Vägledning för energitillsyn. Miljöbalken, övrig lagstiftning och rättsfall

Transkript

1 Vägledning för energitillsyn Miljöbalken, övrig lagstiftning och rättsfall

2 Energi i miljöbalkstillsynen Vår energianvändning har stor påverkan på vår miljö och är en anledning till att vi ser klimatförändringar idag. Därför har mål satts upp gällande klimat och energi. Sveriges mål är att effektivisera energianvändningen med 20 procent jämfört med år 2008 och använda 50 procent förnybar energi till år För att nå dessa mål finns det en mängd styrmedel, så som skatter, utsläppshandel och olika projekt- och informations insatser. Även miljöbalken och tillsyn enligt den är ett viktigt verktyg för att nå dessa mål. Energimyndigheten har ett tillsynsvägledande ansvar i frågor om verksamhetsutövarnas egenkontroller gällande energihushållning och användning av förnybara energikällor. Den del av lagstiftningen som reglerar energihushållningen återfinns främst i de allmänna hänsynsreglerna. Det finns förhållandevis lite rättspraxis rörande krav på energihushållning vid tillsyn och egenkontroller. Däremot kan vägledning hittas i de villkor rörande energihushållning som har ställts i samband med tillståndsprövning och som i vissa fall har varit uppe för prövning i Mark- och miljööverdomstolen. Vägledningen syftar till att skapa en helhetsbild över den rättspraxis och de skrivningar i miljö balken som är relevanta för energitillsynen. Annan lagstiftning som omfattar energianvändning och hushållning med energi finns också med i sammanställningen. Broschyren bör betraktas som ett referensdokument och ett komplement till övrigt material inom Energimyndighetens tillsynsvägledning. Materialet har tagits fram efter samråd med Naturvårdsverket. Foto: Monika Gniot, Shutterstock 2 3

3 INNEHÅLL Energi i miljöbalkstillsynen 3 2 ÖVRIG LAGSTIFTNING OM ENERGIHUSHÅLLING Lag (2004:1196) om program för energieffektivisering 16 1 MILJÖBALKEN (1998:808) Miljöbalkens (MB) mål och tillämpningsområde De allmänna hänsynsreglerna Förordning (2009:1577) om statligt stöd till energikartläggning Lag (2006:985) om energideklarationer för byggnader Energieffektiviseringsdirektivet (2012/27/EU) Kunskapskravet Kravet på bästa möjliga teknik Skyldighet att hushålla med energi och i första hand använda förnybara energikällor Rimlighetsavvägning Miljöfarlig verksamhet Tillståndets rättskraft enligt 24 kap. 1 MB Tillståndsprövade verksamheter Icke-tillståndsprövade verksamheter Tillsyn Verksamhetsutövarens egenkontroll 11 3 VÄGLEDANDE RÄTTSFALL Sammanfattning och slutsatser MÖD 2007:56 Swedish Tissue MÖD 2007:4 LKAB MÖD 2008:23 Mondi Dynäs AB MÖD 2009:17 Scania MÖD 2011:23 Perstorp Oxo AB MMÖD; M Stockholms stad Rättsfall om villkor för transporter i verksamheten Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll Miljörapport Industriutsläppsdirektivet

4 1 MILJÖBALKEN (1998:808) Foto: sxc.hu 1.1 Miljöbalkens (MB) mål och tillämpningsområde Miljöbalkens mål och tillämpningsområde anges i miljöbalkens portalparagraf. 1 kap. 1 anger bland annat att bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling. Miljöbalken ska bland annat tillämpas så att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Att energihushållning särskilt nämns i miljö balkens syfte visar att frågan är av stor betydelse, och viktig att ta hänsyn till när miljöbalken tillämpas. 1.2 De allmänna hänsynsreglerna För frågan om tillsyn över energihushållning är flera bestämmelser i miljöbalkens allmänna hänsynsregler i 2 kap. relevanta. I 1 ges verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd ett ansvar att visa att denne uppfyller för pliktelserna i miljöbalken (omvänd bevisbörda). Det så kallade kunskapskravet i 2 och skyldigheten att vidta försiktighetsmått och i näringsverksamhet använda bästa möjliga teknik i 3 har inverkan på kravet på hushållning med energi. Frågan om energihushållning och användningen av förnybara energikällor regleras särskilt i 5. Slutligen är det viktigt att en rimlighetsavvägning ska göras enligt 7 vid bedömningen av vilka åtgärder som kan krävas Kunskapskravet Bestämmelsen i 2 slår fast att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Verksamhetsutövaren har alltså en skyldighet att ha kunskap om sin energianvändning; hur mycket energi som används, vilka energikällor som används och vad energin används till samt hur energianvändningen kan minskas, effektiviseras och göras mer hållbar Kravet på bästa möjliga teknik Bestämmelsen i 3 ger uttryck för försiktighetsprincipen, som betecknats som miljöbalkens grundläggande hänsynsregel. Den innebär att försiktighetsmått ska vidtas för att motverka skada och olägenhet för hälsa och miljön, så snart det finns skäl att anta att en åtgärd kan medföra skada. I 3 finns också krav på att den som bedriver yrkesmässig verksamhet ska använda bästa möjliga teknik för att minska hälso- och miljörisker. Kravet innebär att tekniken ska vara industriellt möjlig att använda i branschen, inte bara från teknisk utan också från ekonomisk synpunkt och att den är tillgänglig, inte endast förekommer på experimentstadiet. Vid bedömningen ska också beaktas vad en teknik kan 6 7

