Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.2. Kapitel 6 Investeringskostnad samt drift- och underhållskostnader

Transkript

1 Version Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.2 Kapitel 6 Investeringskostnad samt drift- och underhållskostnader G L 6(1+0,1)

2 2

3 Innehåll 6 Investeringskostnad samt drift- och underhållskostnader Kostnad för investering i infrastruktur Ändrade drift- och underhållskostnader p g a investering i infrastruktur Marginalkostnad för drift, underhåll och reinvesteringar p g a ökad trafik (kostnad för slitage och deformering) Investeringskostnad samt drift- och underhållskostnader 6.1 Kostnad för investering i infrastruktur ASEK rekommenderar Vid beräkning av investeringskostnaden skall metoden successiv kalkylering tillämpas. Investeringskostnaden ska beräknas i aktuell specifik kostnadsnivå (d.v.s. baseras på aktuella priser vid t.ex. planperiodens början), men uttryckas i basårets penningvärde (för närvarande 2010). Det innebär att kostnader som är beräknade i tidigare års kostnadsnivå räknas upp till aktuell kostnadsnivå med ett produktionskostnadsrelaterat index som t.ex. E 84, vilket innebär en uppräkning som omfattar både inflation och reala prisökningar. Därefter ska de aktuella investeringskostnaderna rensas för inflation genom att räknas om till basårets penningvärde 1 (deflateras) med Konsumentprisindex (KPI). Vid skattefinansiering av infrastrukturinvesteringar är den samhällsekonomiska investeringskostnaden är lika med investeringskostnaden multiplicerad med skattefaktor (se kapitel 3). Investeringskostnaden ska fördelas ut under byggtiden enligt den generella modell som redovisas i kapitel 3 (avsnitt 3.2.1). Då investeringens öppningsår är lika med diskonteringsåret ska den samhällsekonomiska investeringskostnaden kapitaliseras (räkna med ränta på ränta) över byggtiden till slutvärde vid byggtidens slut då investeringen börjar tas i bruk. Beräknade kostnader för planering, produktionsstöd och administration ska inkluderas i sin helhet i den samhällsekonomiska investeringskostnader, trots att de delvis kan utgöra sunk costs. Detta beror på praktiska svårigheter att urskilja vilja kostnader som är icke- 1 Avser årsmedelindex

4 återvinningsbara och att en korrigering skulle avse relativt små belopp av ringa betydelse för den totala beräknade investeringskostnaden. (Se även avsnitt 3.3.1). Bakgrund och motivering Vid bräkningen av investeringskostnaden används termen Anläggningskostnadskalkylering. Begreppet används för att undvika sammanblandning med LCC-kalkylering respektive samhällsekonomisk kalkylering. Syftet med anläggningskostnads-kalkyleringen är att bedöma totalkostnaden för att utreda, planera och producera en väg eller järnvägsanläggning Den totala investeringskostnaden för en infrastrukturinvesteringar består av (se även tabell 6.1): Konstruktionskostnad, i form av kostnad för material, arbetskraft, energi, förberedelser, konsultarvoden. Planeringskostnad Mark och egendomskostnad i form av bland annat kompensation till markägare. Till detta kommer kostnader för övriga trafikanter och övriga samhället i form av Eventuella kostnader under byggtiden för störningar av befintliga användare av infrastrukturen. Kostnader vid skattefinansiering p g a negativa effekter på ekonomisk effektivitet av snedvridande skatter (s.k. marginal cost of public funds) Två principer för beräkning av kapitalkostnader är för det första att kostnader ska belasta projektet det år de resurser som används blir otillgänglig för alternativ användning och för det andra att man bör skilja på vilka kostnader som inträffar före respektive efter beslutet att gå vidare med projektet. Det senare kan beskrivas som att skilja på vilka kostnader som kan återvinnas och vilka som är icke-återvinningsbara. Kostnader som är icke- återvinningsbara kallas av ekonomer för sunk costs och sådana kostnader bör generellt sett inte inkluderas i den samhällsekonomiska kalkyler (se även ASEK-rapportens kapitel 3, avsnitt 3.3.1) De kostnader som är nedlagda fram till och med arbetsplan eller järnvägsplan kan betraktas som icke-återvinningsbara och skulle alltså behandlas som sunk costs. Det kan till exempel röra sig om planeringskostnader samt produktionsstöds- och administration 2. Det betyder emellertid inte att alla planeringskostnader, allt produktionsstöd och all administration hör till de icke-återvinningsbara. Kostnader som inte är att betrakta som sunk costs kan till exempel vara administrativa kostnader i bygghandlings- eller byggskedet samt bygghandlingskostnader, då dessa helt eller delvis tas fram under byggtiden, samt produktionsstöd för drift och underhåll av vägobjekt. Dessa kostnader ska alltså ingå i den samhällsekonomiska kalkylen. Principiellt sett borde alltså de planeringskostnader samt det produktionsstöd och den administration som nedlagts (eller kommer att nedläggas) innan definitivt beslut om 2 För vägobjekt motsvarar produktionsstödsfaktorn en genomsnittlig kostnad för förstudie, vägutredning, indirekta kostnader för marklösen samt kostnader för beställning och uppföljning. Administrationskostnad för vägobjekt avser regionala och nationella kostnader för administration. 4

