarna. Konsulten vill i detta sammanhang också understryka att de synpunkter som har med framdriften i exploateringsprocessen och planprocessen har inget eller mycket lite med drift och anläggning att göra. Här finns det ett antal aktörer som har viktiga roller i dessa processer såsom Mark och exploatering, Stadsbyggnad och Hamn och Gata. Med tanke på att utredningen pekar på en väl fungerande verksamhet i egen regi så rekommenderar konsulten att drift och anläggning även i framtiden bör vara en mix av egen regi och upphandlade entreprenörer. Det ska finnas ett förhållningssätt och arbetssätt som säkerställer att såväl verksamhet i egen regi som köpt verksamhet ständigt utvärderas, kvalitetssäkras och följs upp. Det finns endast ett fåtal områden där det är mer eller mindre självklart att det är effektivare att köpa tjänsten än att driva den i egen regi (t ex asfaltsproduktion). Det blir därför extra viktigt att det för varje tjänst och område görs specifika beräkningar och bedömningar om mixen mellan egen regi och entreprenad. En eventuell flytt av verksamheten på Getakärr 5:1 föranleder ett antal investeringar som medför att vissa fördjupade analyser behöver göras. Svaren på vad som är bäst att köpa och inte är dock långt ifrån given innan dessa analyser gjort. Analyserna ska också ta hänsyn till marknadsförutsättningar och konjunkturläge, mm. Ett exempel på detta är växthusen. Dessa behöver i samband med flytten särskilt utredas med avseende på investeringens storlek och driftskostnader i förhållande till kostnader för att köpa dessa produkter och tjänster. Konsulten rekommenderar att det därför görs en fördjupad utredning kring effekterna av en eventuell flytt av växthusen som bör vara klar i samband med att utredningen kring markens användning slutförs (juni 2018). Utredningen har identifierat ett antal utvecklingsinsatser avseende organisation och arbetssätt som förvaltningen behöver arbeta med oavsett om verksamheten konkurrensutsätts eller inte. Några exempel är. Tydligare uppdragsbeskrivningar. Verksamhetens flöden (processer) behöver tydliggöras, samordnas och effektiviseras. Resursplanering och prioritering. Dokumentation och uppföljning för kvalitetssäkring av verksamheten. Relevanta indikatorer som skapar förutsättningar för uppföljning och analys av verksamhetens kvalitet och effektivitet Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 19/20

54 Avslutningsvis Rapporten innehåller konsultens slutsatser och rekommendationer. Den fortsatta besluts- och utvecklingsprocessen ägs nu av uppdragsgivaren. Avslutningsvis vill jag rikta ett stort tack till alla som medverkat för ett spännande och intressant samarbete. Stort lycka till i det fortsatta arbetet! Kode i april 2018 Sven-Martin Åkesson Rapport: Eventuell konkurrensutsättning av drift- och anläggningsverksamheten 20/20

55 Drift och anläggning fakta och siffror 17 april 2018

56 Innehållsförteckning Inledning Sammanfattning Nuläge och fakta per verksamhetsområde Gatuunderhåll (inkl. dagvatten, parkering och enskilda kommunvägar) Toppbeläggning Vinterväghållning Trafikområden gröna ytor Vägföreningar Lekplatser Finpark Bostadsnära park Städning Parkservice Offentlig utsmyckning Offentliga toaletter Växthus Utomhusbad Motionsspår Investeringar Exploateringar Kommuninterna uppdrag/tjänster 17 april 2018

57 Gatuunderhåll (inkl. dagvatten, parkering, enskild kommunväg) Vad ingår i Gatuunderhåll? Mindre renovering av gator, vägar, gc-vägar, parkeringar (potthåll, L-stöd, höjdjustering, kantsten, stensättning) Barmarksrenhållning/maskinsopning Busshållplatser Ogräsbekämpning på gator (ogräsbortste, heatweed) Renovering, uppsättning av skyltar/trafikmärken Verkställa lokala trafikföreskrifter (uppsättning skyltar) Mindre asfalteringsarbeten av gator, vägar, gc-vägar Drift av trafiksignal Underhåll av broar och tunnlar Väg/linjemålning Sugning rännstensbrunnar (inkl dagvattenhantering) Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Egen regi och köpta tjänster Görs i egenregi: Egna man och maskintimmar och egen beredskap. Gatudrift i form av mindre arbeten med potthåll, justeringar, lappa och laga. Maskinsopning av gc-vägar. Ogräsbekämpning på vägnätet. Renovering och uppsättning av skyltar. Verkställa lokala trafikföreskrifter, Köps på marknaden: Inköp av material som jord, grus, sten, skyltar. Köper tjänster gällande renovering och underhåll av gator (asfalt). Drift av trafiksignal. Målning av tunnlar och broar. Maskinsopning av körbanor. Väg/linjemålning. Sugning av rännstensbrunnar. Hyra av en rad olika maskiner inkl. förare som används för drift av gator och vägar. Det finns kompetens och specialisering inom flera områden på marknaden där förvaltningens bedömning är att det inte är kostnadseffektivt att ha allt i egenregi. Förvaltningens bedömningen är att det skapar sårbarhet att lägga ut all gatudrift på en entreprenör som t ex Falkenberg har gjort. Det innebär dessutom att det lokala näringslivet får minskade möjligheter att arbeta för kommunen. Sannolikt att en eventuell upphandling präglas av bristande konkurrens. Förvaltningen bedömer sig ha kompetent personal och nyinköpta maskiner vilket skapar förutsättningar för hög kvalitet och stor flexibilitet inom organisationen. 17 april 2018

58 Gatuunderhåll i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader Varav kostnader interna mantimmar Varav kostnader jour och beredskap Varav kostnader interna maskintimmar Varav kostnader köpta tjänster Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1. NCC Roads 2. Lennart Petersson entreprenad 3. Blinkfyrar 4. Varberg Vatten 5. Mantum entreprenad tkr tkr 415 tkr 390 tkr tkr 30% 70% tkr 910 tkr 760 tkr 670 tkr 570 tkr Nationellt. Olika typer av asfalteringsarbeten Göteborg. Barmarksrenhållning/maskinsopning Nationellt. Inköp av trafikmärken och skyltar Varberg. Avgift för dagvattenhantering Varberg. Maskintjänster inkl. förare 17 april 2018

59 Toppbeläggning Vad ingår i toppbeläggning? Ny asfalt (toppbeläggning) Grus och va-material i samband med ny asfalt (här redovisas större toppbeläggningsinsatser inte t ex att fylla igen potthål eller asfaltera enstaka kvadratmeter) Egen regi och köpta tjänster Samtliga tjänster och produkter köps på marknaden Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Förvaltningen bedömer att det inte är kostnadseffektivt att ha egen asfaltsproduktion. Vanligast att kommuner köper dessa tjänster av t ex NCC, Skanska, Peab, Svevia osv. 17 april 2018

60 Toppbeläggning i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader tkr Varav kostnader interna mantimmar 29 tkr Viss interntid för beställning och besiktning går inte att komma ifrån Varav kostnader jour och beredskap - Varav kostnader interna maskintimmar - Varav kostnader köpta tjänster Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1. NCC 2. Benders 3. Varberg energi 4. Ahlsell 5. Släryd grus och entreprenad tkr 0% 100% tkr 100 tkr 100 tkr 50 tkr 50 tkr Nationellt. Asfalt/Toppbeläggning Nationellt. Betongkantsten Varberg. Borttagning av industrispår Nationellt. VA-material Varberg. Grus. 17 april 2018

61 Vinterväghållning Vad ingår i vinterväghållning? Jour och beredskap Snöröjning och halkbekämpning av körbanor och gc-vägar i centrum Handskottning övergångsställen och busshållplatser Snöröjning och halkbekämpning av körbanor och gc-vägar i orterna Bua, Träslövsläge och Tvååker Sandupptagning i centrum och samtliga vägföreningar Egen regi och köpta tjänster Görs i egenregi: Egna man och maskintimmar och egen beredskap. Vinterväghållning på GC-vägar med traktorer. Handskottning av övergångsställen och busshållplatser. Sandupptagning på GC-vägar. Köps på marknaden: Inköp av material som grus, snökäppar, utrustning osv. Jour och beredskap gällande körbanor. All vinterväghållning på körbanor i centrum, Bua, Träslövsläge och Tvååker. Sandupptagning på körbanor i centrum och på vägföreningarna. Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Fördelaktigt att ha viss egen grundkapacitet för att klara delar av uppdraget eftersom marknadsutbudet är begränsat. Innebär flexibilitet och minskad sårbarhet. Fördelaktigt att dra nytta av marknaden när det gäller vinterväghållning av större genomfartsleder/infartsleder och bussgator. Risk för ekonomisk ineffektivitet om kommunen har alltför omfattande maskinpark. Idag har förvaltningen ingen egen lastbil vilket skapar sårbarhet. 17 april 2018

62 Vinterväghållning i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader Varav kostnader interna mantimmar Varav kostnader jour och beredskap Varav kostnader interna maskintimmar tkr tkr 350 tkr tkr Varav kostnader köpta tjänster Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1. NCC 2. Mantum 3. Lennart Petersson entreprenad 4. Släryd 5. Tångabergs schackt tkr 38 % 62 % 850 tkr 750 tkr 400 tkr 350 tkr 250 tkr Många Varbergs företag, utöver de som nämns nedan, levererar tjänster till kommunen t ex Dahls maskinstation, NT:s mark och fastighetsservice, Jan- Ove Brink, Markteknik, Maskintjänst och Stål och hyr osv. Nationellt. Vinterväghållning största genomfartslederna. Varberg. Två olika lastbilsrundor i centrum Göteborg. Sandupptagning körbanor Varberg. Sandningsflis. Varberg. En lastbilsrunda i centrum. 17 april 2018

63 Trafikområden gröna ytor Vad ingår i trafikområden gröna ytor? Drift och underhåll av gröna ytor vid trafikområden gräs, slänter, träd, buskar, naturlika planteringar och bullervallar vid körbanor, gång- och cykelvägar, parkeringsplatser och cirkulationsplatser. Egen regi och köpta tjänster Görs i egenregi: Egna man och maskintimmar. Majoriteten av verksamheten sköts i egenregi vad gäller gräsklippning, samt drift- och underhåll av träd och buskar. Köps på marknaden: Inköp av material som grus och jord, köp av tjänst gällande att slå vägsläntsslåtter, maskintjänster inkl förare, hyra av avstängningsmaterial, ogräsrensning. Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Förvaltningen har gjort bedömningen att egenregiverksamhet leder till god kvalitet till en rimlig kostnad och att delar av verksamheten är svår att upphandla (varje enskild tjänst kan upphandlas men svårare att upphandla helheten eftersom det kommer kräva en orimlig detaljnivå eller många tilläggsbeställningar). Förvaltningen har vidare gjort bedömningen att det är fördelaktigt att dra nytta av marknadens kompetens och specialisering när det gäller specialisttjänster som vägsläntsslåtter och maskiner som inte används dagligen i basverksamheten. 17 april 2018

64 Trafikområden gröna ytor i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader Varav kostnader interna mantimmar tkr tkr Varav kostnader jour och beredskap - Varav kostnader interna maskintimmar 128 tkr Varav kostnader köpta tjänster Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1. LETF AB 2. Mantum entreprenad 3. Svensk markservice 4. Stål och hyrmaskiner i Varberg 5. Tönnersjö Plantskola 6. (Arbetscentrum) tkr 66 % 34 % 450 tkr 300 tkr 250 tkr 100 tkr 50 tkr 25 tkr Kungsbacka. Slå vägsläntsslåtter. Varberg. Maskintjänster inkl förare Nationellt. Grönyteskötsel Varberg. Hyra av maskiner exkl förare samt avstängningsmaterial Halmstad. Inköp av träd (Tjänster som HGF köper från Socialförvaltningen för att människor ska ha en meningsfull sysselsättning) 17 april 2018

65 Vägföreningar gröna ytor Vad ingår i vägföreningar gröna ytor? Drift och underhåll av gröna ytor vid vägföreningar gräs, träd, buskar, naturlika planteringar, tätortsnära skogar på allmän platsmark. Egen regi och köpta tjänster Görs i egenregi: Egna man och maskintimmar. Kan vara ogräsbekämpning, underhåll av träd och buskar, röjningar och gallringar. Köps på marknaden: Inköp av material som grus och jord,, maskintjänster inkl. förare, hyra av avstängningsmaterial, ogräsrensning. All gräsklippning. Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Förvaltningen har gjort bedömningen att det är fördelaktigt att handla upp gräsklippningen utanför centrala Varberg eftersom egenregidrift i dessa områden leder till ställtider samt investeringsutgifter för flera stora gräsklippare. Förvaltningen har i tidigare överväganden kommit fram till att vi vill ha kvar viss grönytedrift ute på vägföreningarna, men kommer göra ett förnyat ställningstagande utifrån kvalitet, effektivitet och ekonomi när det är dags för nästa upphandling gällande gräsklippning. 17 april 2018

66 Vägföreningar gröna ytor i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader Varav kostnader interna mantimmar tkr 727 tkr Varav kostnader jour och beredskap - Varav kostnader interna maskintimmar 29 tkr Varav kostnader köpta tjänster Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1. Svensk markservice 2. Arbetscentrum 3. Peab anläggning 4. Swerock AB 5. Farmartjänst Ullared-Varberg 6. (Mantum) tkr 34 % 66 % 950 tkr 200 tkr 150 tkr 100 tkr 50 tkr 50 tkr Nationellt. All gräsklippning och viss grönyteskötsel. Socialförvaltningen. Enklare grönyteskötsel Nationellt, kontor i Varberg. Dräneringsarbete i Veddige Nationellt, kontor i Varberg. Maskintjänster Varberg/Falkenberg. Gräsklippning (före avtalet med Svensk markservice) Varberg. Maskintjänster inkl förare. 17 april 2018

67 Lekplatser Vad ingår i lekplatser? Drift av lekplatser Underhåll av lekplatser Tillsyn av lekplatser Funktionskontroller av lekplatser Besiktningar av lekplatser Egen regi och köpta tjänster Görs i egenregi: Interna man- och maskintimmar. Löpande drift, underhåll och tillsyn. Även funktionskontroller. Köp av verksamhet: Inköp av olika sorters material, främst lekutrustning. Inköp av tjänst gällande besiktningar av kommunens lekplatser. Enklare driftåtgärder. Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Förvaltningen har gjort bedömningen att egenregiverksamhet leder till god kvalitet till en rimlig kostnad och att det finns samproduktionsfördelar då förvaltningen ofta sköter angränsande grönområden. Omfattande krav och riktlinjer på tillsyn och säkerhet gör att förvaltningen vill ha den löpande kontrollen i egenregi. 17 april 2018

68 Lekplatser i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader Varav kostnader interna mantimmar 613 tkr 371 tkr Varav kostnader jour och beredskap Varav kostnader interna maskintimmar 7 tkr Varav kostnader köpta tjänster 236 Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1. Lennart Petersson entreprenad 2. Monstrum APS 3. Uniqa förskolor och lekplatser 4. Mantum 5. J Gustavsson 62 % 38 % 70 tkr 40 tkr 35 tkr 20 tkr 15 tkr Göteborg. Besiktningar av lekplatserna. Danmark. Lekplatsutrustning Nationellt. Lekplatsutrustning Varberg. Maskintjänster inkl förare Varberg. Trävaror. 17 april 2018

69 Finpark Vad ingår i finpark? Egen regi och köpta tjänster Finpark avser några viktiga parker med högre skötselfrekvenser än övriga ytor. Exempel på finparker är Societetsparken, Engelska parken, Järnvägsparken, Brunnsparken, Pilhagen, Nöjesparken osv. Gällande dessa platser är det betydligt högre skötselfrekvenser jämfört med bostadsnära park och trafikområden. Att jobba med finpark kräver hög kompetens inom trädgårdsskötsel. Drift och underhåll av gräs, träd, buskar, vår-, sommar-, höstblommor, kaktusgrupp, perenner, rosor. Underhåll av parkutrustning som t ex bord och bänkar. Görs i egenregi: Interna man- och maskintimmar. Drift och underhåll av gräs, träd, buskar, vår-, sommar-, höstblommor, kaktusgrupp, perenner, rosor. Underhåll av parkutrustning som t ex bord och bänkar. Köp av verksamhet: Inköp av material, jord, grus, växter, träd. Maskintjänster inkl. förare. Beskärning av torgträden. Skadedjursbekämpning. Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Skötseln av finpark kräver hög kompetens och kraven är svårare att specificera i en offentlig upphandling eftersom skötseln t ex inte enbart handlar om gräsklippning utan snarare är mångfacetterad och innefattar flertalet moment och tjänster. Platserna som berörs är några av de viktigaste för kommunens attraktivitet och därmed har förvaltningen gjort en bedömning att det en fördel att ha full kontroll över dessa i egenregi. 17 april 2018

70 Finpark i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader tkr Varav kostnader interna mantimmar tkr Samt 596 tkr köp av växter från växthusen (vår/höstblommor, sommarblommor, kaktusgruppen) Varav kostnader jour och beredskap - Varav kostnader interna maskintimmar 56 tkr Varav kostnader köpta tjänster Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1. Svensk markservice 2. Mantum 3. Anticimex 4. Weibulls 5. Vivab 672 tkr 81 % 19 % 150 tkr 100 tkr 55 tkr 50 tkr 40 tkr Nationellt. Trädbeskärning. Varberg. Maskintjänster inkl förare Nationellt. Skadedjursbekämpning Nationellt. Inköp av växter Varberg. Inköp av vatten. 17 april 2018

71 Bostadsnära park Vad ingår i bostadsnära park? Egen regi och köpta tjänster Drift och underhåll av gröna ytor i centrala Varberg gräs, träd, buskar, naturlika planteringar, tätortsnära skogar på allmän platsmark.. Underhåll av parkutrustning som t ex bord och bänkar. Görs i egenregi: Interna man- och maskintimmar. Drift och underhåll av gröna ytor i centrala Varberg gräs, träd, buskar, naturlika planteringar, tätortsnära skogar på allmän platsmark.. Köp av verksamhet: Inköp av material, jord, grus, växter, träd. Maskintjänster inkl förare. Gräsklippning i yttre delarna av stan och robotklippning. Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Förvaltningen har gjort bedömningen att egenregiverksamhet leder till god kvalitet till en rimlig kostnad och att delar av verksamheten är svår att upphandla. Varje enskild tjänst är förhållandevis okomplicerad att upphandla, men helheten/den totala driftentreprenaden är betydligt svårare. Risk för många tilläggsarbeten. Förvaltningen har vidare gjort bedömningen att det är fördelaktigt att dra nytta av marknadens kompetens och specialisering när det gäller specialisttjänster som t ex maskiner som inte används dagligen i basverksamheten. 17 april 2018

72 Bostadsnära park i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader Varav kostnader interna mantimmar Varav kostnader jour och beredskap Varav kostnader interna maskintimmar tkr tkr 55 tkr 100 tkr Varav kostnader köpta tjänster Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1. Mantum 2. Arbetscentrum 3. Svensk markservice 4. LETF 5. Farmartjänst tkr 73% 27% 300 tkr 220 tkr 200 tkr 60 tkr 40 tkr Varberg. Maskintjänster inkl. förare Varberg (socialförvaltningen) Enklare grönyteskötsel Nationellt. Gräsklippning Kungsbacka. Robotklippning. Varberg/Falkenberg. Gräsklippning 17 april 2018

73 Städning Vad ingår i städning? Tömning av papperskorgar i hela kommunen Handplock av skräp (Städning av offentliga toaletter redovisas under verksamhet offentliga toaletter och städning av badplatserna redovisas under verksamhet utomhusbad). Egen regi och köpta tjänster Görs i egenregi: Interna mantimmar. Tömning av papperskorgar står för majoriteten av timmarna. Därutöver handplock av skräp. Köp av verksamhet: Inköp av material. Kvälls och helgstäd, tömning papperskorgar. Hantering av allt skräp som samlas in i Vivab komprimator. Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Verksamhet städning kan tyckas vara tillsynes okomplicerad, men det är ytterst viktigt med god lokalkännedom och att veta var alla papperskorgar är placerade. Detta är en förutsättning för att det ska bli en effektiv verksamhet. Medarbetarna som arbetar med städning kan också åtgärda eller påpeka andra brister i samband med att de tömmer papperskorgar. 17 april 2018

74 Städning i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader Varav kostnader interna mantimmar tkr tkr Varav kostnader jour och beredskap - Varav kostnader interna maskintimmar 6 tkr Varav kostnader köpta tjänster Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1. Serviceföretaget Pima 2. Varberg vatten 3. Peab anläggning 4. Papyrus 5. Mantum 582 tkr 71 % 29 % 210 tkr 95 tkr 95 tkr 40 tkr 30 tkr Nationellt. Kvälls- och helgstäd. Varberg. Avgifter för komprimator. Nationellt, kontor i Varberg. Saneringsarbete (inte vanligt förekommande). Nationellt. Inköp av förbrukningsmaterial. Varberg. Maskintjänster inkl. förare. 17 april 2018

75 Parkservice Vad ingår i parkservice? Drift och underhåll av fontäner Lite allmän service av t ex småmaskiner och verktyg. Egen regi och köpta tjänster Görs i egenregi: Interna mantimmar. Enklare reparationer och servicearbeten. Köp av verksamhet: Inköp av material. El- och VVS-arbeten. Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Förvaltningen överväger att avskaffa den här verksamheten och att kostnaderna belastar den verksamhet det gäller, t ex reparation av fontän i Societetsparken belastar finpark. 17 april 2018

76 Parkservice i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader 293 tkr Varav kostnader interna mantimmar 234 Varav kostnader jour och beredskap - Varav kostnader interna maskintimmar 1 tkr Varav kostnader köpta tjänster Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1) Midroc 2) Assemblin 3) Varberg energi 58 tkr 80 % 20 % 20 tkr 10 tkr 10 tkr Nationellt, kontor i Varberg. Elarbeten Nationellt, kontor i Varberg. VVS-arbeten Varberg. El-arbeten. 17 april 2018

77 Offentlig utsmyckning Vad ingår i offentlig utsmyckning? Blomurnor som står på allmän plats i centrala Varberg. Flaggstång och julgranar. Verksamhet offentlig utsmyckning köper växterna från växthusen. Egen regi och köpta tjänster Görs i egenregi: Interna mantimmar. Drift, underhåll och utplacering av blomsterurnor. Blomsterurnorna köps in och fylls med innehåll i växthusen. Köp av verksamhet: Inköp av material och maskintjänster. Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Offentlig utsmyckning köper växter från växthusen varför nästan alla kostnader är egenregi. Hade förvaltningen inte haft egna växthus hade kostnaderna här i högre utsträckning varit köpta tjänster. Förvaltningen har dock gjort bedömningen att det är fördelaktigt att ha växthus i egenregi (se mer under växthusen) 17 april 2018

78 Offentlig utsmyckning i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader 453 tkr Varav kostnader interna mantimmar 58 tkr Samt 349 tkr gällande köp av växter från växthusen Varav kostnader jour och beredskap - Varav kostnader interna maskintimmar Varav kostnader köpta tjänster Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer - 2 tkr 43 tkr 90 % 10 % 17 april 2018

79 Offentliga toaletter Vad ingår i offentliga toaletter? Egen regi och köpta tjänster Drift och underhåll av samtliga offentliga toaletter Lokalvård toaletter Underhållsåtgärder toaletter Öppnings/stängning toaletter Tillsyn toaletter Bevakning toaletter Görs i egenregi: Interna mantimmar. Öppning/stängning inför och efter säsong. Löpande tillsyn och mindre driftåtgärder (ej städning) Köp av verksamhet: Köp av all lokalvård/städ. Köp av förbrukningsmaterial. Köp av underhållsarbeten (el, VVS, snickeriarbeten). Köp av vatten och el. Maskintjänster inkl. förare. Bevakningsuppdrag. Lokalhyror. Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Att utföra städning av offentliga toaletter ligger utanför förvaltningens primära kompetensområde varför bedömningen varit att det är effektivare att låta extern part utföra verksamheten. 17 april 2018

80 Offentliga toaletter i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader Varav kostnader interna mantimmar tkr 165 tkr Varav kostnader jour och beredskap - Varav kostnader interna maskintimmar - Varav kostnader köpta tjänster Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1. Serviceföretaget Pima 2. Vivab 3. Serviceförvaltningen (lokalhyra) 4. Mantum 5. G.Lindebergs fastighetsf tkr 6 % 94 % tkr 240 tkr 225 tkr 170 tkr 140 tkr Nationellt. Städ av offentliga toaletter. Varberg. Vattenförbrukning Varberg. Lokalhyra från serviceförvaltningen Varberg. Maskintjänster inkl. förare. Varberg. Lokalhyra samt städ för offentlig toalett i Brunnsparken. 17 april 2018

