SW E D I SH E N V IR O N M EN T AL P R OT E C T IO N AG E NC Y

Transkript

1 1 (5) SW E D I SH E N V IR O N M EN T AL P R OT E C T IO N AG E NC Y ÖVERKLAGANDE Dnr Rf Högsta domstolen Box Stockholm Överklagande av Miljööverdomstolens dom den 25 augusti i mål nr M avseende tillstånd för deponering av processavfall från Vallviks Bruk Aktiebolags massafabrik i Vallvik Naturvårdsverkets yrkanden m.m. Naturvårdsverket har överklagat rubricerad dom och därvid yrkat att Högsta domstolen undanröjer underinstansernas domar och avvisar Vallviks Bruk Aktiebolags (bolagets) ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Naturvårdsverket får härmed utveckla grunderna för sin talan och ange skälen för prövningstillstånd. Sammanfattning Bolagets avgränsning av sin ansökan om tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken är för snäv och därmed inte förenlig med 16 kap 2 tredje stycket miljöbalken och dess förarbeten då ansökan endast gäller deponering av nytt avfall på en befintlig deponi. Detta innebär att ansökan har så väsentliga brister att den inte kan ligga till grund för prövning. Bristerna kan inte avhjälpas. Miljödomstolen borde således ha avvisat ansökan enligt 22 kap. 2 andra stycket miljöbalken. Då så inte har skett har det förelegat processhinder enligt 34 kap. 1 rättegångsbalken i Miljööverdomstolen. Miljööverdomstolen skulle därför ha undanröjt miljödomstolens dom och avvisat ansökan. Domstolarnas prövning av ansökan utgör därmed ett rättegångsfel som bör leda till att deras avgöranden undanröjs. Eftersom det finns hinder mot en prövning av bolagets ansökan ska den avvisas. B E SÖ K: ST O C K H O LM - VALH AL L AV ÄG E N 195 Ö ST E R SU N D - F O R SK AR E N S V ÄG 5, HUS U B K IR U N A - K ASE R N G AT AN 14 P O ST: ST O C K HO LM T E L: F AX: E-POST: R E G IST R AT O R@NAT U RV AR D SV E R K E T.SE IN T E R N E T: WWW. N AT U R V AR D SV E R K E T. SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2 (5) Utveckling av Naturvårdsverkets talan Bakgrund Bolaget avser att deponera nytt avfall på en befintlig deponi som inte är avslutad. Bolagets ansökte om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och avgränsade sin ansökan till vad som bolaget betraktar som en ny deponi lokaliserad på en befintlig deponi. Miljödomstolen meddelade tillstånd med den sökta avgränsningen. Bolaget överklagade villkoret om ekonomisk säkerhet till Miljööverdomstolen och yrkade bl.a. en ändring som medger att säkerheten ställs successivt. Felaktig avgränsning av ansökan I sina domskäl hänvisar Miljööverdomstolen till sitt beslut SM1 i mål M , där domstolen ansett att tillståndsprövningen bör omfatta hela verksamheten vid en deponi och att separat tillstånd inte bör ges för en tjugoprocentig utökning. Vidare konstaterar Miljööverdomstolen att avgränsningen av ansökan innebär att domstolen har begränsade möjligheter att bedöma den befintliga deponin och att det dessutom endast finns översiktliga uppgifter om den. Trots detta, godtar Miljööverdomstolen att ansökan avgränsats till deponering av nytt avfall. Naturvårdsverket anser, liksom Miljööverdomstolen gett uttryck för i sin tidigare praxis, att en tillståndsprövning inte kan avgränsas till deponering av nytt avfall som läggs på en befintlig deponi. Naturvårdsverket anser dessutom av följande skäl att deponeringen borde prövas inom ramen för tillståndet för den industriella verksamheten vid Vallviks bruk. Avfallet som ska deponeras är processavfall från pappersmassetillverkningen vid Vallviks bruk. Avfallets innehåll och egenskaper beror således på tillverkningsprocesser och behandlingen av avfallet i den industriella verksamheten som bedrivs på området. Naturvårdsverket anser därför att det finns sådana miljömässiga och tekniska samband mellan tillverkningsindustrin och deponeringen att de ska anses utgöra en verksamhet. Stöd för en sådan bedömning finns i Miljööverdomstolens dom den 8 juni 2010 i mål M angående Forsbacka bruk. Den järnbruksverksamhet som bedrivits vid bruket hade bestått i ett stort antal delverksamheter - exempelvis martinverk, oljelagring, valsverk, skrothantering och deponier - belägna inom olika delar av området. Delverksamheterna hade också bedrivits under olika tidsperioder. Enligt Miljööverdomstolens mening måste järnbruksverksamheten ses som en integrerad helhet. De olika delverksamheterna ansågs ha haft ett sådant tekniskt och miljömässigt samband att de tillsammans utgjorde en verksamhet.

