Halmstad kommun. Granskning av entreprenadtjänster. Halmstads Stadsnät AB. Revisionsrapport

Transkript

1 Revisionsrapport Rebecca Lindström Revisionskonsult Carl-Magnus Stenehav Certifierad kommunal revisor Granskning av entreprenadtjänster Halmstads Stadsnät AB

2 Granskning av entreprenadtjänster, Halmstads Stadsnät AB Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund och syfte Revisionsfråga, revisionskriterier, kontrollmål och avgränsning Revisionsfråga Revisionskriterier Kontrollmål Avgränsning Metod Iakttagelser och revisionell bedömning Övergripande styrdokument Bolagsordning Riktlinjer för Halmstads kommun inklusive de kommunala bolagens upphandlingar och inköp Upphandling och beställning av projekt Regelverk Rutiner Gransknings iakttagelser Uppföljning och utvärdering Attest... 8

3 1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Halmstads kommun har PwC genomfört en granskning av entreprenadtjänster. Syftet med granskningen är att bedöma om den interna kontrollen med avseende på följsamhet till avtal, beställning och attest vid inköp av entreprenadtjänster är tillräcklig. Granskningen ska besvara nedan revisionsfråga: Har styrelsen tillräcklig intern kontroll avseende upphandling, följsamhet till avtal, beställning och attest vid inköp av entreprenadtjänster? Sammantaget gör vi bedömningen att den interna kontroll avseende upphandling, följsamhet till avtal, beställning och attest vid inköp av entreprenadtjänster inte i alla delar är tillräcklig. Vår bedömning grundar sig i följande iakttagelser: Vi bedömer att leverantörer inom ramen av projekten har upphandlats och beställts enligt gällande regelverk. Halmstads Stadsnät AB lyder under ett undantag i LOU vad avser att tillhandahålla eller driva publikta telekommunikationsnät. Vi bedömer att det finns en risk för otillåten direktupphandling för Halmstads kommun avseende samverkansarbeten i de fall Halmstads kommun upphandlat ramavtal/projekt utan att uppge att detta även avser möjlighet för de kommunala bolagen att avropa. Halmstads Stadsnät lyder under ett undantag i LOU och berörs därmed inte av denna risk. Vi bedömer att rutiner avseende beställning av entreprenadtjänster finns. Vi anser att styrelsen löpande erhåller uppföljning och utvärdering av pågående projekten. Det är inte förenligt med gällande avtal och attestregler att slutavräkning och slutfakturering sker innan slutbesiktning skett. Vi rekommenderar en tydligare styrning gällande tidplaner. Enligt gällande avtal skulle arbetena i de båda projekten vara färdigställda under oktober/november månad Projektet Simlångsdalen avropades etappvis och tidplanen förändrades. Vid granskningstillfället var inte projekten färdigställda och något krav på vite har inte åberopats. 1 av 9

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund och syfte Kommunstyrelsen har enligt kommunallagen 6 kap 1 ett tydligt ansvar för uppföljning av kommunens samlade system för intern kontroll genom kravet på uppsikt. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana företag som avses i 3 kap. 17 och 18. Revisorerna ska pröva om den interna kontrollen är tillräcklig. Enligt Halmstads Stadsnäts AB, bolagsordningen har Kommunfullmäktige utsett en lekmannarevisor med suppleant. Lekmannarevisorn i kommunala bolag har som uppdrag att från demokratisk utgångspunkt granska om verksamheten lever upp till ägarens (fullmäktiges) mål och om verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och med tillräcklig intern kontroll. Enligt kommunfullmäktiges beslut ( ) ska bolaget skapa förutsättningar för att 90 % av hushållen i samtliga tätorter inom Halmstads kommun, ha möjlighet att vara uppkopplade med minst 100 Mbit/s senast I bolagets årsredovisning 2012 beskrivs att utbyggnadstakten väsentligt kommer att öka för att nå målet. Därav kommer bolagets investeringar för utbyggnad under planperioden att öka med 56 % till 86 mnkr. Investeringarna sker genom entreprenadinköp. Under våren 2014 genomfördes fiberinstallation i områdena Furet, Stenhuggeriet, Sandhamn/Görvik, Gamletull och Mickedala. I planering och genomförande måste det finnas god ordning, struktur och kontroll. Brister kan leda till merkostnader eller att inte förväntad funktion och kvalitet uppnås. Brister i kontroll kan också öppna upp för oegentligheter där förtroendet och anseende kan skadas. Granskningen har tillkommit som en del av revisorernas bedömning av väsentlighet och risk. Syftet är att genomföra en granskning av inköp av entreprenadtjänster (leverantörsfakturor) och bedöma ifall tjänster och faktura stämmer överens med avtal, beställning och attest samt att bedöma efterlevnaden av gällande upphandlingslagar Revisionsfråga, revisionskriterier, kontrollmål och avgränsning Revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Har styrelsen tillräcklig intern kontroll avseende upphandling, följsamhet till avtal, beställning och attest vid inköp av entreprenadtjänster? 2 av 9