81 Fakta växthusen I Varberg finns både året-runt-planteringar och säsongsplanteringar. De mest uppmärksammade planteringarna är den årliga kaktusplanteringen i Järnvägsparken, samt utsättningen av sommarblommor och höstlökar. I Varberg finns cirka m² blomrabatter som det årligen planteras vår- och sommarblommor i. Kaktusplanteringen är en tradition i Varberg sedan början på 1940-talet. Varje år får olika föreningar med lokalanknytning ansöka om att få sitt emblem i planteringen i Järnvägsparken längs Västra Vallgatan. Under våren sätts ett antal urnor ut runtom i kommunen med lökar, penséer och andra vårblommor. Till påsk dekoreras staden med påskris. I början av juni varje år fylls urnor och rabatter av sommarblommor som i färg, form och plantering går efter ett årligt tema. Under hösten fylls urnor och rabatter med bland annat ljung, kål, murgröna och silverek. Under vintern består de kommunala planteringarna av främst gran, tall och mossa I hamn- och gatuförvaltningens växthus, på Kattegattsvägen i Varberg, produceras sommarblommor och höstlökar till säsongsplanteringarna i urnor och rabatter. I växthuset produceras bland annat: Ca penséer i 20 olika färger. Ca sommarblommor varav ca 130 olika namnsorter, t ex 7 olika tagetes, 11 olika pelargoner, 8 olika begonior, 4 olika petunior, gula och röda cannor, 8 olika salvia med flera. Ca 25 stamfuchsior och 8 stamburen lantana. Ca julstjärnor. Ca suckulenter och kaktusar till kaktusgruppen 17 april 2018

82 Växthusen Vad ingår i växthusen? Egen regi och köpta tjänster Växthusen har en nollbudget det vill säga inget kommunbidrag. Verksamheten finansieras genom att växter och blommor säljs och internfaktureras till andra verksamheter framförallt finpark och offentlig utsmyckning, men även till serviceförvaltningen. Växthusen producerar vår, sommar- och höstblommor, kaktusgruppen, julstjärnor, blomsterurnor osv som säljs inom kommunkoncernen. Görs i egenregi: Interna mantimmar. Produktion och skötsel av blommor i förvaltningens växthus. Köp av verksamhet: Inköp av växter, fröer, pluggplantor, kalk, gödsel, förbrukningsmaterial, fjärrvärme. Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Förvaltningens bedömning är att växthus i egenregi skapar högre kvalitet till likvärdig kostnad. Det är fullt möjligt att köpa delar av dessa tjänster på marknaden, men förvaltningens bedömning är att det inte skulle bli samma bredd och variation på växtvalet. (t ex skulle det vara ytterst svårt att upphandla kaktusgruppen). Om kommunen i högre utsträckning skall köpa färdiga växter på marknaden behövs ändock mottagningsväxthus och mer tid kommer gå till mottagningskontroller och granskningar. 17 april 2018

83 Växthusen i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader Varav kostnader interna mantimmar tkr tkr Varav kostnader jour och beredskap - Varav kostnader interna maskintimmar 21 tkr Varav kostnader köpta tjänster Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1. Varberg energi 2. Weibull 3. Mäster grön 4. Ingemars trädgårdsodling 5. Lindesro 472 tkr 71% 29% 190 tkr 65 tkr 45 tkr 30 tkr 25 tkr Varberg. Fjärrvärme Nationellt. Fröer, jord, enstaka plantor Nationellt. Höstdekoration, växter vi inte driver upp själva. Varberg. Pluggplantor Nationellt. Biologisk bekämpning 17 april 2018

84 Växthusens försäljning 2017 Kund Total intäkt Finpark 596 Offentlig utsmyckning 404 Serviceförvaltningen 239 VFAB 54 Vägföreningar 52 Hamnavdelningen 48 Stadsbyggnadskontoret 24 Hamn och gata, Staben 23 Varberg event 22 Försäljning externt 22 Campus 22 Kultur och fritid 17 Kommunstyrelsen 15 Socialförvaltningen 15 Kontantförsäljning 12 VEAB 11 Gatuunderhåll 10 Barn- och utbildningsförvaltningen 1 Summa april 2018

85 Utomhusbad Vad ingår i utomhusbad? Strandstädning Tånghantering Drift av bryggor, spänger, livräddningsutrustning Drift och underhåll av stränderna och dess omgivning Badvattenprover och märkning vid otjänligt badvatten Egen regi och köpta tjänster Görs i egenregi: Interna man- och maskintimmar. Upptagning av tång med hjälp av traktorer. Vissa driftåtgärder samt tillsyn. Köp av verksamhet: All strandstädning. Specifika underhållsarbeten. Lastbilstransporter (köra bort tång). Inköp av material. Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Förvaltningens bedömning är att det är fördelaktigt att utföra vissa tjänster framförallt tångupptagning i egenregi. Detta för att de kräver ständiga omprioriteringar, flexibilitet och lokalkännedom. Förvaltningens bedömning är att strandstädning och lastbilstransporter lämpar sig bättre för att köpa på marknaden. 17 april 2018

86 Utomhusbad i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader Varav kostnader interna mantimmar Varav kostnader jour och beredskap Varav kostnader interna maskintimmar tkr 714 tkr 67 tkr 50 tkr Varav kostnader köpta tjänster Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1) Serviceföretaget Pima 2) Mantum entreprenad 3) Peab anläggning 4) Himle transport 5) Arbetscentrum tkr 29 % 71 % 540 tkr 400 tkr 225 tkr 70 tkr 65 tkr Nationellt. Strandstädning Varberg. Maskintjänster inkl. förare (köra bort tång) Nationellt, kontor i Varberg. Anläggningsarbeten/renoveringar. Varberg. Maskintjänster inkl. förare. Varberg. Socialförvaltningen. Enklare driftåtgärder. 17 april 2018

87 Motionsspår Vad ingår i motionsspår? Ogräsrensning Underhåll markbeläggningar Drift av utegym Egen regi och köpta tjänster Görs i egenregi: Interna man- och maskintimmar. Drift och underhåll av motionsspåren. (kostnaden för belysningen av motionsspåren redovisas under verksamhet offentlig belysning och är inte en verksamhet som drift- och anläggning ansvarar för) Köp av verksamhet: Maskintjänster inkl. förare. Material som grus och sten. VA-material. Köp av tjänst från arbetscentrum gällande enklare driftåtgärder. Överväganden (förvaltningens egna bedömningar) Inte speciellt omfattande skötsel årligen. Stordriftsfördel att sköta detta med egen personal eftersom vi huvudsakligen sköter bostadsnära park i egenregi. 17 april 2018

88 Motionsspår i siffror Utfall 2017 Kommentar Totala kostnader Varav kostnader interna mantimmar 151 tkr 40 tkr Varav kostnader jour och beredskap - Varav kostnader interna maskintimmar Varav kostnader köpta tjänster 1 tkr 110 tkr Fördelning Egenregi: Köp av verksamhet: Leverantörer 1) Arbetscentrum 70 tkr Varberg. Socialförvaltningen. Enklare driftåtgärder. 26 % 74 % 17 april 2018

89 Summering driftverksamhet Verksamhet Utfall 2017 varav egenregi varav köp av verksamhet Procent egenregi Procent köp av verksamhet Gatuunderhåll % 70% Vinterväghållning % 62% Toppbeläggning % 99% Trafikområden gröna ytor % 34% Vägföreningar (gröna ytor) % 66% Lekplatser % 38% Finpark % 18% Bostadsnära park % 27% Städning % 29% Parkservice % 20% Offentlig utsmyckning % 9% Offentliga toaletter % 94% Växthus % 29% Utomhusbad % 71% Motionsspår % 74% Summa % 57% 17 april 2018

90 Investeringar Hamn- och gatuförvaltningen utför en del investeringsprojekt med egna resurser, men huvuddelen av utgifterna avser köpta tjänster. Kostnadspost Utfall 2017 Procent Interna mantimmar drift och anläggning ,8% Interna maskintimmar drift och anläggning 278 0,4% Interna mantimmar projektledning och projektering ,0% Konsulter ,9% Köp av verksamhet - inköp och bygg ,9% Summa % 17 april 2018

91 Investeringar - leverantörer Ordning Leverantör tkr Tjänst Säte 1 PEAB ANLÄGGNING AB Anläggningsarbeten ramavtal Nationellt, kontor i Varberg 2 NCC ROADS AB Asfaltbeläggningar Nationellt. 3 MTA BYGG OCH ANLÄGGNING I HALMSTA Entreprenad Halmstad, kontor i Varberg 4 MANTUM ENTREPRENAD AB Maskintjänster inkl förare Varberg 5 ÅF INFRASTRUKTUR AB Projektering och byggledning Nationellt, kontor i Varberg 6 STRÖMAN MASKIN AB Inköp sopmaskin Kungälv 7 NATURSTENSKOMPANIET SVERIGE AB Inköp sten och hällar Nationellt 8 VARBERG ENERGI AB Gatubelysning Varberg 9 SWECO MANAGEMENTAB Projekt- och byggledning Nationellt, kontor i Varberg 10 STÅL & HYRMASKINER I VARBERG AB Avstängningsmaterial Varberg 11 02LANDSKAP ARKITEKTKONTOR AB 968 Projektering Nationellt 12 RAMBÖLL SVERIGE AB 889 Projektering Nationellt 13 MARKTEKNIK SVERIGE AB 690 Anläggningsarbeten ramavtal Varberg 14 HAKO GROUND & GARDEN AB 595 Utrustning Nationellt 15 SLÄRYDS GRUS O ENTREPRENAD AB 586 Grus, sten och sand Varberg 16 KNUTTE WESTER 530 Konstnärlig utsmyckning Nationellt 17 SWECO VBB AB 799 Projektering Nationellt, kontor i Varberg 18 STADSBYGGNADSKONTOR 477 Mätuppdrag, kartor osv Varberg 19 MIDROC ELECTRO AB 421 Elarbeten Nationellt, kontor i Varberg 20 SVEVIA AB 370 Entreprenad Nationellt 21 AHLSELL SVERIGE AB 323 VA-material Nationellt 22 J GUSTAVSSONS BYGGMATERIAL AB 304 Trävaror Varberg 23 GRANNGÅRDEN AB 280 Maskininköp Nationellt, kontor i Varberg 24 SMEKAB 247 Utrustning Nationellt 25 DAHLS MASKINSTATION 243 Maskintjänster inkl förare Varberg 17 april 2018

92 Exploateringar Hamn- och gatuförvaltningen utför en del exploateringsprojekt med egna resurser, men huvuddelen av utgifterna avser köpta tjänster. Kostnadspost Utfall 2017 Procent Interna mantimmar drift och anläggning ,2% Interna maskintimmar drift och anläggning 96 0,1% Interna mantimmar projektledning och projektering ,1% Konsulter ,3% Köp av verksamhet - inköp och bygg ,2% Summa % 17 april 2018

93 Exploateringar - leverantörer Ordning Leverantör tkr Tjänst Säte 1 SKANSKA SVERIGE AB Entreprenad Nationellt, kontor i Varberg 2 PEAB ANLÄGGNING AB Anläggningsarbeten ramavtal Nationellt, kontor i Varberg 3 MTA BYGG & ANLÄGGNING VARBERG AB Entreprenad Halmstad, kontor i Varberg 4 MANTUM ENTREPRENAD AB Maskintjänster inkl förare Varberg 5 MARKTEKNIK SVERIGE AB Anläggningsarbeten ramavtal Varberg 6 NCC ROADS AB Asfaltbeläggningar Nationellt. 7 ÅF INFRASTRUKTUR AB Projektering Nationellt, kontor i Varberg 8 SLÄRYDS GRUS O ENTREPRENAD AB Grus, sten och sand Varberg 9 VARBERGSORTENS ELKRAFT EK.FÖR Gatubelysning Varberg 10 SWECO VBB AB Projektering Nationellt, kontor i Varberg 11 STÅL & HYRMASKINER I VARBERG AB Avstängningsmaterial Varberg 12 TYRENS AB Projektering Nationellt. 13 TÅNGABERGS SCHAKT AB Maskintjänster inkl förare Varberg 14 AHLSELL SVERIGE AB VA-material Nationellt 15 VARBERG ENERGI AB 989 Gatubelysning Varberg 16 STADSBYGGNADSKONTOR 851 Mätuppdrag, kartor osv Varberg 17 SWECO MANAGEMENTAB 519 Projektledning Nationellt, kontor i Varberg 18 VARBERGS FASTIGHETS AB 463 Entreprenad Varberg 19 S:T ERIKS AB / NORDFORM AB 388 Sten och hällar Nationellt. 20 DAHLS MASKINSTATION 300 Maskintjänster inkl förare Varberg 17 april 2018

94 Kommuninterna uppdrag/tjänster Hamn- och gatuförvaltningen arbetar på uppdrag av bland annat Serviceförvaltningen, Varberg vatten, Varberg energi och Varbergs fastighets AB med t ex grönyteskötsel och mindre gatuarbeten. Fakturering sker enligt självkostnadsprincipen. Dessa uppdrag ingår inte i nämndens kärnverksamhet/nämndens ansvarsområde, men är möjliga att utföra eftersom förvaltningen har medarbetare som arbetar med park- och gatudrift. Detta genererar i stordriftsfördelar som för med sig lägre kostnader för kommunkoncernen. 17 april 2018

95 Medborgarundersökningar Upplevd nöjdhet och kvalitet i verksamheten 17 april

96 Om kvalitet, resultat och brukare Inom kvalitets- och resultatmätning lyfts ofta två olika former av resultat Dels subjektiva resultat, dvs upplevelser hos brukare eller de som nyttjar tjänsten Dels observerade resultat, dvs fakta som möjliggör värdering av tjänstens resultat och kvalitet Båda typerna av mått på resultat behövs för att ge en heltäckande bild av verksamhetens resultat och kvalitet Se vidare ex. Debatt pågår! Reflektioner kring kvalitet, resultat och effektivitet, SKL 2017 I Debatt pågår! slår SKL fast att ser vi till resultatsidan så finns det verksamheter som vi nämnt tidigare som saknar resultatindikatorer såsom exempelvis förskolan, tekniska verksamheter, med mera Brukarens upplevelse/bedömning (i ex. medborgarundersökningar) ger en endast en subjektiv bild av den upplevda kvaliteten i förhållande till den förväntade kvaliteten Inom samhällsbyggnadssektorn och teknisk verksamhet som gata/park saknas gemensamma och nationellt fastslagna nyckeltal (volymmått och resultatmått) som tillsammans med brukarens subjektiva upplevelse kan ange vad som är bra kvalitet i verksamheten Till skillnad från exempelvis inom delar av social omsorg, där gemensamma resultatmått har formulerats som utifrån både verksamhetens och brukarens perspektiv anger vad som ska räknas som god kvalitet och vilka resultat som bör uppnås Vilka är brukarna inom samhällsbyggnad, teknisk verksamhet och gata/park? I stort sett alla som bor eller vistas i staden, ingen avgränsad grupp av brukare som nyttjar en viss avgränsad tjänst som inom många andra kommunala verksamhetsområden (troligen försvårar detta framtagandet av gemensamma resultatmått) 17 april

97 Gator och vägar SCB:s Medborgarundersökning Nöjd Medborgar-Index - Gator och vägar Varberg Liknande kommuner, övergripande, Varberg, 2016 Hallands läns kommuner (ovägt medel) Alla kommuner (ovägt medel) april 2018 Baseras på frågor om invånarnas bedömning av belysning, underhåll, snöröjning och trafiksäkerhet på gator/vägar respektive gång- och cykelvägar, skala Inga större skillnader mellan Varberg och liknande kommuner och inga större skillnader mellan åren Vägstandard är ett frågeområde som generellt ges relativt lågt betyg i alla kommuner Infrastruktur en kommunal service som tillhandahålls alla snarare än en specifik kundgrupp som blir expert på den specifika tjänsten Infrastruktur sådant som bara ska fungera vilket skapar mycket irritation och problem när det inte fungerar Väghållarskap troligen ovidkommande för invånaren i bedömningen, varför standard på statliga och enskilda vägar spelar in i resultatet Den subjektiva bedömningen av gator/vägar/gc-vägar utgörs troligen av samtliga vägar och gator som man färdas på, oavsett väghållarskap (kommunal, statlig, enskild vägföreningar) Varberg har lägre andel kommunal bilväg av den totala mängden bilväg än liknande kommuner och ett begränsat ansvar för väghållning och drift och underhåll utanför centrala staden (dock högre andel kommunal väg än genomsnittet för de halländska kommunerna) Varberg har högre andel kommunal cykelväg av den totala mängden cykelväg än liknande kommuner och de halländska kommunerna 3

98 Gator och vägar Jämförelse med Falkenberg SCB:s Medborgarundersökning Nöjd Medborgar-Index - Gator och vägar Alla kommuner (ovägt medel) Falkenberg Varberg 17 april 2018 Baseras på frågor om invånarnas bedömning av belysning, underhåll, snöröjning och trafiksäkerhet på gator/vägar respektive gång- och cykelvägar, skala Inga större skillnader mellan Varberg och liknande kommuner och inga större skillnader mellan åren Över tid (senaste 10 åren) ser vid dock en positiv trend/utveckling i Varberg vad gäller nöjdheten med både gator/vägar och gc-vägar, till skillnad från exempelvis Falkenberg som har en negativ utveckling vad gäller nöjdheten hos invånarna. Vägstandard är ett frågeområde som generellt ges relativt lågt betyg i alla kommuner Infrastruktur en kommunal service som tillhandahålls alla snarare än en specifik kundgrupp som blir expert på den specifika tjänsten Infrastruktur sådant som bara ska fungera vilket skapar mycket irritation och problem när det inte fungerar Väghållarskap troligen ovidkommande för invånaren i bedömningen, varför standard på statliga och enskilda vägar spelar in i resultatet Den subjektiva bedömningen av gator/vägar/gc-vägar utgörs troligen av samtliga vägar och gator som man färdas på, oavsett väghållarskap (kommunal, statlig, enskild vägföreningar) Varberg har lägre andel kommunal bilväg av den totala mängden bilväg än liknande kommuner och ett begränsat ansvar för väghållning och drift och underhåll utanför centrala staden (dock högre andel kommunal väg än genomsnittet för de halländska kommunerna) Varberg har högre andel kommunal cykelväg av den totala mängden cykelväg än liknande kommuner och de halländska kommunerna 4

99 Gång- och cykelvägar SCB:s Medborgarundersökning Nöjd Medborgar-Index - Gång- och cykelvägar Varberg Liknande kommuner, övergripande, Varberg, 2016 Hallands läns kommuner (ovägt medel) Alla kommuner (ovägt medel) april 2018 Baseras på frågor om invånarnas bedömning av belysning, underhåll, snöröjning och trafiksäkerhet på gator/vägar respektive gång- och cykelvägar, skala Inga större skillnader mellan Varberg och liknande kommuner och inga större skillnader mellan åren Vägstandard är ett frågeområde som generellt ges relativt lågt betyg i alla kommuner Infrastruktur en kommunal service som tillhandahålls alla snarare än en specifik kundgrupp som blir expert på den specifika tjänsten Infrastruktur sådant som bara ska fungera vilket skapar mycket irritation och problem när det inte fungerar Väghållarskap troligen ovidkommande för invånaren i bedömningen, varför standard på statliga och enskilda vägar spelar in i resultatet Den subjektiva bedömningen av gator/vägar/gc-vägar utgörs troligen av samtliga vägar och gator som man färdas på, oavsett väghållarskap (kommunal, statlig, enskild vägföreningar) Varberg har lägre andel kommunal bilväg av den totala mängden bilväg än liknande kommuner och ett begränsat ansvar för väghållning och drift och underhåll utanför centrala staden (dock högre andel kommunal väg än genomsnittet för de halländska kommunerna) Varberg har högre andel kommunal cykelväg av den totala mängden cykelväg än liknande kommuner och de halländska kommunerna 5

100 Gång- och cykelvägar Jämförelse med Falkenberg SCB:s Medborgarundersökning Nöjd Medborgar-Index Gång- och cykelvägar Alla kommuner (ovägt medel) Falkenberg Varberg 17 april 2018 Baseras på frågor om invånarnas bedömning av belysning, underhåll, snöröjning och trafiksäkerhet på gator/vägar respektive gång- och cykelvägar, skala Inga större skillnader mellan Varberg och liknande kommuner och inga större skillnader mellan åren Över tid (senaste 10 åren) ser vid dock en positiv trend/utveckling i Varberg vad gäller nöjdheten med både gator/vägar och gc-vägar, till skillnad från exempelvis Falkenberg som har en negativ utveckling vad gäller nöjdheten hos invånarna. Vägstandard är ett frågeområde som generellt ges relativt lågt betyg i alla kommuner Infrastruktur en kommunal service som tillhandahålls alla snarare än en specifik kundgrupp som blir expert på den specifika tjänsten Infrastruktur sådant som bara ska fungera vilket skapar mycket irritation och problem när det inte fungerar Väghållarskap troligen ovidkommande för invånaren i bedömningen, varför standard på statliga och enskilda vägar spelar in i resultatet Den subjektiva bedömningen av gator/vägar/gc-vägar utgörs troligen av samtliga vägar och gator som man färdas på, oavsett väghållarskap (kommunal, statlig, enskild vägföreningar) Varberg har lägre andel kommunal bilväg av den totala mängden bilväg än liknande kommuner och ett begränsat ansvar för väghållning och drift och underhåll utanför centrala staden (dock högre andel kommunal väg än genomsnittet för de halländska kommunerna) Varberg har högre andel kommunal cykelväg av den totala mängden cykelväg än liknande kommuner och de halländska kommunerna 6

101 Sammanfattning/analys SCB:s Medborgarundersökning Baseras på frågor om invånarnas bedömning av belysning, underhåll, snöröjning och trafiksäkerhet på gator/vägar, skala Varberg har en kvalitet och nöjdhet i paritet med liknande kommuner, halländska kommuner och riket Varberg har en positiv utveckling/trend över tid vad gäller nöjdheten med både gator/vägar och gc-vägar, till skillnad från exempelvis Falkenberg som har en negativ utveckling/trend vad gäller nöjdheten hos invånarna. Vägstandard ges generellt sett ett relativt lågt betyg i alla kommuner Kommunal service som tillhandahålls alla snarare än en specifik kundgrupp som blir expert på den specifika tjänsten Sådant som bara ska fungera vilket skapar mycket irritation och problem när det inte fungerar Väghållarskap är troligen ovidkommande för invånaren i bedömningen, varför standard på statliga och enskilda vägar spelar in i resultatet Den subjektiva bedömningen av gator/vägar/gc-vägar utgörs troligen av samtliga vägar och gator som man färdas på, oavsett väghållarskap Varberg har lägre andel kommunal bilväg av den totala mängden bilväg än liknande kommuner och ett begränsat ansvar för väghållning och drift och underhåll utanför centrala staden (dock högre andel kommunal cykelväg av den totala mängden cykelväg än liknande kommuner och de halländska kommunerna) 17 april

102 Gator, vägar och cykelvägar SKL Kritik på teknik Alla kommuner, genomsnitt Standarden på gator, vägar och cykelvägar Andel mycket/ganska bra, % Varberg Östersund Lidköping Växjö Falkenberg Halmstad Laholm april 2018 Genomförs var tredje år av SKL. 83 kommuner deltog av respondenter svarade i Varberg Jämförelse med de liknande kommuner samt de halländska kommuner som deltagit i undersökningen. 8

103 Vinterväghållning och snöröjning SKL Kritik på teknik Vinterväghållning/snöröjning Andel mycket/ganska bra, % Alla kommuner, genomsnitt Varberg Östersund Lidköping Växjö Falkenberg Halmstad Laholm april 2018 Genomförs var tredje år av SKL. 83 kommuner deltog av respondenter svarade i Varberg Jämförelse med de liknande kommuner samt de halländska kommuner som deltagit i undersökningen. 9

104 Parkskötsel SKL Kritik på teknik Parkskötsel Andel mycket/ganska bra, % Alla kommuner, genomsnitt Varberg Östersund Lidköping Växjö Falkenberg Halmstad Laholm april 2018 Genomförs var tredje år av SKL. 83 kommuner deltog av respondenter svarade i Varberg Jämförelse med de liknande kommuner samt de halländska kommuner som deltagit i undersökningen. 10

105 Sammanfattning/analys SKL:s Kritik på teknik Genomförs var tredje år av SKL. 83 kommuner deltog av respondenter svarade i Varberg Varberg jämförs med de liknande kommuner samt de halländska kommuner som deltagit i enkäten Större variation i denna mer specifika undersökning än i SCB:s mätning som innehåller flera olika frågeområden Precis som i SCB:s undersökning kan man inte isolera bedömning och nöjdhet för kommunala respektive statliga eller enskilda vägar Vägstandard Inga större skillnader mellan åren för Varberg Vid granskning av rådatan från enkäten ser vi att nöjdheten är större med standarden på gång- och cykelvägar än på de stora gatorna samt bostadsgatorna Vinterväghållning Lägre nöjdhet än genomsnitt för alla kommuner Relativt stor nöjdhet (55% mycket/ganska bra) med cykelvägarna bland de som cyklar regelbundet under vintern Parkskötsel Hög nöjdhet med parker Nio av tio kommuninvånare anser att parker och grönområden är mycket eller ganska viktiga 17 april

106 Erfarenheter av konkurrensutsättning En forskningsöversikt

107

108 Erfarenheter av konkurrensutsättning EN FORSKNINGSÖVERSIKT

109 Upplysningar om innehållet: Olle Olsson, tel Sveriges Kommuner och Landsting, 2011 ISBN: Foto: Annika Thörn Legzdins (omslag), Marcus Trotzig (s. 6), Thomas Carlgren (s. 10, 56), Håkan Hjort (s. 14), SKL Bildarkiv (s. 17, 60), Maskot (s. 19, 23), Thomas Henrikson (s. 20, 46, 59), Pia Nordlander (s. 26, 33, 43, 52), Joakim Bergström (s. 38), Matton (s. 62) Produktion: ETC Kommunikation

