Kalkylperioder och restvärdesberäkningar vid långsiktiga infrastrukturinvesteringar

Transkript

1 1 (19) Kalkylperioder och restvärdesberäkningar vid långsiktiga infrastrukturinvesteringar 1. Inledning Bakgrund och syfte I den senaste ASEK-översynen, dvs. ASEK 4, rekommenderades att en kalkylperiod på max 40 år ska tillämpas i samband med lönsamhetskalkyler av infrastrukturinvesteringar. Det innebär att kalkylperioden ibland kan understiga investeringens ekonomiska livslängd, som fortfarande kan uppgå till 60 år. I dessa fall rekommenderar ASEK 4 att man beräknar ett restvärde för investeringen som kompensation för de nyttor som kan förväntas infalla under den återstående perioden av investeringens livslängd. ASEK 4:s rekommendationer avseende kalkylperioder och restvärdesberäkningar är förenade med såväl principiella som praktiska problem. Den formel som ASEK 4 har föreslagit och som idag används för att beräkna restvärden saknar t.ex. en tydlig teoretisk förankring och kan även ge orimliga resultat i sin praktiska tillämpning. Bland annat innebär formeln att objekt med kort livslängd systematiskt gynnas gentemot objekt med lång livslängd jämfört med tidigare beräkningsmetod. I denna rapport behandlas frågeställningar avseende kalkylperioder och restvärdesberäkningar. Tyngdpunkten i rapporten ligger på att med utgångspunkt i relevant litteratur på området och rådande internationell praxis analysera ASEK 4:s rekommendationer från ett såväl teoretiskt som praktiskt peerspektiv. Syftet är att de slutsatser och rekommendationer som läggs fram i denna rapport ska kunna utgöra underlag till ett fortsatt ASEK-arbete. Metod och avgränsningar En litteraturöversyn har gjorts, som visar att det är förhållandevis svårt att hitta relevant vetenskaplig litteratur på området. Den litteratur som finns att tillgå vad gäller t.ex. metoder för restvärdesberäkningar och avskrivningar av tillgångar, hanterar uteslutande dessa frågor sett utifrån ett redovisningsperspektiv. Det är också detta perspektiv som har tillämpats i det s.k. HEATCO-arbetet (se nedan). Men ingen litteratur av vetenskaplig status har hittats vad gäller t.ex. hanteringen av osäkra nyttor genom tillämpning av förkortade kalkylperioder och restvärdesberäkningar i en samhällsekonomisk nyttokostnadskalkyl. Ett vanligt förekommande argument till att tillämpa en kalkylperiod som understiger investeringens livslängd är att de nyttor som infaller långt fram i tiden, t.ex. efter 40 år, är osäkra och därmed svåra att förutse. Detta är ett argument som bl.a. lyfts fram i ASEK 4. Argumentet tar sin utgångspunkt i att osäkra nyttor långt fram i tiden ska beräknas/hanteras på ett annorlunda sätt än säkra nyttor i närtid. Men om det grundläggande problemet är att framtiden är osäker, bör utmaningen i första hand bör vara att utveckla och tillämpa korrekta metoder för att hantera och/eller reducera dessa osäkerheter, oavsett om kalkylperioden sättts till 40 eller 60 år. Huruvida de nyttor som infaller efter 40 år ska beräknas som ett diskonterat aggregat (dvs. som ett restvärde) eller inte är en annan fråga.