5 investering fattas ej räknas in i den samhällsekonomiska kalkylen. Det är emellertid i praktiken väldigt svårt att särskilja dessa kostnader från motsvarande kostnader som infaller senare under projektets livslängd. ASEK rekommenderar därför att en korrigering av denna typ av kostnader inte görs vid beräkning av den samhällsekonomiska investeringskostnaden. Eftersom det handlar om, i detta sammanhang, relativt små belopp är det inte ekonomiskt effektivt att lägga ner resurser på att försöka göra en rättvisande tidsmässig uppdelning av kostnaderna för planering, produktionsstöd och administration. Korrigering av med hänsyn till sunk costs bör göras endast i de fall man gör en kalkyl av ett relativt långt fortskridet projekt och det handlar om att en betydande del av investeringskostnaden är ej återvinningsbar. Tabell 6.1 Kostnadsdefinitioner Kostnadsbegrepp Anläggningskostnad Byggherrekostnad Produktionskostnad Investeringskostnad Samhällsekonomisk investeringskostnad Definition/förklaring Total kostnad från start av planläggningsarbetet till och med slutfört byggande av en väg- eller järnvägsanläggning. Kostnad för de aktiviteter som ingår i byggherrens ansvarsområde. I Trafikverket omfattar byggherrekostnaden kalkylblocken 1 (projektadministration), 2 (utredning/planering), 3 (projektering) samt 9 (överlämnande/projektavslut). Totalkostnad (Anläggningskostnad) exklusive byggherrekostnad. Begreppet används inom samhällsekonomisk analys och har samma innebörd som Anläggningskostnad. Den kostnad som används i samhällsekonomiska kalkyler och består av investeringskostnaden samt de eventuella samhällsekonomiska kostnader för effektivitetsförluster som motsvaras av skattefaktorn. Successiv kalkylering En lång rad uppföljningar av kostnadsutfallet för investeringar har visar att kostnaderna ofta har avvikit från de kostnader som uppskattades i det beslutsunderlag som motiverade åtgärden. Bland annat har Riksrevisionen nyligen i två granskningsrapporter (Riksrevisionen 2010, 2011) konstaterat bristande kostnadskontroll vid väg- och järnvägsinvesteringar. EU-projektet HEATCO ger en rekommendation om hur underskattningar av investeringskostnader bör hanteras. För att minska osäkerheten i kostnadsbedömningarna för ett infrastrukturprojekt rekommenderas ett pålägg på den skattade kostnaden för att inkludera kostnadsunderskattningar. I Sverige används däremot en annan metod för att komma tillrätta med kostnadsunderskattningar i samband med infrastrukturinvesteringar; successiv kalkylering. Successiv kalkylering syftar till att få en mer realistisk kostnadsbild av projekt. Jämfört med traditionell kalkylmetodik läggs större fokus på identifiering, analys och värdering av 5