5 medföra för miljön i stort, och väga in även sådana förhållanden som att en teknik utnyttjar mindre miljöfarliga råvaror eller återvunna produkter eller att den sparar energi. En prövningsmyndighet kan förelägga sökanden i ett tillståndsärende att utreda möjligheten att använda en viss känd teknik i den tilltänkta verksamheten. Även en tillsynsmyndighet kan kräva att en utredning görs om detta inte är reglerat i ett tillstånd. Hänsyn får tas till om det är fråga om en ny anläggning eller en befintlig verksamhet. I det senare fallet kan en viss övergångstid krävas för omställning till bästa möjliga teknik. En rimlighetsavvägning ska göras enligt 2 kap. 7 MB som kan medföra att kraven sänks i förhållande till vad som framgår av 2 kap. 3. I bedömningen gällande bästa möjliga teknik tas hänsyn till att kraven ska vara ekonomiskt möjliga att använda för ett typiskt företag i branschen. I rimlighetsavvägningen tas sedan hänsyn i det enskilda fallet och om åtgärden är miljömässigt motiverad. Genom industriutsläppsdirektivet (direktiv 2010/75) fastställs minimikrav inom hela EU på vad som utgör bästa tillgängliga teknik (BAT) inom olika branscher. Resultatet av rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 kan för de verksamheter som är berörda av direktivet inte understiga de krav som ställs genom industriutsläppsdirektivet. Direktivet kan indirekt få betydelse vid prövningen även av andra verksamheter eftersom tillstånds- och tillsynsmyndigheter kan jämföra med dessa krav vid rimlighetsavvägningen. Se vidare under kapitel Skyldighet att hushålla med energi och i första hand använda förnybara energikällor Av 5 framgår att verksamhetsutövaren har en skyldighet att hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand ska förnybara energikällor användas. Regeln är skild från frågan om utsläpp av föroreningar och annan miljöpåverkan från verksamheten, och tar endast fasta på egenvärdet i att hushålla med resurser. För ett företags arbete med energihushållning kan detta till exempel innebära att hushålla med energi vid tillverkning av produkter. I en rad fall har Miljööverdomstolen ansett att tillståndsvillkor för stora industrier bör ställas upp för att förbättra energihushållningen. Villkoren kan i så fall gå längre än vad som är lönsamt från rent företagsekonomiska synpunkter. Se närmare i kapitel 3, Vägledande rättsfall. Miljööverdomstolen har ansett att denna hushållningsprincip innebär att all verksamhet ska bedrivas och alla åtgärder ska vidtas på ett sådant sätt att energi används så effektivt som möjligt och att användningen minimeras. Den gäller vid all verksamhet och alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse och tar sikte både på energiproduktion och på energianvändning. Verksamhetsutövare ska i första hand använda förnybara energikällor. Det finns inget som tyder på att användning av förnybar energi kan ersätta övrigt arbete med energihushåll ning, exempelvis energieffektivisering. Dock påverkar det miljönyttan av att energieffektivisera och måste därför vägas in i bedömning av andra energiåtgärder. Om en verksamhet deltar i den europeiska handeln med utsläppsrätter kan prövningsmyndigheten i ett tillstånd inte besluta om villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp (16 kap 2 MB). Detsamma gäller vilka krav som kan ställas genom tillsyn (16 kap 29 MB) Rimlighetsavvägning I 7 första stycket anges att kraven i 2-5 och 6 första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till miljönyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Med nyttan menas de fördelar för miljön som åtgärden får anses innebära i det särskilda fallet. Eftersom energihushållningsåtgärder i de flesta fall inte har specifik påverkan på den lokala miljön utan som en del av Sveriges energianvändning kan avvägningen i förhållande till hushållningsregeln i 5 ibland bli enklare än när det gäller andra försiktighetsåtgärder. Det gäller till exempel för villkor om minskad användning av el genom att byta ut en verksamhets maskiner. Avvägningen ska dock göras för samtliga åtgärder i verksamheten, och anläggningens individuella förutsättningar kan därför ändå få betydelse. För en verksamhet som ligger i ett känsligt område kan det anses mer kostnadseffektivt att genomföra åtgärder som minskar påverkan på den lokala miljön, än att satsa på energihushållningsåtgärder. I de rättsfall som finns gällande energihushållning har Miljööverdomstolen i ett flertal fall hänvisat till rimlighetsavvägningen enligt 2 kap. 7. I ett tillståndsmål (Mondi Dynäs) angående en industri med stor energianvändning ansåg domstolen att det var orimligt att bolaget skulle installera viss utrustning med hänsyn till kostnader och energibesparing. Se vidare under kapitel 3, Vägledande rättsfall. 1.3 Miljöfarlig verksamhet Tillsynsmyndigheter ska utöva tillsyn mot miljöfarlig verksamhet. Med miljöfarlig verksamhet menas all användning av mark, byggnader eller anläggningar som på ett eller annat sätt innebär utsläpp till mark, luft eller vatten eller annan risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön (9 kap. 1 MB). Miljöfarliga verksamheter har delats in i olika kategorier beroende på verksamhetens storlek och hur miljöfarlig verksamheten bedöms vara. I miljöprövningsförordningen (2013:251) finns angivet vilka verksamheter som är tillståndseller anmälningspliktiga. Verksamheterna delas in i kategorierna A-, B- och C-verksamhet. Övriga verksamheter som inte finns angivna i miljöprövningsförordningen, U-verksamheter, behöver varken tillstånd eller anmälan, men de omfattas ändå av bestämmelserna kring miljöfarlig verksamhet. 8 9