5 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Följande revisionskriterier används för granskningen: Intern kontrollreglemente och intern kontrollplan Lagen om offentlig upphandling (LOU) Bolagsordning Attestinstruktion Kontrollmål Följande kontrollmål ska bedömas inom ramen för denna granskning: Leverantörer inom ramen av projektet har upphandlats och beställts enligt gällande regelverk. Tillämpade rutiner finns vid beställning av entreprenadtjänster. Uppföljning och utvärdering sker till bolagets styrelse. Attest av leverantörsfakturor sker på ett ändamålsenligt sätt Avgränsning Granskningen avgränsas till två genomförda fiberanslutningsprojekt i bostadsområden Simlångsdalen och Harplinge. Genomgång av leverantörsregistret för att bedöma om regelverk avseende LOU tillämpats Metod Vi har tagit del av erforderliga dokument utifrån respektive kontrollmål, t.ex. avtal/beställningar, upphandlingsdokumentation, leverantörsfakturor, besiktningsprotokoll samt ekonomisk redovisning. Intervjuer har genomförts med bolagets VD, ekonomichef, projektchef samt telefonintervju med kommunens upphandlingschef. Rapporten har varit föremål för sakgranskning av samtliga intervjuade. 3 av 9

6 3. Iakttagelser och revisionell bedömning 3.1. Övergripande styrdokument Bolagsordning Enligt bolagsordningen är det kommunala ändamålet med Halmstads Stadsnät ABs verksamhet att anskaffa, äga och förvalta anläggningar för tele- och datakommunikation inom Halmstads kommun, främst i form av optisk fiber och annan infrastruktur, samt därmed förenlig verksamhet. Bolagets syfte är att enligt god teknisk praxis och optimalt resursutnyttjande erbjuda kommunikation i en säker och effektiv IT-infrastruktur i Halmstads kommun, varvid kundernas behov av säkra leveranser och god service ska beaktas. Bolaget ska ha som föremål för sin verksamhet att upprätthålla ett aktivt lokalt nät. Målet är att alla invånare, offentliga förvaltningar och företag inom kommunen skall få tillgång till Halmstads öppna lokala nät på lika villkor och att tjänsteleverantörerna ska få tillgång till det öppna lokala nätet för att sälja tjänster till dem som är anslutna till det Riktlinjer för Halmstads kommun inklusive de kommunala bolagens upphandlingar och inköp Kommunfullmäktige antog den 22 februari 2011, 9 Riktlinjer för Halmstads kommuns inklusive de kommunala bolagens upphandlingar och inköp. Riktlinjerna gäller för kommunens samtliga förvaltningar samt de kommunala bolagen. Riktlinjerna ska ge vägledning till hur anställda och förtroendevalda skall agera när det gäller upphandling och inköp. Stadskontoret fastställer tillämpningsanvisningar som förtydligar riktlinjerna. Inköpsrådet som består av representanter för samtliga förvaltningar och bolag bereder arbetet med tillämpningsanvisningar. Upphandling definieras som köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, tjänster samt byggentreprenader. Dessa riktlinjer omfattar även direktupphandling. Ansvaret för upphandlingar av varor, tjänster och entreprenader ligger på respektive nämnd/bolag. När två eller flera nämnder/bolag har likartade behov av varor och/eller tjänster ska samordning av upphandling ske genom den centrala upphandlingsenheten. All upphandling skall ske enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU), lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) eller lag (2008:962) om valfrihetssystem. Utgångspunkten är att leverantörerna skall behandlas likvärdigt och icke-diskriminerande. Upphandlingarna skall genomföras på ett öppet sätt. Principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet skall iakttas. 4 av 9