6 osäkerheter. Successiv kalkylering baseras på en systematisk bedömning av risker och osäkerheter och dess konsekvenser. Metoden tar hänsyn till de variationer och osäkerheter som naturligt finns med i bedömningen av kostnader för ett projekt, speciellt i tidiga utredningsskeden. Metoden innebär att arbetet koncentreras på de mest osäkra och kostnadsdrivande posterna. I korthet innebär successiv kalkylering att varje kalkylpost prissätts i form av ett intervall genom att bedöma minimal, maximal respektive trolig kostnad. Medelvärden och standardavvikelser beräknas med hjälp av statistiska metoder och resultatet presenteras i form av ett viktat medelvärde och ett osäkerhetsspann. Utifrån storleken på standardavvikelsen identifieras de poster som har störst osäkerhet och därefter fokuseras på dessa poster genom att bryta ner dem i flera delar. Därefter görs en ny bedömning av minimal, maximal och trolig kostnad samt en ny beräkning av medelvärden och standardavvikelser. 6.2 Ändrade drift- och underhållskostnader p g a investering i infrastruktur ASEK rekommenderar Alla förändringar, under hela kalkylperioden, av kostnader för drift och underhåll av infrastrukturen som uppstår på grund av investeringen ska ingå i kalkylen. Produktionsstöd för drift och underhåll ska ingå i kalkylen med ett schablonvärde på 6 procent. Kostnader för drift, underhåll och reinvesteringar som används i samhällsekonomiska kalkyler bör hanteras på ett enhetligt sätt. De principer som gäller för investeringskostnader bör om möjligt även gälla för kostnader för drift, underhåll samt reinvesteringar. Kostnaderna ska alltså beräknas i aktuell kostnadsnivå, men uttryckas i basårets penningvärde (för närvarande 2010). Detta innebär att kostnader som är uttryckta i tidigare års kostnadsnivå räknas upp till aktuell kostnadsnivå med ett produktionskostnadsrelaterat index. Därefter ska kostnaderna räknas ner till basårets penningvärde (2010) med Konsumentprisindex (KPI). Om drift- och underhållskostnaderna är skattefinansierade ska de räknas upp med skattefaktorn (se kapitel 3). Bakgrund och motivering Kostnader för drift, underhåll och administration är kostnader som inträffar vid användningen av investeringen under kalkylperioden. HEATCO (2006) definierar drift- och underhållskostnader som kostnader för drift (t.ex. signallering och trafikkontroll), kostnader för underhåll (t ex rengöring, mindre reparationer) samt kostnader för reinvesteringar (t.ex. ny beläggning på väg). På grund av stora skillnader i de europeiska länderna till exempel avseende standard, trafiksammansättning och klimat ger dock inte HEATCO någon samlad rekommendation för hur drift- och underhållskostnader bör behandlas i kalkylen. Trafikverket har beslutat att definitioner inom området drift och underhåll ska anpassas till externa standarder, i det här fallet SIS-standarder. Därför har Trafikverket de definitioner av kostnader för drift, underhåll och reinvesteringar som visas i tabell