110 Förord Frågor kring konkurrensutsättning av offentlig verksamhet i allmänhet, och kommunal verksamhet i synnerhet, är ständigt högaktuella för såväl forskare som praktiker. Sveriges Kommuner och Landsting har gett Ola Mattisson, Ekonomihögskolan, Lunds universitet, i uppdrag att genomföra en forskningsöversikt. Syftet med denna rapport är att presentera en aktuell översikt och en analys kring vad forskningen har visat vad gäller erfarenheter av konkurrensutsättning och upphandling av tjänster i svenska kommuner och landsting. En översiktlig beskrivning av internationella erfarenheter samt de rapporter som tagits fram av enskilda kommuner och landsting görs också. Översikten omfattar inte upphandling i syfte att införa valfrihetssystem. Analysen fokuserar på följande frågeställningar: > > Vilka drivkrafter ligger bakom beslut om konkurrensutsättning? > > Hur utvecklas kostnaderna? > > Hur utvecklas kvaliteten? > > Hur påverkas den upphandlande kommunens egen organisation? Författaren ansvarar helt och hållet för innehåll och slutsatser i rapporten. Stockholm i november 2011 Lennart Hansson Sektionen för demokrati och styrning Sveriges Kommuner och Landsting

111

112 Innehåll 7 Erfarenheter av konkurrensutsättning 7 Vad vet vi om konkurrensutsättning? 9 Rapportens disposition 11 Konkurrensutsättning genom upphandling 15 Drivkrafter för konkurrensutsättning 21 Konkurrensutsättning generella erfarenheter 21 Internationella erfarenheter kring ekonomiskt utfall 25 Svenska generella erfarenheter kring ekonomiskt utfall 32 Konkurrensutsättning kvalitet och innovation? 36 Sammanfattande slutsatser 39 Konkurrensutsättning erfarenheter från några enskilda verksamheter 39 Hälso- och sjukvård 42 Äldreomsorg 46 Infrastruktur och teknik 53 Den kommunala organisationen 57 Avslutade reflektioner 57 Vad vet vi? 59 Nästa steg? 63 Litteraturförteckning

113

114 1 KAPITEL Erfarenheter av konkurrensutsättning Vad vet vi om konkurrensutsättning? Frågor kring konkurrensutsättning av offentlig verksamhet i allmänhet, och kommunal verksamhet i synnerhet, är ständigt högaktuella för såväl forskare som praktiker. Hur den offentliga sektorn ska hantera sina åtaganden har under en längre tid varit föremål för debatt. Från några håll har sektorns grundläggande uppgifter för utveckling av välfärd framhållits medan andra betraktar de offentliga instanserna som ineffektiva byråkratier med en tendens att förbruka mer än nödvändigt. Det är inte bara i Sverige som sektorn är ifrågasatt utan motsvarande utveckling har även skett internationellt. En fråga under kontinuerlig politisk debatt gäller hur stora de offentliga åtagandena ska vara och hur höga kostnader för detta som kan accepteras. Alla är dock överens om att målsättningen är att hitta organisatoriska former som skapar mesta möjliga effektivitet för de resurser som satsas på offentlig service. Sedan de konservativa i Storbritannien med Margaret Thatcher i spetsen inledde sin reformpolitik med marknadslösningar och konkurrensutsättning som ledstjärnor har det bedrivits ett intensivt reformarbete i de offentliga verksamheterna världen över. Konkurrensutsättning i de former som vi pratar om det idag är förhållandevis nya i den kommunala sektorn. Även om de första försöken initierades under 1980-talet så var det under 1990-talet som utvecklingen tog fart när flera kommuner och landsting konkurrensutsatte inom ramen för den borgerliga regeringens så kallade systemskifte. Reformarbetet inleddes utifrån olika bevekelsegrunder där det delvis handlade om lägre kostnader och högre kvalitet men också om politik och ideologi, om hur saker borde vara. Ämnet var politiskt sprängstoff då det i grunden ifrågasatte mycket av den Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 7

115 Kapitel 1. Erfarenheter av konkurrensutsättning dåvarande kommunala strukturen kring saker som politikens roll, produktionsorganisationens roll, medborgarnas valfrihet och inflytande samt hur kvalitet och lika behandling säkerställs. Även om diskussionens vågor stundtals gick höga är det inget anmärkningsvärt att kommuner och landsting köper resurser och tjänster från externa leverantörer då detta alltid har förekommit. Även om diskussionens vågor stundtals gick höga är det inget anmärkningsvärt att kommuner och landsting köper resurser och tjänster från externa leverantörer då detta alltid har förekommit. Vad som diskuteras gäller proportionerna mellan offentligt och privat i utförandet av tjänsterna och hur detta kan organiseras med hjälp av t.ex. marknadslösningar. Idag råder ett mer pragmatiskt förhållningssätt i förhållande till konkurrensutsättning. Kommunerna och landstingen har under 20 år experimenterat med marknadslösningar och skaffat sig en hel del erfarenheter. På samma sätt har forskningen följt dessa strävanden för att samla erfarenheter och systematisera kunskap. Goda och dåliga erfarenheter har gjorts och det råder i många sammanhang politisk enighet om det kloka i att köpa tjänster från lämpliga leverantörer som erbjuder produktionsmässiga fördelar för kommunen/ landstinget. Syftet med denna rapport är att göra en översikt över den forskning och den kunskap som finns angående konkurrensutsättning av kommunal verksamhet. Huvudsakligt fokus kommer att ligga på empirisk forskning och hur denna systematiserats till generella erfarenheter. 8 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

116 Intresset riktas mot följande faktorer: > > Vilka drivkrafter ligger bakom beslut om konkurrensutsättning? > > Hur utvecklas kostnaderna? > > Hur utvecklas kvaliteten? > > Hur påverkas den upphandlande kommunens egen organisation? Analysen inriktas i första hand mot anbudskonkurrens och avser inte konkurrens genom valfrihetssystem. Rapportens disposition I kapitel två definieras de begrepp som används vid anbudsupphandling och i kapitel tre görs en genomgång av de drivkrafter som kan ligga bakom en konkurrensutsättning. I kapitel fyra presenteras internationella och svenska erfarenheter av konkurrensutsättningar med avseende på kostnader och kvalitet/innovation. I kapitel fem görs separata redogörelser för erfarenheterna inom sjukvård, äldreomsorg samt teknisk verksamhet. I kapital sex diskuteras kommunens egen organisation innan det görs några av slutande reflektioner i kapitel sju. Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 9

117

118 2 KAPITEL Konkurrensutsättning genom upphandling Enligt ekonomisk teori riskerar serviceproduktion under monopolskydd att resultera i överproduktion och ineffektivitet. Politiska krav och direktiv är inte tillräckliga för att hålla tillbaka ständiga anspråk på resurser (Jonsson, 1993). Den politiska styrningen motverkas från två olika håll, dels kräver produktionsföreträdare mer resurser, dels önskar även medborgare ett ökat utbud. Konkurrens kan i detta sammanhang verka som en disciplinerande kraft. Konkurrensens intensitet antas dessutom vara starkare ju fler företag som agerar på marknaden varför ett grundantagande är att ju starkare konkurrens desto effektivare är producenterna. Grundtanken är att den mest lämpade producenten erhåller uppdraget samtidigt som kunden får mesta möjliga valuta för sina pengar. Konkurrensen är som ett urvalstest och endast de lämpade företagen överlever (Bishop, Kay & Mayer, 1995). Även Burke et al. (1991:85) refererar till Stigler som betonar tävlingsinslagets betydelse. In economic life competition is not a goal: it is a means of organising economic activity to achieve a goal. The economic role of competition is to discipline the various participants in economic life to provide their goods and services skillfully and cheaply. Vickers (1995) pekar på tre mekanismer som förklarar varför konkurrens ökar effektiviteten: > > Konkurrens leder till att priser blir mer effektiva. > > Konkurrens leder till att ineffektiva företag slås ut. > > Konkurrens ger företaget incitament att innovera och imitera. Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 11

119 Kapitel 2. Konkurrensutsättning genom upphandling Konkurrens kan införas på flera olika sätt i offentliga verksamheter beroende på hur konkurrensen verkar. Konkurrensverket (2002) identifierar åtminstone två principiellt olika modeller. Ett alternativ är att skapa valfrihetssystem där medborgarna själva får välja vilken producent den vill vända sig till. I valfrihetsmodellen är det den offentliga organisationen som betalar och finansierar konsumtion hos den aktör medborgaren väljer för utförandet av tjänsterna. I denna rapport riktas dock fokus mot alternativet som innebär en entreprenadmodell där den offentliga organisationen handlar upp i konkurrens för att skapa fördelar. Entreprenadmodellen innebär att det finns en huvudmannaroll (beställaren) och en producentroll när en tjänst ska levereras. Huvudmannen har att säkerställa att tjänsten tillhandahålls till den som behöver den medan producenten har att se till att organisera produktionen. Samma aktör kan vara både huvudman och producent, men det är också möjligt att fördela rollerna på två olika organisationer. Vad som skiljer olika organisationsformer åt är hur ansvaret för huvudmannaskap (ansvar för verksamheten) respektive drift av en verksamhet är fördelat vilket Thomasson (2005) illustrerar som nedan. Figur 1: Figuren illustrerar skillnader mellan olika organisationsformer utifrån en uppdelning av hur huvudmannaskap och drift är organiserat. Huvudmannaskap Drift (produktion) Organisationsform Offentligt Offentligt Förvaltning Kommunalt AB Interkommunalsamverkan i: > > gemensam nämnd > > gemensam nämnd > > gemensamt AB > > avtal Intraprenadform Offentligt Privat Entreprenadform Andra former av samverkan mellan privata och offentliga aktörer. Privat Privat Privatisering Som figuren visar så karakteriseras den traditionella förvaltningsformen, offentligt ägda bolag samt olika former av samverkan mellan offentliga aktörer av att både huvudmannaskap och drift är offentligt. Motsatsen till detta är privatisering där såväl huvudmannaskap som drift sker i privat regi. Entreprenadformen är en form som innebär att ansvaret för en verksamhet fördelas på två olika aktörer. Huvudmannen kommer därmed att anta rollen 12 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

120 som beställare, medan entreprenören blir utförare. Rollen som huvudman och beställare är framförallt strategisk, det vill säga att det handlar om utveckling och inriktning på den upphandlade verksamheten utifrån medborgarnas behov. Entreprenörens roll och ansvar är däremot mer operativt. Det kan finnas många olika skäl till att välja konkurrensutsättning i entreprenadform. Arnek (2002) gör en sammanfattning och presenterar fyra olika skäl till att konkurrensutsättning i entreprenadform kan erbjuda fördelar: > > Separation av beställare från utförare innebär förskjutning av fokus från producenternas intressen till konsumenternas behov och önskemål. > > Detaljerade kravspecifikationer gör att frågor om vad som är lämplig kvalitets- och servicenivå aktualiseras på ett medvetet sätt. > > Konkurrens erbjuder marknadsdisciplin så att effektiva producenter kan identifieras och få uppdraget och övriga kan anpassa sig (tävla). > > Det uppstår kontroll av utföraren och av levererad kvalitet. Kontraktsformen kräver tydligare fokus på uppföljning och kvalitetskontroll för att säkerställa leverans enligt specifikationen. Skälen till att konkurrensutsätta en verksamhet genom upphandling handlar därmed inte enbart om att skapa tävlingsinslag bland utförarna utan också om att ge bättre förutsättningar totalt sett. En renodlad beställarroll är tänkt att göra medborgarnas behov tydligare i kombination med en kontraktsform som kräver tydligare beskrivningar av vad som ska utföras samt uppföljning och kontroll av att detta verkligen levereras. Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 13

121

122 3 KAPITEL Drivkrafter för konkurrensutsättning Historiskt har kommuner och landsting svarat för merparten av sina verksamheter med egna produktionsresurser. Det har alltid funnits inslag av privata aktörer som leverantörer och entreprenörer inom t.ex. infrastruktur, barnomsorg och primärvård. Dock har dessa i huvudsak fungerat och betraktats som komplement till de kommunala produktionsresurserna. Under 1990-talet har det från politiskt håll strävats efter att förändra denna bild. Den borgerliga regeringen initierade ett generellt systemskifte till förmån för marknadslösningar, både på statlig och på kommunal nivå. På flera håll drev borgerliga kommunpolitiker igenom upphandlingar inom ett stort antal olika verksamheter. Graden av renodling i dessa konkurrensfall har varit mycket olika, framför allt vad gäller andelen egen regi. Ett antal kommuner avvecklade den egna utförarorganisationen helt till förmån för tävlande externa entreprenörer, det vill säga valde konkurrensalternativet fullt ut. Bingham (1993) noterar en ökad tilltro till marknadslösningar som grund läggande princip för en samhällsorganisation som samtidigt har utvecklingspotential. Resonemanget förs på en förhållandevis övergripande nivå och utgår ifrån att den offentliga sektorn i allt högre grad fungerar som spelplan för andra aktörer. Istället för att organisera produktion erbjuds offentligt reglerade och kontrollerade arenor där andra aktörer kan erbjuda medborgarna kommunal service. Att använda utkontraktering för att föra in konkurrens har tillskrivits många fördelar. Ammons och Hill (1995) lyfter i sammanhanget fram två. Den ena gäller möjligheterna för en privat aktör att utveckla specialiserad kompetens som kan säljas till flera olika offentliga aktörer. Dessa har aldrig själva möjligheten att avsätta tillräcklig kapacitet för en enskild del av verksamheten. Den andra fördelen är helt enkelt att entreprenörerna med bindande verkan utlovar lägre kostnader. En ökad manage- Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 15

123 Kapitel 3. Drivkrafter för konkurrensutsättning rial discretion and flexibility i den privata sektorn antas ge lägre kostnader. Problemet med produktionen i offentlig regi är framför allt att den inte är flexibel kapacitetsmässigt. Kan dessutom tävlan mellan privat och offentligt införas är detta ytterligare en fördel. Sammantaget kan konstateras att det fanns ideologiska drivkrafter till att konkurrensutsätta offentlig verksamhet. I takt med att problem observerades i de offentliga systemen erbjöd dessa konkurrensresonemang en lösning på ideologisk grund. Under tidigt 1990-tal rådde också en svår ekonomisk situation för det offentliga i allmänhet och de svenska kommunerna i synnerhet. I den internationella litteraturen kring konkurrensutsättning fokuseras i huvudsak på faktorerna pris och värde/kvalitet. Vanligt är att man studerar kostnader och antar oförändrad kvalitet (alternativt försöka justera kostnader för skillnad i kvalitet) för att uttala sig om den totala effektiviteten. Utgångspunkterna är att kommuner söker kostnadsreduktioner och att kvalitetsdimensionen behöver beaktas för att säkerställa värde för pengarna (Domberger & Rimmer, 1994: Domberger och Jensen, 1997; Fölster 1993). Kommunernes Landsforening (2001) i Danmark redovisar en enkätstudie från de danska kommunerna. Det i särklass vanligaste motivet för att tillämpa upphandling och konkurrensutsättning är att få saker utförda billigt och bra. Andra motiv är att spara pengar eller att man önskar en privat leverantör. Under tidigt 1990-tal rådde också en svår ekonomisk situation för det offentliga i allmänhet och de svenska kommunerna i synnerhet. På nationell nivå togs ett antal initiativ och i flera sammanhang konstaterades att det var avgörande att öka produktiviteten inom offentlig sektor (Produktivitetsdelegationen, Lindbeckkommissionen och andra utredningar). Behov av generella och stora besparingar krävde omedelbara och drastiska åtgärder och applikation av marknadstänkande som organisationsprincip i den kommunala sektorn lanserades som en lösning. Flera rapporterar om denna process presenterades (Blomqvist, 1996; Fölster, 1993, 1998; Bryntse, 2000; Jacobsson 1994; Jonsson, 1993; Mattisson, 2000; Mattisson & Thomasson, 2007) och gemensamt för dem är att marknadsreformerna har lanserats som ett instrument att komma tillrätta med eskalerande kostnader. Förhoppningen är då att konkurrensen disciplinerande kraft kan bidra till kostnadsreduktioner. Generellt kännetecknas många konkurrenssatsningar av formuleringar kring reducerade kostnader och utveckling av kvalitet men i de utvärdering- 16 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

124 ar som kan noteras tenderar kostnadsdimensionen att ha främsta prioritet. När konkurrensutsättningen upprepas har det visat sig att kvalitetsfrågorna får allt mer betydelse. I Konkurrensverket (2002:103) görs följande sammanfattning av skälen till arbetet med konkurrensutsättning i Stockholm stad. I början hade ideologi och kostnadsbesparingar en väsentlig roll. Sedan fick bl.a. kvalitetssäkring och utvecklingsinsatser successivt större betydelse. Denna slutsats stöds också av Almqvist och Högberg (2008 a; b) som noterar att kvaliteten får mer uppmärksamhet och specificeras allt tydligare genom att fler kriterier tillkommer. Vidare finns det exempel på att konkurrensutsättningar har tillämpats för att komma tillrätta med upplevda problem kring produktion i kommunal regi. Detta kan vara av två olika skäl. Det ena handlar om att den egna produktionsorganisationen upplevs som svårstyrd eller uppfattas vara behäftad med problem. Genom ett anbudsförförande får man en annan motpart eller en annan part som kan hjälpa till att rätta till de problem man upplever (Konkurrensverket, 2002; IKE, 1996; Socialstyrelsen, 2004). Politikens uppgift att formulera mål och företräda avnämare renodlas därmed och skiljs från produktionsrollen som kan lämnas till andra aktörer. På så viss blir politikerrollen renodlad och kan ha en mer strategisk inriktning inriktad på diskussion med medborgarna (Bryntse, 2000). Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 17

125 Kapitel 3. Drivkrafter för konkurrensutsättning Ett andra skäl handlar om att kommunen själv inte anser sig ha tillräcklig volym eller tillräckliga förutsättningar för att ha egna produktionsresurser. Då väljs istället att köpa produktionen från fristående leverantörer i konkurrens. Inom teknisk verksamhet finns allt fler exempel på aktiviteter där kommunerna tidigare hade egna resurser (t.ex. maskiner, kompetens för projektering och investeringar) köps från externa leverantörer (Svenska Kommunförbundet, 1997). Motsvarande utveckling kan noteras från andra verksamheter där kommunen externt kan köpa den komponent som man anser sig sakna för att skapa en bra helhet i utbudet (Konkurrensverket, 2002). En generell trend i flera länder är att man inom fastighetssektorn i högre grad köper större tjänstepaket från externa leverantörer (så kallad Facilities Management). Erfarenheter visar att även om det innebär en konkurrensutsättning är de huvudsakliga motiven relaterade till kompetens och styrning. Genom att köpa en mer omfattande tjänst erbjuder entreprenören mer kompetens och kommunens styrning blir mer strategisk orienterad, vilket uppfattas som önskvärt (Leväinen 1, 2003). Ytterligare ett motiv till att införa konkurrens handlar om valfrihet och medborgarinflytande. Under senare år har detta ägnats stort intresse genom system för kundval där kommunen erbjuder finansiering och ett antal leverantörer för medborgaren att välja emellan. Denna form av konkurrens faller emellertid utanför denna rapport och den intresserade läsaren hänvisas istället till Kastberg (2010) för en bra genomgång av området. Sammanfattar vi ovanstående har följande motiv och drivkrafter till att konkurrensutsätta observerats: > > Ideologi. > > Dynamik för lägre kostnader. > > Dynamik för utvecklad kvalitet eller innovation. > > Externa leverantörer kan ha andra produktionsförutsättningar. > > Renodla politikerrollen utförarrollen. > > Komplettera med/skaffa sådant som organisationen inte klarar att hålla själv. Det kan konstateras att konkurrens som organisatorisk lösning kan införas av en mängd olika skäl och att tillämpningarna varierar beroende på vad som eftersöks. Not. 1. Leväinen (2003) är redaktör för ett specialnummer om Facilities services in local government i nordic journal of surveying and real estate research som beskriver erfarenheter från Skandinavien, England, Holland och USA. 18 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

126 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 19

127

128 4 KAPITEL Konkurrensutsättning generella erfarenheter Internationella erfarenheter kring ekonomiskt utfall Litteraturen inom konkurrensutsättning och contracting är mycket omfattande. I redogörelsen nedan presenteras internationella källor/erfarenheter och svenska erfarenheter åtskilt. Empiriska studier i internationella källor domineras av två typer, dels amerikanska studier, dels studier från Storbritannien avseende lagen om obligatorisk anbudskonkurrens. Före 1990-talet dominerar de amerikanska erfarenheterna litteraturen om entreprenader och jämförelser mellan offentlig och privat produktion. Sophämtning förefaller vara en lämplig verksamhet att studera då denna ägnats stor uppmärksamhet (Savas, 1977, 1982). 2 Stevens (1978) ägnar sig åt skillnader i effektivitet mellan tre system för sophämtning; fri konkurrens (där vem som vill kan etablera sig och börja sälja sophämtningstjänster), sophämtning i kommunal regi och kommunal upphandling av entreprenader avseende sophämtning. Fri konkurrens bland privata företag visade sig dyrast medan ett kommunalt upphandlingsförfarande från konkurrensutsatta entreprenörer visade sig i särklass mest kostnadseffektivt. Utifrån dessa studier kan konstateras att konkurrensens funktionssätt var en avgörande faktor. Konkurrensbaserade entreprenadlösningar visade sig mer kostnadseffektiva än både offentlig produktion och en fri marknad med oreglerad etableringsrätt. Viktigast för kostnadsnivån är således att producenten är konkurrensutsatt, inte vem som är ägare. Privata entreprenörers främsta kostnadsfördelar följde främst av lägre sjukfrånvaro, bättre fordon och lägre bemanning. Not. 2. Se Thordarson (1994) för en mer omfattande genomgång av presenterade empiriska studier. Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 21

129 Kapitel 4. Konkurrensutsättning generella erfarenheter En senare genomgång av de amerikanska studierna har genomförts av Boyne (1998) som konstaterar att kostnaderna efter upphandlingar vanligen har sjunkit men att erfarenheterna i övrigt inte varit odelat positiva. Jonsson (1993) noterar liknande slutsatser bland erfarenheterna av anbudskonkurrens i sjukvården i USA. Sammanfattningsvis konstaterar han att konkurrensen blir allt mer begränsad och kostnadsreduktionen likaså, allt efterhand som upphandlingarna upprepas. En tidig översikt av den internationella forskningen ges i Domberger och Rimmer (1994) som i tabellform sammanställer erfarenheter av konkurrensutsättning inom offentlig sektor Översikten visar att det ekonomiska utfallet varierar mycket men författarna drar slutsatsen att kostnadsreduktioner på ungefär 20 procent kan betraktas som ett genomsnitt. Dessutom slås det fast att det är oberoende av vilken typ av offentlig organisation det gäller och det har inte förändrats över tiden under den studerade perioden. Domberger och Rimmer (1994:448) avslutar med följande konstaterande. Cost reductions are attained where both public and private sector organizations win contracts. This suggests that the process of competitive tendering, rather than simply transferring functions from the public to the private sector, is the key source of widespread efficiency gains. En annan god översikt av erfarenheter av konkurrensutsättning gjordes av den australiensiska Industry Commission som 1996 sammanställde 203 olika studier av konkurrensutsättning i olika länder. Fokus riktades mot det ekonomiska utfallet, det vill säga om det uppstår en kostnadsbesparing till följd av utkontraktering. Resultaten visade en vid spridning. Uppemot hälften av alla studier uppvisade besparingar i spannet procent. En fjärdedel av studierna fann större besparingar än så medan den återstående fjärdedelen fann mindre besparingar. Slutsatsen är att konkurrensutsättning leder till lägre kostnader när offentliga och privata aktörer tävlar om kontrakt i anbudskonkurrens. Författarna anger en storleksordning om procent i de fall som det förekommer en verklig konkurrenssituation. Noteras kan dock att studien primärt rör standardiserade tjänster med relativt låg grad av individuell anpassning (t.ex. städning, catering och sophämtning) och inte professionella tjänster med hög grad av individuell anpassning. Studien summeras i Dormberger och Jensen (1997) vilken är en av de mest refererade artiklarna inom området. I Storbritannien introducerade den konservativa regeringen 1980 obligatorisk anbudskonkurrens för kommunal produktion i syfte att konkurrensutsätta de kommunala produktionsorganisationerna som endast fick producera om de vunnit uppdraget i konkurrens. Det har genomförts åtminstone två större utvärderingar av detta och Lundbäck (2002) noterar utifrån en sammanställning av Hedelin 1999 att det såväl i första som i andra upphand- 22 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

130 lingsomgången med enstaka undantag har skett kostnadsreduktioner på 5 15 procent. Erfarenheter från Storbritannien visar att anbudsupphandlingen resulterat i lägre kostnader för entreprenaderna (Walsh, 1995). I en översikt av empiriska studier konstaterar Wilson (1995) att den obligatoriska anbudsupphandlingen har givit effekter på kostnadsnivån. De engelska studierna är emellertid verksamhetsmässigt breda och omfattar flertalet av de offentliga verksamhetsområdena som sjukvård, skola och teknisk infrastruktur. Dessa erfarenheter utgör en fortsättning på den amerikanska forskningstraditionen och bekräftar slutsatsen om att konkurrensen är viktigare än ägarskapet (se t.ex. Fölster, 1990; Vickers & Yarrow, 1988). De engelska erfarenheterna är emellertid tveksamma till vilka andra effekter som uppstått t.ex. vad gäller produktkvalitet och andra effekter i samhället. I en internationell jämförande studie konstaterar Wegener (1997a) att marknadsbaserad konkurrens via anbud ( jämfört med interna kvasi-lösningar av olika slag) är i särklass mest effektivt för att generera kostnadsreduktioner. I de fall fungerande marknader funnits att tillgå har reduktioner Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 23

