Revisionsrapport. Granskning av avtalshantering

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av avtalshantering Gabriella Fredriksson Revisionskonsult

2 Granskning av avtalshantering i Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund och syfte... 2 Bakgrund Revisionsfråga och revisionskriterier Metod och avgränsning Granskningsresultat Det finns interna riktlinjer för avtalshantering... 3 Inköps- och upphandlingspolicy... 3 Anvisning för inköp och upphandling... 4 Anvisning för direktupphandling... 4 Blankett för beställning av upphandling... 4 Avtalsmallar... 5 Delegationsordning för kommunstyrelsen... 5 Attestreglemente med tillämpningsanvisningar Avtalen är förtecknade och lätta att finna Avtalen förvaras på ett ordnat och betryggande sätt Avtalen har undertecknats av en behörig person Avtalen implementeras på ett adekvat sätt i verksamheterna och de ekonomiska konsekvenserna av avtalen bevakas Det finns tillräcklig kompetens avseende avtalshanteringen Avtalshanteringen är föremål för intern kontroll Revisionell bedömning och rekommendationer... 8

3 Granskning av avtalshantering i 1. Sammanfattning ingår årligen ett antal avtal. Vid hantering av avtal finns det risker såsom att bristande interna regler kring avtalshantering, bristande avtalskompetens, att rutiner för bevakning av avtalstid inte följs och att avtalet inte följs. Sammantaget kan dessa risker innebära ekonomiska konsekvenser för kommunen. Vidare kan bristande avtalshantering påverka den demokratiska styrningen av kommunen och dess bolag om reglerna kring offentlighetsprincipen inte efterlevs. Denna granskning ska besvara följande revisionsfråga: Hanterar kommunstyrelsen sina avtal på ett ändamålsenligt sätt? Den revisionella bedömning är att kommunstyrelsen i stort hanterar sina avtal på ett ändamålsenligt sätt. Bedömningen grundas på att det finns interna riktlinjer för det stora flertalet avtal som kommunen ingår, i form av policy och anvisningar, rutinbeskrivningar, beställningsblankett och avtalsmallar. Avtalen är förtecknade i diariet samt i avtalsdatabasen i den mån de är tillkomna efter upphandling. De stickprov på avtal som har gjorts visar att dessa avtal är undertecknade av behörig person. I granskningen har framkommit att de ekonomiska konsekvenserna av avtalen följs upp med olika typer av kontroller men som den interna kontrollen som genomfördes år 2015 visar kan felaktigheter vid inköp ändå ske. Ramavtalstrohet har inte följts upp regelbundet men intern kontroll kring detta kommer att ske under Den interna kontrollen under 2015 har omfattat kontroll av efterlevnaden av avtal på något sätt. Slutligen kan konstateras att det centralt i kommunen finns tillräcklig kompetens kring avtalshantering och att man under 2015 även har utbildat personal som avropar utifrån ingångna avtal. Rekommendation Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi att kommunstyrelsen tillser att ramavtalstrohet följs upp regelbundet. 1 av 8

4 Granskning av avtalshantering i 2. Inledning 2.1. Bakgrund och syfte Bakgrund Inom finns ett antal ingångna avtal. Inom avtalshanteringen finns det risk för t ex bristande interna regler kring avtalshantering, bristande avtalskompetens, att rutiner för bevakning av avtalstid inte följs och att avtalet inte följs. Sammantaget kan dessa risker innebära ekonomiska konsekvenser för kommunen. Vidare kan bristande avtalshantering påverka den demokratiska styrningen av kommunen och dess bolag om reglerna kring offentlighetsprincipen inte efterlevs Revisionsfråga och revisionskriterier Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Hanterar kommunstyrelsen sina avtal på ett ändamålsenligt sätt? Revisionskriterier Det finns interna riktlinjer för avtalshantering Avtalen är förtecknade och lätta att finna. Avtalen förvaras på ett ordnat och betryggande sätt. Avtalen har undertecknats av en behörig person. Avtalen implementeras på ett adekvat sätt i verksamheterna. De ekonomiska konsekvenserna av avtalen bevakas. Det finns tillräcklig kompetens avseende avtalshanteringen. Avtalshanteringen är föremål för intern kontroll Metod och avgränsning Granskningen avgränsas till att omfatta avdelningen för servicestöd. Granskningen avgränsas till att omfatta avtal med en löptid om minst ett år och med en avtalstid under år Vid granskning av avtal och avtalsföljsamhet har stickprov på avtal tagits. Såväl avtal med extern motpart som interna avtal inom koncernen ingår i granskningen. Granskningen omfattar inte avtal i form av lån som kommunen ingår. I granskningen har följande personer intervjuats: upphandlingschefen, två upphandlare, stadsjuristen samt enhetschefen för nämndkansliet. 2 av 8