7 Tabell 6.2 Definitioner Begrepp Drift Underhåll Förebyggande underhåll Reinvestering Avhjälpande underhåll Definition/förklaring Kombination av alla tekniska, administrativa och styrande åtgärder som stödjer trafikeringen av en väg- eller järnvägssträcka och som inte är underhållsåtgärder. Kombination av alla tekniska, administrativa och styrande åtgärder under en anläggnings livstid avsedda att vidmakthålla den i, eller återställa den till, ett sådant tillstånd att den kan utföra avsedd funktion. Underhåll som genomförs med bestämda intervall eller enligt föreskrivna kriterier i avsikt att minska sannolikheten för fel eller för försämring av en anläggnings funktion. Större förebyggande underhållsåtgärd som genomförs i syfte att återställa en anläggning till ursprungligt tillstånd. Begreppet har stor betydelse för styrning, planering och uppföljning inom järnvägsområdet. Underhåll som genomförs efter det att fel upptäckts och med avsikt att få anläggningen i ett sådant tillstånd att den kan utföra avsedd funktion. I tidigare avsnitt konstaterades att kostnader som uppstår under kalkylperioden och som ännu inte inträffat när beslut om investering tas skall ingå i den samhällsekonomiska kalkylen. Detta innebär att till exempel kostnader för produktionsstöd för drift och underhåll skall ingå i kalkylen. Denna beräknades år 1999 (Vägverket, 2001) till i genomsnitt 6 procent 3. ASEK 4 konstaterade att detta schablonvärde borde ses över. Dock har det inte skett något fortsatt utvecklingsarbete i frågan varför värdet gäller tillsvidare för samtliga trafikslag. 6.3 Marginalkostnad för drift, underhåll och reinvesteringar p g a ökad trafik (kostnad för slitage och deformering) ASEK rekommenderar När genomsnittliga marginalkostnader för drift, underhåll och reinvesteringar för järnvägar eller väg används i analyser bör marginalkostnaderna i tabell och användas. 3 Varav 2 procent avsåg planering och uppföljning, 1 procent avsåg projektering och 3 procent avsåg beställning och uppföljning. 7

8 Tabell 6.3. Järnvägstrafikens genomsnittliga marginalkostnader för drift, underhåll och reinvesteringar. Prisnivå 2010 Typ av åtgärd Drift 0,50 Kr/tågkilometer Underhåll 0,009 Kr/bruttotonkm Reinvesteringar 0,009 Kr/bruttotonkm Tabell 6.4 Vägtrafikens genomsnittliga marginalkostnader för drift och underhåll. Prisnivå 2010 Elasticitet MC Underhåll belagd väg Europavägar, 0,45 0,18 kr/fkm tung trafik riksvägar, primära länsvägar Underhåll belagd väg Övriga 1 0,40 kr/fkm tung trafik länsvägar och övriga vägar Underhåll belagd väg Alla vägtyper 0,52 0,20 kr/fkm tung trafik Vinterväghållning 0,53 0,016 kr/fkm Bakgrund och motivering De redovisade genomsnittliga marginalkostnaderna för drift, underhåll och reinvesteringar på järnväg och väg baseras på de studien som redovisas nedan. I samtliga studier som här tas upp används en ekonometrisk ansats, alltså studier där ett statistiskt samband mellan trafikvolym och observerade kostnader estimeras. Samtliga studier bygger på dataunderlag med observationer på bandelsnivå. I dagsläget finns inga differentierade värden beräknade för drift eller underhåll på järnväg. För reinvesteringar finns en uppdelning per rälvikt, växelålder och tonnage. Differentiering går till följd av datamaterialets struktur i princip att göra per bandel. I praktiken är dock någon form av gruppering, t.ex. stråk, troligtvis mer aktuell. Drift av järnväg Grenestam och Uhrberg (2010) skattar en marginalkostnad för drift av järnväg. De kommer fram till en marginalkostnad viktad med antal tågkilometer på 0,45 kronor per tågkilometer. Uppräkning till 2010 års pris sker med driftsindex järnväg 172,6/156,0*0,45=0,50 kr per tågkilometer Underhåll av järnväg Andersson (2008) skattar en marginalkostnad för underhåll av järnväg. Marginalkostnaden viktad med antal bruttotonkilometer skattas till 0,007 kronor per bruttotonkilometer. Uppräkning till 2010 års pris sker med driftsindex järnväg 172,6/133,2*0,007=0,009 kr per bruttotonkilometer. Reinvesteringar i järnväg Andersson m.fl. (2011) skattar en marginalkostnad för reinvesteringar i järnväg. Marginalkostnaden viktad med antal bruttotonkilometer skattas till 0,009 kronor per 8