7 3.2. Upphandling och beställning av projekt Regelverk Halmstads stadsnät redogör att bolaget lyder under ett undantag i LOU vad avser att tillhandahålla eller driva publikta telekommunikationsnät. Bolaget hänvisar till ett praxisfall där Kammarrätten gav Konkurrensverket i uppdrag att yttra sig i Stokab målet. Stokabs verksamhet (kommunalt bolag) avser drift och tillhandahållande av en allmän telekommunikationsstruktur som möjliggör överföring av signaler bestämda marksignaler. Konkurrensverket menar att Stokabs verksamhet faller in under undantaget samt att de juridiska tjänster som upphandlas får anses vara nödvändiga för att bedriva deras verksamhet. Kammarrätten kom fram till att man måste göra en bedömning avseende det huvudsakliga syftet med kontraktet för att avgöra om företaget är befriat från upphandlingsplikt Rutiner Enligt bolagets riktlinje Fördelning av befogenheter mellan styrelse och VD i Halmstads Stadsnät AB redovisas bl.a. att styrelsen beslutar om investeringar utanför antagen rambudget överstigande 4 mnkr samt beslut inom antagen rambudget överstigande 8 mnkr. Vid tecknandet av ovanliga avtal eller uppsägning av sådana avtal skall detta hanteras av styrelsen. Styrelsen har även beslutat om VD-instruktioner ( ) som bl.a. avser att VD ansvara för bolaget löpande verksamhet. I detta ingår att teckna tilldelningsbeslut, ramavtal och rabattavtal av avropskaraktär för varor och tjänster samt i förekommande fall uppdra åt andra upphandlade enheter att utföra upphandlingar åt bolaget. VD äger med rätt att inom ramen för sin behörighet delegera beslutanderätten till annan tjänsteman inom bolaget samt att utfärda eventuell fullmakt. För beslut som fattas med stöd av delegation avsvarar VD. En rollbeskrivning har upprättats över bolagets personal samt vilket ansvar respektive roll har avseende upphandling och inköp. Detta gäller rollerna avropare, inköpare, kravställare, beställare och upphandlare. Samtliga berörda har inte genomfört utbildning för respektive roll. Enligt uppgifter ska Stadskontoret tillhandahålla utbildning för kravställare och beställare. Dessa utbildningar har ännu inte funnits att tillgå. Halmstads Stadsnäts AB har inte upprättat någon bolagsspecifik upphandlingspolicy utan hänvisar till Riktlinjer för Halmstads kommuns inklusive de kommunala bolagens upphandlingar och inköp som beslutats av fullmäktige Gransknings iakttagelser Vi har granskat två genomförda fiberanslutningsprojekt i bostadsområdena Simlångsdalen och Harplinge. Enligt gällande förfrågningsunderlag framgår det att upphandlingen faller under undantaget från att tillämpa LOU vid drivande av publika telenät (1 kap 4 LOU). I tillämpliga delar hanteras upphandlingarna som en direktupphandling med efterföljande förhandling. Generellt sett beskrivs att bolaget i fall till fall avgör om undantaget är tillämpligt. 5 av 9