2 2 (19) Vi vill i sammanhanget poängtera att det finns en förhållandevis omfattande litteratur att tillgå avseende hanteringen av osäkerheter och risker i lönsamhetskalkyler av investeringar. I denna rapport har frågan kring osäkerheter och risker behandlats endast översiktligt och följaktligen har inte den vetenskapliga litteraturen på detta område granskats. Litteraturgenomgången har istället fokuserats på de rapporter som tagits fram i samband med det s.k. HEATCO-arbetet (Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment) samt de rapporter, artiklar och studier mm. som dessa HEATCO-rapporter i sin tur baseras på 1. I HEATCO görs bl.a. en sammanställning över den praxis som vid tidpunkten för arbetet tillämpades i 25 EU-länder vad gäller exempelvis valet av kalkylperiod och eventuell metod för restvärdesberäkning. Det är denna litteratur som ASEK 4:s rekommendationer baseras på. 2. Nuvarande praxis I detta kapitel redovisas den praxis som framförallt de 25 EU-länder som ingick HEATCO:s kartläggning tillämpade under tiden för kartläggningens genomförande ( ). Redovisningen inkluderar val av både kalkylperiod och metod för att beräkna restvärde i de fall kalkylperioden understiger infrastrukturprojektets förväntade ekonomiska livslängd. De principiella utgångspunkterna för nuvarande praxis och argumenten för att tillämpa alternativa restvärdesberäkningar nämns endast översiktligt i detta kapitel och analyseras i närmare detalj i kapitel Val av kalkylperiod Definition Ett infrastrukturprojekt kan sägas ha två faser; en byggfas och en operativ fas. I utvärderingen av ett infrastrukturprojekt, t.ex. i en nyttokostnadskalkyl, beaktas kostnader och nyttor som uppkommer under hela denna period, dvs. under såväl byggfasen som den operativa fasen. Projektets utvärderingsperiod definieras således som projektets byggfas plus projektets operativa fas. Kalkylperioden för projektet definieras som projektets operativa fas, vilket innebär att kalkylperiodens startår är detsamma som det år som trafiken på infrastrukturen startar. Med andra ord, ett projekt som har en byggperiod på två år och en kalkylperiod på 40 år har en utvärderingsperiod på totalt 42 år. Kalkylperioden (dvs. den operativa fasen) kan t.ex. definieras med utgångspunkt i infrastrukturens ekonomiska livslängd. Byggperioden beräknas i varje enskilt projekt. 2 Praxis inom EU-25 I tabell 1 nedan redovisas de diskonteringsräntor och kalkylperioder som vid tidpunkten för HEATCO-arbetets genomförde tillämpades av de 25 EU-länderna och i tabell 2 redovisas vilka antaganden som dessa länder gjorde om den ekonomiska livslängden för olika slags infrastruktur. 1 Samtliga HETCO-rapporter finns tillgängliga på 2 Se ASEK 4 för vidare detaljer.

3 3 (19) Tabell 1 Diskonteringsränta och kalkylperioder i EU-25 innan HEATCO Tabell 2 Ekonomisk livslängd i EU-25 innan HEATCO Som framgår av tabellerna fanns det vid tidpunkten för HEATCO:s kartläggning en förhållandevis stor variation i ländernas val av såväl diskonteringsränta som kalkylperiod och ekonomisk livslängd för olika slags infrastruktur. Som också framgår av tabellerna är det vanligt att tillämpa en kalkylperiod som är kortare än den ekonomiska livs-

