Rimlighetsavvägning en utmaning

Transkript

1 Rimlighetsavvägning en utmaning

2 Rimlighetsavvägning en utmaning 1. Juridisk bakgrund och praxis 2. Samhällsekonomiska beräkningar 3. Rimlighetsavvägning i praktiken 4. Diskussion Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

3 Juridisk bakgrund och praxis Caroline Appelberg Miljöjurist Naturvårdsverket Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

4 2 kap. 7 miljöbalken Någonstans går en gräns där marginalnyttan för miljön inte uppväger de kostnader som läggs ned på försiktighetsmåtten. (prop.1997/98:45, del 1, s. 232) Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

5 2 kap 7 miljöbalken Kraven i 2 5 och 6 första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om en totalförsvarsverksamhet eller en åtgärd som behövs för totalförsvaret, ska vid avvägningen hänsyn tas även till detta förhållande. Trots första stycket ska de krav ställas som behövs för att följa 5 kap. 4 och 5. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

6 Den juridiska metoden förarbetena? Nyttan - de fördelar för miljön som åtgärden får anses innebära i det särskilda fallet varvid kraven inte bör sättas lägre än att allt ska göras som är meningsfullt för att nå miljöbalkens mål Kostnaderna - för en skyddsåtgärd. Bedömningen av vad som är ekonomiskt orimligt betungande vid krav på skyddsåtgärder ska utgå från branschförhållanden och inte från den enskilda verksamhetsutövarens betalningsförmåga. Förarbetena är kortfattade, generella, ger ingen tydlig vägledning vilket återspeglas i Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

7 Praxis - Vilka faktorer fäster domstolarna vikt vid när de gör rimlighetsavvägningar? - Kortfattade domskäl - Jämförelser mellan förarbeten och praxis - En blandning av företagsekonomiska och samhällsekonomiska begrepp - Vad domstolen beaktar är svårt att förutsäga. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

8 Praxis, forts. I dessa rättsfall har domstolarna använt samhällsekonomiska beräkningar som underlag när de gjorde rimlighetssavvägningen: Mark- och miljööverdomstolens dom i mål nr M Mark- och miljööverdomstolens dom i mål nr M Mark- och miljööverdomstolens dom i mål nr M Mark- och miljööverdomstolens dom i mål nr M Mark- och miljööverdomstolens dom i mål nr M Nacka tingsrätts, mark-och miljödomstolen, dom i mål nr M Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

9 Utgående från enbart den specifika kostnaden för utsläppsbegränsningen skulle det kunna framstå som motiverat att ställa krav på att alla de fyra åtgärderna inom intervallet kr/kg svavel vidtas. Enligt Mark- och miljööverdomstolens mening måste dock hänsyn även tas till den totala miljöinvestering som bolaget nu står inför, med främst byggandet av underjordsförvaret för avfall. Mark- och miljööverdomstolens dom i mål nr M Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

10 Vid denna bedömning ska, förutom energibesparing och kostnad även andra faktorer beaktas, såsom påverkan på miljön - inklusive arbetsmiljön - i andra hänseenden än enbart energimässigt. Påverkan på den industriella processen som sådan och påverkan på produktkvalitet är exempel på andra faktorer som måste vågas in vid bedömningen. Mark- och miljööverdomstolens dom i mål nr M Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

11 Domstolen har inte funnit det lättgenomträngligt att få fram de grunder för värderingen av nyttan av bullerminskning som kalkylmodellen baseras på, Mark- och miljödomstolen, Växjö, i M Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

12 Enligt Mark- och miljööverdomstolens uppfattning ligger beräkningsverktygets värde framförallt i att det ger en indikation på om förutsättningarna för dispens är uppfyllda. Den slutliga prövningen av dispensfrågan måste dock alltid ske genom en saklig bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. MÖD 2017:65 Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

13 Andra områden där samhällsekonomiska beräkningar används som underlag Jordbruksverkets beräkningsverktyg för dispenser 7 kap. 11 b miljöbalken Storbritanniens verktyg för IED-dispenser - Industrial Emissions Directive derogation: cost-benefit analysis tool 1 kap. 16 industriutsläppsförordningen Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

14 Den juridiska metoden - slutsats Det saknas riktlinjer eller praxis hur kostnader och nyttor ska beräknas och redovisas. I praxis en blandning av samhällsekonomiska och företagsekonomiska beräkningar och begrepp. Svårt att få fram ett värde på miljönyttan. Otydliga kostnadsredovisningar från verksamhetsutövare. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