6 Rörliga störningskällor, det vill säga transporter, omfattas inte av miljöbalkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet annat än som en del av verksamheten eller som en följdverksamhet, se vidare under kapitel 3, Vägledande rättsfall. Det kan vara svårt att utifrån de klassningar som verksamheter har sedan tidigare prioritera vilka som är viktiga att bedriva energitillsyn över och i vilken utsträckning egenkontroll för energihushållningen ska bedrivas hos verksamheten. Oavsett klassning enligt miljöprövningsförordningen så ska verksamheter uppfylla kraven på energihushållning. De verksamheter som bör prioriteras är de som använder stora mängder energi, icke förnybar energi eller där slöseri med energi förekommer. 1.4 Tillståndets rättskraft enligt 24 kap. 1 MB Tillståndsprövade verksamheter Ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. eller till vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken har rättskraft. Det innebär att i den mån frågan om energihushållning och användningen av förnybara energikällor varit uppe för prövning i tillståndsprövningen kan tillsynsmyndigheten inte komma med ytterligare krav i samband med tillsynen, utöver vad som framgår av tillståndet. Eftersom dessa frågor enligt miljöbalken ska regleras i samband med tillståndsprövningen, borde de normalt ha varit uppe för prövning vid tillstånd som beviljats eller omprövats. Utrymmet för att ställa ytterligare krav på verksamhetsutövarna vad gäller energihushållning kan därför vara begränsat i dessa fall. I de fall som tillståndsvillkoret innebär att företaget med viss regelbundenhet ska upprätta och ge in energihushållningsplan som ska godkännas av tillsynsmyndigheten kan det beroende på hur tillståndsvillkoret är skrivet finnas utrymme för att närmare besluta vad en sådan energihushållningsplan ska innehålla inom ramen för tillsynen, se nedan i kapitel 3, Vägledande rättsfall. Det finns dock vissa inskränkningar i rättskraften. Tillstånd kan återkallas eller omprövas under vissa förhållanden (24 kap. 3, 5 eller 6 MB). Detta kan bland annat innebära att villkor måste omprövas vid införande av ny svensk eller europeisk lagstiftning, om villkor inte följs eller om olägenhet uppstår. Det finns även möjlighet att ompröva villkor efter en viss tid. Om det är 10 år sedan tillståndsbeslutet vunnit laga kraft finns större möjligheter att ändra och uppdatera villkor. Rättskraften gäller inte bara de specifika villkor som finns i tillståndet, utan även de frågor som tagits upp under tillståndsmålet. De regleras i det så kallade allmänna villkoret som innebär att verksamhetsutövaren, om inget annat följer av de specifika villkoren, ska följa det som angetts i tillståndsansökan eller som bolaget i övrigt har uppgett i målet. I vissa fall kan det vara så att frågan om energihushållning inte tagits upp under målet. I sådana fall finns inget hinder mot att förelägga om energihushållningsåtgärder så länge de är skäliga enligt 2 kap Icke-tillståndsprövade verksamheter Vad beträffar mindre verksamheter, som inte varit föremål för tillståndsprövning, finns det utrymme för tillsynsmyndigheterna att agera i frågor rörande energihushållning och användning av förnybara energikällor. 1.5 Tillsyn Tillsynsmyndigheten ska enligt 26 kap. 1 MB på eget initiativ utöva tillsyn enligt miljöbalken såväl genom myndighetsutövning som genom förebyggande arbete. Detta innebär ett långtgående ansvar att bedöma och genomföra de tillsynsinsatser som behövs. Tillsyn kan bedrivas genom operativ tillsyn, vilket innebär att kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av miljöbalken. Det kan ske genom att vidta de åtgärder som behövs för att verksamhetsutövaren ska vidta rättelse, till exempel förelägganden och förbud. Tillsyn kan också bedrivas genom att med rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att miljöbalkens ändamål ska uppfyllas. I en dom rörande Stockholms stad slog Markoch miljööverdomstolen fast att tillsyn enligt miljöbalken kring energihushållning får bedrivas även om en verksamhetsutövare har uppfyllt kraven enligt lagen om energideklaration. 1.6 Verksamhetsutövarens egenkontroll Verksamhetsutövare har enligt 26 kap. 19 MB en skyldighet att själva se till att de följer miljöbalkens regler. Det är företagen själva som har bäst kunskap om verksamheten och dess effekter på miljön. Därför är det verksamhetsutövaren som har det primära ansvaret för att miljölagstiftningen efterlevs. Det är dock inte fråga om att ersätta den offentliga tillsynen utan att komplettera denna. Det är meningen att myndigheterna på detta sätt kan inrikta sig på en systemtillsyn alltså en kontroll av att företagens egna kontrollsystem fungerar tillfredsställande i stället för en detaljerad kontroll av utsläpp och reningsanordningar. Det är väsentligt att verksamhetsutövaren har en egenkontroll som går ut på att villkor som anges i tillståndet efterlevs. Verksamhetsutövaren har en skyldighet att fortlöpande planera och kontrollera sin verksamhet. Verksamhetsutövaren ska också hålla sig underrättad om verksam hetens eller vidtagna åtgärders påverkan på miljön. Det finns även en möjlighet för tillsynsmyndigheten att begära att verksamhets utövaren ska lämna förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder, något som gäller även när verksamheten inte är tillståndspliktig. Här finns det möjlighet för tillsynsmyndigheten att kräva att verksamheten har en tillräcklig egenkontroll av energihushållningen. Där ska verksamhetsutövaren visa att denne har kunskap om sin energianvändning och hur energianvändningen kan effektiviseras eller hur förnybara energikällor kan ersätta fossila energikällor