4 4 (19) längden. Av de 25 länderna i HEATCO:s undersökning är det endast tre länder, inklusive Sverige, som vid tiden för undersökningen tillämpade en kalkylperiod som överensstämde med livslängden (eller var infinitiv) för investeringar med mycket lång livslängd. I resterande fall tillämpades en kalkylperiod som är kortare än infrastrukturens livslängd. Vad är då skälen till att tillämpa en kalkylperiod som understiger infrastrukturens ekonomiska livslängd? Det skäl som ofta anges i litteraturen, t.ex. av HEATCO och Mackie (2003), är att de nyttor som uppkommer långt fram i tiden är osäkra. Exempelvis kan det vara svårt att förutse efterfrågan på trafik under en 60-årig period, vilket i sin tur kan bero på osäkerheter i bl.a. den ekonomiska utvecklingen, energipriser, förändringar i markanvändning, politiska risker eller risker avseende framtida drift och underhåll av infrastrukturen ifråga. Följaktligen kan det finnas osäkerheter både i den ekonomiska livslängden och i de nyttor som förväntas uppstå under denna livslängd. Ett sätt att hantera detta problem på är att begränsa kalkylperioden till den period under vilken efterfrågan kan förutses med rimlig noggrannhet. Majoriteten av de 25 länder som ingick i HEATCO:s genomgång tillämpade en maximal kalkylperiod på 40 år eller kortare. HEATCO:s rekommendation är därför att kalkylperioden begränsas till max 40 år, även för infrastrukturprojekt med mycket lång ekonomisk livslängd. För projekt med en ekonomisk livslängd som överstiger 40 år är rekommendationen att istället beräkna ett restvärde på infrastrukturen som beaktas i utvärderingen. Sverige har i samband med ASEK4-arbetet anammat HEATCO:s rekommendationer. De ekonomiska livslängder som tillämpas i Sverige idag (om ingen annan info om det konkreta projektet föreligger) redovisas i tabell 3. Tabell 3 Nuvarande ekonomiska livslängder för transportinfrastruktur i Sverige

5 5 (19) 2.2 Val av metod för att beräkna restvärde För tre av de 25 länder som ingick i HEATCO:s kartläggning (Sverige, Tyskland och Nederländerna) var frågan om restvärde inte relevant vid tidpunkten för kartläggningen, eftersom de tillämpade en kalkylperiod som antingen var oändligt lång eller överensstämde med projektets ekonomiska livslängd. För ett av de 25 länderna saknades relevant information och för övriga 21 länder var alltså frågan om restvärde relevant vid tidpunkten för kartläggningen. Av dessa 21 länder tillämpade dock endast 18 stycken restvärdesberäkning i utvärderingen. I de följande redovisas och diskuteras alternativa metoder för restvärdesberäkningar sett från ett såväl principiellt som praktiskt perspektiv. Principiella utgångspunkter Enligt ekonomisk teori ska utvärderingen av infrastrukturprojekt beakta alla de kostnader och nyttor som förväntas uppstå under infrastrukturens livslängd. Den principiella utgångspunkten för lönsamhetskalkylen bör, enligt HEATCO, därför vara att kalkylperioden likställs med infrastrukturens livslängd. I praktiken är det emellertid vanligt att kalkylperioden begränsad till den period under vilken efterfrågan kan förutses med rimlig noggrannhet (se ovan). Således, på grund av dessa osäkerheter, är kalkylperioden ofta kortare än infrastrukturens ekonomiska livslängd. I slutet av kalkylperioden är infrastrukturen därför inte förbrukad, dvs. den har fortfarande en förmåga att generera nytta för samhället. Syftet med att inkludera ett restvärde i utvärderingen är att beakta dessa nyttor som förväntas uppstå mellan kalkylperiodens slut och den ekonomiska livslängdens slut. Den principiella utgångspunkten för det beräknade restvärdet är därför, enligt HEATCO, att det exakt ska kompensera för de nettonyttor som går förlorade pga. att kalkylperioden förkortas. Restvärdet ska med andra ord motsvara nuvärdet av alla de nyttor (och kostnader) som förväntas uppkomma mellan kalkylperiodens slut och den ekonomiska livslängdens slut. Denna principiella utgångspunkt för restvärdesberäkning lyfts fram av såväl HEATCO som Mackie (2003). Formeln för att beräkna restvärdet, R, är därmed: där B är nytta, C kostnad, r kalkylränta, T sista året på kalkylperioden och sista året på projektets ekonomiska livslängd. Enligt denna formel beräknas alltså restvärdet på samma sätt som nuvärdet av projektets nettonytta under kalkylperioden. I nyttokostnadskalkylen subtraheras detta restvärde från projektets kapitalkostnad. Innebörden av att tillämpa denna formel är att projektets nettonytta beräknas på samma sätt som om kalkylperioden hade varit likställd med infrastrukturens ekonomiska livslängd. Den principiella utgångspunkt för restvärdesberäkning som lyfts fram av HEATCO har alltså ingen koppling till hantering av osäkerheter och risker i kalkylen.

