Statens centralförvaltning modellen och dess teoretiska förankring. Förvaltningspolitik

Transkript

1 Statens centralförvaltning modellen och dess teoretiska förankring Förvaltningspolitik

2 Uppläggning Den historiska utvecklingen Centralförvaltningsmodellen i korthet Vilka är organiseringsalternativen? Hur kan strukturen förstås ur ett teoretiskt perspektiv?

3 Utvecklingen I Nattväktarstat ( ) Rättsstat ( ) Krisstat ( ) Industristat ( ) Välfärdsstat ( ) Välfärdsstatens anpassning (1987 -)

4 Utvecklingen II Förvaltningsapparaten började skapas under autonomitiden i anslutning till senaten Utvecklingen gick långsamt Gradvis differentiering Krisförvaltning under krigstiden Expansion 1950 Förvaltningspolitik Finansministeriets roll central

5 Kännetecken för den finländska (nordiska) förvaltningsmodellen Stor förvaltning (ämbetsmannastat) Öppen förvaltning (offentlighetsprincipen) Dualistisk förvaltning (med viss reservation) Decentraliserad förvaltningsmodell Korporativa inslag

6 Två system: Ministeriesystem Fransk förebild Det vanligaste systemet i parlamentariska länder Centralförvaltning koncentrerad till ministerier Norden: Norge och Danmark Ämbetsverkssystem Sverige Ämbetsverk (styrelser) för varje förvaltningsgren Självständig administrativ kompetens

7 Finland fram till 1993 Blandsystem med inslag av både ministerie- och ämbetsverkssystem: Administrativa ämbetsverk Delvis administrativa/delvis affärsdrivande verk Vetenskapliga ämbetsverk Sedan 1993 utveckling i riktning mot ett ministeriesystem

8 Målsättningar för reformpolitiken efter 1993 Governance Agenda for Finland (OECD) Strategisk vision koppling till politiken Koordinerad verkställighet Målformulering strategiska målportföljer Statsministerns kansli: bedömer strukturella förändringsbehov Förstärkt resultatstyrning Elektronisk förvaltning Legitimitet

9 Den offentliga förvaltningens struktur

10 Centralförvaltningsmodellen (=ettstegsmodellen) Centralförvaltning= endast de enheter som har styrande uppgifter i relation till medborgare och samfund Ministerierna (12 st.) Bereder ärenden för riksdag och regering Samarbetsorganisation i internationella frågor Resultatstyrande enhet inom sitt förvaltningsområde Beslut i frågor som inte ankommer på statsrådet Statliga ämbetsverk (=centralenheter för förvaltningsservice) Styr och utvecklar servicen på regional och lokal nivå Ex. Utbildningsstyrelsen, Skatteförvaltningen, Tullstyrelsen

11 Övriga enheter på central nivå Forsknings och utvecklingscentraler Sektorforskning, utveckling, utvärdering Ex. Finlands miljöcentral, Institutet för hälsa och välfärd (tidigare Stakes), Finlands Akademi Affärsverk Producerar service enligt lönsamhetsprinciper Finansieras ej via statsbudgeten Senatsfastigheter Statliga bolag Aktiebolag, även andra delägare än staten, affärsekonomiska principer Ex. VR-Group Ab, Altia Corporation, Fortum, Finnvera

12 Hierarkisk struktur där centralförvaltningen styr de lägre nivåerna genom många mekanismer Normstyrning (lagar förordningar och författningar på lägre nivå) Besvär och klagan Statsandelar (stat kommun) ekonomisk styrning Förhandlingar och avtal Planering, information informationsstyrning Utvärdering av verksamhet och tjänster

13 Stora förändringar i arbetssätten (processerna) Förstärkt ministeriemodell Från juridiska organ till expertorgan Tjänstemannanivåns betydelse stor Tvärsektoriellt samarbetsforum Projektbaserat utvecklingsarbete Managerialism och affärverksprinciper

14 Stark tvärsektoriell programpolitik (programstyrning) Vanhanen II (2007 -): Politikprogrammet för arbete, företagande och arbetsliv Politikprogrammet för hälsofrämjande Politikprogrammet för barns, ungas och familjers välfärd Katainen I (2011-), tyngdpunktsområden (+ spetsprojekt): förebyggande av fattigdom, ojämlikhet och utslagning stabilisering av den offentliga ekonomin samt stärkande av en hållbar ekonomisk tillväxt sysselsättningen och konkurrenskraften

15 Många instrument på processnivå (Ur: Sjöblom, Stefan: Den starka statens styrningsproblem 2011) Delområde Förvaltningsstruktur Produktionsformer Budgeteringsprincip Ledarskap Koordinering Värderingsgrund Tillämpning Förenklad och förenhetligad förvaltningsstruktur regionalisering och kommunalisering av uppgifter separation av verkställighets- och utvecklingsfunktioner (exekutiv vs. policy-utveckling) Alternativa lösningar marknadslösningar, beställar-utförarmodell Resultatbudgetering resultatstyrning Ökad autonomi för ledarskapet let managers manage Programstyrning med tillhörande nätverks- och projektstyrning Konsekvensetisk värdering holistiska utvärderingsmodeller