5 Granskning av avtalshantering i 3. Granskningsresultat I detta kapitel redovisas de resultat som framkommit i granskningen, dels i intervjuer och efter studier av styrdokument och avtal. Redovisning är disponerad utifrån de uppställda kontrollmålen. 3.1 Det finns interna riktlinjer för avtalshantering I kommunen finns ett antal riktlinjer som på olika sätt berör någon del av en avtalsprocess, innan avtal sluts, under tiden att ett är giltigt, när avtal avslutas. Allmänna regler kring delegation för kommunstyrelsen finns i dokumentet Regler för delegering inom kommunstyrelsens ansvarsområde. Av detta framgår vem som får fatta beslut och teckna avtal för olika för respektive verksamhetsområde. Det framgår även att upphandlingschefen får teckna ramavtal för kommunens räkning. En annat övergripande dokument är attestreglementet. Varje år upprättas en lista över vem som får attestera vad. I granskningen har framkommit att det stora flertalet av avtal som kommunen ingår tillkommer efter en upphandling. Hur upphandlingen ska gå till framgår av - Inköps- och upphandlingspolicy i. Antogs av kommunfullmäktige den 26 januari Anvisning för inköp och upphandling i, antogs av kommunstyrelsen 14 januari Anvisning för direktupphandling i, antogs av kommunstyrelsen 14 januari Checklista för förstudie inför upphandling - Blankett för beställning av upphandling Nedan följer en mer detaljerad beskrivning av ovan angivna riktlinjer. När det gäller avtal som inte tillkommer efter en upphandling, till exempel avtal samverkansavtal med andra organisationer, finns inga nedtecknade riktlinjer utöver de mer övergripande som delvis även är aktuella för upphandlade avtal: - Delegationsordningen för kommunstyrelsen - Attestreglemente för - Tillämpningsanvisningar för attestreglemente Inköps- och upphandlingspolicy Syftet med inköps- och upphandlingspolicy för är att ge vägledning till hur förtroendevalda och anställda ska agera när det gäller inköp och upphandling. Det tydliggörs att anskaffningsprocessen innefattar en förstudie/behovsanalys, upphandling, inköp, leverans, fakturahantering och uppföljning. När det gäller ansvarsfördelningen framgår det av policyn att kommunstyrelsen har ansvaret för kommunens ramavtal och samordnade upphandlingar. Avtalen tecknas av upphandlingschefen och avrop ska göras i enlighet med avtalen. Det framgår att ansvar för upphandlingar ligger på respektive nämnd/bolag inom det egna ansvarsområdet. Strategiskt och principiellt viktiga upphandlingar ska en förstudie godkännas av berörd nämnd/styrelse. Avtal och ramavtal ska upprättas inom de områden där så är möjligt, Kommunen ska ha en hög avtalstrohet och detta ska löpande följas upp. Vidare framgår att direktupphandlingar får genomföras när avtal saknas och upphandlingens värde beräknas understiga det lagstadgade värdet för direktupphandling. Direktupphandlingarna ska dokumenteras samt annonseras på kommunens hemsida. 3 av 8