131 Kapitel 4. Konkurrensutsättning generella erfarenheter i storleksordningen procent noterats medan upphandlingar i dåligt fungerande marknadssituationer i många fall resulterat i ökade kostnader. Boyne (1998) är kritisk till den, som han uppfattar, allmänt vedertagna slutsatsen att konkurrensutsättning leder till ökad effektivitet och förbättrad service. I en genomgång av litteraturen kring amerikanska förhållanden indikeras brister i underlaget för slutsatserna. Merparten av studierna har ägnats åt utkontraktering och tolkats i termer av konkurrenseffekter. Att studera effekter av utkontrakteringar är därmed det samma som att studera effekter av konkurrens, vilket Boyne invänder emot. Till exempel kan det vara ett politiskt mål i sig att utkontraktera en verksamhet. Ekonomisk effektivitet behöver således inte ha varit eftersökt varför denna inte heller är relevant som grund för värdering. Ytterligare en invändning handlar om i vilken utsträckning det verkligen är konkurrensen som studeras. Vanligen tar inte dessa studier hänsyn till att kommunens egen produktionsorganisation kan ha lämnat anbud internt eller på annats sätt jämförts med andra leverantörer och visat sig konkurrenskraftig. Avslutningsvis finns också instrumentella fördelar av utkontraktering. Genom att en privat aktör inte är bunden till kommunens geografiska yta kan integrationsfördelar nås inom flera områden (Donahue, 1992). Därmed kan inte enbart konkurrensen tillskrivas positiva effekter utan även alternativa förfaranden kan ge annorlunda och fördelaktigare förutsättningar (Boyne, 1998; Donahue, 1992). Även senare översikter av internationella erfarenheter indikerar att konkurrensutsättning har en kostnadssänkande effekt. Även senare översikter av internationella erfarenheter indikerar att konkurrensutsättning har en kostnadssänkande effekt (Andersson, 2002; Jensen & Stonecash, 2005). Utifrån en variation av metoder och data råder enighet om slutsatsen att det blir effekter men det finns inte några tydliga belägg som närmare kan förklara hur dessa effekter uppstår och varför (Petersen, Hjelmer, Vrangbeck & LaCour, 2011). Konkurrensens kostnadssänkande effekt har emellertid erhållit kritik utifrån två hudsakliga argumentationslinjer (Andersson, 2002). Den första handlar om att de indirekta kostnader för uppföljning och administration av kontrakten kan bli betydande, det vill säga det kan bli kostsamt att utsätta verksamheter för konkurrens varför de uppmätta besparingarna ska tolkas med försiktighet. Ett andra argument handlar om att uppmätta kostnadsreduktioner är en effekt av lönesänkningar hos 24 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

132 de anställda vilken inte är att betrakta som rationaliseringsvinst utan snarast en omfördelning från löntagare till skattebetalare. Även om risken för detta varierar mellan olika länder bedöms den som låg i Sverige medan den observerats i andra länder (Jensen & Stonecash, 2005). I en nyligen publicerad analys av konkurrensutsättning av offentliga tjänster utifrån möjligheterna att upprätta väl fungerande kontrakt bekräftar Andersson & Jordahl (2011) tesen att många verksamheter lämpar sig väl att köpa från externa leverantörer i konkurrens. Genom upphandling kan offentliga organisationer stimulera effekter som innebär lägre kostnader utan att kvaliteten försämras inom många verksamheter. Dock ifrågasätter de slutsatsen att förekomsten av konkurrens är den avgörande faktorn för framgångsrik upphandling. De menar att senare års forskning indikerar att privat ägande såväl som fungerande konkurrens är avgörande förklaringar för hur väl upphandling faller ut. Positiva effekter är inte enbart en konsekvens av att det förekommer konkurrens utan det är också avgörande att det finns en blandning av offentliga och privata aktörer. I fortsatta empiriska studier är det således betydelsefullt att analysmässigt försöka särskilja dessa båda faktorer. Svenska generella erfarenheter kring ekonomiskt utfall Det finns även svenska erfarenheter av entreprenader och konkurrensutsättning. Till exempel konstaterar SPK (1991) att entreprenader med privata aktörer inom sophämtningen är i storleksordningen 20 procent billigare än att driva verksamheten i egen regi. I denna studie tas emellertid inte hänsyn till att även den egna regin kan konkurrensutsättas. Även kostnadsökningar har rapporterats av Fölster (1993) som i en studie indikerade kostnadsökningar med mer än fem procent vid övergång till privat regi. Pyddoke (1991:205) indikerar att konkurrensutsättning är ett effektivt instrument men att det kräver varsam tillämpning för att inte misslyckas. I vissa situationer kan kommunal egen regi vara en garanti för en fungerande konkurrenssituation, vilket är avgörande för bestående kostnadssänkningar. Det är således viktigare att arbeta med att skapa villkor för en sunt fungerande konkurrens än att ägna sig åt frågan om huruvida det är offentligt eller privat ägande eller om detta kan styras. I denna slutsats instämmer också Vickers och Yarrow (1988) samt Fölster (1990, 1993). I en studie av SPK (1992) presenteras omfattning och erfarenheter av ett antal kommunala tjänsteentreprenader inom teknisk verksamhet, fritidsverksamhet, barnomsorg samt hemtjänst. Kvaliteten efter genomförda upphandlingar uppges vara oförändrad eller bättre relativt före upphandlingen. Med något undantag sjönk då kostnaderna med 10 procent eller mer. Även Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 25

133 Kapitel 4. Konkurrensutsättning generella erfarenheter om beräkningen inte omfattar explicita beställarkostnader så konstateras att processen kring konkurrensutsättningen varit nyttig och resulterat i lägre kostnader genom bättre prestationsbeskrivningar som givit underlag till tydligare prioriteringar. I Svenska Kommunförbundet (1994) presenteras exempel på konkurrensutsättning i kommuner som ingick i projektet Mer värde för pengarna. Upphandlingar avseende aktiviteter som äldreomsorg, barnomsorg och idrottsanläggningar presenteras och betydande kostnadsreduktioner (mer än 10 procent) kunde identifieras med bibehållen kvalitet. Syftet med rapporten var att ge kommuner underlag och goda förebilder som kunde uppmuntra fortsatta aktiviteter. I en senare studie av drift och underhåll av kommunalteknik på entreprenad (bl.a. gata och park) indikerar Svenska Kommunförbundet (1999) att de direkta driftkostnaderna minskade med procent, obeaktat beställarkostnader mm. Liknande studier har också gjorts inom sjukvården. SPK (1994) studerade vårdcentraler och identifierade en kostnadsbesparing på mellan 10 och 25 procent för de entreprenader som handlats upp i konkurrens. Kvaliteten bedömdes som oförändrad och förbättringen ansågs vara en konsekvens av tydligare uppdrag och mål för verksamheten. I senare studier konstateras, utifrån ett fall, att det kan finnas kostnadsfördelar med privat drivna öppenvårdsmottagningar (Landstingsförbundet (1997) eller sjukhus (Bergström & Lund, 2003; Landstingförbundet, 1993; Svalander & Lindqvist, 1998). 26 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

134 Fölster (1993) är en av de första svenska studierna av kommunala entreprenader som handlats upp i konkurrens. Utvärderingen görs med kvantitativ metod och visar en kostnadsbesparingen på ungefär åtta procent, efter att ha beaktat kvalitet. När studien gjordes var det privatisering snarare än konkurrens som var i fokus. En slutsats som lyfts fram är då att en lyckad privatisering, det vill säga att förlita sig på privata leverantörer, förutsätter en marknad med fungerande konkurrens. En slutsats som lyfts fram är då att en lyckad privatisering, det vill säga att förlita sig på privata leverantörer, förutsätter en marknad med fungerande konkurrens. I litteraturen finns emellertid också exempel på skepsis mot att göra upphandlingar. I Boynes (1998) granskning av amerikanska erfarenheter anses det inte vederlagt att privata utförare är effektivare än offentliga. Dessutom motsätter han sig slutsatsen att sänkta kostnader har ökat effektiviteten då kvalitetsaspekten i bästa fall är styvmoderligt behandlad, men vanligen inte alls. Andra studier av konkurrensutsättningar är t.ex. Svensson och Rosén (1996) som konstaterar att nyetablerade privata entreprenörer experimenterar något mer än kommunala för att sänka kostnader. I viss utsträckning förfaller detta vara en initial effekt då det inte finns stöd för att detta resulterat i avgörande skillnader. Däremot förekommer inom omsorgssektorn idag en noggrannare konkurrentbevakning och ett större intresse att följa andra producenters arbete. Några dramatiska effekter har inte kunnat noteras. Liknande slutsatser dras vid jämförelse av barnomsorg i olika regi (Sundell & Ståhle, 1996). Även studier från andra utgångspunkter pekar på trögheterna med att genomföra förändringar. Den forskning som intresserat sig för konkurrens inom sjukvården har i huvudsak intresserat sig för skillnader i regiform, det vill säga jämfört offentliga enheter med privata med avseende på faktorer som kostnader, effektivitet och förnyelse. Endast i begränsad utsträckning är det konkurrens i form av upphandling av sjukvårdstjänster på kontrakt som varit explicit föremål för studier, det vill säga vad Konkurrensverket (2002) benämner anbudsmodellen. Einevik-Bäckstrand (2001) sammanfattar kunskapsläget om privat vård genom att konstatera att merparten av de utvärderingar som gjorts visar att upphandling i konkurrens lett till besparingar utan att det Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 27

135 Kapitel 4. Konkurrensutsättning generella erfarenheter gått ut över kvaliteten. Besparingarna är störst i början och har sedan avtagit. Denna slutsats stöds av Ekelund (2004). Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns ett antal svenska studier från 1990-talet och tidigt 2000-tal som rapporterar om tidiga försök med entreprenader och konkurrensutsättning inom både kommuner och landsting. Betydande kostnadsbesparingar rapporteras då det generellt handlar om kostnadsreduktioner på mer än 10 procent men med flera fall uppemot 50 procent kostnadsreduktion. Dessa storleksangivelser tolkas lämpligen med försiktighet då de i huvudsak fokuserar på de direkta kostnaderna för kontraktet för den verksamhet som handlats upp. Indirekta kostnader som administration och kommunens beställaraktiviteter beaktas endast i begränsad omfattning. Således blir kommunens kostnader de facto högre och kommunens totala besparingar följaktligen lägre. Erfarenheter från konkurrenssatsningar inom Stockholm stad Stockholms stad beslöt i februari 1993 att stadens verksamheter under en femårsperiod successivt skulle konkurrensutsättas. Tanken var att efter denna period skulle all verksamhet, exklusive myndighetsutövning och pengfinansierad verksamhet, vara konkurrensutsatt. Ambitionen var att införa konkurrens så att externa leverantörer tävlade med kommunens egen regi (som hade möjlighet att delta och lämna anbud). Syftet var att kostnaderna skulle minska med 10 procent samtidigt som kvaliteten totalt sett skulle stärkas. Programmet fullföljdes aldrig men staden har fortsatt med att aktivt arbeta med olika satsningar kring konkurrensutsättning. Dessa satsningar har sedan dess genomgått två förhållandevis omfattande utvärderingar, något som är unikt vad gäller svenska erfarenheter. Den första utvärderingen genomfördes av IKE under 1995 och Den samlade bedömningen innebar att genomförda upphandlingar inom äldreomsorgen resulterat i kostnadsreduceringar om i genomsnitt 12 procent. Samtidigt medförde konkurrensutsättningen transaktionskostnader både av upprepade och av engångskaraktär. Sammanfattningsvis bedöms att nettoeffekten av konkurrensutsättningen innebär reducerade kostnader med fyra till fem procent. Högberg (1996:13) finner att konkurrensutsättningen inom äldreomsorgen i Stockholms stad har resulterat i sänkta kostnader för verksamheten. Samtidigt tycks inte konkurrensutsättningen har medfört lägre kvalitet inom omsorgen varför slutsatsen dras att konkurrensutsättningen medfört en höjd effektivitet. En delvis annan bild framtonar i Almqvist (1996) vars studie indikerar att merparten av cheferna inom äldreomsorgen anser att konkurrensutsättningen resulterat i lägre kostnader, men att det skett på bekostnad av kvaliteten. Båda författarna finner dock att den största kost- 28 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

136 nadssänkningen skett i de enheter som inte konkurrensutsatts men som vidtagit åtgärder ställda inför ett hot om att bli konkurrensutsatta i ett senare skede. Inom samma studie studerar Nurmis (1996a) de merkostnader inom äldreomsorgen som konkurrensprogrammet givit upphov till. Totalt sett finner han att dessa uppgår till ca 1,2 procent av kontraktssumman men konstaterar att denna torde bli lägre efterhand som upphandlingar upprepas och kompetens och rutiner finns. Upphandlingsförfarande fick också effekt på produktionsenheterna inom egen-regi som ännu inte konkurrensutsatts. Hotet om framtida konkurrensutsättning medförde att enheter i egen regi genomförde förbättringar och effektiviserade verksamheten vilket gav kostnadsreduktion med fyra till sex procent. Även kvaliteten ägnades intresse för att undersöka om det förekom skillnader mellan de olika alternativen. Sammantaget fanns inga belägg för att kvaliteten inom verksamheten skulle försämrats som ett resultat av konkurrensutsättningen (Jonsson, 1996). Almqvist (1996) konstaterar efter intervjuer med cheferna inom äldreomsorgen att man var principiellt positivt inställd till konkurrensutsättningen men inte såg det nödvändigt att själv vara konkurrensutsatt. Merparten av de intervjuade anser också att den observerade kostnadsreduktionen skett på bekostnad av kvaliteten. En spridd uppfattning är också att konkurrensutsättningen haft negativa effekter för personalen. Tempot i förändringarna var högt och förutom att det skapade oro och osäkerhet var tiden knapp för att förbereda sig. Beställare behövde utbildas och egen regi behövde skaffa underlag för att ta fram anbud. Inom äldreomsorgen härstammar den största effekten från att resterande kommunala produktionsorganisationer har ökat produktiviteten inför hotet om konkurrensutsättning. En grundläggande observation är dock att det skett förändringar i organisatorisk struktur såväl som i beteende (IKE, 1996). Sammanfattningsvis konstateras att arbetsmetoder förändrats och att kostnadsnivån har reducerats. Fokus i arbetet har huvudsakligen riktats mot kostnaderna varför inslaget av innovationer och utveckling inte nämnvärt berörts. Effekterna har dock tagit sig olika uttryck. Inom äldreomsorgen härstammar den största Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 29

137 Kapitel 4. Konkurrensutsättning generella erfarenheter effekten från att resterande kommunala produktionsorganisationer har ökat produktiviteten inför hotet om konkurrensutsättning. Både inom äldreomsorgen och missbrukarvård har kostnaderna minskat med mer än 10 procent medan de inom gatuområdet ligger strax under 10 procent. Således instämmer även IKE i den internationella slutsatsen om att konkurrens har en icke negligerbar kostnadssänkande effekt. En andra utvärdering av Stockholms stads konkurrensutsättning genomfördes under med PLS Ramböll som ansvariga. Företaget konstaterar att upphandlingen övervunnit flera av de barnsjukdomar, t.ex. beställarkompetens, som IKE noterat i sin inledande studie. Även leverantörerna har utvecklats och presenterar mer utvecklade anbud. Studien omfattar totalt 67 upphandlingar och i 56 av dessa har de ekonomiska konsekvenserna av konkurrensutsättningen kunnat mätas. Resultaten visar att ungefär hälften av upphandlingarna har medfört en kostnadssänkning medan övriga har varit oförändrat eller ökat. Kostnadsreduktionens storlek varierar mellan olika verksamheter. Inom gatu- och parkunderhåll var den ca 20 procent medan äldre och handkappomsorg samt kostförsörjningen låg runt åtta procent. Totalt sett innebär upphandlingarna dock en kostnadssänkning motsvarande ungefär tre procent. Företaget noterar dock att beställarna i flera av upphandlingarna specificerat högre kvalitet än tidigare vilket resulterat i såväl högre kvalitet som högre kostnader. De tre procent kostnadsreduktion anses således vara i något i underkant. Resultaten visar att ungefär hälften av upphandlingarna har medfört en kostnadssänkning medan övriga har varit oförändrat eller ökat. Värt att notera är också att avseende förnyade upphandlingar (det vill säga när upphandling sker för åtminstone andra gången) har kostnadsreduktioner skett i färre fall och i en mindre omfattning. PLS Ramböll konstaterar att effekten av konkurrens således tenderar att avta, om än aldrig upphöra helt. Dock noteras att upphandlingarna har en prisreducerande effekt då de tydligt kan jämföras med de priser enligt vilka egen regi ersätts. När kompetensen hos både beställare och utförare successivt förbättras ger systemet även potential för fortsatt effektivisering och förbättring. 30 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

138 Sammanfattningsvis konstaterar PLS Ramböll (2001:5) följande: Totalt sett har konkurrensutsättningen lett till kostnadsbesparingar och gett underlag för bättre kvalitet i den kommunala verksamheten. Konkurrensutsättningen har skapat fokus på såväl kvalitetsfrågor som ekonomisk hushållning. Konkurrensutsättningen har dock i enstaka fall lett till sämre resultat i en tidsbegränsad period för upphandlingen, bland annat till följd av att upphandlingen inte har förankrats tillräckligt bland berörd personal eller på grund av oro bland personalen och stort utbyte av personal och chefer. PLS Ramböll (2001:4) konstaterar också att konkurrensutsättning nödvändiggör kvalitetstänkande och nya former för kvalitetsuppföljning som underlag för att förbättra kvaliteten av tjänsterna. Processen kring anbud och prissättningar har således inneburit klart ökade krav på prestationsbeskrivningar och uppföljning av kvalitet mm. Processen kring konkurrensutsättningen har inneburit en effektivisering genom att kommunen därigenom tvingats precisera verksamhetens innehåll och kvalitetsnivå. Skellefteå kommun (2011) gör en jämförelse av kostnader inom äldreomsorgen mellan ett antal kommuner och konstaterar att konkurrensutsättning enligt LOU (anbud) ger priskonkurrens. Detta kan ha bidragit till en lägre kostnadsnivå vilket ger mindre utrymme för effektiviseringar vid införandet av ett valfrihetssystem enligt LOV. Almqvist & Högberg (2008b) tittar tillbaka på större reformer i Stockholm stad och jämför Konkurrensprogrammet (25 upphandlingar) med Policy för upphandling, valfrihet och konkurrens (41 upphandlingar). Noteras kan att den initiala bild som IKE fann i sin första utvärdering förändrats något och nu stabiliserats då effekterna av upphandling var mindre. Medianen av antalet anbud per upphandling är mindre (från sju till fyra procent) på samma sätt som att kostnadsreduktionen minskat (från 12 procent till knappt 8 procent). Den besparingseffekt till följd av att ickekonkurrensutsatta verksamheter kände sig hotade och då effektiviserade som tidigare observerats gav inte längre några finansiella konsekvenser. Vad gäller kvaliteten studerar Almqvist & Högberg (2008b) upphandlingsdokumenten. Författarna gör tre empiriska observationer. Den första är att antalet kvalitetskriterier i upphandlingarna har ökat över tiden, det vill säga kvalitet erhåller nu större uppmärksamhet och vikt. En andra observation är att kvalitetskriterierna främst avser processer (som t.ex. kompetensutveckling, utveckling, tillgänglighet) och inte resurser (vad som ska användas) eller effekter (vad som ska åstadkommas). En tredje observation är att graden av konkretiserbarhet ökat. Utifrån denna bild analyserar författarna hur relationen mellan beställare och utförare har utvecklats över tiden i takt Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 31

139 Kapitel 4. Konkurrensutsättning generella erfarenheter med att båda sidor vunnit erfarenheter om hur det är att arbeta inom konkurrensbaserade system. Slutsatsen är att relationen har ändrat karaktär. Initialt betraktades kontrakten som samarbetsavtal där det gällde att successivt tillsammans fylla relationen med ett innehåll. Svårigheten att beskriva vad som skulle levereras hanterades genom förtroende och successiv anpassning. Almqvist & Högberg (2008b:) finner att detta sedan övergår i ett mer kontrollbaserat synsätt där upphandlingsdokumenten tydligare reglerar hur processen i verksamheten ska se ut. Parterna antas ha olika intressen och kontraktet syftar till att tydligt reglera vilka åtaganden parterna har gentemot varandra i termer av risker, ansvar och belöningar/sanktioner. På detta sätt styr beställaren striktare hur entreprenören kan utforma sin verksamhet, snarare än vad som ska uppnås. Anbudsunderlagen tenderar att bli mer standardiserade och homogena där varje beställare har sin mall som ska fyllas i. På detta sätt minimerar beställaren sin risk och vet vilken tjänst som kommer att levereras. Detta uppges dock hämma möjligheterna till utveckling och innovation på längre sikt. Almqvist & Högberg (2008b) drar slutsatsen att detta innebär en risk för stagnation som gör att anbudskonkurrens inte längre framstår som ett fördelaktigt alternativ. Författarna menar att det istället krävs att man hittar åter till en väg som bygger på förtroende. Ömsesidig fördelning av risk, tydliggjorda incitament för förbättrade resultat samt värdesäkrade avtal är tre faktorer som gör att anbudskonkurrens kan verka för att utveckla verksamheten på lång sikt. Konkurrensutsättning kvalitet och innovation? Vad gäller aspekter kring kvalitet och utveckling har dessa ägnats mindre uttryckligt intresse i tidigare studier som huvudsakligen fokuserat på kostnads- eller effektivitetsdimensionen. Vanligen är det kvantitativa studier som försökt justera för förändringar i kvalitet eller antagit att kvaliteten inte förändrats. Det är inte vanligt att följa enskilda upphandlingar för att försöka fånga upphandlingens effekter. En sådan studie är emellertid Jonsson (1996) från utvärderingen av Stockholm stads konkurrensprogram. Denna avser hur kvaliteten inom äldreomsorgen påverkats i samband med upphandling. Jonsson (1996:2) sammanfattar: I sin helhet ger resultaten inte något belägg för att äldreomsorgens kvalitet skulle ha försämrats som ett resultat av konkurrensprogrammet. Som komplement till de besparingseffekter som redovisats tidigare kan även adderas att standarden inte har försämrats. Tvärtom upplever många av cheferna (15 av 20) att intresset för kvalitet och kvalitetsmätning har ökat genom konkurrensprogrammet. Fölster (1998:299) betonar vikten av att aktivt följa upp både kostnader och 32 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

140 kvalitet i samband med konkurrensutsättning för att få en bild av effektiviteten. Följande slutsats dras: När kvalitets- och effektivitetsbevakning sker så verkar införandet av konkurrens ha lett till betydande vinster. Wegener (1997a) instämmer och slår inledningsvis i sin artikel fast att: In hardly any evaluation of market competition a decline of quality is reported. Därefter är han emellertid mer nyanserad och påpekar att det är svårt att metodologiskt avgöra vad som är en effekt av konkurrensutsättningen och vad som är en effekt av andra åtgärder. Vid en jämförelse med konstruerade marknadslösningar (kvasi-marknader) ger dock marknadsbaserad konkurrens minst förbättring av kvaliteten vid en jämförelse. Även engelska erfarenheter indikerar att kvaliteten kan bibehållas efter konkurrensutsättning (Audit Comission, 1995 i Wegener, 1997a). Domberger och Rimmer (1994) gör i sin sammanställning också ett försök att sammanställa de kvalitetseffekter som kunnat noterats i studier av konkurrensutsättning. Slutsatsen blir att det inte går att se något mönster utan det finns exempel på både förbättringar och försämringar o.s.v. Författarna drar slutsatsen att det inte finns någon enhetlig bild av vilken effekt som anbudsupphandling har på kvaliteten. Dock noteras att flertalet av studierna undersöker om entreprenörerna levererar enligt kontraktets specifikationer Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 33

141 Kapitel 4. Konkurrensutsättning generella erfarenheter (det vill säga i enlighet med vad som upphandlats) och inte i vilken utsträckning som entreprenörernas prestationer skiljer sig från hur det var före upphandlingen. I utvärderingen i Stockholm stad framstår konkurrensutsättningen inom den tekniska sektorn som framgångsrik. PLS Ramböll (2001:14) rapporterar att den generella uppfattningen i stadsdelarna är att konkurrensutsättningen av gatu- och parkunderhåll etc har lett till att man får mer arbete utfört och till en högre kvalitet för samma eller mindre kostnad. Generellt för alla verksamheter konstaterar företaget att verksamheternas kvalitet kan förändras både till det bättre och till det sämre vid upphandling i konkurrens. Successivt har allt mer uppmärksamhet ägnats åt kvalitetsaspekter vid upphandlingarna i Stockholm. Företaget konstaterar att förvaltningarnas egna kvalitetsuppföljningar indikerar att kvaliteten i stort sett är bra i de verksamheter som upphandlats. Sammantaget konstateras att kvalitetsuppföljningen har förbättrats under de senaste åren i takt med att förvaltningarna har samlat på sig erfarenhet och utarbetat metoder för kvalitetsuppföljning. När entreprenören lagt ett lågt bud skapar detta ett starkt fokus på kostnader vilket innebär att verksamheten upplevs som pressad vad gäller kvalitet och utveckling. När entreprenören lagt ett lågt bud skapar detta ett starkt fokus på kostnader vilket innebär att verksamheten upplevs som pressad vad gäller kvalitet och utveckling. I de fall som Mattisson (2000) studerat konstateras att kvaliteten officiellt inte försämrats då det inte gjorts avdrag eller framförts formellt klagomål o.s.v. från kommunen. Däremot indikerar intervjuerna att den generella uppfattningen är att kvaliteten delvis är ifrågasatt och att ambitionen efter upphandlingen är lägre men att den formella uppföljningen inte är tillräckligt omfattande för att notera detta. Mattisson (2000:238) drar slutsatsen att entreprenörernas uppmärksamhet primärt ägnas åt att rationalisera och sänka sina kostnader och det förefaller primärt komma an på beställaren att initiera utvecklingsinsatser. Socialstyrelsen (2004) konstaterar att det empiriska underlaget är för svagt och ostrukturerat för att verkligan avgöra om kvaliteten förändrats till följd av konkurrensutsättningen. Kommunernas system för uppföljning av 34 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