6 6 (19) Praktisk tillämpning Ett restvärde ska enligt HEATCO beräknas om kalkylperioden är kortare än infrastrukturens ekonomiska livslängd. I princip ska detta restvärde motsvara nuvärdet av de nettonyttor som förväntas uppstå under perioden mellan kalkylperiodens slut och den ekonomiska livslängdens slut. Det pragmatiska förhållningssätt som HEATCO rekommenderar för den praktiska tilllämpningen är att tillämpa en restvärdesberäkning som innefattar fastställande av två viktiga parametrar: Den fasta (ekonomiska) livslängden för infrastrukturen, En (ekonomisk) avskrivningsprofil. Den föreslagna metoden för restvärdesberäkning kräver med andra ord ingen som helst information om projektets nytta. Istället beaktas (görs en bedömning av) nyttan med utgångspunkt i investeringskostnaden. Det är således en metod som kan tillämpas framföralt i de fall nyttan efter kalkylperiodens slut är mycket svårbedömd. Däremot behöver infrastrukturens ekonomiska livslängd uppskattas. När det gäller den ekonomiska avskrivningsprofilen, finns flera möjliga metoder att utgå ifrån. För de länder i HEATCO:s granskning som beaktar restvärdet i utvärderingen av projekt, är en linjär avskrivning den vanligaste metoden. I tabell 4 nedan redovisas de metoder som länderna i HEATCO:s kartläggning tillämpade. Tabell 4 Metod för restvärdesberäkningar i EU-25 innan HEATCO

7 7 (19) Vad betyder linjär avskrivning? HEATCO illustrerar begreppet ekonomisk avskrivning genom exemplet transportinfrastruktur med konstant kapacitet (dvs. ingen fysisk avskrivning). Låt C (t) vara den momentana kapaciteten av tillgången (t.ex. antalet bilar som passerar en bro) vid tiden t och låt T vara den ekonomiska livslängden. När kapaciteten är konstant finns det ingen tekniskt avskrivning över tillgångens produktiva livstid. Antag att konstant kapacitet innebär att nettonyttan per år är konstant under den ekonomiska livslängden. Det relativa värdet av tillgången vid tiden t kan således beräknas som kvoten mellan det skuggade området och den totala rektangeln (enligt den linjära avskrivningsmetoden). Om tillgången genererar ett värde motsvarande 100 kr per år och den ekonomiska livslängden (T) är 60 år, är alltså det totala odiskonterade värdet av tillgången kr. Utan diskontering kan alltså anskaffningsvärdet (kostnaden) antas uppgå till kr, förutsatt att anskaffningskostnaden speglar tillgångens ekonomiska värde. Dvs. summan av de odiskonterade nyttorna antas motsvara den odiskonterade investeringskostnaden. Efter 40 år är det kvarstående odiskonterade värdet (20/60)*6 000 = kr. Efter 59 är det odiskonterade värdet 100 kr. I detta fall är värdeminskningen helt driven av minskningen i återstående livslängd, inte av den minskade kapaciteten. 3 Enligt HEATCO visar exemplet ovan att vid antagandet om en linjär avskrivningsprofil är det underförstått att; Tillgångens kapacitet är konstant över tiden, dvs. ingen teknisk avskrivning över tillgångens produktiva livstid, och Tillgångens ekonomiska livslängd är fast. HEATCO:s och ASEK 4:s rekommendationer HEATCO rekommenderar livslängder för olika slags infrastruktur enligt de intervall som redovisas i tabell 5 nedan. Respektive land bör enligt HEATCO normalt göra sina egna bedömningar av livslängden för olika slags infrastruktur. Om livslängden avviker från intervallen i tabellen ska däremot särskilda skäl anges. 3 Intressant att notera är att investeringen enligt detta synsätt har en NNK = 0 om diskonteringsräntan är noll och NNK < 0 om räntan är positiv (förutsatt att nyttorna infaller senare än investeringskostnaden).