8 Simlångsdalen I projektet Simlångsdalen genomfördes en förnyad konkurrensupphandling, med de två entreprenörerna som tecknat ramavtal med Halmstads Stadsnät AB. Avtal tecknades med leverantör med lägst pris. Harplinge I projektet Harplinge genomfördes direktupphandling där anbudet med lägsta pris (5,1 mnkr) antagits och därefter har avtal tecknats med entreprenör. Tilldelningsbeslut har tecknats av Halmstads Stadsnäts VD, medan avtal har tecknats av bolagets projektchef. Enligt uppgifter fick projektchefen i samband med tilldelningsbeslutet av VD:n i uppdrag att teckna avtal. Leverantörsregistret avseende perioden har analyserats. Det förekommer att det sker samverkansarbeten med Teknik- och fritidsförvaltningen. Vid entreprenadarbeten som Halmstads kommun upphandlat förekommer det att upphandlad leverantör även utför arbeten åt Halmstads Stadsnät. I gällande ramavtal med kommunen omnämns inte de kommunala bolagens möjlighet till avrop. Revisionell bedömning Vi bedömer att leverantörer inom ramen av projekten har upphandlats och beställts enligt gällande regelverk. Halmstads Stadsnät AB lyder under ett undantag i LOU vad avser att tillhandahålla eller driva publikta telekommunikationsnät. Vi bedömer att det finns en risk för otillåten direktupphandling för Halmstads kommun avseende samverkansarbeten i de fall Halmstads kommun upphandlat ramavtal/projekt utan att uppge att detta även avser möjlighet för de kommunala bolagen att avropa. Halmstads Stadsnät lyder under ett undantag i LOU och berörs därmed inte av denna risk. Vi bedömer att rutiner finns för beställning av entreprenadtjänster Uppföljning och utvärdering Granskade entreprenadprojekt följs upp löpande och diskussioner med entreprenören sker bl.a. via byggmöten. Punkter som bl.a. hanteras avser: Ritningar och handlingar Tekniska frågor Hinder och störningar Trafik, miljö och arbetsmiljö Ekonomi, ändring och tillägg och avdragsarbeten Tidplan I projekt kan det tillkomma vissa oförutsedda händelser. Detta sker i huvudsak genom uppdrag från Halmstads stadsnät. I de fall entreprenören påtalar tillägg ska detta kommunicerats till ansvarig samt fått ett godkännande på eventuella åtgärder. Enligt intervjuerna beskrivs detta ske. Dokumentering av detta sker i de båda projekten vid byggmötesprotokoll och endast som en punkt Ändrings och 6 av 9

9 tilläggsarbeten redovisas löpande vid byggmöten. Det går inte utifrån protokollen att utläsa vilka ändrings- och tilläggsarbeten som beslutats om och vid vilket möte. I respektive projekt uppgår ändrings- och tilläggsarbeten enligt uppgifter ( ) till: Simlångsdalen ca 0,2 mnkr Harplinge ca 0,3 mnkr Slutbesiktning har inte skett i något av de granskade projekten. I projektet Simlångsdalen har slutavräkning och slutfakturering skett trots att slutbesiktning inte skett. I projektet Harplinge har medel innehållits som täcker de återstående återställningsarbetena, 63 tkr. I projektet Harplinge har en första besiktning skett där flertal brister redovisats. Utifrån besiktningsprotokollet går det ej att utläsa vilka som deltagit och det framgår inte när och på vilket sätt entreprenören ska åtgärda felen. Enligt gällande tidplan skulle arbetena i de granskade projekten vara färdigställda under oktober/november månad I anbudsmaterialen framgår det att vid försening från leverantörens sida är Halmstads Stadsnät berättigad att av leverantören erhålla vite. Försening anses föreligga om beställningen inte påbörjats inom avtalad tid, i sin helhet blivit fördröjda eller om beställingen inte kan lämnas över för slutbesiktning i avtal tid. I projektet Simlångsdalen avropades etappviss och tidplanen förändrades. Inga ytterligare kostnader tillkommer i projektet. Vite skall för varje påbörjad vecka som förseningen varar, utgå med 3 % av beställningsbeloppet dock maximalt under fyra veckor. Halmstads Stadsnät har inte åberopat något krav på vite. Halmstads Stadsnät redovisar att de inte lidit någon ekonomisk skada. Styrelsen erhåller löpande en redovisning av pågående projekt avseende bl.a. aktuella kostnader i projekten, nya kunder och antalet anslutna i respektive område. Även ekonomiska prognoser över de större investeringsprojekten redovisas vid ett antal tillfällen under året till styrelsen. Någon särskild riktlinje/policy om vilken uppföljning som ska gå till styrelsen har inte redovisats. Enligt intern kontrollplan (2014) redovisas ett antal kontroller kopplat till granskningsområdet (kontrollerna är vid granskningstillfället ej genomförda). Har ekonomisk uppföljning skett enligt anvisningar Kontroll att inköp följer LOU samt att avrop sker mot gällande ramavtal Följs investeringsplan Förvaras avtal på ett ordnat och säkert sätt Efterkalkyl av genomfört projekt Uppföljning av 2013 års intern kontroll har redovisats till styrelsen. Enligt bolagets redovisning visar dessa kontroller på god följsamhet. Någon dokumentation om vad som kontrollerats och som styrker bolagets bedömningar har ej kunnat presenteras. 7 av 9