6 Granskning av avtalshantering i Anvisning för inköp och upphandling I anvisningen för inköp och upphandling definieras de grundläggande principerna för upphandlingar samt andra relevanta begrepp. Vidare anges vad en förstudie ska innehålla och hur den ska tas fram och godkännas. Vidare framgår vad som sker vid start av en upphandling, hur förfrågningsunderlaget ska tas fram och vad det ska innehålla liksom hur annonsering ska ske. Här framgår bland annat att varje upphandling tilldelas ett diarienummer som sedan följer ärendet. Sen beskrivs varje steg i upphandlingen. När tilldelningsbeslut är klart skickas det tillsammans med avtal till den eller de vinnande leverantörerna. När det undertecknade avtalet (i två exemplar) returnerats tillser upphandlingschefen att behörig representant för kommunen undertecknar avtalet när avtalsspärren om tio dagar har löpt ut. Av anvisningen framgår att när avtalet är klart tillser upphandlaren att: - Avtalet läggs in i avtalskatalogen - Avtalspåminnelser läggs till upphandlaren avtalsansvarig och upphandlingschef - Avtal vid behov bevakas via kreditupplysningsföretag - Informera ansvarig för e-handel och varudistribution - Pricat 1 läses in när köp från avtalet ska ske elektroniskt - Regelbundet göra avstämningar med berörda hur avtalen fungerar - Följa upp krav som ställs i avtalet - Förändringar, till exempel prisjusteringar hanteras under avtalstiden - Aktuell information når ut till användarna via avtalskatalogen och inköpsråd. E-post skickas till inköpssamordnarna när nytt avtal har tecknats. Avtalen publiceras även på kommunens hemsida. - Förlängningar och övriga optioner bevakas och vid behov löses ut i rätt tid - Följa upp avtalstrohet Vidare framgår att vissa avtal löper ut av sig själva medan andra behöver sägas upp och att upphandlaren ska tillse detta. Upphandlaren är även ansvarig för att i god tid innan ett avtal löper ut ta upp diskussion med avtalsgrupp och inköpsråd om en ny upphandling bör påbörjas. Anvisning för direktupphandling Av anvisningen framgår när direktupphandling kan göras, vem som ska göra den och hur. Däri tydliggörs att om flera köp avses göras ska upphandling ske och ramavtal tecknas. Blankett för beställning av upphandling När en upphandling beställs av upphandlingsenheten måste beställaren fylla i och underteckna en blankett av vilken ska framgå vad som ska upphandlas, vem som är beställare. Namn och kontaktuppgifter till den som har delegation att fatta tilldelningsbeslut och underteckna avtalet, vem som är kravställare, eventuell samverkan med andra enheter/myndigheter. När det gäller budget efterfrågas i blanketten om det finns budget för anskaffningen, storlek på avsatta medel och beräknad kostnad, varifrån medel hämtas och vem eller Ange vem eller vilka som ansvarar för beslut om kostnader och redovisning. Blanketten skickas till upphandlingschefen med kopia till den inköpssamordnare som ansvarar för det aktuella verksamhetsområdet. Upphandlingschefen kontrollerar att allt verkar vara korrekt och inköpssamordnaren får tillfälle att reagera om något verkar felaktigt. Av blanketten framgår också ansvarsfördelningen enligt följande. - Upphandlingsenheten genomför upphandlingen, d.v.s. samtliga moment i upphandlingsprocessen inklusive eventuell överprövning, med stöd av beställaren. 1 Pricat är en elektronisk prislista, en priskatalog som läses in i e-handelssystemet. 4 av 8