16 Offentliga styrmedel och deras historiska arv (Stefan Sjöblom: Den starka statens styrningsproblem,2011) DEN MÖJLIGGÖRANDE STATEN Marknadsstyrning Autonomt ledarskap DEN REGLERANDE STATEN Traditionell reglering Mjuk lagstiftning (soft law) Avtalsstyrning Traditionell reglering Mjuk lagstiftning Avtalsstyrning DEN FÖRHANDLANDE STATEN Centraliserade förhandlingssystem Nätverksstyrning DEN PLANERANDE STATEN Centraliserad planering Målstyrning Kvalitetsstyrning Resultatstyrning Konsekvensetisk värdering Kvalitetsstyrning Resultatstyrning Programstyrning Projektstyrning Utvärderingssystem

17 Framtida utmaningar Globalisering (större känslighet för omvärldsförändringar) Välfärden förblir en nationell angelägenhet Globaliseringen berör olika sektorer på varierande sätt Behov av större koordineringskapacitet Specialiserade ledningssystem Förstärkta feedback-mekanismer

18 Internationell påverkan EU Strukturfonderna OECD (Puma) Sigma (stödprogram till Mellan- och Östeuropa) Den offentliga sektorn en konkurrensfaktor

19 Vilket är det historisk-teoretiska arvet i dagens organisering?

20 Den mest inflytelserike: Max Weber ( ) och den byråkratiska skolan Utgångspunkt: auktoritetsrelationer inom organisationer Makt: tvinga till lydnad Auktoritet: frivillig lydnad Kariskamtisk auktoritet Traditionell auktoritet Legal (positionell) auktoritet Byråkrati: Målrationellt handlande Den ideala formen för att effektivt tillvarata mänskliga resurser

21 Byråkratisk struktur = rationell-legal struktur 1) Organisering av funktioner enligt strikta regler 2) Bestämda kompetensområden 3) Organisationen bör ha en hierarkisk struktur 4) Legala och tekniska regler (=utbildade tjänstemän) 5) Organisationens resurser skilda från tjänstemännens resurser 6) Tjänstemän kan ej tillägna sig en befattning 7) Skrivna dokument (=systematisk tolkning och uppföljning) 8) Tillräckligt stor tjänstemannakår

22 Byråkratikritiken Weber oerhört inflytelserik trots en kontinuerlig byråkratikritik: Mål och medel inte klart åtskilda (Robert Merton 1957) Egenintresse; överbetoning av byråkratiskt kunnande (Philip Selznick Makttvister p.g.a. specialisering (Harold Wilensky 1967) Formell struktur förvrängs av informella aspekter (Chris Argyris (1960) Byråkratins onda cirkel (Michael Crozier 1967) Egen maktapparat Gordon Tullock (1965) Överflyglar politiken (Lennart Lundquist 1982)

23 Den ideala organisationsformen Utgångspunkter: Stark tilltro till den vetenskapliga kunskapen Organisationellt handlande = målrationellt handlande Norm: förändringar bör vara resultat av medvetna och målinriktade val Konsekvens: samhällsförändringar tolkas i termer av målinriktade val - Organisationer är instrument - Hierarkisk syn på ledarskap och makt

24 Det byråkratiska idealet starkt historiskt sett, men faktiska utvecklingen inkrementell Problemlösning utifrån existerande politik Mål värderas utifrån medel och konsekvenser; väljer mål som passar existerande medel Få medelalternativ beaktas Kontinuerlig omprövning Mål-medel uppdelningen orealistisk Bort från det onda, mot det goda

25 Vilka är organiseringsalternativen?

26 Linjeorganisationen VD Avd.chef Avd.chef Avd.chef

27 Funktionell organisation

28 Linje-stabsorganisationen VD Stab Avd.chef Avd.chef Avd.chef

29 Matrisorganisation H:fors Åbo Vasa Ekonomi Produktion Marknadsf

30 Tillämpad matrisorganisation Linjeorganisation Projekt 1 Projekt 2 Projekt 3 Projekt 4 Process / program

31 Nätverksorganisation autonoma aktörsrelationer A2 A1 A4 A5 A3 A6

32 Fördelar och nackdelar med organisationsformerna Maskinbyråkratin Produktivitetsmässiga fördelar (kontinuitet, förutsägbarhet) Problem: förhållandet mellan effektivitet på kort och lång sikt Professionell byråkrati: Produktivitetsmässiga fördelar Problem: svaga integrationsmekanismer, politisering

33 Forts... Enkel struktur (t.ex. Linjeorganisation i enklaste formen) Flexibilitet, snabbt beslutsfattande Adhocratin (nätverk, projektmodeller) Innovativitet, flexibilitet Problem: stora krav på organisationsmedlemmarna Oklara mål/förväntningar