15 Den juridiska metoden - slutsats Det saknas vägledning för hur rimlighetssavvägningar enligt 2 kap. 7 miljöbalken ska göras. Samhällsekonomiska beräkningar kan vara en del av underlaget i en prövning men ställer krav på att det är tydligt vilka värden som används, hur dessa har beräknats och att verksamhetsutövarens kostnadsredovisning är tydlig samt specificerad. Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

16 Rimlighetsavvägning en utmaning

17 Samhällsekonomiska beräkningar Anna Brunlöf Miljöekonom Naturvårdsverket

18 Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till NYTTAN av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med KOSTNADERNA för sådana åtgärder.

19 Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till NYTTAN av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med KOSTNADERNA för sådana åtgärder. KOSTNADERNA för skyddsåtgärder

20 Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till NYTTAN av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med KOSTNADERNA för sådana åtgärder. NYTTAN av skyddsåtgärder KOSTNADERNA för skyddsåtgärder

21 Samhällsekonomiskt perspektiv Samhällsekonomisk NYTTA: Miljönyttan av minskade utsläpp till luft Samhällsekonomisk KOSTNAD: Investeringskostnad (för åtgärden/tekniken) Drift- och underhållskostnad

22 Samhällsekonomisk nytta Samhällsekonomisk NYTTA: Miljönyttan av minskade utsläpp till luft Samhällsekonomisk KOSTNAD: Investeringskostnad (för åtgärden/tekniken) Drift- och underhållskostnad

23 Hur kan vi beskriva miljönyttan? Kvantitativt, tex minskade utsläpp av 200 kg SO2 Kvalitativt, tex minskad försurning Monetärt värde, tex 3 miljoner kr minskad miljöpåverkan för samhället Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

24 Schablonvärden för miljönytta Schablonvärden används för att monetarisera nyttan av kg minskade utsläpp Luftutsläpp NOx kr/kg 2019 års prisnivå 70,38 kr Svenska genomsnittsvärden för skadan som svenska industriutsläpp orsakar PM2,5 VOC SO2 288,42 kr 25,33 kr 191,89 kr Exempel på schablonvärden för industrins luftutsläpp, High VSL (EEA 2014) Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

25 Omfattande forskning bakom Data och modellkörningar från EUs medlemsstater var utsläppen sker spridningsmodellering risk för exponering effekter på hälsa och miljö ekonomisk värdering av effekterna Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

26 Vad ingår i schablonvärdena? INGÅR Ökad sjukdomsrisk luftvägssjukdomar, astma, stroke, dödlighet Ökade sjukvårdskostnader och produktivitetsbortfall Skördeförluster på grödor och skog Påverkan på byggnader INGÅR INTE Förlust av ekosystemtjänster Förlust av biologisk mångfald Påverkan på kulturvärden Andra sociala effekter Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

27 Samhällsekonomisk kostnad Samhällsekonomisk NYTTA: Miljönyttan av minskade utsläpp till luft Samhällsekonomisk KOSTNAD: Investeringskostnad (för åtgärden/tekniken) Drift- och underhållskostnad

28 Vad ska räknas med i kostnaderna? I den samhällsekonomiska kostnaden ingår endast: Investeringskostnaden för åtgärden/tekniken Kostnader för drift- och underhåll av tekniken OBS: Kapitalkostnader ska inte ses som samhällsekonomiska kostnader Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

29 Att jämföra kostnader och nyttor Samhällsekonomisk NYTTA: Miljönyttan av minskade utsläpp Samhällsekonomisk KOSTNAD: Investeringskostnad Drift- och underhållskostnad

30 Att jämföra kostnader och nyttor Samhällsekonomisk NYTTA: Miljönyttan av minskade utsläpp Samhällsekonomisk KOSTNAD: Investeringskostnad Drift- och underhållskostnad För jämförbarhet: Inflationsjustering Ekonomisk livslängd Diskontering

31 Ekonomisk livslängd Den ekonomiska livslängden kan sättas till hur länge effekterna av åtgärden förväntas uppstå Den tekniska livslängden kan vara en uppskattning av den ekonomiska livslängden OBS: Avskrivningstid är inte samma sak som ekonomisk eller teknisk livslängd Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