9 bruttotonkilometer. Uppräkning till 2010 års pris sker med driftsindex järnväg 172,6/169,8*0,009=0,009 kr per bruttotonkilometer. Underhåll av väg De marginalkostnader för underhållsåtgärder som föreslås för väg kan baseras på ingenjörsmässiga beräkningar av sambandet mellan trafik samt sprick- och spårbildning eller ekonometriska skattningar av sambandet mellan trafik och kostnader för underhåll. Endast resultaten från den ingenjörsmässiga ansatsen kan dock differentieras på olika vägtyper, varför ASEKs rekommendationer baseras på dessa. De ekonometriskt skattade kostnaderna används som jämförelser i den följande diskussionen. I (Mellin, Lindberg, Karlsson, & Benz, 2009) utnyttjas samband mellan sprick-/ spårbildning och trafikvolym (mätt som standardaxlar). Sambanden är framtagna vid VTI (Göransson, 2007) (Wågberg, 2001). För vägar med låg kvalitet (övriga länsvägar och övriga vägar) är det spårbildningen som avgör vägens strukturella livslängd. För vägar med högre kvalitet (europavägar, riksvägar och primära länsvägar) är istället sprickbildning avgörande. Sambandet visar att kostnadselasticiteter för lågkvalitetsvägarna (övriga länsvägar och övriga vägar) är 1. För de mer högkvalitativa vägarna (europa, läns, primär) varierar elasticiteten mellan vägar med olika kvalitet och trafik; ju högre kvalitet på vägen desto lägre är elasticiteten. Och ju fler fordon per dag, desto högre elasticitet. Genom att utgå från genomsnittlig kvalitet och trafik för europavägar, riksvägar och primära länsvägar beräknas den genomsnittliga elasticiteten för dessa vägkategorier till ca 0,45. En sammanvägning av alla vägtyper baserat trafikarbete för lastbilar ger elasticiteten 0,52. Detta kan jämföras med de ekonometriska skattningarna för underhåll av belagd väg. De elasticiteter som skattat där ligger i intervallet 0,53-0,80 (Haraldsson, 2011). Sammanvägningen av de ingenjörsmäsigt uppskattade elasticiteterna ligger alltså vid den nedre gränsen av detta intervall. I ett EU-projekt gjordes skattningar för flera länder och den samlade slutsatsen var att kostnadselasticiteten för underhållsåtgärder var 0,3-0,9 beroende på land, aggregeringsnivå på datamaterialet etc. (Andersson, 2009). Vilken genomsnittskostnad (AC) ska elasticiteten multipliceras med? Strängt taget gäller de ingenjörsmässigt baserade elasticiteterna enbart beläggningsarbeten. Baserat på ett kvadratmeterpris för ny beläggning på 65 kr/kvm beräknades genomsnittskostnaden för beläggningsarbeten till 0,26 kr per tung fordonskilometer i (Haraldsson, 2007). Det som av Trafikverket definieras som underhållsgärder omfattar dock inte bara rena beläggningsarbeten. För underhållsåtgärderåtgärder som helhet är den genomsnittliga kostnaden för underhåll per tung fordonskilometer 0,40 kr i 2010 års prisnivå (Haraldsson, 2011)4. Med tanke på att den ingenjörsmässiga ansatsen ger en total elasticitet som är relativt låg i förhållande till de ekonometriska skattningarna föreslås att den högre genomsnittskostnaden används. De skattningar som redovisas i tabell 6.4 är inte differentierade på fordonstyp. Det brukar sägas att vägslitaget från ett fordon är proportionellt mot fordonets standardaxelantal. Ett genomsnittligt tungt fordon har 1,3 standardaxlar och således kan vägslitage, som vi antar beror på axelvikt, differentieras med hjälp av faktorer som motsvarar skillnaden i antal 4 Uppräknat från 2009 års prisnivå med driftindex väg. 9