7 1.6.1 Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll Förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll (FVE) avser yrkesmässig verksamhet och åtgärder som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt miljöbalken. Enligt FVE krävs det att det för varje verksamhet ska finnas en fastställd och dokumenterad fördelning av det organisatoriska ansvaret för frågor reglerade i miljölagstiftningen (4 ) samt vissa kontrollrutiner som ska dokumenteras (5 ). Detta innebär att det ska finnas någon som är ansvarig för energihushållning samt att det finns rutiner för avstängning och underhåll som kan vara relevanta ur energisynpunkt, exempelvis regelbundet kontrollera tryckluftsläckage, kontrollera styrning av belysning, styrning och injustering av ventilation och uppvärmning med mera. Det bör även finnas rutiner vid inköp av energianvändande utrustning där livscykelkostnad (LCC) beräknas. Verksamhetsutövaren ska fortlöpande och systematiskt undersöka och bedöma hälso- och miljörisker med verksamheten och dokumentera resultatet (6 ). Det innebär att verksamhetsutövaren regelbundet ska undersöka och följa upp energianvändningen på företaget och ha en plan för hur energiåtgärder ska genomföras. Egenkontrollen behandlas vidare i Naturvårdsverkets allmänna råd dels om tillsyn (NFS 2001:3), dels om egenkontroll (NFS 2001:2). Där understryks verksamhetsutövarens skyldighet att skaffa sig kunskaper om hur verksamheten bedrivs från miljö- och hälsoskyddssynpunkt, vilket kan ske genom den egenkontroll som utövas. Egenkontrollen bör innefatta inte bara tekniska åtgärder och rutiner utan också verksamhetens planering, organisation och administration. Genom beräkningar, mätningar och liknande åtgärder, anpassade efter verksamhetens art och omfattning samt dess miljöpåverkan, bör verksamhetsutövaren kontrollera resultaten från driften och dokumentera dessa resultat. Man bör beakta risker för miljöpåverkan som inte uppmärksammats när verksamheten kom till stånd och undersöka i vad mån verksamheten kan ha bidragit till miljöpåverkan, exempelvis genom dess produkter eller genom transporter till och från verksamheten. I arbetet bör ingå att ta reda på underleverantörernas miljö påverkan; här bör verksamhetsutövaren ta med underleverantörer av energi. Egenkontroll och kunskapskrav gäller även produktledet. Verksamhetsutövare har skyldighet att hålla sig underrättade om hur deras produkter eller tjänster hanteras i senare led. Kunskap ska finnas om användning och avfall av produkterna vilket kan vara av stor vikt för den totala energihushållningen Miljörapport Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av tillståndsplikt ska den som utövar verksamheten enligt 26 kap. 20 MB varje år lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten. Rapporteringsskyldigheten ses som ett led i egenkontrollen och syftar även till att möjliggöra en bättre tillsyn och att tillgodose informationsbehovet hos allmänheten. Rapporterna ger dessutom möjlighet att beräkna de samlade utsläppen i landet och bedöma den allmänna belastningen på miljön. Enligt Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2006:9) om miljörapport så ska verksamhetsutövaren redovisa de åtgärder som har genomförts under året för att minska verksamhetens användning av energi. Informationen i miljörapporten utgör ett underlag för tillsynen. Om Foto: Oskar Lürén mer information behövs för tillsynen kan tillsynsmyndigheten begära in ytterligare information. 1.7 Industriutsläppsdirektivet Industriutsläppsdirektivet (IED) trädde i kraft den 6 januari 2011 och har implementerats i svensk lagstiftning bland annat genom industriutsläppsförordningen och miljöprövningsförordningen. Direktivet ska tillämpas för nya anläggningar och från och med den 7 januari 2014 tillämpas även direktivet för befintliga anläggningar. Vissa anläggningstyper omfattas dock av övergångsregler. Foto: Per Westergård 12 13

8 IED innebär utökade och skärpta regler inom ett antal områden. Det gäller särskilt tillämpningen av reglerna om bästa tillgängliga teknik (Best Available Technology - BAT) och minimi kraven på utsläpp för stora förbrännings anläggningar. Regler om bästa tillgängliga teknik fanns redan i det tidigare IPPC-direktivet (Direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). Vad som utgör bästa tillgängliga teknik bestäms i så kallade BATslutsatser som läggs in i BREF-dokument (BAT Reference Document). I det tidigare IPPC-direktivet hade BREF-doku menten en svag rättslig status. Tolkningen av vad som utgjorde bästa tillgängliga teknik varierade därför betydligt mellan medlems staterna. Genom IED får BAT-slutsatserna en mer framskjuten plats och blir mycket centrala som ett obligatoriskt underlag för tillståndsprövningen. BAT-slutsatserna ska som huvudregel utgöra en faktisk miniminivå för vilka krav som ska ställas i tillståndprövningen. Ett av de BREF-dokument som antagits av EU-kommissionen gäller energieffektivisering (ENE-BREF). Kraven gäller främst energiledningssystem och inte specifika tekniker. Dokumentet hänvisar dock till andra sektorsspecifika BREF-dokument där det kan finnas krav på bästa tillgängliga teknik som även berör energieffektivitet. Kraven på tillsyn förtydligas och skärps genom direktivet. Bland annat måste alla IEDanläggningar få ett tillsynsbesök minst vart tredje år och de större varje år. Foto: Kuzma, Shutterstock 14 15