142 kvalitet och kvalitetsutveckling är inte tillräckligt utvecklade för att möjliggöra sådana studier. Dessutom tenderar de uppföljningar som kommunerna gör att i huvudsak fokusera på om leverantören levt upp till sina åtaganden snarare än att utvärdera hur kvaliteten förändrats i jämförelse med hur det vara före entreprenaden. I en studie av två entreprenader inom teknisk verksamhet konstaterar Mattisson & Thomasson (2007) att det är vad som händer i processen mellan beställare och utförare efter att kontraktet slutits som avgör vilken kvalitet som kommer att levereras. Svårigheterna att detaljerat definiera och följa upp tjänsterna (drift och underhåll av vatten och avlopp) gör att det är en krävande process för båda parter att säkerställa kvaliteten. Saknas denna ömsesidighet mellan parterna riskerar kvaliteten att bli bristfällig. Anbudsupphandling som fokuserar på pris tenderar inte att stimulera till utveckling och förnyelse. Stenbeck (2004) studerar i sin avhandlings hur anbudsupphandling av drift och underhåll inom Vägverket och Banverkat påverkar teknisk utveckling. Den öppenhet som följer av den offentliga anbudskonkurrensen gör det enkelt att kopiera konkurrenter och svårt för en leverantör att få avkastning på eget utvecklingsarbete då det genast riskerar att kopieras. Stenbeck (2004:133) avslutar med att konstatera att det finns i dagsläget fler negativa än positiva incitament till prestation och utveckling inom drift och underhåll av Sveriges vägar och järnvägar. Den initiala uppfattningen om att teknikutvecklingen avstannat i verksamheterna kom därmed att bekräftas. Liknande observationer görs i Mattisson (2000:235) som konstaterar att det inte har skett någon nämnvärd utveckling eller förnyelse till följd av entreprenaderna. Inom respektive kontrakt har en mängd små åtgärder vidtagits för att hålla tillbaka kostnaderna men få innovativa inslag kan identifieras vad gäller produkter eller produktionsmetoder. Den innovation som sker tenderar att fokusera på att reducera kostnader (processinnovation) snarare än att utveckla utbudet (produktinnovation). Liknande resonemang finns från t.ex. vatten och avloppsverksamhet som också är såväl kapitalintensivt som teknikintensivt. Även om kommunens kostnader för en entreprenad på kort sikt kan sjunka finns en risk att entreprenörens arbete i huvudsak riktas mot metodutveckling för att sänka kostnaderna. För att kunna driva på och utveckla va-försörjning i strukturer som baseras på kommunexterna utförare krävs därför en mycket aktiv beställarfunktion för att säkerställa utveckling av anläggningarna och hur de används (Fredriksson, Lannblad, Larsson & Mattsson, 1993, 1996). Konkurrens kan ske på flera olika sätt beroende på vilka aktörer som är inblandade och vilken sorts produkt eller tjänst det rör sig om. Bergman (2006) analyserar detta och konstaterar att det inte går att dra några entydiga slutsatser kring i vilken utsträckning som konkurrens kan sägas stimulera och verka för utveckling eller ökad kvalitet. Ur teoretisk synvinkel är det Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 35

143 Kapitel 4. Konkurrensutsättning generella erfarenheter flera besvärande omständigheter som t.ex. marknadsmakt, svårighet att observera kvalitet i förväg, graden av FoU, investeringsnivåer i branschen samt svårigheter att i förväg formulera fungerande kontrakt för verksamheten. Däremot noterar Bergman (2006:6) att det är slående få empiriska studier som publicerats inom området och konstaterar: Konkurrens i upphandlingar kan fungera, även om få aktörer är inblandade. Det finns dock utrymme för att bättre samordna upphandling, inte minst för att sänka kostnaden för att ta med kvalitetsaspekter i kontraktet. Att statistiken om offentlig upphandling är så bristfällig är oroväckande. För att kostnadseffektivt kunna upphandla, måste man framför allt vara informerad. Sammanfattande slutsatser När konkurrensutsättning inledningsvis introducerades i offentliga organisationer uppstod en initial effekt kring lägre kostnader för den offentliga huvudmannen. Erfarenheter internationellt indikerar reducerade kostnader från 1980-talet och motsvarande observationer har kunnat göras i Sverige under 1990-talet. Försöken har varit trevande och variationen är stor i de observationer som kunnat göras. Den övergripande bilden är dock att experimenten med anbudsupphandling resulterat i kostnadsreduktioner, i vissa fall väsentliga, för kommuner och landsting. Forskningen är ening om att förekomsten av konkurens i princip ger lägre kostnader för den som handlar upp. Varför denna effekt uppstår och hur den kan förklaras är emellertid mer oklart. De förklaringar som ges varierar, är anekdotiska och sällan resultatet av systematiska empiriska studier. Det har visat sig mycket svårt att studera effekter av konkurrensutsättning då det inte varit möjligt att jämföra situationen före och efter. Mätsvårigheter är också orsaken till att storleken på de effekter som noterats varierar mycket då det visat sig svårt att mäta alla kostnader på ett systematiskt sätt (Petersen, Hjelmer, Vrangbaeck & LaCour, 2011). Motsvarande problem gäller för kvalitetsaspekten. Det är svårt att studera och mäta kvaliteten på ett systematiskt sätt före och efter en konkurrensutsättning. I det kvantitativa datamaterial som forskningen nyttjat har det inte gått att belägga försämringar av kvaliteten (inte heller förbättringar) på något systematiskt sätt i samband med upphandling. Vidare justeras dessutom ofta ambitionsnivån i samband med en upphandling vilket gör den ännu svårare att göra jämförelse. Enskilda studier eller intervjuutsagor vittnar om såväl förbättrad som försämrad kvalitet i samband med genomförda upphandlingar. De intervjustudier som gjorts pekar ofta på att det finns in- 36 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

144 divider som anser att det skett försämringar men detta har endast fått begränsat formellt genomslag i form av dokument, formella uppföljningar, ersättningar o.s.v. Karlsson (2005) gör en översikt av den empiriska forskningen om konkurrensutsättning och konstaterar att tecken tyder på att konkurrensutsättningen av svenska offentliga verksamheter totalt sett har givit ökad ekonomisk effektivitet. Många studier har gjorts men det finns fortfarande kunskapsluckor och svårigheter att göra empiriskt stabila studier (Jordahl, 2006; Karlsson, 2005). Ett fundamentalt skäl är att det är svårt att mäta kvalitet i sig och ännu svårare att göra jämförande före-efter studier. Ett andra skäl är att det är svårt att finna jämförbar kostnadsdata. Ofullständig redovisning av relevant data tillsammans med en mängd indirekta kostnader som i bästa fall fördelats schablonmässigt och i sämsta fall bortses ifrån i redovisningen, gör det svårt att göra stabila analyser. En tredje försvårande faktor är att det analysmässigt är svårt att skilja effekter från konkurrensutsättning från effekter av att byta regiform från t.ex. offentlig till privat. Jordahl (2006) menar att det tycks finnas en övervikt av att tolka kostnadsskillnaderna som effekter av konkurrens snarare än byte av regiform. I de studier som presenterats det senaste decenniet kan emellertid några noteringar göras. De rapporterade besparingarna till följd av upphandling är mindre och generellt finns en skepsis mot att förvänta sig reducerande kostnader när upphandlingarna upprepas. I takt med att en marknad mognar blir konkurrensen mer homogen och villkoren mer lika för alla aktörer. Vidare har kvalitetsfrågor och prestationsbeskrivningar kommit mer i fokus inom kommuner och landsting. Vad som ska levereras och hur det ska följas upp är idag tydligare uttryckt och är frågor som erhåller stor uppmärksamhet bland politiker såväl som tjänstemän. Innehållet i upphandlingar är idag tydligare specificerat och entreprenörernas handlingsutrymme mindre. Förekomsten av konkurrens har skapat ett ökat medvetande i verksamheterna. Detta intresse, tillsammans med LOU, har bidraget till en ökad formalisering i relationen mellan beställare och utförare. När upphandlingsfrågan initierades var det mycket en fråga om kostnader och ideologi. Under senare år har även kapacitetsfrågan visat sig allt mer central. I den mån kommuner och landsting inte har resurser att själva utveckla och vidmakthålla kompetens och kapacitet har externa köp visat sig vara en fungerande strategi för att klara sina åtaganden. Vidare har det visat sig att upphandling (och LOU) i huvudsak stimulerar priskonkurrens snarare än konkurrens utifrån kvalitet och innovation. Båda dessa tendenser ställer större krav på att kommunen utvecklar en strategi- och beställarfunktion som kan hålla samman verksamheten och agera för långsiktig utveckling. Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 37

145

146 5 KAPITEL Konkurrensutsättning erfarenheter från några enskilda verksamheter Hälso- och sjukvård Marknadslösningar och konkurrensutsättning är förhållandevis nytt som fenomen i den svenska sjukvården. Det var först under 1990-talet som ett antal landsting började experimentera med marknadsmekanismer för styrning av sjukvården. Den forskning och de utvärderingar som hittills gjorts av dessa experiment har i stor utsträckning handlat om olika aspekter av beställar- utförarmodeller, framför allt med avseende på styrning och ledning. Mindre uppmärksamhet har ägnats åt att studera inslag och effekter av konkurrens inom sjukvården. I en tidig studie konstaterar Jonsson (1993) att det finns potential att införa mer av konkurrens inom sjukvården men att det kräver noggrann utformning av system och spelregler för olika enheter. Beroende på hur systemen utformas kommer konkurrens att uppstå på olika sätt och i Landstingsförbundet (1993) analyseras t.ex. konkurrens mellan olika sjukhus. I Landstingsförbundet (1997) görs en jämförelse mellan offentliga och privata öppenvårdsmottagningar med avseende på kvalitet och effektivitet. Slutsatsen är att det visat sig möjligt att driva läkarmottagningar i privat regi med högre kostnadseffektivitet utan att kvaliteten försämrats. I en jämförelse mellan offentligt drivna sjukhus i Stockholm och det privata S:t Görans sjukhus indikerar Svalander & Lindqvist (1998) lägre kostnader i den privata organisationen. Motsvarande slutsats landar Bergström och Lund (2003) i när de Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 39

147 Kapitel 5. Konkurrensutsättning erfarenheter från några enskilda verksamheter finner att ersättningen per DRG-poäng 3 till S:t Görans sjukhus är lägre än hos de offentliga motsvarigheterna. Materialet är dock begränsat varför det är svårt att dra några tydliga slutsatser. I en senare studie jämförs kostnader hos vårdcentraler som drivs i privat respektive offentlig regi (Västra Götalandsregionen, 2008). Resultaten indikerar att de privata har lägre kostnad per besök men spridningen var mycket stor och några systematiska skillnader mellan driftsformerna har inte kunnat påvisas. Resultaten indikerar att de privata har lägre kostnad per besök men spridningen var mycket stor och några systematiska skillnader mellan driftsformerna har inte kunnat påvisas. Lundbäck (2002) gör en översikt av förutsättningar för konkurrens inom bl.a. sjukvården och konstaterar att konkurrens har en potential att fungera men att det är känsligt hur systemen utformas och att det fortfarande saknas kunskap och systematiska erfarenheter att luta sig emot. På samma sätt finns andra översikter som visar på generella erfarenheter av konkurrensutsättning men att det saknas specifika studier av sjukvården (Dahlgren, 2003; Karlsson, 2005). I en genomgång av de internationella erfarenheterna konstateras att driftformen (offentlig eller privat) förefaller ha liten betydelse för vilken effektivitet eller kvalitet som uppnås. Det viktiga är om sjukhusen är utsatta för en fungerande konkurrens eller inte, formen för verksamheten inte är betydelsefull (Einevik-Bäckstrand, 2001; Söderström och Lundbäck, 2002; SOU, 2002:31). Einevik-Bäckstrand (2001) sammanfattar kunskapsläget kring privat sjuk - vård och konstaterar att upphandling i konkurrens lett till besparingar utan att kvaliteten försämrats. Besparingarna är dock störst i början för att sedan avta och författaren gör bedömningen att sektorn (2001) är i det läge där fortsatt anbudsupphandling inte längre kan förväntas sänka kostnaderna. Istället konstateras att fortsatt utveckling behöver ske inom ramen för kund- Not. 3. DRG står för Diagnosis Related Groups är ett klassificeringssystem där patienter som är medicinskt likartade och ungefär lika resurskrävande grupperas. DRG är ett sätt at beskriva sjukhusets patientsammansättning och uppdrag. 40 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

148 valsmodeller som är bättre rustade att skapa konkurrens som fokuseras på kvalitet snarare än på att sänka kostnaderna ytterligare. I en översikt av sjukvårdsmarknaden i Stockholms läns landsting beskriver Ekelund (2004) hur konkurrensförhållandena har utvecklats inom ramen för upphandlingar och vilken effekt detta har haft på priserna inom Stockholms Läns Landsting. Utifrån revisionsrapporter och intervjuer med ledande befattningshavare analyserar Ekelund ett antal olika segment av sjukvården i Stockholm läns landsting. Inom primärvården var nära hälften av verksamheten i privat regi. Driften har övergått i privat form i samband med upphandlingar av vårdcentraler eller hemsjukvård. Utifrån studerade revisionsrapporter kan noteras att konkurrensen varit begränsad och att antalet anbudslämnare successivt minskat. Vidare konstateras att det inte är möjligt för upphandlaren att jämföra kostnader och kvalitet. I samband med upphandlingen gjordes förändringar i verksamhet och kvalitetskrav vilket innebär att det är svårt att jämföra t.ex. priser före och efter upphandlingen. Därmed är det inte möjligt att utvärdera effekterna av konkurrensutsättningen. Däremot noteras att det föreligger väsentliga prisskillnader mellan budgivarna, upp emot 20 procent mellan högsta och lägsta anbud. Motsvarande mätproblem noteras också för laboratorietjänster, radiologi och kataraktoperationer där gjorda förändringar innebär att det inte är möjligt att utvärdera hur effektiviteten förändrats i samband med konkurrensutsättningen. Ekelund (2004) konstaterar dock att den allmänna uppfattningen i intervjuerna indikerar att konkurrensutsättningen inneburit en prispress. Blomqvist (2005) jämför privatisering av sjukvård i Sverige, Tjeckien och Polen. Vad gäller erfarenheterna från Sverige konstaterar hon att vi haft ett decennium av experimenterade med konkurrens för ökad effektivitet på den så kallade mikronivån (ibland enheterna) i vårdproduktionen. Detta har resulterat i ett ökat intresse för övergripande strukturfrågor, den så kallade makronivån. Blomqvist (2005:180) drar följande slutsats. För att privatiseringen skall leda till önskade effekter i form av ökad effektivitet, tillgänglighet och innovation, krävs utvecklade offentliga regelsystem, där de politiska ansvarsförhållandena tydliggörs och de privata vårdgivarnas villkor regleras så att deras verksamhet inte underminerar kostnadskontrollen och möjligheten att styra resursfördelningen inom vårdsystemet. Mycket fokus har ägnats åt de enskilda delarnas sätt att fungera men ska det bli fungerande lösningar inom sjukvården som helhet måste mer uppmärksamhet ägnas åt systemnivån så att alla enskilda insatser skapar en fungerande helhet, det vill säga hälso- och sjukvård. Blomqvist (2005) avslutar med att konstatera att erfarenheterna från de tre studerade länderna visar att balansgången mellan ökad konkurrens och produktivitet genom fler Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 41

149 Kapitel 5. Konkurrensutsättning erfarenheter från några enskilda verksamheter privata aktörer å ena sidan, och offentlig kontroll över resursfördelningen å den andra, är mycket svår. För fria villkor leder till överkonsumtion och stigande kostnader medan en stramare hållning tenderar att leda till osäkerhet, misstroende och försämrade förutsättningar för patienterna. Det finns ett antal exempel på landsting som själva initierat olika typer av uppföljningar och utvärderingar av gjorda upphandlingar. Ofta har revisionsföretag anlitats för att följa upp om avtalet efterlevts och om verksamheten fungerat (Larsson och Edgren, 2008; Blom, 2010; Åkerström 2009). Vanligen indikeras en mängd praktiska problem i samband med övergången men att det i allt väsentligt har fungerat och att det inte finns några klara indikationer på att verksamhetsformen har avgörande betydelse, dock utan att göra någon systematisk jämförelse med hur det var förut eller med motsvarande enheter i offentlig regi. Utvecklingen de senaste åren har emellertid kommit att handla om individens valfrihet och införande av kundval och olika valfrihetssystem. Genom införandet av LOV har landstingens olika former för vårdval kommit i fokus. Den så kallade valfrihetsmodellen (Konkurrensverket 2002) för konkurrens är den som erhåller mest forskningsmässig uppmärksamhet (se t.ex. Konkurrensverket, 2009; Anell 2011; Anell & Gerdtham, 2011) framför upphandling och entreprenadlösningar. Slutsatsen är att det finns flera indikationer på att det är fördelaktigt att involvera privata vårdgivare i sjukvården. Den empiriska forskningen är dock relativt begränsad och har i huvudsak ägnats åt att jämföra privat och offentlig regi. Därmed är kunskapen begränsad om hur konkurrens fungerar och påverkar i dessa processer. En slutsats förefaller vara att systemens utformning är avgörande och att det krävs tydliga förutsättningar för att kunna skapa långsiktigt goda effekter. Att löpande ändra förutsättningar skapar osäkerhet och ett (för upphandlaren) ofördelaktigt beteende hos aktörerna. Äldreomsorg Socialstyrelsen gjorde 1995 och 1996 ett projekt om alternativa styr- och driftformer inom äldreomsorgen. Projektet innehöll dels en sammanställning av gjorda erfarenheter, dels egna empiriska undersökningar. Vad gäller slutsatserna kommenterade Socialstyrelsen (1996) bl.a. att det fanns få belägg för att kvaliteten gentemot vårdtagarna skulle vara sämre i entreprenaddriven verksamhet. Man fann också enskilda observationer på att kvaliteten stärkts eller att verksamheten utvecklats, bl.a. genom personalens engagemang. Ytterligare effekter som noterades var att anbudsupphandling i flera fall givit upphov till kostnadsreduktion i den aktuella verksamheten men att or- 42 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

150 saker och effekter av detta inte är helt klarlagda. Samtidigt noterades också effektiviseringar i övrig verksamhet till följd av ett hot om framtida konkurrensutsättning. Vidare noterades också att ägarformen inte var avgörande, det vill säga kommunal drift kunde uppvisa samma kostnadseffektivitet. Således framstod förekomsten av konkurrens som mer betydelsefull än regi eller ägarform, det vill säga risken att bli ersatt som leverantör var betydelsefull. Dock är byten av leverantör förknippat med initiala kostnader och problem varför upprepade byten allvarligt hotar kontinuiteten i omsorgen. IHE följde upp studien (Svensson & Edebalk, 2001) och sammanställde erfarenheter utifrån sex olika kommuner. En slutsats är att anbudsupphandlingen bidragit på ett avgörande sätt till ökat fokus på kvalitet och kvalitetsarbete inom omsorgen, både vad gäller kvalitet i sig och metoder för uppföljning. Däremot var det tveksamt om upphandlingen bidragit till ökad utveckling eller förnyelse av verksamheten. En annan slutsats av studien var att kommunala utförare nu är mer effektiva än när konkurrensreformera initierades i början 1990-talet. Suzuki (2001) studerar marknadsanvändningen inom svensk äldreomsorg utifrån offentlig statistik. Rapporten studerar vad som karakteriserar Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 43

151 Kapitel 5. Konkurrensutsättning erfarenheter från några enskilda verksamheter kommuner som erbjuder äldreomsorg i privat regi och hur förekomsten av privat drift påverkar kostnadsläget i kommunen. Resultatet tyder på att kostnadsläget blir mer gynnsamt för kommunen vid förekomsten av privat regi och när det finns en hög andel privata leverantörer. Dessutom indikeras att kommuner med högermajoritet tenderar att ha högre kostnader, det vill säga ha privata leverantörer som ett självändamål snarare än för att spara pengar. Suzuki (2001) noterar dock att slutsatserna inte är entydiga varför fler empiriska studier behövs, både kring kostnader och kring prestationer. Konkurrensverket (2002) gör en översikt av erfarenheterna inom äldreomsorgen och konstaterar att konkurrenslösningar initierades i början 1990-talet, framför allt i större kommuner och i första hand inom hemtjänsten men mycket snart i första hand kom att gälla särskilt boende. Verket konstater 2002 att konkurrensutsättning både inom hemtjänst och inom särskilt boende numera är vanligt spritt i alla typer av kommuner. Vidare noteras också att det förekommer en mängd olika utvärderingar och utredningar inom området men att endast ett fåtal utvärderats av kommunerna själva. Utvecklingen inom området har inneburit att konkurrens numera förekommer enligt två olika modeller, valfrihetsmodellen eller entreprenadmodellen. Framställningen nedan avser den senare. En samlad bedömning är att konkurrensutsättning inledningsvis ger procent kostnadsreduktion men att detta i huvudsak är en engångseffekt (Konkurrensverket, 2002). I takt med att konkurrensprocessen verkar kommer aktörerna, privata såväl som offentliga, att dels effektivisera och lära av varandra och dels anpassa sina priser till den rådande konkurrenssituationen. De olika aktörernas erbjudande, kommunala såväl som privata, blir därmed successivt mer lika. När kommunerna haft svag ekonomi tenderar denna process att påskyndas för att anpassa kostnaderna. I samma rapport presenteras också erfarenheter från Västerås stads konkurrensutsättning. Enligt en rapport från Utredarhuset har Västerås stad mellan sänkt sina kostnader med 200 miljoner genom konkurrensutsättningen. Det inledande året innebar detta reduktioner kring 30 procent medan det under slutet av perioden fallit till runt 10 procent. Effekterna bedöms som tydliga och härstammar dels från att anbuden haft lägre priser från externa anbudslämnare, dels från kostnadsreduktioner i egen regi till följd av den hoteffekt som konkurrensutsättningen givit upphov till. I Konkurrensverket (2002) görs en jämförelse mellan Västerås och två andra jämförbara kommuner avseende hur kostnaderna har utvecklats inom äldreomsorgen mellan 1992 och Slutsatsen visar att den nominella kostnadsökningen varit lägre i de två kommunerna som haft omfattande konkurrensprogram och aktiviteter kring detta. Tydliga spelregler för aktörerna och ett uttalat konkurrenshot för alla enheter är två förklaringar som nämns. 44 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

152 I Socialstyrelsen (2004) görs en omfattande genomgång av läget avseende konkurrensutsättning inom äldreomsorgen. Förutom en kunskapsöversikt har det inom projektet samlas in ett drygt nittiotal utvärderingar som kommunerna själva genomfört. Trots det stora materialet konstaterar Socialstyrelsen (2004) att kunskapen om konsekvenserna av att konkurrensutsätta äldreomsorg fortfarande är mycket begränsade. Kommunernas egen dokumentation handlar framför allt om i vilken grad entreprenören levt upp till åtaganden i kontraktet snarare än att utvärdera hur kvaliteten förändrats under processen. Det anses därför svårt att uttala sig om konkurrensen resulterat i förbättringar eller försämringar av verksamheten. Socialstyrelsen (2004:7) konstaterar att det nittiotal utvärderingar som kommit Socialstyrelsen tillhanda ger inte heller något underlag för att kunna göra sådana bedömningar. Slutsatser av effekterna av privata leverantörer och konkurrensutsättning bygger ofta på bedömningar och skattningar av effekter, snarare än på analys av empiriskt material. Vidare anses det svårt att uttala sig om skillnader mellan privat och offentlig regi för äldreomsorg. Även om det finns ett stort empiriskt underlag från sektorn är det fragmenterat och episodiskt vilket gör det svårt att jämföra och dra några systematiskt grundade slutsatser. Slutsatser av effekterna av privata leverantörer och konkurrensutsättning bygger ofta på bedömningar och skattningar av effekter, snarare än på analys av empiriskt material. Socialstyrelsen vill därför inte dra några generella slutsatser om vilka effekter konkurrensutsättningen har haft inom äldreomsorgen. Dock tyder studierna på att konkurrensutsättningen kan ha bidragit till att kvalitetsmedvetandet ökat i verksamheten och äldreomsorgen som helhet (Socialstyrelsen, 2004:7). Inom äldreomsorgen har Socialstyrelsen (2004) studerat om det finns skillnader i utvecklingen av kostnader mellan kommuner som lagt större andel av sin verksamhet på entreprenad jämfört med kommuner som inte gjort det. Även om det empiriska underlaget kan innehålla brister anser Socialstyrelsen (2004) att resultaten pekar mot att konkurrensutsättning av äldreomsorgen inte leder till lägre kostnader totalt sett. Studien visar att kommuner som lagt ut en väsentlig andel av äldreomsorgen på privata entreprenörer Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 45