10 Revisionell bedömning Vi anser att styrelsen löpande erhåller uppföljning och utvärdering av pågående projekt. Vi anser inte det är förenligt med gällande avtal att slutavräkning och slutfakturering sker innan slutbesiktning skett. Vi rekommenderar en tydligare styrning gällande tidplaner. Enligt gällande avtal skulle arbetena i de båda projekten vara färdigställda under oktober/november månad Projektet Simlångsdalen avropades etappvis och tidplanen förändrades. Vid granskningstillfället var inte projekten färdigställda och något krav på vite har inte åberopats. Byggmöten hålls löpande med entreprenörer. Vi rekommenderar att protokollen under punkten Ekonomi, ändring och tillägg och avdragsarbeten kompletteras med vilka ÄTA- arbeten som godkänns eller inte godkänns. Vi bedömer att dokumentation avseende intern kontroll om vad som kontrollerats och som styrker bolagets bedömningar behöver utvecklas Attest Halmstads Stadsnät hänvisar till kommunfullmäktiges antagna Riktlinjer för attest ( , 64). Riktlinjerna är en del i kommunens interna kontroll. De avhandlar i huvudsak generella regler för attest och kontroll av utbetalningar, där så är tillämpligt omfattar de dock kommunens samtliga ekonomiska transaktioner. Det ingår inte i dokumentets syfte att beskriva kontrollförfaranden i specifika rutiner. Som komplement till riktlinjerna ska varje nämnd upprätta Anvisningar för attest. Detta innebär bland annat att nämnderna skall upprätta beskrivningar av rutiner inom de i 3 uppräknade tillämpningsområdena. Enligt internkontrollreglemente (antaget av KF ) skall reglementet i tillämpliga delar också avse kommunens bolag. Attestkontrollen innebär bl.a. följande: Kontrollattest: I detta steg kontrolleras att fakturan uppfyller de uppställda kraven på information, tydlighet och riktighet enligt ML 11:8 samt BFL 5:7. Fakturan skall överensstämma med gjord beställning eller överenskommelse avseende pris, kvantitet och villkor. Beslutsattest: Fakturan godkänns för betalning och att köpet är gjort av en behörig person. Enligt dokumentet Befogenheter för Halmstads Stadsnät AB framgår bl.a. attest av fakturor och ska ske enligt följande: 8 av 9

11 Attest ska alltid ske av närmaste chef. Den utförda prestationen skall godkännas av den medarbetare, som initierat inköpet. Samma person får inte attestera egna inköp. Attest av fakturor från VD skall ske av ordförande eller vice ordförande. Attesträtt kan delegeras vidare. Detta ska i så fall godkännas av VD. Vidare redovisas en förteckning över utsedda attestanter Halmstads Stadsnät AB använder sig av ekonomisystem, Agresso. Ett attestregelsystem ingår och attesterna sker elektroniskt, kopplat till behörigheten. Detta medför att rätt attest sker av behörig attestant. I det ordinarie flödet godkänns en leverantörsfaktura av två personer. Enligt de intervjuade kontrollerar respektive beställare/projektledare fakturan mot offert/beställning och i de fall arbetet utförts på löpande räkning sker en rimlighetskontroll. Granskningen avseende att attest av leverantörsfakturor sker i enlighet med uppsatta riktlinjer har genomoförts. Arton stickprov har tagits, nio inom vardera granskade projekt. I de stickprov som tagits har kontroller genomförts att det är behöriga personer som attesterat fakturan. Inget avvikande avseende detta har noterats i stickproven. Utifrån Halmstads Stadsnäts egna kontroller (intern kontrollplan för 2014) finns två kontrollmoment som berör attest, finns uppdaterade attestreglemente och efterlevs attestregler. Revisionell bedömning Attestregler och anvisningar har tagits fram avseende attest. Vi anser inte att den interna kontrollen är tillräcklig avseende attest då slutavräkning och slutfakturering skett innan slutbesiktning skett. Utifrån de granskade fakturorna bedömer vi att behöriga personer attesterat fakturorna Carl-Magnus Stenehav Projektledare/uppdragsledare 9 av 9