9 2 ÖVRIG LAGSTIFTNING OM ENERGIHUSHÅLLING 2.1 Lag (2004:1196) om program för energieffektivisering Energiintensiva företag kan genom att delta i ett femårigt program för energieffektivisering (PFE) bli befriade från energiskatten på elektrisk kraft. Ett företag som deltar i programmet ska tillämpa ett standardiserat energiledningssystem som blivit certifierat av ett ackrediterat certifieringsorgan. Energiledningssystemet ska innehålla en energipolicy vilken ska omfatta ett åtagande om fortlöpande effektivisering av energianvändningen, en fortlöpande kartläggning och analys av energianvändningen, fastställda energimål, en handlingsplan, fastställda rutiner och en organisationsstruktur som garanterar att tillräckliga resurser finns för att energiledningssystemet ska fungera. Utöver energiledningssystemet ska företaget även beskriva energianvändningen i verksamheten, göra en bedömning hur energianvändningen kan förändras på kort och lång sikt samt ange de eleffektivitetsåtgärder som kan vidtas. Vid förändringar av företagets anläggningar och vid anskaffande av ny utrustning ska företaget även utreda hur detta kan göras för att hålla nere energianvändningen. Två år in i programperioden och vid periodens slut efter fem år ska företaget redovisa sitt arbete. SFS 2012:686 upphäver lagen (2004:1196) om program för energieffektivisering vilket innebär att företag inte längre kan anmäla sig till programmet. Bestämmelserna i den upphävda lagen gäller för de företag som anmälde sig senast Det innebär att de flesta programdeltagare avslutar PFE 30 juni 2014 och att de sista företagen är klara Förordning (2009:1577) om statligt stöd till energikartläggning Förordningen ger företag möjlighet att få ett stöd för att genomföra en energikartläggning och riktar sig till företag som använder mer än 500 MWh energi per år. Lantbruk med minst 100 djurenheter kan få stöd även om de har mindre energianvändning. Kartläggningen ska innehålla förslag till åtgärder för energieffektivisering. Företag som beviljats stöd ska även upprätta en energiplan som ska visa resultaten av kartläggningen samt en redovisning av de åtgärder som har föreslagits som man avser att genomföra. Beslutet att utbetala stödet förenas med villkor om att stödmottagaren ska lämna de uppgifter som krävs för uppföljning och utvärdering av stödet. Stödet kommer att finnas kvar i sin nuvarande form till och med år Lag (2006:985) om energideklarationer för byggnader Genom lagen om energideklarationer för byggnader, förordningen samt Boverkets föreskrifter är ägare av byggnader som använder energi i syfte att påverka byggnadernas inomhusklimat skyldiga att var tionde år, när byggnaden uppförs eller när den säljs upprätta en energideklaration. Byggnader som upplåts till allmänheten och har en area över 500 kvadratmeter ska ha en energideklaration, detta gäller även byggnader som upplåts till hyresrätt/ bostadsrätt. Privatbostäder ska deklareras vid försäljning. I deklarationen ska anges hur byggnadens energiprestanda kan förbättras och om så är fallet ska även kostnadseffektiva åtgärder för att förbättra byggnadens energiprestanda ingå. Någon möjlighet för utpekad tillsynsmyndighet, det vill säga Boverket, att förelägga byggnadens ägare att genomföra några energibesparande åtgärder ger dock inte lagstiftningen. 2.4 Energieffektiviseringsdirektivet (2012/27/EU) Energieffektiviseringsdirektivet ersätter två tidigare direktiv kring energianvändning. Direktivet implementeras under år Direktivet föreskriver en rad åtgärder som medlemsländerna ska genomföra och föreskriver även faktiska energiminskningar som ska ske. Det blir obligatoriskt för stora företag att genomföra energikartläggningar för att finna sätt att minska energi användningen. Vad som utgör ett stort företag kommer att definieras i kommande lag om energikartläggning i stora företag. För små och medelstora företag ska det istället finnas incitament att se över sin energianvändning. Det finns dessutom krav på att fjärrvärmeanläggningar och industrier med en installerad effekt på mer än 20 MW ska genomföra en kostnadsnyttoanalys av att använda spillvärme från industrin i fjärrvärmenätet. Termiska elproduktionsanläggningar med en installerad effekt på mer än 20 MW ska också genomföra en kostnadsnyttoanalys för att utreda fördelarna med att driva anläggningen som en högeffektiv kraftvärmeanläggning. Foto: sxc.hu 16 17

10 3 VÄGLEDANDE RÄTTSFALL Foto: Elliott Elliott, Johnér Bildbyrå 3.1 Sammanfattning och slutsatser Frågan om att ställa krav på verksamhetsutövarna beträffande energihushållning är något som tillsynsmyndigheterna börjat arbeta med först sedan införandet av miljöbalken. I första hand har frågan tidigare tagits upp i samband med tillståndsprövningar och villkorsändringar och inte vid tillsyn. Det finns därför lite rättspraxis rörande tillsynsmyndigheternas krav på energihushållning vid tillsyn eller egenkontroll. Genom en dom från Markoch miljööverdomstolen (MMÖD) är det dock klart att miljönämnden i en kommun har rätt att bedriva tillsyn över verksamhetsutövares energianvändning, och att denna tillsyn omfattar kontroll av att hushållningsprincipen uppfylls. I övrigt finns rättspraxis om villkor för energihushållning i samband med tillståndsprövning enligt miljöbalken varav ett antal rättsfall redovisas nedan. Av särskilt intresse i detta sammanhang är en dom från 2009 angående Scania där bolaget ålades att årligen ge in en energihushållningsplan. Domen gäller en verksamhet med stor energianvändning, även om den inte klassificerades som energiintensiv enligt Energimyndighetens klassificering. Miljööverdomstolen (MÖD) ansåg att bolagets arbete med energihushållning skulle vara framåtsyftande, och bäst bedrivs genom att kontinuerligt i verksamheten successivt förbättra hushållningen genom flera åtgärder som var för sig är mindre omfattande. Miljööverdomstolen bemyndigade tillsynsmyndigheten att föreskriva villkor om energihushållning som aktualiseras av planen, och fastslog att villkoren kan vara mer långtgående än vad som är lönsamt från en företagsekonomisk utgångspunkt. Före Scania-domen fanns det tre vägledande domar där tillståndsmyndigheten valt andra utgångspunkter vid prövning av villkor om energieffektivitet. Målen gällde tre stora processindustrier (LKAB, Swedish Tissue och Mondi Dynäs) vilka samtliga klassades som energiintensiva industrier enligt Energimyndighetens klassificering, och deltog i PFE. Gemensamt för samtliga verksamheter var att delar av processen hade stor betydelse för energianvändningen, och att det därmed fanns en hög potential för effektivisering i enskilda processdelar. I målen var fråga om ut- eller ombyggnad av omfattande processutrustningar med större investeringar för en längre tid eller andra omfattande åtgärder i verksamhetens processer. I Swedish Tissue valde MÖD att ge ett begränsningsvärde (MWh/ton tissue) för användningen av energi vilket inte är fallet i något annat mål. I de andra domarna gjorde MÖD en kostnadsnyttoanalys av investeringskostnaderna vid tidpunkten för ansökan om 18 19