7 Granskning av avtalshantering i - Upphandlingsenheten upprättar avtal samt administrerar bevakning och uppföljning av dessa. Ansvarsfördelning för avtalsuppföljningen regleras i förstudien. - Upphandlingsenheten svarar för övergripande kontakter med leverantören/erna under avtalsperioden. - Beställaren ansvarar för att lämna de uppgifter, inklusive kravspecifikation som behövs för att upphandlingen ska kunna genomföras. - Beställaren ansvarar för att informera berörd/involverad personal om vid varje tidpunkt gällande upphandlingssekretess. Avtalsmallar Hela upphandlingsprocessen sköts genom det elektroniska verktyget Tend Sign. I detta system har upphandlingsenheten upprättat en generell avtalsmall som de utgår från då ett nytt förslag till avtal ska skrivas. Mallen anpassas till det aktuella fallet och utvecklas även kontinuerligt utifrån nya erfarenheter. Ett utkast på avtal ingår alltid som en del av förfrågningsunderlaget som specificerar alla detaljer kring upphandlingen. När det gäller avtal som inte tillkommit efter upphandling finns ett antal mallar, vanligen gamla avtal som ligger till grund för nya avtal men som uppdateras utifrån behov och ändring i lagstiftning etc. Delegationsordning för kommunstyrelsen Av kommunstyrelsens delegationsordning (senast reviderad i juni 2015) framgår vem/vilken funktion som får teckna olika typer av avtal. Attestreglemente med tillämpningsanvisningar Av attestreglementet framgår bland annat syftet med attest, ansvarsfördelning och innebörden av de tre atteststeg: - Mottagningsattest - Beslutsattest - Behörighetskontroll Huvudregeln är att varje verifikation ska genomgå de tre atteststegen. Mottagningsattest och beslutsattest får inte utföras av samma person, inte heller behörighetskontroll och beslutsattest. Varje år ska beslut fattas om en attestförteckning över attestanterna. Av tillämpningsanvisningarna till framgår bland annat att utsedd beslutsattestant skall underteckna skriftlig förbindelse att denne tagit del av och förstått attestreglementet samt gällande tillämpningsanvisning för detta reglemente. 3.2 Avtalen är förtecknade och lätta att finna. Alla avtal som tillkommit efter upphandling inskannas och registreras i kommunens avtalsdatabas, Tend Sign som också är det tekniska verktyg som används vid en upphandling. Avtalsdatabasen är tillgänglig för samtliga medarbetare via kommunens intranät. Alla avtal, det vill säga även avtal som tillkommit utan upphandling, diarieförs även i kommunens ärendehanteringssystem, Evolution. 5 av 8

8 Granskning av avtalshantering i Avtalen registreras i diarieföringssystemet som avtal och det är därmed lätt att finna samtliga avtal som har registrerats. Avtal som rör kommunens fastigheter hanteras av mark- och exploateringsenheten. Dessa avtal förvaras och registreras enligt ett särskilt system. 3.3 Avtalen förvaras på ett ordnat och betryggande sätt. Under tiden att avtalen fortfarande är aktuella förvaras alla upphandlade avtal i ett närarkiv på ekonom- och serviceavdelningen i kommunhuset. Närarkivet är öppet under dagtid men avdelningen är låst. Avtalen förvars i låsta skåp till vilka endast två nycklar finns. Nycklarna är inlåsta. Avtalen arkiveras i alfabetisk ordning. Såväl närarkivet som skåpen är brandskyddade. 3.4 Avtalen har undertecknats av en behörig person. I denna granskning har stickprov gjorts på följande tre avtal: - Färskt bröd - Kopierings- och tryckservice - Bemanningstjänster Samtliga avtal har tillkommit efter upphandling under år De är ramavtal och har undertecknats av behörig person. 3.6 Avtalen implementeras på ett adekvat sätt i verksamheterna och de ekonomiska konsekvenserna av avtalen bevakas De ekonomiska konsekvenserna bevakas i olika steg. Innan upphandlingsprocessen inleds genomförs en kontroll för att tillse det finns ekonomiska medel. Detta görs genom att upphandlingschefen kontrollerar den ifyllda beställningsblanketten. När avtal har ingåtts sker uppföljning genom kontroll och attest av fakturor. Vidare följs avtalen upp för att tillse att kommunen erhåller det som man avtalat om till rätt kvalitet och pris. Det finns ett bevakningssystem för när avtal håller på att löpa ut. Detta möjliggör för upphandlare och andra att i tid se över om avtal bör förlängas eller avslutas samt om ny upphandling bör göras. I avtalsdatabasen finns en funktion där användarna kan lämna meddelanden till ansvarig upphandlare när något inte fungerar som tänkt med till exempel leveransförseningar. Upphandlaren kan då ta kontakt med leverantören. Vid större upphandlingar görs en avstämning efter ca 6 månader för att kontrollera att allt är på plats med utgångspunkt från kravspecifikation och avtal. Därutöver har vissa avtal även uppföljning årsvis. Ramavtal har ofta en förlängningsklausul. Innan en eventuell förlängning görs en uppföljning av hur avtalet fungerat för båda parter. I de avtal som har elektroniska prislistor följs avtalen automatiskt (dock har kontroll gjorts att rätt villkor är inlagda i e-handelssystemet). Utöver vad som framkommit ovan följs inte ramavtalstrohet upp regelbundet. Se även under avsnittet om intern kontroll. 6 av 8