153 Kapitel 5. Konkurrensutsättning erfarenheter från några enskilda verksamheter har haft högre kostnader. Denna skillnad blir dock väsentligt mindre om man tar hänsyn till strukturella skillnader mellan kommunerna. Även tidsaspekten analyseras och man finner inget samband mellan kostnadsutveckling och tid efter konkurrensutsättning, det vill säga en hög initial effekt som sedan reduceras efterhand som aktörerna lär av varandra och anpassar sig. Sammantaget kan konstateras att det finns ett antal studier som pekar på att det i enskilda fall blivit kostnadsminskningar och förbättringar i samband med att konkurrensutsättning skett. Dock finns det inga systematiska empiriska översiktstudier där denna slutsats entydig kunnat bekräftas. Prisminskningen till följd av konkurrens var störst initialt (det vill säga under 1990-talet) medan senare erfarenheter indikerar att det är kvalitet och uppföljning som är i fokus. Infrastruktur och teknik Inom den tekniska sektorn hör det till ovanligheterna att blanda privata och kommunala utförare för samma arbetsuppgifter inom samma organisation. Undantaget är landets allra största kommuner som har tillräckligt stor volym för att kunna ha en beställarfunktion med tillräcklig kapacitet samt 46 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

154 parallella entreprenörer igång samtidigt. Nedan görs en översikt av de studier som gjorts inom infrastruktur och teknik. I en Rapport från Nordiske Konkurransemyndigheter (1998) diskuteras konkurrensutsättning i de nordiska länderna med särskilt fokus på sophämtning och äldreomsorg. Erfarenheterna från alla länderna avseende sophämtning är att konkurrensutsättning ger kostnadsreduktioner i häradet procent. I en undersökning av avregleringen av den lokala busstrafiken konstaterar Alexandersson et al. (1996) att konkurrensinslaget har resulterat i betydande kostnadssänkningar för de verksamheter som upphandlats i konkurrens. Dock visade det sig att produktiviteten inte steg (på grund av av förändrade resevolymer) varför resultatet ska tolkas med försiktighet. Inom ramen för IKE:s utvärdering av Stockholm stads konkurrensprogram studerar Nurmis (1996b) kostnadseffekterna inom drift och underhåll av gator under Detta görs genom att jämföra anbudssumman för alla vinnande anbud med en beräknad kostnad för produktion i egen regi utifrån de anbud som kommunens egen enhet presenterat. Kompletterande material har samlats in genom enkäter och intervjuer med driftscheferna för Gatu- och fastighetskontoret för att uppskatta de transaktionskostnader som uppstått till följd av konkurrensutsättningen. Slutsatsen är att de direkta produktionskostnaderna (för kontrakten) har minskat med ca 18 procent men att de förhållandevis höga transaktionskostnaderna motverkar besparingseffekten. Det finns anledning att tolka siffrorna med försiktighet. Utan att ange en exakt besparing konstateras att nettot är lägre, det vill säga de totala kostnaderna är lägre efter konkurrensutsättningen. Sclar (2000) delar skepsisen mot de redovisade besparingarna till följd av konkurrensutsättning och menar att dessa studier inte tagit tillräcklig hänsyn till indirekta och administrativa kostnader. Tas hänsyn till dessa kostnader kommer de identifierade kostnadsreduktionerna att visa sig vara betydligt lägre. Trots detta menar han fortfarande att det har visat sig ekonomiskt fördelaktigt att konkurrensutsätta. Bl.a. nämns sophämtning som en verksamhet där konkurrenseffekterna är så stora att de motiverar kostnaderna för ett upphandlingsförfarande. Mattisson (2000) presenterar i sin avhandling en av få studier som följer upprepade upphandlingar inom teknisk verksamhet inom tre fallstudier av hela verksamheter. De studerade kommunerna kunde notera besparingar på procent både första och andra gången som verksamheten handlades upp. Noterbart är att besparingseffekten kunde upprepas och dessutom utan att det fanns egen regi som konkurrerade om uppdraget. En annan observation är att en upphandling i besparingssyfte kan verkställas snabbt, det vill säga när ett lågt kontrakt träder i kraft efter en upphandling (i motsats till att genomföra rationaliseringar inom egen regi). Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 47

155 Kapitel 5. Konkurrensutsättning erfarenheter från några enskilda verksamheter I en enkät till de danska kommunerna redovisar Kommunernes Landsforening (2001) att ungefär hälften av de danska kommunerna upplever sig ha sparat pengar på att anbudsupphandla inom det tekniska området. I ungefär en fjärdedel av kommunerna ansåg de sig inte ha sparat några pengar alls. Underlaget anses dock behäftat med svagheter varför författaren anser att resultatet snarast ska ses som en indikation på hur det kan förhålla sig. I början av 1990-talet påbörjade Vägverket ett ambitiöst program för att konkurrensutsätta drift och underhåll av det statliga vägnätet. Merparten av volymen skulle upphandlas i öppen konkurrens men en del av volymen gick fortfarande till verkets egen produktionsenhet utan öppen upphandling. Reformen var intressant då förutsättningarna att köpa drift och underhåll bedömdes som besvärliga då det saknades tidigare erfarenheter inom sektorn och tjänster/produkter ansågs svåra att beskriva och följa upp. En som utvärderat denna reform är Arnek (2002) som i sin avhandling studerade 151 upphandlingskontrakt av drift och underhåll under perioden Resultaten indikerar att kostnader för anbudsupphandlade kontrakt var procent lägre jämfört med de som upphandlades direkt av den egna produktionsenheten. Inga ingående studier av kvaliteten gjordes men författaren noterar att det inte finns några indikationer på att kostnadsreduktionen gjorts på bekostnad av kvaliteten på arbetet. En liknande slutsats drar Blom-Hansen (2003) baserat på en survey avseende vägunderhåll i danska kommuner. Arnek (2002) drar slutsatsen att anbudskonkurrens faktiskt minskat Vägverkets direkta entreprenörskostnader för drift med i storleksordningen 25 procent. Kostnader för beställarverksamhet och kontroll och uppföljning ingår dock inte i analysen. En annan slutsats är att anbudsupphandling av större driftkontrakt gynnat de stora aktörerna varför detta tillvägagångssätt inneburit en successiv koncentration till färre aktörer. För att undvika denna koncentration behöver entreprenaderna göras mindre eller delas för att skapa förutsättningar för en dynamisk leverantörsmarknad och en fungerande konkurrens även framöver (Nilsson et al. 2004). I sin avhandling intresserar sig Liljegren (2003) för konkurrensutsättning av drift och underhållsverksamhet på det statliga vägnätet. En av slutsatserna är att det är svårt för beställaren att centralt avgöra om leverantören tillhandahållit det som beställts. På lokal nivå har Vägverkets beställare både kompetens och välutvecklade system för kontroll och uppföljning samt täta kontakter med entreprenören. Detta talar för att man lokalt kan uttala sig om vilken kvalitet som levererats. Liljegren finner också att beställarna på den nivån anser sig nöjda och att leverenas sker enligt avtal. Däremot har väghållaren Vägverket ingen central bild av hur kvaliteten utvecklas i förhållande till prisnivån då man inom verket inte har något enhetligt system 48 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

156 eller enhetliga rutiner för uppföljning. Därmed finns ingen samlad bild kring vilka effekter konkurrensutsättningen inneburit. Liljegren (2003) undersöker också storleken på transaktionskostnaderna i samband med konkurrensutsättningen. Trots ingående analyser konstateras att de inte är möjliga att beräkna då det är allt för många resurser på beställarsidan som inte har tillräcklig kostnadsredovisning (framför allt tidsredovisning). Hon avslutar dock med att notera att det inte finns några indikationer på att kostnaderna skulle vara över 5 procent. Utifrån ett antagande om att kontrakten uppfyllts till minst 90 procent (de indikationer som identifierats) innebär detta att prestationen per krona har ökat, det vill säga anbudsupphandlingen har ökat effektiviteten. En tredje slutsats som dras i Liljegren (2003) är att Vägverkets geografiskt spridda organisation gör det besvärligt för Vägverket att fungera som en lärande organisation. Skillnaderna i regionernas arbetssätt och bristen på samarbete och erfarenhetsutbyte, mellan regioner såväl som med huvudkontoret försvårar för Vägverket att fungera som en lärande organisation. Det krävs helt enkelt strukturer och processer på beställarsidan för att dra nytta av den dynamik och de aktiviteter som görs lokalt. Det krävs helt enkelt strukturer och processer på beställarsidan för att dra nytta av den dynamik och de aktiviteter som görs lokalt. I UFOS (1996) presenteras en utvärdering av konkurrensutsatt fastighetsskötsel inom Stockholm Läns Landsting (genom bolaget Locum). Erfarenheterna, från en upphandling, indikerar betydande kostnadsminskningar med bibehållen kvalitet och servicenivå trots uppkomna omställningskostnader mm. I UFOS (1996:6) sammanfattas med att studien visar att konkurrensutsättning, är en väg till effektivisering. Den visar också att effekterna inte bara uppkommer genom själva konkurrensmomentet, utan också genom de olika aktiviteter som skapar förutsättningar för konkurrens. Genom upphandlingsförfarandet initierades en generellt ökad medvetenhet om kostnader och kvalitet inom verksamheten, något som totalt sett gjorde verksamheten mer fokuserad. Det noteras att förbättringarna är bestående men i vilken mån de kan upprepas vid förnyad upphandlings diskuteras inte. I en senare studie (UFOS, 2006:3) görs en analys av ett 30-tal entreprenadavtal avseende mark- och fastighetsskötsel. Även om det finns skillnader Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 49

157 Kapitel 5. Konkurrensutsättning erfarenheter från några enskilda verksamheter beroende på lokala förutsättningar och ambitioner konstateras att ingen av beställarna avser att återgå till drift i kommunal regi. Huvudmotivet är att det blir bättre fastighetsdrift och lägre kostnader med entreprenad. Dock görs ingen kvantifiering av besparingspotential eller möjligheter att utveckla kvaliteten. Avfallshantering är en verksamhet som erhållit stort forskningsmässigt intresse internationellt. Jordahl (2006) presenterar en sammanställning i tabellform av ett antal empiriska studier från olika länder och olika tidpunkter. Generellt rapporteras om kostnadsreduktioner på procent från alla rapporterade studier. Efter att ha tolkat siffrorna vidare kommer några fram till att privata företag är klart billigare medan andra konstaterar att skillnaden är mycket liten. Vidare noteras att t.ex. i Spanien anses att hur tjänsterna erbjuds till konsumenterna är viktigare än om det är en privat eller offentlig utförare. Noteras bör dock att dessa besparingar är möjliga både om upphandling görs av privata företag eller av offentliga aktörer. I studien refereras också Ohlsson (2003) som har kritiserat dessa studier för att inte ta hänsyn till alla betydelsefulla faktorer. I sin egen studie av sophämtning i 115 svenska kommuner konstaterar han t.ex. att de privata aktörernas kostnader var 6 procent större än de offentliga motsvarigheterna. Metodologiskt är det dock svårt att genomföra den här typen av studier och vanligen antas att offentliga och privata aktörer använder samma produktionsteknologi och att övriga skillnader i effektivitet kan hänföras till variabeln offentligt/ privat. Då studierna uppfattas som motstridiga väljer Jordahl (2006) explicit att inte dra någon generell slutsats om eventuell förekomst om en effektiviseringspotential till följd av konkurrensutsättning. Det krävs mer kunskap och tydligare resultat för att detta ska vara möjligt. Konkurrensverket (2008) gör en heltäckande empirisk undersökning av hur alla landets kommuner (inklusive helägda bolag och kommunalförbund) valt att hantera avfallstjänsterna. Dessutom granskas 13 upphandlande enheters kontraktstilldelning avseende tillämpning av lagstiftningen för anbudsupphandling. Resultaten visar att kommunerna i ett fall av tre väljer att referera till undantagsmöjligheter och direkttilldela avfallskontrakt utan upphandling. Ofast anges att leverantören är ett hel- eller delägt bolag men också att kapacitet hos andra leverantörer inte finns i det geografiska närområdet. Konkurrensverket (2008) drar slutsatsen att flertalet av dessa direktupphandlingar strider mot upphandlingslagstiftningen. Dessutom noteras att dessa kontrakt tenderar att regelmässigt förlängas varför det inte kan anses sannolikt att många av dessa direkttilldelade kontrakt kommer att avvecklas under de närmaste åren. Framför allt är det behandlingstjänster som direktupphandlats från organisationer som ägs av kommunerna, det vill säga kommunerna betraktar det i många stycken mer som samverkan 50 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

158 kring en gemensam investering än konkurrensutsättning. Dock förekommer det också att dessa anläggningar säljer till andra kommuner som inte har ägarkopplingar. Konkurrensverkat anser att direkttilldelning är ett allvarligt hinder för att det ska kunna utvecklas en fungerande marknad med flera behandlingsalternativ. I en analys över möjligheterna att skapa konkurrens inom infrastrukturområdet konstaterar Konkurrensverket (2009) att anbudskonkurrens under särskilda omständigheter kan vara en intressant form att tillämpa jämfört med andra alternativ. För verksamheter där det inte är effektivt med många tjänsteleverantörer (t.ex. naturligt monopol) kan anbudsupphandling introducera konkurrenslösningar på ett fungerande sätt. Samtidigt identifieras två begränsningar med metoden. En är att infrastrukturtjänsternas karaktär. Det kan kräva betydande insatser att etablera verksamheten vid kontraktsstart och på samma sätt är det krävande att avveckla ut ur ett kontrakt. Problem med att snabbt träda in och träda ur ett leverantörsförhållande skapar problem och högra transaktionskostnader vilket gör formen mindre attraktiv. En andra begränsning följer av infrastrukturtjänsternas långsiktiga karaktär och höga kapitalutnyttjande. Frekventa upphandlingar skapar aktuella priser och effektiv allokering men svaga incitament för utföraren att underhålla och utveckla då risken är stor att någon annan får skörda frukterna av investeringen. Färre upphandlingar och längre kontrakt ökar entreprenörens incitament att utveckla. Detta är emellertid svårt för beställaren att följa upp vilket ökar risken för att entreprenören utnyttjar sin ställning och sänker kvaliteten eller reducerar den typ av underhåll som är svår att kortsiktigt mäta och följa upp. Slutsatsen är att anbudskonkurrens är den rimliga möjligheten att införa konkurrens för flera naturliga monopol men att modellen är krävande att använda och att fallgroparna är många. Inom teknikområdet finns indikationer på att anbudskonkurrens i flera fall visat sig fungera väl och ge goda effekter för beställaren i form av lägre priser. Förklaringen anses vara att dessa tjänster är, relativt andra tjänster, lättare att i förhand specificera och precisera i kontrakt. Däremot saknas fortfarande tydligt forskningsmässigt underlag kring hur den offentliga organisationens totala kostnader (det vill säga inklusive beställarkostnaderna) utvecklas i samband med anbudskonkurrens. På motsvarande sätt som inom andra verksamheter har kvalitet och uppföljning erhållit uppmärksamhet då tjänsterna i många fall är beroende av kapitalintensiva anläggningar med extremt lång livslängd vilket gör det svårt för beställaren att följa upp och kontrollera under enskilda perioder. Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 51

159

160 6 KAPITEL Den kommunala organisationen I samband med upphandling och konkurrensutsättning sker stora förändringar i kommunens egen organisation. I några fall är enbart externa leverantörer välkomna att lämna anbud vilket kan leda till avknoppningar och/ eller personalövergångar. I andra fall är även den kommunala utförarenheten välkommen att lämna anbud. Oavsett vilket förhållningssätt som väljs så behöver kommunen en funktion som kan svara för strategi- och beställaruppgifter. Det centrala för kommunen som huvudman är att säkerställa att inte enbart produktionen i den enskilda enheten fungerar utan att den valda lösningen fungerar som helhet gentemot medborgarna. En faktor som är betydelsefull är hur väl personalen uppfattar en förändring. Jordahl (2006) refererar en studie från Svenska kommunalarbetareförbundet (från 2002) som gjort en attitydundersökning bland undersköterskor och vårdbiträden i offentligt och privat driven äldrevård. Resultatet av denna visar att personalen i privat driva enheter är mer nöjda är de i offentligt drivna enheter. I en annan studie finner Svenskt näringsliv (2002) att anställda i privata vårdföretag är något mer positivt inställda till arbete och arbetsgivare än anställda i offentliga organisationer. Jordahl (2006) konstaterar dock att dessa båda undersökningar snarare undersöker skillnader mellan offentliga och privata arbetsgivare, snarare än effekter av konkurrensutsättning. Internationella erfarenheter visar att övergång till det privata kan vara ofördelaktigt för den personal som följer med (Andersson, 2002; Jensen & Stonecash, 2005) men att det inte finns något stöd för detta i Sverige. I en omfattande översikt över danska och internationella erfarenheter konstaterar Petersen, Hjelmer, Vrangbeck & LaCour (2011) att det saknas systematisk kunskap om konsekvenserna för medarbetare i samband med konkurrensutsättningen. Svårigheterna att genomföra empiriska studier Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 53

161 Kapitel 6. Den kommunala organisationen medför att de resultat som finns ger en spilttrad bild ut vilken det är svårt att dra systematiska slutsatser. Erfarenheter från konkurrensutsättningen i Stockholms stad visar att konkurrensutsättning som strategi inte kräver att all verksamhet konkurrensutsätts (PLS Ramböll, 2001). Det anses viktigt att ha insyn i egen regi för att skapa sig kunskap och referenspunkter. Att ha tillgång till detta är centralt för långsiktigt arbete med upphandling och uppföljning. Om målet för konkurrensutsättningen är att använda konkurrens som en drivande kraft för både kostnadseffektivitet och kvalitet är det inte nödvändigtvis det bästa sättet att nå detta mål genom att upphandla all verksamhet (PLS Ramböll, 2001:5). När det gäller äldreomsorg med många olika enheter som kan drivas relativt oberoende av varandra kan en blandning av privata och offentliga aktörer innebära att inslaget av konkurrens verkar positivt för huvudmannen. Denna slutsats stöds också av Svenska Kommunförbundet (1995) och Konkurrensverket (2002). Erfarenheter från konkurrensutsättningen i Stockholms stad visar att konkurrensutsättning som strategi inte kräver att all verksamhet konkurrensutsätts. UFOS (2006) noterar att merparten av studerade kommuner som handlar upp fastighetsdrift anlitar upphandlingskonsulter då de saknar egen kompetens och kapacitet att utföra arbetet. Trots att endast var tredje beställare anser att entreprenörens kvalitets- och miljösäkring fungerar tillfredsställande anses att om drift i egen regi skall kunna uppnå samma effektivitet som den upphandlad i konkurrens, måste den ledas och bedrivas på ett mer entreprenöriellt sätt (UFOS, 2006:4). Slutsatsen blir att även om det finns brister inom formerna för konkurrensutsättning så uppfattas det fortfarande som ett alternativ att föredra framför egen regi. Att ha en strategi med konkurrensutsättning genom upphandling har visat sig krävande för kommuner och landsting då den kräver en kompetent och väl fungerande beställarorganisation (Bryntse, 2000; Mattisson & Thomasson, 2007; Nilsson et al, 2004). En underdimensionerad eller olämpligt sammansatt beställarfunktion tenderar att skapa situationer där konkurrensmomentet verkar destruktivt för verksamheten och avnämarna med högre kostnader och lägre kvalitet som följd. Motsvarande observation görs 54 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

162 av Blomqvist (2005:187) avseende strukturen inom sjukvården. Att handla upp sjukvårdstjänster på basis av kontrakt med fristående vårdgivare ställer samtidigt helt nya krav på regionala eller lokala offentliga sjukvårdsmyndigheter. Mycket tyder på att den osäkerhet och långsamhet som funnits i utvecklingen mot en ökad andel privata vårdgivare beror på att politiker och tjänstemän inte givits tillräckligt med tid och resurser för att kunna anpassa sig till denna nya roll. Fokus har kommit riktats mot de enskilda producenterna inom olika områden medan för lite uppmärksamhet har ägnats åt att skapa en helhetsstruktur där denna dynamik kan verka. Totalt sett har det inte riktats mycket forskningsmässig uppmärksamhet åt vad som händer i den egna organisationen inom kommuner och landsting när anbudsupphandling tillämpas. Jämförelse mellan offentlig och privat regi förekommer men dessa har inte närmare studerat vad som händer i en offentlig produktionsorganisation i en konkurrenssituation. Rollen som beställare har identifierats som kritisk för om en konkurrensutsättning ska lyckas, men kunskapen om denna funktion är fortfarande outvecklad. Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 55

163

164 7 KAPITEL Avslutade reflektioner Vad vet vi? Forskning om konkurrensutsättning baseras i hög grad på generella och principiella studier och det finns jämförelsevis få större empiriska studier, varken i Sverige eller internationellt. Merparten av de studier som gjorts härstammar från 1990-talet och den utveckling som var då i de offentliga organisationerna, i Sverige såväl som utomlands. Initialt fokuserar dessa studier i huvudsak på jämförelser mellan offentlig och privat regi. Senare studier har tydligare analytiskt fokus på förekomsten av konkurrens och vilken inverkan denna kan ha. Sammantaget är bilden av dessa studier tydlig. Genom att skapa och införa konkurrens i verksamheterna har detta resulterat i en allmän skärpning av resursförbrukning och sänkta kostnader för de offentliga organisationerna. Dessutom kan det också vara positivt i sig att skapa förutsättningar även för privata aktörer i verksamheten, det vill säga en blandning av offentliga och privata aktörer kan vara fördelaktigt. Dock är underlaget för denna slutsats svagare. Frågan är emellertid vilken tjänst som den lägre kostnadsnivån avser. Då detta visat sig svårare att studera är kunskapen om detta mindre utvecklad och de indikationer som finns är i huvudsak anekdotiska. Processerna kring konkurrensutsättning har skapat ökat fokus på att verkligen specificera innehållet i en upphandling och hur den ska följas upp. Efterhand som erfarenheter har vunnits har innehållet i upphandlingarna (och kontrakten) specificerats tydligare och mer detaljerat. Till detta kopplas också utvecklade system för mätning och uppföljning av kvalitet. Parterna har en mer formaliserad relation kring en tjänst som i allt väsentligt är definierad på förhand. Däremot är stödet svagare för att konkurrensen resulterat i omfattande utveckling av verksamheten i termer av vad som erbjuds eller vilken kvalitet som tillhandahålls. Det innovations- och förnyelsearbete som bedrivits har huvudsakligen varit inriktat på metodfrågor, det vill säga att göra pro- Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 57

165 Kapitel 7. Avslutade reflektioner duktionen billigare. Antydningar till produktutveckling förekommer men dessa har inte fått något större genomslag. Av de studier som gjort kan konstateras att den anbudskonkurrens som genomförts i huvudsak resulterat i priskonkurrens. Kostnadspress tenderar att riskera kvaliteten varför allt striktare system för kvalitetsuppföljning införs vilket i ett avseende är bra för då produkter och tjänster specificerad. Ett problem är om specifikationerna sker i form av att processerna regleras. Då begränsas utrymmet för att utveckla och innovera vilket lägger stort ansvar på beställaren att initiera och driva utveckling eftersom entreprenören får mindre anledning att göra detta. Om inte utföraren utvecklar måste beställaren göra det, annars blir konsekvenser på lång sikt förödande. Den politiska situationen kring att kommuner och landsting konkurrensutsätter har förändrats under de tjugo år man har arbetat med detta. Den politiska situationen kring att kommuner och landsting konkurrensutsätter har förändrats under de tjugo år man har arbetat med detta. Från att ha varit starkt ideologiskt präglat i kombination med stora förhoppningar om besparingar är situationen idag en annan. Även om det finns ideologiska dimensioner är förhållningssättet till upphandlingar idag mer pragmatiskt och handlar om vilka kapaciteter man har råd att hålla i egen regi och vilka som lämpligen köps från externa aktörer. Det är inte längre frågan om antingen privat eller offentlig regi utan snarare en fråga om hur mixen av produktionsresurser lämpligen ska se ut, givet den aktuella lokala marknadssituationen. Inom hälso- och sjukvård såväl som inom äldreomsorgen har det gjorts ett antal anbudsupphandlingar och inom sektorn har man lärt sig hur dessa tjänster kan specificeras. Utvecklingen de senaste åren talar emellertid för att allt mer av konkurrensinslaget inom dessa sektorer kommer att ske genom att medborgarna väljer själva inom ramen för valfrihetssystem (LOV). Vad gäller teknik och infrastruktur är situationen emellertid en annan. Dessa tjänster anses idag i hög grad möjliga att specificera och handla upp. En svårighet är att dessa verksamheter vanligen nyttjar ett stort investerat kapital som behöver förvaltas av den entreprenör som utför tjänsterna. Erfarenheterna visar att upphandlingarna i huvudsak resulterat i priskonkurrens vilket lämnar ett större ansvar till beställare. Denna måste då vara den part som strategiskt svarar för såväl förvaltning som innovation och förnyelse av det fysiska kapital som investerats. 58 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