11 tillstånd, och beslutade om villkor utifrån resultatet av analysen. Även i dessa tidigare fall har MÖD förtydligat att kraven kan vara mer långtgående än vad som är lönsamt från en företagsekonomisk utgångspunkt. Rättsläget kan i nuläget sammanfattas som att det normala i tillståndsprövningar är att energihushållning regleras genom krav på energihushållningsplan - så som MÖD valde att reglera energihushållning i Scania-domen. De tidigare domarna kan inte i samma utsträckning som Scania-domen användas som grund för frågor om tillsyn vid egenkontroll. För energiintensiva verksamheter med möjlighet till stora energihushållningsåtgärder i enskilda processteg är tidigare praxis fortfarande relevant. Av rättspraxis följer att det inte finns några hinder mot att införa villkor om energihushållning för verksamheter som medverkar i PFE-programmet. Likadant har MÖD i målet Swedish Tissue slagit fast att det inte är ett hinder mot reglering av energihushållning att bolaget deltar i den e uropeiska utsläppshandeln (EU-ETS) så länge villkoret reglerar just energihushållningen och inte specifikt utsläpp av koldioxid. Det är däremot inte möjligt att ställa villkor på att verksamheten ska använda förnybar energi istället för fossil energi om bolaget deltar i utsläppshandeln, eftersom 16 kap. 2 förhindrar villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. På följande sidor redovisas de viktigaste rättsfallen MÖD 2007:56 Swedish Tissue Målet om Swedish Tissue gällde ombyggnad av en pappersmaskin och hur energihushållning skulle regleras i tillståndet. Bolaget medverkade i PFE-programmet och i handeln med utsläppsrätter och en fråga i målet var om detta innebar att bolagets energihushållning därmed inte skulle regleras i tillståndsvillkor. Domstolen hänvisade till uttalanden i propositionen till lagen om Program för energieffektivisering, där regeringen fastslår att programmet för energieffektivisering, handeln med utsläppsrätter, elcertifikatsystemet och miljöbalken kan tillämpas samtidigt utan att störa varandra. En individuell prövning enligt 2 kap. 5 MB ska därför göras för att visa om det finns behov av reglering av energihushållning utöver vad generella styrmedel uppnår. För frågan om reglering av energihushållning i förhållande till utsläppshandeln framhöll domstolen att: Den aktuella typen av villkor om energihushållning syftar således inte i första hand till begränsning av koldioxidutsläpp. I de fall energihushållningen leder till minskade utsläpp av koldioxid, minskar dessutom även andra typer av utsläpp som exempelvis stoft, svaveldioxid och kväveoxider. Sammantaget finner Miljööverdomstolen att det inte föreligger något hinder enligt 16 kap. 2 andra stycket mot villkor av det slag som nu överklagats. Utifrån kraven i de allmänna hänsynsreglerna föreskrev MÖD ett begränsningsvärde för användningen av energi med följande lydelse: Den specifika förbrukningen av energi får som årsmedelvärde och riktvärde från och med den 1 juli 2010 inte överstiga 1,2 MWh elektricitet per ton tissue respektive 6,3 GJ värme per ton tissue. Domstolen motiverade villkoret med att det var fråga om en anläggning med betydande energianvändning där det fanns tekniska förutsättningar att minska energianvändningen genom åtgärder och att utredningen i målet visat att åtgärderna och effekterna av dem motsvarade vad som kan krävas vid en prövning enligt 2 kap. 5 och 7 MB. I det aktuella fallet bedömde domstolen att kravet borde kunna uttryckas som ett begränsningsvärde. Det kan noteras att bolaget i målet framhållit behovet av att själva välja åtgärder, och föredrog ett begränsningsvärde framför villkor om konkreta åtgärder. Detta kan ha haft betydelse för domstolens slutsats att ange ett begränsningsvärde för energianvändningen som villkor gällande energihushållningen MÖD 2007:4 LKAB I målet var fråga om tillstånd för utbyggnad av ett nytt anriknings- och pelletsverk och hur energihushållningsfrågan skulle regleras. Bolaget bedrev ett pågående arbete med energieffektiviseringar enligt PFE-programmet inriktat på åtgärder av företagsekonomiskt intresse. I målet sköt Miljööverdomstolen upp frågan om villkor för energi effektivisering och uppgav att bolaget skulle utreda möjligheterna till energieffektiviseringar och ökat användande av spillvärme från verksamheten. Domstolen hänvisade till 2 kap. 5 MB och förtydligade att all verksamhet och alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse ska bedrivas på ett sådant sätt att energi används så effektivt som möjligt och användningen minimeras. Enligt domstolen gäller detta vid både energiproduktion och energianvändning. För frågan om hur företaget skulle genomföra utredningen förtydligade domstolen att: Utredningen skall omfatta alla energislag, inklusive exempelvis tillvaratagande av spillvärme. Av kostnadsberäkningen skall framgå vilken avskrivningstid och ränta bolaget baserat beräkningen på. Bolaget skall även redovisa vilken miljöpåverkan utöver själva energibesparingen som åtgärderna skulle medföra. Det ankommer sedan på miljödomstolen att göra en avvägning mellan de enskilda åtgärdernas nytta och deras kostnader. Vid denna avvägning är det inte de rent företagsekonomiska aspekterna som är avgörande MÖD 2008:23 Mondi Dynäs AB I målet var fråga om en anläggning med betydande energianvändning där frågan om energihushållning var av stor betydelse i prövningen. Det var också visat att det fanns tekniska åtgärder för att minska energianvändningen genom att installera en barktork samt byta ut ett kokeri. Naturvårdsverket yrkade att bolaget skulle åläggas att genomföra åtgärderna med hänsyn till kravet på energihushållning