3 NATURVÅRDSVERKET 3 (5) Naturvårdsverket anser att det följer av 16 kap. 2 tredje stycket miljöbalken att det inte är möjligt att meddela ett helt separat tillstånd för en del av en miljöfarlig verksamhet. Tillstånd till en ändring av en verksamhet ska i stället lämnas som en del av ett nytt tillstånd för hela verksamheten eller genom ett ändringstillstånd enligt det nyss nämnda lagrummet (jfr prop. 2004/05:129, s och 94). Det är inte möjligt att pröva ändringen isolerat från sitt sammanhang. Grundprincipen är att alla delar som har ett tekniskt och miljömässigt samband ska omfattas av prövningen. Naturvårdsverkets slutsats av det ovan nämnda är att bolagets avgränsning av ansökan varit för snäv i och med att den endast omfattat deponeringen av nytt avfall. Konsekvenser av den felaktiga avgränsningen av ansökan En samlad och integrerad miljöprövning är en av de bärande principerna bakom miljöbalken. Denna princip innebär att samtliga miljö- och hälsoaspekter prövas i ett sammanhang inom ramen för ett och samma tillstånd (prop. 1997/98:45, del 1, s. 169). Genom miljöbalken infördes gemensamma allmänna hänsynsregler. Enligt förarbetena ska dessa hänsynsregler tillämpas så att balkens mål i praktiken får genomslag med avseende på samtliga verksamheter som omfattas av balkens regler (prop. 1997/98:45, del 1 s. 169). För att det ska vara möjligt att tillämpa miljöbalkens allmänna hänsynsregler på det sätt som förutsätts i förarbetena till miljöbalken krävs att samtliga hälso- och miljöeffekter som en verksamhet eller åtgärd ger upphov till kan beaktas och bedömas i ett sammanhang. Det är miljömässiga och tekniska samband som ska bestämma prövningens avgränsning. Syftet med en samlad och integrerad prövning av hela verksamheten är att det ska vara möjligt att göra en bedömning av den totala miljöpåverkan och också reglera den på ett ändamålsenligt sätt som uppfyller miljöbalkens krav. Prövningssystemet rymmer också att sakägare och allmänhet ska ha rätt och möjlighet att yttra sig över en ansökan om tillstånd och över miljökonsekvensbeskrivningen. De ska kunna närvara och yttra sig vid sammanträde om prövning av t.ex. miljöfarlig verksamhet. Det är av avgörande betydelse för berörda enskilda att prövningen har den omfattning som krävs för att den ska bli ändamålsenlig. Det är annars inte möjligt för dem att få insyn i och påverka processen. Att prövningen är rätt avgränsad är också en förutsättning för att resultatet av prövningen ska bli ett tillstånd som säkerställer att deras hälsa och miljön inte kommer att utsättas för olägenheter eller skador. En samlad prövning är också motiverad av att en verksamhet inte ska regleras i flera tillstånd, eftersom det då blir svårt att överblicka vilka krav som gäller för verksamheten. Det kan också vara svårt för prövningsmyndigheten att avgöra vad som ska omfattas av prövningen vid en ändring.