166 PLS Ramböll (2001:5) noterar i sina slutsatser kring Stockholms stad att lyckade upphandlingar karakteriseras av grundlig och professionell förberedelse, heltäckande förfrågningsunderlag, förankring bland personal och användare, kontinuitet i personalbemanningen och bra konkurrens mellan anbudsgivarna. Att konkurrensutsätta kräver således omsorgsfulla förberedelser, att vara genomtänkt samt att det finns en uthållighet. Detta har visat sig svårt att uppnå i en politiskt styrd organisation där tiden är knapp och konsekvenserna av fattade beslut varar länge. Nästa steg? Som framgått av tidigare kapitel finns en generell brist på dokumenterade erfarenheter av konkurrensutsättning genom anbudsupphandling inom kommuner och landsting. Upphandlingar och anbudskonkurrens har blivit ett etablerat fenomen i den kommunala världen och har således kommit för att stanna. I takt med att sektorn utvecklats har det byggts upp en god erfarenhet om hur kommunala tjänster kan beskrivas och följas upp. Kunskapen om vilka konsekvenser detta får på längre sikt är emellertid fortfarande begränsad. När det nu efter tjugo års experimenterade är dags att lyfta sig Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 59

167 Kapitel 7. Avslutade reflektioner till konkurrensutsättning 2.0 finns det ett antal strategiska utmaningar att hantera. En fråga gäller vad som händer när vi gör upprepade upphandlingar av en verksamhet då det finns mycket få studier av upprepade upphandlingar. Det saknas helt enkelt kunskap om vilka effekter som kan förväntas på längre sikt när upphandlingsmomentet upprepas, det vill säga angående långsiktiga effekter av konkurrensutsättning. Hur kan beställaren agera för att både säkerställa tillräcklig kunskap om verksamheten och samtidigt agera för en sund utveckling på leverantörsmarknaden? Erfarenheterna pekar på att kostnadspress och prisreduktionen inte är lika tydligt längre och att det etablerats en prisnivå på många marknader. Nya upphandlingar ger inte längre pris- och kostnadsreduktioner vilket kan kräver andra egenskaper och strategier av upphandlaren. En ökad formalisering av innehåll och uppföljning i upphandlingar ställer högre krav på beställarfunktioner i kommuner och landsting, och detta av flera skäl. Ett skäl handlar om behovet av uppföljning och kontroll. Huvudmannen har att löpande kontrollera att det som levereras är av godtagbar kvalitet och tillräcklig mängd. I första hand handlar det om att säkerställa 60 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

168 att medborgare (avnämare) får adekvat service och inte far illa. I andra hand handlar det om att få valuta för skattepengar och att villkoren i avtal och kontrakt fullföljs. Ett andra skäl till att kraven på beställarfunktionen ökar handlar om utveckling. Tydligare produktbeskrivningar stimulerar priskonkurrens vilket har visat sig motverka innovation och förnyelse. Entreprenörerna har i högre grad att leverera det som efterfrågas vilket gör samspelet mindre dynamiskt. Därmed vilar ett större ansvar på beställaren att initiera och verka för utveckling av verksamheten. Empiriska studier behövs om hur dynamiken ska se ut mellan beställare och utförare för att skapa en fungerande utvecklingsrelation till gagn för båda parter. Till denna problematik hör också avvägningar om vilka resurser som ska köpas externt och vilka som ska utvecklas i egen regi. Empiriska studier behövs om hur dynamiken ska se ut mellan beställare och utförare för att skapa en fungerande utvecklingsrelation till gagn för båda parter. Vidare är konkurrens ett lokalt fenomen geografiskt. Erfarenheterna visar att upphandlingssituationen ser olika ut i olika delar av landet. Förutsättningarna för väl fungerande leverantörsmarknader är bäst kring de större städerna. För kommuner och landsting blir det då en utmaning är att välja förhållningssätt som passar givet lokala förhållanden. Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 61

169

170 Litteraturförteckning Ammons, D.N., & Hill, D.J. (1995). The viability of public-private competition as a long-term service delivery strategy. Public productivity & management review, Vol. 19, (1) September 1995, pp Andersson, F. (2002). Konkurrens på kommunala villkor. Om konkurrensutsättning på gränsen mellan marknad och byråkrati. Àjour-kunskapsöversikt, rapport Nr 7, Svenska Kommunförbundet. Andersson, F. & Jordahl, H. (2001). Outsourcing Public Services: Ownership, Competition, Quality and Contracting. IFN Working paper No. 8. Stockholm: Research Institute of Industrial Economics. Anell, A. (2011). Choice and privatization in Swedish Primary Care. Health Economics, Policy and Law, vol. 6, issue 04, pp Andell, A & Gerdtham, U-G. (red.). (2011). Vårens utmaningar. Stockholm: SNS förlag. Alexandersson, G.; Fölster, S. & Hulten, S. (1996). Den lokala busstrafiken: En lyckad avreglering? Ekonomisk Debatt, Årg 24, Nr 2. Almqvist, R. (1996). Effekter av konkurrenshotet en studie av egen regis resultatenheter inom äldreomsorgen i Stockholms stad. Stockholm: Institutet för kommunal ekonomi. Almqvist, R. & Högberg, O. (2008a). 15 år med konkurrensutsättning. Vad säger erfarenheterna? Ekonomistyrning. Februari, Bonnier Publishing. Almqvist, R. & Högberg, O. (2008b). Ten years of CCT: what are the experiences? the Example of the City of Stockholm. The Finnish journal of Local Government Studies, 36(2), Arnek, M. (2002). Empirical Essays on Procurement and Regulation. Avhandling, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala Universitet. Bergman, M. (2006). Konkurrens och kvalitet. En översikt. Konkurrensverkets uppdragsforskningsserie 2006:5. Konkurrensverket Stockholm. Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 63

171 Litteraturförteckning Bergström, F & Lund, J. (2003). Vinstdrivna sjukhus. Är fallet S:t Görans färdigbehandlat? Stockholm: Timbro. Bingham, C.F. (1993). Public management: Past, present and future. Ingår i Improving public policy analysis: Study material for top executives. New York: United Nations publication. Bishop, M., Kay, J., & Mayer, M. (eds.). (1995). The regulatory challenge. Oxford: Oxford University Press. Blom, M. (2010). Granskning av Dragonens Hälsocentral. Landstingsrevisionen Rapport 03/2010. Västerbottens Läns landsting. Blom-Hansen, J. (2003). Is private delivery of public services really cheaper? Evidence from public road maintenance in Denmark. Public Choice, 115 (3), Blomqvist, C. (1996). I Marknadens namn: Mångtydiga reformer i svenska kommuner. Stockholm: Nerenius och Santerus. Blomqvist,. (2005). Privatisering av sjukvård: politisk lösning eller komplikation? Socialvetenskaplig tidskrift: Vol 12 (2 3), Boyne, G.A. (1998). Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and Service Contracting in U.S Local Government. Public administration Review, Vol. 58, (6), November/December, pp Boyne, G.A. (Ed.). (1999) Managing local services: from CCT to Best value. London: Frank Cass. Bryntse, K. (2000). Kontraktsstyrning i teori och praktik. Lund: Lund University Press. Burke, T., Genn-Bash, A., Haines, B. (1991). Competition in theory and practice. London: Routledge. Dahlgran, J. (2003). Effekter av konkurrensutsättning en kunskapsöversikt. Ekonomiska Institutionen. Linköping. Domberger & Jensen (1997). Contracting out by the public sector: theory, evidence, prospects. Oxford Review of Economic Policy. Vol. 13 nr 4. Domberger & Rimmer (1994). Competitive tendering and contracting in the public sector: a survey. International journal of the economics of business. Vol. 1, no. 3, pp Donnahue, J. (1992). Den svåra konsten att privatisera. Stockholm: SNS. Einevik-Bäckstrand K. (2001). Myter och fakta om privat bedriven vård och omsorg i Sverige. Privatvårdens arbetsgivarförbund. Stockholm. Ekelund, M. (2004). Konkurrens på sjukvårdsmarknaden. Konkurrensverkets uppdragsserie: Stockholm. Fredriksson, G., Lannblad, B., Larsson, B., & Mattsson, Å. (1993). Va på entreprenad. VA-FORSK, rapport 1993:11. Stockholm: Svensk Byggtjänst. Fredriksson, G., Lannblad, B., Larsson, B., & Mattsson, Å. (1996). Va sett på nytt sett. Driftentreprenader i några kommuner. VA-FORSK, rapport 1996:04. Stockholm: Svensk Byggtjänst. 64 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

172 Fölster, S. (1990). Den offentliga sektorn. Bilaga 26 till Långtidsutredningen 1990 (LU 90). Stockholm: Allmänna förlaget. Fölster, S. (1993). Sveriges systemskifte i fara? Erfarenheter av privatisering, av reglering och decentralisering. Stockholm: Industrins utredningsinstitut. Fölster, S. (1998). Kommuner kan! Kanske? om kommunal välfärd i framtiden. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) rapport nr 1998:15. Stockholm: Finansdepartementet. Högberg, O. (1996) Kostnadseffekter av konkurrensutsättning en studie av Stock holms stads äldreomsorg. Stockholm: Institutet för kommunal ekonomi. Industry Commission. (1996). Competitive Tendering and Contracting by Public Sector Agencies. Industry Commission Inquiry Report. Australia. Institutet för Kommunal Ekonomi (IKE). (1996). Utvärdering av Stockholms stads konkurrensprogram en sammanfattning. Särtryck ur Kommunal Ekonomi Nr 6/95 och Nr 1/96. Stockholm: IKE. Jacobsson, B. (Red.). (1994). Organisationsexperiment i kommuner och landsting. Stockholm: Nerenius och Santerus förlag. Jensen, P.H. & Stonecash, R.E. (2005). Incentives and efficiency of public sector outsourcing contracts. Journal of Economic Surveys, 19 (5), Jonsson, E. (1993). Konkurrens inom sjukvården. Vad säger forskningen om effekterna? Stockholm: Spri i samarbete med Institutet för kommunal ekonomi. Jonsson, E. (1996). Konkurrensutsättning och kvalitet en studie av Stockholm stads äldreomsorg. Stockholm: Institutet för kommunal ekonomi. Jordahl, H. (2006) Konkurrensutsättning av offentlig verksamhet. Hur stor är effektiviseringspotentialen? IFN Policy Paper nr 8. Institutet för Näringslivsforskning. Stockholm. Karlsson, M. (2005). Avreglering, konkurrensutsättning, och ekonomisk effektivitet offentligt eller privat? Rapport Nationalekonomiska institutionen, Uppsala Universitet. Kastberg, G. (2010). Vad vet vi om Kundval? En forskningsöversikt. Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting Kommentus. Kommunernes Landsforening. (2001). Udbud og udlicitering på det tekniske område. Omfang og erfaringer. Kommunernes Landsforening, Köpenhamn. Konkurrensverket. (2002). Vårda och skapa konkurrens Vad krävs för ökad konsumentnytta? Rapport 2002:2. Konkurrensverket: Stockholm. Konkurrensverket. (2008). Upphandling av avfallstjänster. Konkurrensverkets rapportserie 2008:4. Konkurrensverket: Stockholm. Konkurrensverket. (2009). Infrastruktur och konkurrens. Konkurrensverkets rapportserie 2009:3. Konkurrensverket: Stockholm. Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 65

173 Litteraturförteckning Landstingsförbundet. (1997). Kostnadsjämförelser privata och offentliga läkarmottagningar. Landstingsförbundet: Stockholm. Larsson A. & Edgren, L. (2008) Granskning av upphandling av hälso- och sjukvårdstjänster. Revisionsrapport. Landstinget i Östergötland. Leväinen, K. (2003). Introduction. Nordic Journal of surveying and real estate researsch, Vol 1. Special series, Finnish Society of Surveying Sciences. Liljegren, E. (2003). Konkurrensutsättning av Vägverkets drift- och underhållsverksamhet. En studie av effekterna på kvalitet, transaktionskostnader och organisation. Avhandling KTH Stockholm. Lundbäck, M. (2002). Vinster av konkurrensutsättning av den offentliga sektorn. Ratio: Stockholm. Mattisson, Ola & Thomasson, Anna (2007). The strategic process and its impacts on the outcome of a tender, Annals of Public and Cooperative Economics, Vol.78, No. 3, pp Mattisson, O. (2000). Kommunala huvudmannastrategier för kostnadspress och utveckling. En studie av kommunal teknik. Lund Business Press. Nilsson, J., Bergman, M., & Pyddoke, R. (2004). Den svåra beställarrollen. Om konkurrensutsättning och upphandling i offentlig sektor. Stockholm: SNS. Nordiske Konkurrensemyndigheter. (1998). Konkurrensutsetting av kommunal virksomhet. Rapport Nr. 1/1998. Rapport fra de nordiske konkurransemyndigheter. Nurmis, P. (1996a). Transaktions- och övertalighetskostnader som följd av konkurrensutsättning. En studie av äldreomsorg. Stockholm: Institutet för kommunal ekonomi. Nurmis, P. (1996b). Kostnadseffekter av konkurrensutsättning en studie av Stockholms stads gatudrift- och underhåll samt missbrukarvård för vuxna. Stockholm: Institutet för kommunal ekonomi. Ohlsson, H. (2003). Ownership and production costs: Choosing between public production and contracting-out in the case of the Swedish Refuse collection. Fiscal studies, 24 (4), Petersen, O.H., Hjelmer, U., Vrangbeck, K. & LaCour, L. (2011). Effekter ved udlicitering av offentliga opgaver. En forskningsbasert genomgang av danske og internationale undersögelser fra Köpenhamn: AKF, Anvendt Kommunalforskning. PLS Ramböll. (2001). Utvärdering av konkurrensutsättning inom Stockholm stad. Sammanfattning. PLS Ramböll Management. Stockholm. Pyddoke, R. (1991). Kostnadsbesparingar av anbudskonkurrens i offentlig sektor. I Expertrapport nr 7 till Produktivitetsdelegationen. Konkurrens, regleringar och produktivitet. (pp ). Stockholm: Allmänna förlaget. 66 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

174 Savas, E. (1977). An empirical Study of Competition in Municipal Service Delivery. Public Administration Review, 37: Savas, E. (1982). Privatizing the public sector. How to shrink Government. New Jersy: Chatham. Sclar, E. (2000). You Don t Always Get What You Pay For. The Economics of Privatization. Cornell University press: Ithaca and London. Skellefteå kommun. (2011). Kostnadsjämförelse med kommuner som har konkurrensutsatt hemtjänst. Socialkontoret: Skellefteå. Socialstyrelsen. (1996). Alternativa styr- och driftsformer i äldreomsorgen. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen. (2004) Konkurrensutsättningen inom äldreomsorgen. Lägesbeskrivning Stockholm. SOU. (2002). Vinst för vården. Statens offentliga utredningar 2002:31. Stockholm. Statens pris och konkurrensverk (SPK). (1991). Sophämtning i kommunal och privat regi. Rapport 1991:6. Stockholm. Statens pris och konkurrensverk (SPK). (1992). Kommunala tjänsteentreprenader Rapport 1992:4. Stockholm. Stenbeck, T. (2004). Incentives to Innovations in Road and Rail maintenance and Operations. Kungaliga Tekniska Högskolan. Stockholm. Stevens, B. (1978). Scale, market structure and the cost of refuse collection. The Review of economics and statistics, 60: Sundell, K., & Ståhle, Y. (1996). På vinst och förlust? Hur fungerar vinstdrivna förskolor? FoU-rapport 1996:5. Stockholm: Stockholms Socialtjänst. Suzuki, K. (2001). Marketization of elderly care in Sweden, Uppsats nr 137 Handelshögskolan Stockholm. Svalander, P.-A. & Lindqvist, R. (1998). S:t Göran som benchmark för sjukhusstyrelsens sjukhus. Privata och offentliga läkarmottagningar. SLL-Landstingskontoret: Stockholm. Svenska Kommunförbundet (1994). Beställarstrategier: Konkurrensutsatt upphandling inom kommunaltekniken. Stockholm: Kommentus. Svenska Kommunförbundet (1995). Beställarstrategier: Konkurrensutsatt upphandling inom kommunaltekniken. Stockholm: Kommentus. Svenska Kommunförbundet (1997). Hårda marknader: En bild aktuell bild av marknadsutnyttjandet inom kommunalteknisk verksamhet. Stockholm: Kommentus. Svenska Kommunförbundet (1999). Kommunalteknik på entreprenad. Stockholm: Kommentus. Svenskt Näringsliv. (2002). Hur nöjda är sjuksköterskorna? Stockholm: Svenska näringsliv och VIAM. Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt. 67

175 Litteraturförteckning Svensson, M., & Rosén, P. (1996). Äldreomsorg på entreprenad En fältstudie. I: Alternativa styr- och driftsformer i äldreomsorgen. SoS-rapport 1996:8. Stockholm: Socialstyrelsen. Svensson, M. & Edebalk, PG. (2001). 90-talets anbudskonkurrens några utvecklingstendenser. IHE Arbetsrapport 2001:1. Söderström, L. & Lundbäck, M. (2001). Vinsten som drivkraft. Stockholm: Svenskt Näringsliv. Thomasson, A. (2005). Entreprenadupphandling vad innebär det och vilka erfarenheter finns det? Rapport Ekonomihögskolan Lund universitet. Thordarson, B. (1994). Privatisering av kommunal verksamhet. De teoretiska argumenten vid val av kommunernas verksamhetsform. Lund: KEFU-Skåne skriftserie 1994:2. Vickers, J., & Yarrow, G. (1988). Privatization: An economic analysis. Cambridge, Mass: MIT Press. Vickers, J. (1995).Concepts of Competition. Oxford Economic Papers, vol. 47(1), pages 1 23, January. Oxford University Press. Walsh, K. (1995). Public services and market Mechanisms Competition, Contracting and the New Public Management. New York: St. Martin s Press. Wegener, A. (1997a). Competition in local government: Innovative local governments in international perspective. Paper presenterat på Annual conference of the American society of public administration (ASPA), Philadelphia, USA. Wegener, A. (1997b). Evaluating competitive tenderd contracts: A comparative perspective on lacal government practices. Paper presenterat på Annual conference of the European Evaluation society (EES), Stockholm, Sverige. Wilson, J. (ed.). (1995). Managing public services: Dealing with dogma, London: Tudor business publishing. UFOS (1996). Driftig konkurrens. Utvärdering av konkurrensutsatt fastighetsdrift vid Stockholms läns landstings fastighetsbolag Locum. UFOS: Stockholm. UFOS (2006). Erfarenheter av driftentreprenad. Diskussionsunderlag i upphandlingsprocessen. UFOS: Stockholm. Västra Götalandsregionen. (2008). Hälso- och sjukvårdsnämndens kostnader för besök vid offentligt och provat bedrivna vårdcentraler i Västra Götaland år Västra Götalandsregionen: Analysenheten. Åkerström, M.-B.(2009). Utvärdering av entreprenader i hälso- och sjukvården. Jämtlands läns landsting. 68 Erfarenheter av konkurrensutsättning. En forskningsöversikt.

176

177 Erfarenheter av konkurrensutsättning En forskningsöversikt Frågor kring konkurrensutsättning av offentlig verksamhet i allmänhet, och kommunal verksamhet i synnerhet, är ständigt högaktuella för såväl forskare som praktiker. Sveriges Kommuner och Landsting har gett Ola Mattisson, Ekonomihögskolan, Lunds universitet, i uppdrag att genomföra en forskningsöversikt. Syftet med denna rapport är att presentera en aktuell översikt och en analys kring vad forskningen har visat vad gäller erfarenheter av konkurrensutsättning och upphandling av tjänster i svenska kommuner och landsting. En översiktlig beskrivning av internationella erfarenheter samt de rapporter som tagits fram av enskilda kommuner och landsting görs också. Översikten omfattar inte upphandling i syfte att införa valfrihetssystem. Analysen fokuserar på följande frågeställningar: > > Vilka drivkrafter ligger bakom beslut om konkurrensutsättning? > > Hur utvecklas kostnaderna? > > Hur utvecklas kvaliteten? > > Hur påverkas den upphandlande kommunens egen organisation? Beställ eller ladda ner på isbn Post: Stockholm Besök: Hornsgatan 20 Telefon:

178 Objekt xxxx Planerat slutdatum: Beställare: SUK Jan Malmgren Förstudieledare: SUK Helena Kylin Åtgärdsval Lokalisering av Drift- och anläggningsverksamheten Hamn och Gatuförvaltningen Varberg Preliminär handling rev Dagens lokalisering på Kattegattsvägen.

179 1. Bakgrund Hamn- och gatuförvaltningen i Varberg har sin nuvarande lokalisering av personalutrymmen, kontor, växthus, upplag och maskinpark i huvudsak inom fastigheten Getakärr 5:1 på Kattegattsvägen 24. Men verksamheten har också delar utspridda på fler platser i Varberg. Anläggningen inom Getakärr 5:1 ligger nära intill Sparbankshallen och idrottsområdet vid Påskbergsvallen. Området, som är ca 8500 m² stort, var ursprungligen en handelsträdgård som köptes in på 1950-talet. Vid den tidpunkten låg anläggningen i utkanten av Varberg. Byggnader och växthus har byggts ut i etapper, vissa delar är föråldrade och anläggningen är inte optimalt utformad för dagens verksamhet. I och med att stadskärnan vuxit och områdena runt omkring exploaterats, har anläggningen kommit att ligga inom ett område där en ändrad markanvändning kan vara motiverad. Området har i markanvisningsplanen för Varberg pekats ut som lämplig för kontor, bostäder, skola eller hotell, vilket gör att hamn- och gatuförvaltningens Hamn- och gatuförvaltningens verksamhet bör flyttas. Förstudie för ny detaljplan skall påbörjas 2019 och detaljplanearbetet sker tidigast Detta innebär att markanvisning kan ske som allra tidigast Den röda punkten visar befintligt läge på Växthusen.

180 2. Syfte Samhällsutvecklingskontoret har initierat detta åtgärdsval i syfte att föreslå annan lokalisering för verksamheten på Kattegattvägen 24. Parallellt genomför Hamn- och Gatuförvaltningen en utredning för att belysa möjlig konkurrensutsättning av delar av verksamheten inom Drift- och anläggning. Åtgärdsvalet skall utgöra underlag för beslut om inriktning för en fortsatt fördjupad förstudie. 3. Samverkan Ansvarig för åtgärdsvalet är Helena Kylin, fastighetsstrateg SUK Medverkande Kristina Hellerström, projektledare mark- och exploatering Hilda Lagström, samhällsplanerare Leif Andersson, markförvaltare Jenny Bergström, verksamhetsansvarig Drift- och anläggning, Hamn- och gatuförvaltningen Biträdande arkitekter Ann Dalberg och Anna Cajmatz, D OFFICE arkitekter AB har svarat för framtagande av rapporten. 4. Behovsbeskrivning Underlag för verksamhets- och behovsbeskrivning har lämnats av Jenny Bergström, hamnoch gatuförvaltningen Verksamheten idag Avdelning drift och anläggning arbetar med drift, skötsel och underhåll i enlighet med nämndens ansvar, vilket innefattar gator, vägar, andra trafikanläggningar, allmän plats, torg, parker och grönområden, bad, lekplatser, motionsspår, flygplats. Vidare arbetar avdelningen med anläggning av nämndens investeringar i den del de genomförs i egen regi, sköter/underhåller och anlägger i enlighet med avtal där vägförening och/eller samfällighet är huvudman samt är en resurs åt annan del i koncernen gällande såväl exploateringsprojekt och annan nämnd/förvaltnings verksamhet. Detta är exempelvis gällande skötsel av grönytor och annan utemiljö på skolor och förskolor. Avdelning Drift och anläggning är också en kompetens- och expertresurs till kommunen avseende drift, skötsel, underhåll och anläggning och deltar i t.ex. gröngruppen, plangruppen, projekteringsmöten, osv.

181

182 Foton från Jenny Bergström, verksamhetsansvarig Drift- och anläggning, Hamn- och gatuförvaltningen, fordon och växthusverksamhet. Dagens lokaliseringar Förutom fastigheten på Kattegattsvägen 24 har verksamheten idag lokaler på Kardanvägen och på Batterivägen. Utöver dessa finns också diverse upplagsytor. Nedan följer en sammanställning av samtliga ytor och lokaler, var dessa ligger idag, samt hur stora de är: Kattegattsvägen 24 ca 9000 m² där den huvudsakliga verksamheten i dagsläget finns. Här finns kontor för chefer och administrativ personal, omklädningsrum, matsal samt övriga personalutrymmen, förråd, växthus, måleri, verkstäder, mottagningsyta för buskar och träd, garage och carportar för verksamhetens fordon mm. Byggnaderna är verksamhetens egna och de står själva för drift och underhåll. Kardanvägen- Skyltverkstad mm 160 m² verkstad/lager/kontor/omklädning, dessutom en lada för sandningsflis på ca 290 m² och diverse upplag under tak på ca 500 m². Hyreskostand kr/år Batterivägen Ca 340 m² lokal för förråd, varmgarage för sopmaskiner, monteringslokal/snickerilokal för bygge av lekutrustning mm. Hyreskostnad: kr/år Holmagärde m² för upplag av matjord och grus. Hyreskostnad kr/år Stallagården 4900 m² för tångupplag och massahantering. Hyreskostnad kr/år Tjärby 2200 m² upplag av granithällar, kantsten, konst/specialsten mm. Hyreskostnad kr/år

183 Industrihamnen 2100 m² för ris- och stockflisning. Hyreskostnad kr/år Stormhallsvägen 4400 m² för sopkomprimator, komposthantering, kompostupplag, tvättplats för strandstädningsmaskin och sopmaskiner. Ingen hyreskostnad då lokalen är verksamhetens egna. Bergsåkran 1 Ca 2300 m² upplagsplats för entreprenörer Inlånad, verksamheten betalar ingen hyra för denna mark. Stenförråd- Kardanvägen (Getakärr 2:6) 7800 m² upplag och mellanlagring av gatsten, kantsten, plattor, gcm-stöd, brunnar mm Inlånad, hyresavtal saknas för marken. Övriga förråd Ca 100 m² för dynamitförråd Ingen hyreskostnad då lokalen är verksamhetens egna. Ytmässigt använder verksamheten ca m², mestadels mark utan byggnader. Hyreskostnaderna för de lokaler och ytor som ligger utanför verksamhetens egna bestånd uppgår enl. angivna hyror ovan till kr/år. Behov i ny anläggning En ny anläggning ska innefatta en huvudbyggnad och ett växthus med tillhörande ekonomibyggnad. Utöver dessa funktioner krävs också kompletterande byggnader i form av olika typer av förråd, uppställningsplatser, etc. Totalt beräknas en huvudbyggnad på ca 900 m² behövas för att möta lokalbehovet i den administrativa delen av verksamheten, samt ungefär 1000 m² för växthus och ca 300 m² för dess kompletterande byggnader. Vid en nyetablering behövs drygt m² mark. I förhållande till dagens siffror hamnar då ca m² externt, en yta som kan minskas då den nya anläggningen kan planeras mer effektivt än dagens och därmed innefatta fler funktioner samlat.