9 Granskning av avtalshantering i 3.7 Det finns tillräcklig kompetens avseende avtalshanteringen. Av intervjuer framkommer att det finns en stadsjurist som kontrollerar att avtal som kommunen ingår är korrekta. Upphandlingschefen har mycket lång erfarenhet och har genomgått flera utbildningar om upphandling. Upphandlingschefen har en ekonomisk utbildning men på enheten finns även en jurist. Inom enheten arbetar man tillsammans och bidrar med sina olika kompetenser. De som avropar utifrån upphandlade avtal har under 2015 fått utbildning i vilka rutiner som gäller för avrop. 3.8 Avtalshanteringen är föremål för intern kontroll. Under 2015 genomfördes följande interna kontroller som rör avtal: - Nya leverantörer - Leverantörsfakturahantering - Delegationsbeslut - Att avtal följs vid inköp Av kontroll av de första tre kontrollmomenten framgår att inga avvikelser har framkommit. Vid det fjärde kontrollmomentet har vissa avvikelser framkommit och åtgärder vidtagits. Det var två avtal som ingick i den interna kontrollen, ett om leverans av möbler och ett om konferensanläggningar. Möbelavtalet var ett nytt ramavtal från hösten 2014 och man hade då en ny rangordning av leverantörer. Vid den interna kontrollen våren 2015 visade det sig att många av avroparna hade fortsatt med den gamla rangordningen på grund av okunskap. Som en åtgärd gjordes tydligare anvisningar för hur köp ska genomföras samt att avtalsdatabasen byttes i september. Vid introduktion av den nya avtalsdatabasen användes möbelavtalet som ett exempel för att visa hur man skulle gå till väga. När det gäller avtalet om konferensanläggningar valde man att inte förlänga avtalet då det visade sig att det inte var lämpligt utformat för verksamheterna. Av den interna kontrollplanen för 2016 framgår att bland annat följande moment som berör avtal för inköp och upphandling kommer att kontrolleras: - Risk för att fel varor köps in för at att felinlästa pricats finns upplagda i e-handelssystemet. Stickprov kommer att göras på två stora leverantörer. - Risk för att inköp sker i strid med gällande avtal kontroll av slumpvis utvalda varugrupper (kontorsmaterial, trycksaker, möbler) att köp är gjorda hos rätt leverantör enligt gällande avtal. 7 av 8

10 Granskning av avtalshantering i 4. Revisionell bedömning och rekommendationer Granskningens revisionsfråga har varit: Hanterar kommunstyrelsen sina avtal på ett ändamålsenligt sätt? Den revisionella bedömning är att kommunstyrelsen i stort hanterar sina avtal på ett ändamålsenligt sätt. Bedömningen grundas på att det finns interna riktlinjer för det stora flertalet avtal som kommunen ingår, i form av policy och anvisningar, rutinbeskrivningar, beställningsblankett och avtalsmallar. Avtalen är förtecknade i diariet samt i avtalsdatabasen i den mån de är tillkomna efter upphandling. De stickprov på avtal som har gjorts visar att dessa avtal är undertecknade av behörig person. I granskningen har framkommit att de ekonomiska konsekvenserna av avtalen följs upp med olika typer av kontroller men som den interna kontrollen som genomfördes år 2015 visar kan felaktigheter vid inköp ändå ske. Ramavtalstrohet har inte följts upp regelbundet men intern kontroll kring detta kommer att ske under Den interna kontrollen under 2015 har omfattat kontroll av efterlevnaden av avtal på något sätt. Slutligen kan konstateras att det centralt i kommunen finns tillräcklig kompetens kring avtalshantering och att man under 2015 även har utbildat personal som avropar utifrån ingångna avtal. Rekommendation Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi att kommunstyrelsen tillser att ramavtalstrohet följs upp regelbundet Gabriella Fredriksson, Projektledare Carl-Gustaf Folkeson, Uppdragsledare 8 av 8