10 standardaxlar. Detta kan göras för olika kombinationer av fordonsvikt, fordonstyp och axelantal. Med utgångspunkt i de fordonsklasser som t.ex. används i emissionsdatabasen ARTEMIS fås faktorerna nedan. Vägverket har tidigare beräknat antalet standardaxlar i fyra olika kategorier av tunga lastbilar (Trafikanalys, 2011): Tunga lastbilar (total vikt>16 ton) med släp 2,35 standardaxlar Tunga lastbilar (total vikt>16 ton) utan släp 0,96 standardaxlar Tunga lastbilar (3,5 ton<total vikt<16 ton) med släp 0,85 standardaxlar Tunga lastbilar (3,5 ton<total vikt<16 ton) utan släp 0,39 standardaxlar Med utgångspunkt i det ovanstående beräknas marginalkostnader avseende underhåll för olika vägtyper och olika typer av tunga fordon enligt tabell 6.5. Tabell 6.5 Marginalkostnader för underhåll inkl. reinvesteringar. Kr/fkm. (2010 års prisnivå) Genomsnittligt tungt fordon Tunga lastbilar (totalvikt> 16 ton) med släp Tunga lastbilar (totalvikt> 16 ton) utan släp Tunga lastbilar (3,5 ton< totalvikt< 16 ton) Tunga lastbilar (3,5 ton< Totalvikt <16 ton) Europavägar, riksvägar, primära länsvägar Övriga länsvägar och övriga vägar 0,18 kr/ fkm 0,40 kr/ fkm (2,35/1,3)*0,18 =0,33 (2,35/1,3)*0,40 =0,72 Alla vägar 0,20 kr/fkm (2,35/1,3)*0,20 =0,36 (0,96/1,3)*0,18 =0,13 (0,96/1,3)*0,40 =0,30 (0,96/1,3)*0,20 =0,15 med släp (0,85/1,3)*0,18 =0,12 (0,85/1,3)*0,40 =0,26 (0,85/1,3)*0,20 =0,13 utan släp (0,39/1,3)*0,18 =0,05 (0,39/1,3)*0,40 =0,12 (0,39/1,3) *0,20 =0,06 Drift av väg M Marginalkostnadsskattningar för driftbaseras på ekonometriska analyser av bokförda kostnader. I (Haraldsson, 2011) skattades elasticiteter och marginalkostnader för driftåtgärder och vinterväghållning. För drift av belagd väg skattade elasticiteten till 0,44-0,47, vilket tillsammans med genomsnittskostnaden 0,005 kr per fordonskilometer (alla fordon) ger en marginalkostnad på ca 0,0022-0,0023 kr/fordonskilometer (alla fordon) i 2009 års prisnivå. ASEK rekommenderar att detta rundas av nedåt till noll. Skattningarna av kostnaden för vinterväghållning ger elasticitetsskattningar på 0,49-0,56. Detta tillsammans med genomsnittskostnaden 0,03 kr/fordonskilometer ger marginalkostnaden 0,015-0,017 kr per fordonskilometer (alla fordon) i 2009 års penningvärde. ASEK rekommenderar 0,016 kr per fordonskilometer används. Uppräkning till 2010 års prisnivå ger samma marginalkostnad på grund av avrundning. Det kan diskuteras vad som driver denna marginalkostnad. Det verkar inte rimligt att man skulle behöva röja mer snö eller salta mer bara för att trafiken ökar, allt annat lika. Men kraven på snö- och isfri körbana är sannolikt högre på vägar med mycket trafik och denna 10

11 faktor kontrolleras inte i skattningarna. Den högre ambitionsnivå bidrar då till att kostnaderna för vinterväghållning ökar med trafiken. Samma diskussion på järnvägssidan, där kostnader för snöröjning m.m. ingår vid marginalkostnadsberäkningar. ASEK rekommenderar därför att marginalkostnader för vinterväghållning används även på vägsidan. Referenser HEATCO (2006) Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment. Deliverable 5. Proposal for Harmonised Guidelines. IER, Germany. Riksrevisionen (2010) Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? RiR 2010:25. Riksrevisionen (2011) Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? RiR 2011:6. VTI (2011) Strategi för utveckling av en samhällsekonomisk analysmodell för drift, underhåll och reinvestering av väg- och järnvägsinfrastruktur. VTI rapport 706. Vägverket (2001) Effektsamband Gemensamma förutsättningar. Publikation 2001:75. 11