184 Växthuset Odlingsyta för drivning av vårblommor, sommarblommor, drivning av blomsterlök i urnor, förvaring av kaktusar och suckulenter till kaktusgruppen, vinterförvaring av frostkänsliga utplanteringsväxter som tex stamväxter och modermaterial (för egen sticklingsförökning) Ca 1000 m² Tillhörande ekonomibyggnad - Planteringsbord - Förråd för krukor och gödning - Rum för bekämpningsmedel inkl. VAanslutning och biobädd Ca 300 m² Övrigt Yta för plantering i urnor och avhärdning av växter under tak typ carportkonstruktion ca 200 m² Personalbyggnad - Omklädning till 70 personer - Grovomklädning 70 personer - Torkskåp i anslutning till personalbyggnad (ca 14 st) - Matsal med tillhörande kök till 70 personer - Kontor till 15 personer - Konferenslokal ca 15 personer - Kopiering och kontorsmaterial mm - Förråd ca 10 m² - Vilrum - Tvättstuga - Städskrubb Ca 900 m² Övriga funktioner - Väderskydd för olika jordfraktioner som yrkesplantjord, torvmull och rabattjord. Även väderskydd för sandningsflis till vinterväghållning. - L-stödsfack för diverse fraktioner som t.ex. stenmjöl, sand, baksand, grus - Förråd för småmaskiner t.ex. motorsågar, röjsågar, gräsklippare etc. - Förråd för trafikskyltar med tillbehör - Olika förråd för handverktyg, lekmaterial, virke, gödningsmedel, städmaterial, plastsäckar och toapapper till städning av offentlig plats och toaletter - Plats i lokal för laddning av batterier till borrmaskiner, skruvdragare och andra batteridrivna handverktyg - Målerilokal med färgförvaring, sliprum, målarrum och tork, ca 200 m² - Asfaltsyta för mottagning av buskar, träd och perenner - Yta för containrar för avfallssortering - Hall med snickeridel för montering och byggnation av tex lekutrustning - Yta för komposthantering ca 2500 m² - Yta för sopkomprimator (förutsatt att verksamheten även fortsättningsvis inte får slänga sopor hos Vivab) - Yta för godsmottagning ca 400 m² - Yta för tvätt av maskiner, spolplatta med oljeavskiljare - Carport/garage för (i dagsläget) 45 stycken fordon, från personbilar till stora traktorer, sopmaskiner, strandstädningsmaskiner, åkgräsklippare etc. - Yta/carport för 13 släp. Från bilsläp till containersläp

185 Parkeringsplatser Parkering för privata bilar enl. Varbergs stads parkeringsnorm anordnas utanför inhägnat område. Energiförbrukning Växthusanläggningen förutsätter anslutning till fjärrvärme. Vid nyetablering bör utredas förutsättningar för olika möjliga energilösningar som solvärme, värmeåtervinning, återkoppling till fjärrvärmenätet mm. Samordnad verksamhet Drift- och anläggningsavdelningen bedriver i dag sin verksamhet på flera platser i kommunen, vilket redovisats under dagens lokaliseringar. Från verksamheten framhålls vikten av att en eventuell ny anläggning hålls samman och inte delas upp på fler platser så att t.ex. växthusen inte byggs skilt från övrig verksamhet. En samling av hela eller större delen av verksamheten skulle innebära en stor effektivisering. I dagsläget läggs många timmar på att köra mellan olika upplag, ristipp, kompost, etc. Avsikten är att man, i den nya etableringen skall införliva skyltverkstaden i kv Kardanen och verksamheten i Batteriet, samt ytorna på Stormhallsvägen (bla kompost) och stenförrådet på Kardanvägen. Övriga lokaliseringar kan ev. finnas kvar på nuvarande platser. Lokalerna i kv Kardanen och kv Batteriet finns inom Varbergs kommuns egna fastighetsbestånd och kommer att återlämnas till Serviceförvaltningen när de friställs. I behovssammanställningen har dessa lokaler och den personal som berörs räknats in. Förutsättningar och randvillkor för lokalisering av ny anläggning Vinsten med att samla största delen av verksamheten på samma ställe bör inte ätas upp av att ställtiderna blir för långa. Vid eventuell ny placering av verksamheten är det viktigt att avståndet till centrala Varberg är relativt kort. Verksamheten har idag 16 långsamtgående fordon, transportsträckorna till själva arbetsplatsen får därför inte bli för långa. Åkgräsklippare och mindre traktorer kör t.ex. inte fortare än km/h, vilket gör att långa transporter tar mycket tid, både för skötsel sommartid och vid exempelvis snöröjning på vintern, då allt från de minsta till största traktorerna ska kunna sättas i arbete oavsett tid på dygnet. Verksamheten kör också mycket växter från växthuset och in till olika planteringar i centrala Varberg, även här finns vinster med kortare transportsträckor, likaså när de anställda ska ta sig tillbaka till anläggningen för raster och dylikt. Också chefer och delar av den administrativa personalen förflyttar sig runt i stan i arbetet, bland annat för möten i Stadshusen. En placering i närheten av större väg framhålls som viktigt för verksamheten då man också arbetar i andra delar av kommunen än centrala Varberg. Följande parametrar har därför bedömts som positiva vid identifiering och bedömning av möjliga lokaliseringar: Möjlighet att kunna samla verksamheten inom samma område (minskade lokalbehov och minskat behov av transporter mellan anläggningar) Närhet till stadsområdet (minskade transportbehov för medarbetare, fordon och material)

186 Kommunalt ägda lokaler och kommunalt markinnehav 5. Möjliga lokaliseringar Utifrån de ingångsparametrar som angetts ovan redovisar denna rapport fem identifierade möjliga lokaliseringar för verksamheten. Samtliga förslag utom alternativ 1 utgörs idag av mark som ägs av kommunen. Vid avståndsmätning i förslagen har torget använts som referenspunkt. 1- Förstbergs handelsträdgård Möjlighet till inköp av privat handelsträdgård 2- Kardanen Anpassning av lokaler i del av fastighet som ägs av Varbergs kommun. 3- Södra Trönninge Nyetablering på anvisad plats i del av det nya planområdet 4- Östra Träslöv Nyetablering i grön zon mellan bostäder och industriområde 5- Västerport område C Nyetablering mellan värmeverket och vattenreningsverket

187 De gröna punkterna visar de olika förslagens lokaliseringar, den röda visar befintligt läge på Kattegattsvägen 24. Förslag 1: Förstbergs Handelsträdgård Nuläge Förstbergs handelsträdgård ligger i Klastorp öster om E6 och söder om väg 153. Anläggningen, som är aktuell för försäljning, består av m² mark med 8000 m² växthus. Växthusen bedöms dock vara i så pass dåligt skicka att en nyinverstering av växthus behövs för att verksamheten ska fungera. Foto från Förstbergs handelsträdgård. Fastighetens storlek Storleken på fastigheten överskrider vida aktuellt behov för Hamn- och gatuförvaltningen. Avstyckning av m² för Drift- och anläggningsfunktionen skulle lämna stora arealer i reserv för framtida exploatering för andra ändamål, till exempel skulle kommunens masshantering på

188 längre sikt kunna inrymmas på tomten. Området ligger inom den yttre zonen för världsarvsklassningen av Grimeton. Fjärrvärme Fjärrvärme är inte tillgängligt för anläggningen. Den gröna punkten visar förslagets lokalisering. Transporter Avståndet in till centrala Varberg är via väg 153 och Birger Svenssons väg 8,1 km. Det innebär att transporter med verksamhetens små och långsamtgående fordon skulle bli långa och tidskrävande. Anläggningen ligger i anslutning till en relativt liten väg, vilken troligen är underdimensionerad i förhållande till verksamhetens behov. Preliminär kostnadsuppskattning Växthusen är gamla och är inte ändamålsenliga för Hamn- och gatuförvaltningens verksamhet. En lokalisering till Förstberg skulle kräva nyinvestering avseende såväl växthus som administrations- och personallokaler. Kostnad för inköp av fastighet: uppgift saknas Investering för nybyggnad av administrations och personallokaler: 20 Mkr Investering för nybyggnad av komplementsbyggnader: 8 Mkr Investering för växthus: 10 Mkr (kostnaden utgår ifrån Hamn- och gatuförvaltningens rapport Omlokalisering av verksamhet från fastigheten Getakärr 5:1.) Iordningställande av mark: 5 Mkr Tidsaspekt

189 Konsekvenser Förstbergs Handelsträdgård beskrivs av verksamheten som för avlägset beläget och att en placering här skulle innebära att man antingen måste ha ytterligare lokaler centralt för förvaring av ex. gräsklippare och små fordon, alternativt ha större fordon som kan transportera dessa fram och tillbaka. Med de befintliga växthusens skick i åtanke skulle ett större ingrepp och investering, likvärdig nybyggnad, krävas för att verksamheten ska fungera. Växthuset och tillhörande marker är dessutom mycket större än vad verksamheten kräver, vilket gör att kommunen vid ett köp får en överdimensionerad anläggning. Förslag 2: Kardanen förhållande till behovet som Foto på kv. Kardanen, taget från Kardanvägen. Nuläge Fastigheten Kardanen ägs av Varbergs kommun och hyrs ut till olika verksamheter, bl.a. disponerar Hamnoch gatuförvaltningen i dag verkstadsyta, förråd omklädning på ungefär 160 m² i byggnaden, 290 m² lada för flis och 500 m² som uppställningsplats under tak. En förutsättning för möjlig lokalisering till Kardanen är att ytterligare lokaler i bef. byggnad kan friställas för Hamnoch gatuförvaltningen räkning. I uppskattats till ca 900 kvm för administrativ byggnad och 300 kvm för ekonomibyggnad till växthuset, saknas drygt 1050 kvm av inomhuslokaler vilka då bör inrymmas i den befintliga byggnaden. Hela tomten omfattar idag ca m² mark, vilket gör att verksamheten får plats. Dock är det inte säkert att disponeringen av tomten och byggnaden blir lika effektiv här som vid nybyggnad. I dagsläget har Serviceförvaltningen ett hyresavtal med NOBINA som ansvarar för busstrafiken i regionen. Avtalet omfattar en stor del av lokalerna och marken i form av uppställningsplaster på mark. Hyresavtalet med NOBINA löper tom med 9 månaders uppsägning. Det är osäkert om dessa lokaler kan komma att bli disponibla, och det finns också många andra alternativ för hur man ska använda fastigheten i framtiden, t.ex. diskuteras andra möjliga hyresgäster alt. försäljning.

190 Den gröna punkten visar förslagets lokalisering. Fastighetens storlek Både storleken på de aktuella lokalerna och storleken på gården beräknas räcka för Hamn- och gatuförvaltningens behov. Fjärrvärme Fjärrvärme finns inte draget hela vägen fram till tomten, men ungefär 500 meter därifrån. Enligt Varbergs energi kan det därför vara möjligt med en utbyggnad om det är en tillräckligt stor anläggning. Transporter Lokaliseringen är acceptabel med avseende på transportavstånd in till centrala Varberg, med 4,7 km via Värnamovägen (väg 157). Placeringen är med sitt nordliga läge dock inte optimal då den gör att avståndet till de södra delarna av staden blir relativt långa. Ovan nämnda Värnamovägen är en viktig infartsväg till centrala Varberg. Från Värnamovägen finns flera alternativa vägar för att ta sig söderut och till de centrala delarna av Varbergs tätort. I och med att Värnamovägen är en viktig infartsväg till Varberg finns dock risk för intressekonflikter mellan Hamn- och gatuförvaltningens långsamtgående fordon och övrig trafiks framkomlighet. Alternativ väg in till centrala Varberg är via Österleden och Trädlyckevägen (5.3 km).

191 Preliminär kostnadsuppskattning En lokalisering till Kardanen skulle kräva en investering i ombyggnad och anpassning av nuvarande lokaler på upp till 1050m² och en investering i nya växthus samt iordningställande av uppställningsplatser och upplag. Investering för anpassning av administrations och personallokaler: 8 Mkr Investering för nya komplementsbyggnader: 8 Mkr, alternativt om dessa funktioner kan inrymmas i huvudbyggnaden ca 4 Mkr. Investering för växthus: 10 Mkr (kostnaden utgår ifrån Hamn- och gatuförvaltningens rapport Omlokalisering av verksamhet från fastigheten Getakärr 5:1.) Iordningställande av mark: 3 Mkr. Ett alternativ är att administration och personallokalerna inryms i Kardanen medan växthus byggs i Södra Trönninge, se förslag 3. Investeringen skulle då omfatta anpassning av administrationsoch personallokaler: 8 Mkr Iordningställande av mark: 5 Mkr Tidsaspekt Om lokaler kan friställas 2020 kan inflyttning ske under Konsekvenser Det behöver utredas vidare huruvida hela Hamn- och gatuförvaltningens behov kan passas in inom kvarteret Kardanen. Om växthus kan anordnas i Södra Trönninge kan Kardanen byggas om för att innefatta den övriga verksamhet. Dock är kvarteret också intressant för andra verksamheter. Genom att placera de administrativa delarna här och växthuset på Södra Trönninge blir verksamheten splittrad, vilket beskrivs som mycket negativt. Samtidigt är avståndet mellan de olika verksamhetsdelarna i ett sådant förslag inte mer än ca. 1,5 km. Befintlig väg, Bolsevägen är dock idag en liten väg som bitvis är privat och vars bro över Himleån inte tillåter biltrafik. En god kommunikation förutsätter därför att planprogrammets nya vägkoppling över Himleån genomförs. Läget beskrivs av verksamheten som för ocentralt.

192 Förslag 3: Södra Trönninge Nuläge Ett planprogram finns framtaget för området som idag är relativt oexploaterat. Fastighetens storlek I planprogrammet för Södra Trönninge finns m² mark avsatt för koloniträdgårdar/växthus på ett område som inte kan bebyggas med bostäder. Ytan räcker således till Hamn- och gatuförvaltningens nyetablering så som den är specificerad. Foto Bolsevägen, taget från Trönningehållet. Om kontor ska in i området kan de eventuellt placeras i det område som kallas G i planprogrammet, där det i övrigt föreslås bostäder. En lokalisering till Södra Trönninge med enbart växthus innebär att verksamheten blir splittrad, vilket är negativt för samverkan inom avdelningen. Foto mot området sett från Lindbergsvägen (Google maps) Fjärrvärme Fjärrvärme finns draget till den nya skolan och idrottshallen i Trönninge. I dagsläget finns den inte dragen till området i fråga, men om den byggs ut i samband med det nya bostadsområdet är det med stor sannolikhet också möjligt att dra den till växthusen.

193 Den gröna punkten visar förslagets lokalisering. Transporter Lokaliseringen är acceptabel men inte optimal, med avseende på transportavstånd in till arbetsställena. Lokaliseringen kan också komma att kräva mycket transporter mellan växthus och övrig anläggning, antingen via Bolsevägen eller Lindbergsvägen förutsatt att administrativa lokaler förläggs till Kv. Kardanen. Bolsevägen är idag en liten väg som bitvis är privat och vars bro över Himleån inte tillåter biltrafik. Lindbergsvägen är större och lämpligare för trafiken i fråga, men kräver en större omväg då man från Kardanen sett måste åka via Värnamovägen. I planprogrammet för Södra Trönninge som godkändes i KF den 18 december 2017 föreslås det att en ny mer direkt vägkoppling över Himleån byggs. Om denna väg byggs är lokaliseringen mer lämplig. Preliminär kostnadsuppskattning Investering för komplementsbyggnader: ca 8 Mkr Investering för växthus: 10 Mkr (kostnaden utgår ifrån Hamn- och gatuförvaltningens rapport Omlokalisering av verksamhet från fastigheten Getakärr 5:1.) Iordningställande av mark: 5 Mkr Eventuell administrationsbyggnad i område G : 20 Mkr

194

195 Karta 2. Gulorange yta (höger hörn) visar värdefulla ängsoch hagmarker. Möjligt område markerat med grått, areal angiven i vitt. Dock har man restaurerat ängs- och hagmarker inom ett större område än det som är orangefärgat i kartan och ytan som kan användas blir därför mindre. Gult område visar befintliga bostäder och grålila område visar befintliga verksamheter i FÖP Staden. Den gröna punkten visar förslagets lokalisering. Fastighetens storlek Den yta som markerats i kartorna ovan är på drygt 2,7 hektar. Fjärrvärme Fjärrvärme finns inte framdraget till tomten idag, enl. Varberg energi finns det över huvudtaget inte öster om Österleden i dagsläget. De påpekar dock att det är en fråga som diskuteras och kan komma att förändras i framtiden.

196 Transporter Lokaliseringen är acceptabel med avseende på transportavstånd in till arbetsställena. Idag ligger markplanering i närheten av området och transporter med deras små fordon bedöms fungera bra, vilket gör att det också bör fungera för Hamn- och gatuförvaltningen. Preliminär kostnadsuppskattning En lokalisering till Östra Träslöv skulle innebära en total nyinvestering för verksamheten. Investering för nybyggnad av administrations och personallokaler: 20 Mkr Investering för komplementbyggnader: 8 Mkr Investering för växthus: 10 Mkr (kostnaden utgår ifrån Hamn- och gatuförvaltningens rapport Omlokalisering av verksamhet från fastigheten Getakärr 5:1.) Iordningställande av mark: 5 Mkr Alternativt eventuell investering för om och till- eller nybyggnad av administrations- och personallokaler, kostnaden måste då beräknas utifrån inköp av befintlig fastighet, dess storlek och vad som ytterligare behöver tillkomma. Investeringar för växthus, komplementsbyggnader och mark beräknas ligga på samma nivå som ovan. Tidsaspekt Detaljplanearbete kan påbörjas tidigast uppskattningsvis under (Programarbete för detaljplan för hela Östra Träslöv påbörjas 2019.) Det innebär ett färdigställande tidigast Projektstart beräknas till tidigast 2022 och färdigställande Till skillnad från övriga förslag i rapporten är Östra Träslöv inte beroende av att andra verksamheter ska flytta. Konsekvenser Att tomten i förhållande till andra förslag inte är speciellt beroende av att andra verksamheter flyttar, eller att man direkt konkurrerar med andra om marken, gör att alternativet är enklare. Lokaliseringen nära Österleden gör att transporter in och ut ur centrala Varberg dessutom bedöms kunna ske smidigt. Tidsmässigt bedöms ett genomförande kunna ligga vid ungefär samma tidpunkt som i område 2 och 3.

197 Förslag 5: Västerport område C Den gröna punkten visar förslagets lokalisering. Nuläge Planprogram för Västerport är godkänt. I planen finns ingen yta avsatt för Hamn- och gatuförvaltningen, men en etablering skulle kunna vara tänkbar inom ett område som inte kan bebyggas med bostäder eller kontor, i planprogrammet angivet som Område C. Ytan av området som kan avsättas för icke inkomstbringande verksamheter är begränsad. En tänkbar lokalisering för Hamn- och gatuförvaltningens drift- och anläggningsavdelning skulle vara mellan Värmeverket och Reningsverket. Platsen skulle vara lämplig för nära samverkan avseende energilösningar och vattenförsörjning. Att placera växthusen här skulle också vara en möjlighet att skapa en intressant målpunkt vid den punkt där trafik norrifrån kommer in i Varberg. Området ligger centralt i Varbergs tätort. Fastighetens storlek Det är oklart hur stor tomt verksamheten skulle kunna göra anspråk på här och därmed också osäkert hur stor del av behovet som kan täckas. Fjärrvärme Fjärrvärme finns att tillgå. Transporter Området ligger centralt i Varbergs tätort med hög tillgänglighet till de centrala delarna av stan. Det ligger också strategiskt utmed Östra Hamnvägen som i framtiden kommer utgöra en viktig infartsväg till staden och entré till den nya stadsdelen Västerport. Genom området går även ett

198 industrispår för transporter till hamnen. Trafikeringen på detta bedöms kunna öka ytterligare i framtiden i förhållande till dagens trafikering. Det innebär att fler bomfällningar och fördröjningar i trafikflödena till och från platsen kan tänkas uppstå jämfört med hur det ser ut idag. Preliminär kostnadsuppskattning En total nyinvestering skulle krävas Investering för nybyggnad av administrations och personallokaler: 20 Mkr Investering för komplementbyggnader: 8 Mkr Investering för växthus: 10 Mkr (kostnaden utgår ifrån Hamn- och gatuförvaltningens rapport Omlokalisering av verksamhet från fastigheten Getakärr 5:1.) Iordningställande av mark: 5 Mkr. Tidsaspekt Tidsaspekten är svår att avgöra i Västerport område C, vilket är en svaghet för alternativet. Planarbetet för området pågår, men Trafikverket beräknas också ha etableringsytor här under arbetet med nya Varbergstunneln. Konsekvenser Förutsättningar för Område C är ännu ej fastställda och därför finns inte en bedömning om området över huvud taget är lämpligt för denna verksamhet. Det innebär stora osäkerheter avseende storlek på tillgängliga ytor och tid för möjligt genomförande. Med tanke på det komplicerade planläget i området kommer anläggningen på Kattegattsvägen med största sannolikhet att behöva vara kvar under lång tid. Det är också osäkert om hela verksamheten får plats, då ytan som kan avsättas för denna typ av verksamhet inte finns fastställd.

199 6. Beroenden, påverkan och möjligheter Påverkan på stadsutveckling Planerad markanvisning på fastigheten Getakärr 5:1 där verksamheten finns i dag förutsätter en ny detaljplan, vilken som tidigast kan vara klar Inom närområdet pågår flera parallella projekt. VFAB arbetar med en förstudie för detaljplan för nytt hotell intill Sparbankshallen. Framtiden för Mariedalsskolan strax intill utreds för närvarande i en pågående behovsanalys för grundskolor centrum. Området kommer behöva planeras och hanteras med ett helhetsperspektiv. Samverkan mellan flera parallella planprocesser kan fördröja tidplanen för markanvisningen. En lokalisering enligt förslag 1 (Förstbergs handelsträdgård) kommer att ligga långt utanför stadskärnan och påverkar inte arbetet med stadsutveckling i centrala Varberg. En lokalisering enligt förslag 2 (Kardanen) innebär en flytt till ett område som är avsett för industriändamål, och detta är därmed i enlighet med gällande FÖP. En nackdel med lokalisering vid Kardanen är att området har ett bra läge utmed Värnamovägen och kan vara aktuellt att på lång sikt avyttra för att utvecklas mer kommersiellt. Lokaliseringar enligt förslag 3 och 4 (Södra Trönninge och Östra Träslöv) ligger i linje med den fördjupade översiktsplanen för stadsområdet samt det nyligen antagna planprogrammet för Södra Trönninge. Lokalisering till Västerport enligt förslag 5 behöver utredas vidare. Genomförandemöjligheter En lokalisering till Förstbergs handelsträdgård enligt förslag 1 förutsätter att kommunen köper och åtar sig ett större markinnehav i Klastorps-området. En lokalisering i anslutning till Värmeverket och Reningsverket i Västerport-området enligt alternativ 5 kan öppna möjligheter för spännande samverkansprojekt inom energiområdet t.ex. med avseende på värmeåtervinning och recirkulering. 7. Rekommendation Mot bakgrund av redovisade förslag rekommenderas att en förstudie utförs för lokaliseringsförslag 4. Östra Träslöv som huvudalternativ, men att ett alternativ i område 2. Kardanvägen/Trönninge. Avsikten är att belysa kostnader och möjligheter inom respektive lokalisering. Vad gäller verksamheten på Kardanvägen bör utredningen belysa den långsiktiga användningen och utvecklingen av området.

200 PM 1 (12) Dnr: HGN 2018/ Hamn- och gatuförvaltningen Joakim Malmberg, Odla eller köpa? En promemoria om framtida växthus i Varbergs kommun Hamn- och gatuförvaltningen POSTADRESS BESÖKSADRESS TELEFON ORGANISATIONSNUMMER E-POSTADRESS Varbergs kommun Östra Långgatan hgn@varberg.se TELEFAX WEBBPLATS Varberg Varberg