32 Att jämföra kostnader och nyttor Samhällsekonomisk NYTTA: Miljönyttan av minskade utsläpp Samhällsekonomisk KOSTNAD: Investeringskostnad Drift- och underhållskostnad För jämförbarhet: Inflationsjustering Ekonomisk livslängd Diskontering

33 Samhällsekonomisk diskonteringsränta Används inom samhällsekonomi för att kunna väga kostnader mot nyttor Används för att diskontera alla framtida strömmar av kostnader och nyttor till nutid (nuvärde) - för att kunna jämföras idag OBS: Företagsekonomisk kalkylränta är inte samma sak som samhällsekonomisk diskonteringsränta Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

34 Att jämföra kostnader och nyttor Samhällsekonomisk NYTTA: Miljönyttan av minskade utsläpp Samhällsekonomisk KOSTNAD: Investeringskostnad Drift- och underhållskostnad För jämförbarhet: Inflationsjustering Ekonomisk livslängd Diskontering

35 Sammanfattning Använd schablonvärden för att uppskatta ett värde på miljönyttan Använd rätt parametrar vid beräkning av kostnaderna Diskontera både nyttor och kostnader för jämförbart nuvärde Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

36 Rimlighetsavvägning en utmaning

37 Rimlighetsavvägning i praktiken Sven Bomark Industrihandläggare Naturvårdsverket

38 Rimlighetsavvägning i industrin Exempelvis tillståndsprövning av processindustri: Industriutsläppsverksamhet - BAT-slutsatser? Kravnivåer inom branschen? Miljökvalitetsnormer eller andra tvingande krav? Specifika problem med utsläpp på aktuell plats? Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

39 Rimlighetsavvägning i industrin Exempelvis utsläpp till luft: Reningsutrustning och/eller processutrustning Ny utrustning Kompletterande rening Ersatt utrustning Byte av råvaror eller bränslen Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

40 Utmaningar Det saknas enhetlig metod Otydliga kostnadsredovisningar Alla kostnader summerade till ett orimligt högt belopp Värde på kr/kg förorening som inte går att kontrollräkna Svårt att bedöma rimligheten i angiven investeringskostnad och drift- och underhållskostnad då ingående poster inte är specificerade Bolaget räknar ofta in kapitalkostnader i sina totala kostnader Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

41 Utmaningar Svårt att få fram ett värde på miljönyttan Vad ingår i de schablonvärden finns framtagna? Påverkan på miljön? Hälsoaspekter? Lokala/regionala effekter? Svårt att bedöma teknisk livslängd för en åtgärd Tidspress vid tillståndsprövningar Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

42 Vilka uppgifter behövs? Kostnader för en åtgärd (hur/av vem är de framtagna?) Specificerad investeringskostnad Specificerad drift- och underhållskostnad Teknisk livslängd eller liknande för åtgärden Schablonvärden för miljönytta Finns för aktuella utsläppsparametrar? Vad ingår i schablonvärdena? Vilken miljönytta medför minskade utsläpp? kr/ton minskat utsläpp hur lång tid varar miljönyttan? Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

43 Vägning av kostnader mot nytta Total kostnad Investeringskostnad Drift- och underhållskostnad under den tid åtgärden har antagen effekt (teknisk livslängd eller motsvarande) Nuvärdesberäkning av kostnaderna Total nytta Åtgärdens miljönytta under den tid åtgärden har antagen effekt (teknisk livslängd eller motsvarande) Nuvärdesberäkning av nyttan Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

44 Hur kan resultatet användas? Ger inte hela svaret men kan ge en god uppskattning om storleksordningen Viktigt att det är tydligt hur beräkningen är gjord - ska kunna göras av någon på nytt Finns andra fördelar med att vidta åtgärden? Är alla effekter av åtgärden prissatta? Kan behöva kompletteras med kvalitativa resonemang om nyttan Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

45 Räkneexempel Investeringskostnad: 100 Mkr Drift och underhåll: 2 Mkr/år Teknisk livslängd: 20 år Minskat NOx-utsläpp: 100 ton/år Schablonvärde: 70 kr/kg NOx Om avskrivningstid på 15 år används istället (av misstag) Kostnad 140 Mkr nuvärde 103 Mkr Nytta 140 Mkr nuvärde 103 Mkr Kostnad 130 Mkr nuvärde 103,3 Mkr Nytta 105 Mkr nuvärde 83,4 Mkr Naturvårdsverket Swedish Environmental Protection Agency

46 Rimlighetsavvägning en utmaning