12 Miljööverdomstolen hade inga principiella invändningar mot att bolaget kunde genomföra åtgärderna och att dessa var energieffektiviserande, men fann att kostnaden för åtgärderna var orimlig i förhållande till miljönyttan med hänsyn till 2 kap. 7 MB. Angående bedömningen av om åtgärderna var rimliga anförde domstolen att: En utgångspunkt för en sådan bedömning kan vara att de åtgärder som aktualiseras ger en energibesparing vars värde överstiger de eventuellt ökade driftskostnader som uppkommer. Detta betyder med andra ord att investeringen borde kunna återbetalas efter en viss tid. Om återbetalningstiden på sedvanligt sätt uttrycks som investeringsbelopp dividerat med det årliga värdet av energibesparingen minus ökade driftkostnader bör, enligt Miljööverdomstolens mening, denna som regel inte överstiga åtgärdens, eller anläggningens, återstående (tekniska) livslängd. Vid bedömningen av en åtgärds rimlighet ska självfallet också beaktas och värderas de utsläppsminskningar som kan bli följden. stor energianvändning. Verksamheten klassades dock inte som energiintensiv enligt Energimyndighetens kriterier och deltog inte i PFE-programmet, även om företaget arbetade på ett liknande sätt med energifrågor. Som verkstadsindustri skiljer bolaget sig också från de tre tidigare målen (LKAB, Swedish Tissue och Mondi Dynäs), genom att verksamheten snarare karaktäriserades av ett stort antal parallella arbetsmoment i olika delar av anläggningen än av produktion i ett fåtal processlinjer. Det fanns därmed inte samma förutsättningar att i Scania-målet finna mer betydande energihushållningsåtgärder i enskilda processdelar som lämpar sig för att regleras genom villkor i tillståndsbeslut. Naturvårdsverket hade yrkat att frågan om villkor för energihushållning skulle skjutas upp under en prövotid och att Scania under prövotiden skulle kartlägga energianvändningen och energiförsörjningen i verksamhetens tillverknings- och hjälpsystem och utreda möjligheterna till energieffektiviseringar. Vad gällde åtgärder för minskad elanvändning framhöll Miljööverdomstolen att hushållning med elenergi är mycket angeläget från samhällssynpunkt, och att det i målet behövdes ett bättre underlag för att kunna göra en bedömning av vilka möjligheter det fanns att på annat sätt minska elförbrukningen vid anläggningen. Bolaget ålades därför att komplettera utredningen avseende hushållning med elenergi MÖD 2009:17 Scania I målet var det fråga om en verksamhet med Scania anförde som svar på Naturvårdsverkets yttrande att det redan fanns ett pågående energieffektiviseringsarbete i företaget. Enligt bolaget kan ett miljötillstånd endast reglera en ögonblicksbild av hur verksamheten ser ut och ställa krav som inte är orimliga i relation till hur verksamheten ser ut. Detta borde enligt bolaget ställas i kontrast till det pågående arbete bolaget redan bedrev där energieffektiviseringsinsatser optimerades till verksamhetens löpande omställningar och framtida processförändringar. Bolaget menade att energibesparingar bäst hanteras genom Foto: sxc.hu 22 23

13 Foto: Kentaroo Tryman, Jphnér Bildbyrå löpande insatser, och bör ses som en tillsynsfråga och inte en tillståndsfråga eftersom tillståndet inte kan ta hänsyn till hur verksamheten utvecklas och sätter stopp för att föreskriva om rimliga skyddsåtgärder även i framtiden. Miljööverdomstolen höll med bolaget i dess argumentation och framförde att bolagets planering för en successivt förbättrad energihushållning borde vara framåtsyftande. Energihushållningsarbetet bedrivs enligt domstolen bäst genom att kontinuerligt i driften av anläggningarna successivt förbättra hushållningen genom flera åtgärder som var för sig är mindre omfattande. Bolaget ålades därför att årligen ge in en energihushållsplan till tillsynsmyndigheten. I planen ska bolaget redovisa planerade energihushållningsåtgärder samt resultatet av genomförda åtgärder. Domstolen anförde att tillsynsmyndigheten bör bemyndigas att föreskriva sådana villkor om energihushållning som aktualiseras av planen, som enligt ovan byggde på mindre successiva ändringar i verksamheten. Villkoren ställs med stöd av 2 kap. 5 och 7 MB och kan således vara mer långtgående än vad som är lönsamt från ett företagsekonomiskt perspektiv. Gällande förhållandet mellan målet och tidigare praxis anförde domstolen att de tidigare målen gällde verksamheter av en annan typ än i Scania-målet. Även om det var fråga om en stor energianvändning i nivå med Swedish Tissue var verksamheten inte sådan att det fanns enskilda moment med betydande energianvändning. Det var därför inte lämpligt att reglera enskilda energihushållningsåtgärder en gång för alla genom villkor i tillståndsbeslutet MÖD 2011:23 Perstorp Oxo AB I målet var fråga om en verksamhet som liknade verksamheten som bedrevs i Scaniamålet. Energianvändningen kom från ett flertal olika delar av verksamheten och inte från ett fåtal processteg som i målen gällande de energiintensiva industrierna. Det fanns därför, liksom i Scania-målet, inte några stora energibespar ingar att göra genom att försöka hitta enskilda energihushållningsåtgärder. Verksamheten kännetecknades också av att den varierade beroende på vilka produkter som efterfrågades på marknaden och andra förutsättningar. Mark- och miljööverdomstolen ålade i tillståndsbeslutet bolaget att senast sex månader efter att domen vunnit laga kraft ge in ett program för energihushållning till tillsynsmyndigheten där det enligt domen ska framgå: vilka åtgärder som oavsett avskrivningstid är tekniskt möjliga att genomföra, samt kostnaderna och energibesparingen för dessa. I redovisningen ska ingå kostnadskalkyler omfattande åtminstone total investeringskostnad och återbetalningstid, grundad på åtgärdens livscykelkostnader. Åtgärdsprogrammet ska därefter revideras fortlöpande och reviderade program ska vart tredje år, eller med annat intervall som tillsynsmyndigheten bestämmer, sändas till tillsynsmyndigheten. Mark- och miljööverdomstolen hänvisar i domskälen till att arbetet med förbättrad 24 25