4 NATURVÅRDSVERKET 4 (5) Konsekvenser i det överklagade målet En konsekvens av att prövningen avgränsats på det angivna sättet är att det inte gått att göra någon bedömning av miljöeffekterna av deponeringen. Det går därför inte att bedöma om deponeringen över huvud taget kan anses tillåtlig eller, om tillstånd kan meddelas, vilka försiktighetsmått som krävs. Det går bl.a. som Miljööverdomstolen konstaterar inte att bedöma efterbehandlingsbehoven och därmed inte heller storleken på den ekonomiska säkerheten. Förordningen (2001:512) om deponering av avfall ställer vissa generella krav på deponier, bl.a. i fråga om bottentätning och geologisk barriär. Miljööverdomstolen konstaterar att den befintliga deponin saknar bottentätning och geologisk barriär. Genom att avgränsa prövningen till nytt avfall som ska deponeras på den befintliga deponin och betrakta det förfarandet som anläggning av en ny deponi har man kringgått deponeringsförordningens krav i de avseendena. Som nämnts ovan så bestäms avfallets innehåll och egenskaper av tillverkningsprocesser och behandling av avfallet i den industriella delen av Vallviks bruk. På det sätt prövningen avgränsats är det dock inte möjligt att ställa några krav i fråga om det avfall som ska deponeras. Processhinder som innebär att ansökan ska avvisas Naturvårdsverket anser att den snäva avgränsningen av ansökan innebär att ansökan har så väsentliga brister att den inte kan ligga till grund för en tillståndsprövning enligt miljöbalken. Redan av instansordningsprincipen följer att bristerna inte kan avhjälpas i Miljööverdomstolen. Högsta domstolen har i NJA 2009 s. 321 uttalat att det sällan bör vara möjligt att under en fortsatt handläggning läka väsentliga initiala brister i en miljökonsekvensbeskrivning. I det här fallet har viktiga delar av verksamheten utelämnats från prövningen och inte heller ingått i beskrivningen av verksamhetens miljöpåverkan. Bristerna kan därför inte heller avhjälpas i miljödomstolen. Miljödomstolen borde således ha avvisat ansökan enligt 22 kap. 2 andra stycket miljöbalken. Då så inte har skett har det förelegat processhinder enligt 34 kap. 1 rättegångsbalken i Miljööverdomstolen. Miljööverdomstolen skulle därför ha undanröjt miljödomstolens dom och avvisat ansökan. Domstolarnas prövning av ansökan utgör därmed ett rättegångsfel som bör leda till att deras avgöranden undanröjs. Eftersom det finns hinder mot en prövning av bolagets ansökan ska den avvisas. I Miljööverdomstolen har prövningens ramar begränsats av att det endast är bolaget som har överklagat i en villkorsfråga. Naturvårdsverket anser att detta

5 NATURVÅRDSVERKET 5 (5) inte är korrekt. Det följer redan av att processhinder är en fråga som rätten självmant ska beakta. Skäl för prövningstillstånd Naturvårdsverket anser att avgränsningen av en ansökan är en principiellt viktig fråga som har stor betydelse för möjligheten att göra en ändamålsenlig tillståndsprövning. Om ansökan, och därmed också prövningen, avgränsas till delar av en verksamhet finns det risk för att miljökonsekvenserna av verksamheten inte kan bedömas. Det blir då svårt att bedöma om tillstånd kan lämnas, och vilka krav på försiktighetsmått som är nödvändiga för att säkerställa att verksamheten i sin helhet inte ska medföra skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Om en del av en verksamhet prövas separat är det inte möjligt att göra sådana ändringar i tillstånd för den övriga verksamheten som är motiverade av tekniska och miljömässiga samband mellan befintliga och sökta verksamhetsdelar. I det här målet är det tydligt att den avgränsade prövningen har medfört sådana konsekvenser. En ytterligare konsekvens är att de generella krav som finns i förordningen om deponering av avfall har kunnat kringgås. Tillståndsprövningens avgränsning och konsekvenserna av brister i en tillståndsansökan i det avseendet är sådana frågor som ofta kommer under domstols prövning. Mot den bakgrunden anser Naturvårdsverket att det enligt 54 kap.10 1 rättegångsbalken är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Högsta domstolen. Beslut om detta yttrande har fattats av enhetschefen Carl Mikael Strauss. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit enhetschefen Rikard Janson, Astrid Mäkitalo och Åsa Wiklund Fredström den sistnämnda föredragande. För Naturvårdsverket Carl Mikael Strauss Åsa Wiklund Fredström