14 energihushållning i det aktuella fallet bedrivs bäst på det sätt bolaget beskrivit. Det vill säga genom att kontinuerligt och succesivt förbättra hushållning genom rimliga åtgärder. I den tidigare prövningen vid Mark- och miljödomstolen hade domstolen överlåtit till tillsynsmyndigheten att fastställa villkor av mindre betydelse genom en punkt om delegering i tillståndet. Bemyndigandet var dock begränsat till åtgärder med en avskrivningstid på högst tre år. Naturvårdsverket yrkade att delegeringspunkten inte borde vara begränsad i tid. Mark- och miljööverdomstolen förtydligade i samband med detta hur avvägningen av vilka åtgärder som är lämpliga och möjliga att genomföra ska göras. Det är enligt Mark- och miljööverdomstolens mening flera faktorer som har betydelse för om en energihushållningsåtgärd är möjlig och lämplig att genomföra än enbart avskrivningstiden, d.v.s. energibesparing och kostnader. Faktorer som påverkan på miljön inklusive arbetsmiljön i andra hänseenden än enbart energimässigt, påverkan på den industriella processen som sådan och påverkan på produktkvaliteten är exempel på andra faktorer som måste vägas in vid bedömningen. Avskrivningstiden säger inte heller något om investeringens storlek. Mark- och miljööverdomstolen ändrade därför delegeringspunkten till att tillsynsmyndigheten får fastställa villkor angående energihushållningsåtgärder som är skäliga MMÖD; M Stockholms stad I målet hade miljö- och hälsoskyddsnämnden i Stockholm utfört en inspektion av oljepannan i en fastighet. Vid tillsynsbesöket hade inspektörerna även frågat fastighetsägaren om några energieffektiviserande åtgärder genomförts och i så fall vilka samt om fastighetsägaren hade för avsikt att vidta ytterligare åtgärder. Miljö- och hälsoskyddsnämnden anförde att den verksamhet som motparten bedrev i egenskap av fastighetsägare är miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. MB. Nämnden menade att de genom 2 kap. 5 MB hade behörighet att kontrollera verksamhetsutövarens egenkontroll av energianvändning och effektivisering. Mark- och miljööverdomstolen fastställde att det i kontrollen av att miljöbalken följs ingår tillsyn över att verksamhetsutövarens följer hushållningsprincipen. Miljö- och hälsoskyddsnämnden hade därför rätt att bedriva tillsyn över verksamhetsutövares energianvändning och energieffektivisering. Domstolen förtydligade att tillsyn över hushållningsprincipen inte ersätts av Boverkets tillsyn enligt lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader. 3.2 Rättsfall om villkor för transporter i verksamheten Beträffande reglering av transporter med stöd av miljöbalken så omfattas rörliga störningskällor (fordon med mera) inte av definitionen miljöfarlig verksamhet. Däremot kan de omfattas av vidtagande av åtgärd eller ge upphov till olägenhet för människors hälsa enligt 9 kap. 3 MB. En tillståndsprövning kan därmed innefatta även en prövning av transporter i verksamheten. Dessa omfattas dock inte självständigt av tillståndsprövningen, utan är en del av huvudverksamheten eller så kallad följdverksamhet. Av rättspraxis framgår att krav kan ställas på transporter innanför verksamhetsområdet eller till och från verksamheten i verksamhetens närområde. I den vägledande domen NJA 2004 s. 421 slog Högsta Domstolen fast att de transporter som äger rum i själva verksamhetsområdet på Stora Ensos massaoch pappersfabrik i Hyltebruk får anses som en del av den miljöfarliga verksamhet som bedrivs där. Transporterna kan därmed villkorsregleras i tillståndsbeslut, och de tunga och omfattande transporter till och från fabriken som krävs i verksamheten är att anse som följdverksamhet till verksamheten vid fabriken. Villkor för transporter kan därmed komma i fråga också när de ger upphov till störningar i anläggningens närområde. Villkoren ska dock inte tillämpas som en indirekt reglering av transportsektorn. Domstolen hänvisade i sin dom till försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 MB, och inte till hushållningsprincipen i 2 kap. 5. I andra mål har transporter tagits upp som en del av tillståndprövningen med stöd av lokaliseringsprincipen i 2 kap. 6. Ur ett energihushållningsperspektiv har det ingen egentlig betydelse var transporterna äger rum utan mer i vilken omfattning de sker. Den praxis som kan utläsas ur Högsta domstolens dom angående verksamhetsområde och närområde har därför ingen direkt betydelse för frågan om en verksamhets energihushållning eftersom det kan förekomma en mängd transporter utanför närområdet. I dagsläget är det inte tydligt prövat i högre instans om ett företags transporter ska omfattas av hushållningsprincipen. Det finns enligt Energimyndighetens bedömning dock inget som hindrar att frågan tas upp till prövning även med stöd av hushållningsprincipen om det bedöms som relevant och motiverat. Ett företag skulle till exempel kunna åläggas att i sin energihushållningsplan redogöra för hur företaget arbetar med att minska transporterna inom verksamheten. Foto: sxc.hu 26 27

15 Energimyndigheten, Box 310, Eskilstuna Telefon , Fax E-post Ett hållbart energisystem gynnar samhället Energimyndigheten arbetar för ett hållbart energisystem, som förenar ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Vi utvecklar och förmedlar kunskap om effektivare energianvändning och andra energifrågor till hushåll, företag och myndigheter. Förnybara energikällor får utvecklingsstöd, liksom smarta elnät och framtidens fordon och bränslen. Svenskt näringsliv får möjligheter till tillväxt genom att förverkliga sina innovationer och nya affärsidéer. Vi deltar i internationella samarbeten för att nå klimatmålen, och hanterar olika styrmedel som elcertifikatsystemet och handeln med utsläppsrätter. Vi tar dessutom fram nationella analyser och prognoser, samt Sveriges officiella statistik på energiområdet. Denna broschyr är en av tre som handlar om energitillsyn. Den första Tillsyn över energihushållning Vad är det som gäller? är en översikt för tillsynsmyndigheter. Den andra Vägledning för energitillsyn Miljöbalken, övrig lagstiftning och rättsfall är en mer djupgående genomgång av lagstiftning och tillämpning för tillsynsmyndigheter. Den tredje Tänk längre! Vinn-vinn när företag sparar energi vänder sig till verksamhetsutövare. ET2012:17. Upplaga: 500 ex. Layout och produktion: Granath Havas Worldwide. Tryck: Arkitektkopia.