8 8 (19) Tabell 5 HEATCOO:s rekommenderade ekonomiska livslängder När det gäller restvärdesberäkningen (dvs. i de fall den ekonomiska livslängden överstiger 40 år) är HEATCO:s rekommendation att restvärdet beräknas utifrån förväntad ekonomisk livslängd och att linjär avskrivning tillämpas, även om andra avskrivningsmetoder också tillåts. Restvärdet ska, enligt HEATCOO, betraktas som en intäkt som läggs till kalkylperiodens sista år och diskonteras ner till nuvärdet. Det förslag till beräkning av restvärde som läggs fram i HEATCO, som tar sin utgångspunkt i det exempel som illustreras ovan, är: Restvärde = (Återstående livstid/total livstid)* Investeringskostnad Med en investeringskostnad på 120 miljoner kronor, kalkylperiod på 40 år och en ekonomisk livslängd på 60 år, uppgår t.ex. det odiskonterade restvärdet efter dessa 40 år till (20/60)*120 = 40 miljoner kr. Med en byggtid på 2 år behöver detta restvärde diskonteras ned över en period på 42 år. I ASEK4 har HEATCO:s rekommendationer anammats. För infrastrukturprojekt med en bedömd ekonomisk livslängd på 60 år innebär det att kalkylperioden i Sverige därmed reducerats från 60 till 40 år. ASEK4 hänvisar till HEATCO genom att påstå att även om det exakta nettonuvärdet kan ändras med kortare eller längre kalkylperioder så kommer inte något teckenskifte att ske. Detta påstående är drastiskt och felaktigt, vilket vi återkommer till nedan. I sammanhanget kan nämnas att inte alla länder som ingick i HEATCO:s kartläggning har valt att tillämpa HEATCO:s rekommendationer i sina egna nationella riktlinjer för utvärdering av infrastrukturprojekt. Storbritannien har t.ex. valt att tillämpa en kalkylperiod på max 60 år för sina infrastrukturprojekt, dvs. som Sverige gjorde tidigare. 3. Granskning av HEATCO:s och ASEK 4:s rekommendationer I detta kapitel granskas HEATCO:s rekommendationer avseende restvärdesberäkningar och ASEK 4:s tillämpning av dessa rekommendationer i samband med den nyligen genomförda åtgärdsplaneringen.

9 9 (19) 3.1 HEATCO:s rekommendationer har flera brister HEATCO:s rekommendationer har flera brister. En är den svaga kopplingen mellan de skäl som anges till att tillämpa en kalkylperiod som är kortare än infrastrukturens ekonomiska livslängd och den föreslagna principiella utgångspunkten för restvärdesberäkning. En annan brist är den svaga kopplingen mellan den principiella utgångspunkten för restvärdesberäkning och den metod som HEATCO föreslår ska ligga till grund för den praktiska tillämpningen samt den formel som HEATCO rekommenderar ska användas för dessa beräkningar. Orsakerna till och de principiella utgångspunkterna för att beakta restvärden i kalkylen är oförenliga De nyttor som ett infrastrukturprojekt kan generera långt fram i tiden är ofta svåra att bedöma och därför osäkra. HEATCO menar att kalkylperioden därför bör kortas ned till den period över vilken nyttorna kan skattas med rimlig noggrannhet. Rekommendationen är att istället beräkna ett restvärde för infrastrukturen, som kompensation för de nyttor som kan uppstå under den senare delen av infrastrukturens ekonomiska livslängd. Med tanke på de skäl som anges, skulle den principiella utgångspunkten rimligtvis vara att tillämpa en metod för restvärdesberäkning som explicit hanterar/beaktar föreliggande osäkerheter. Det vill säga en metod som explicit beaktar det faktum att nyttor som infaller långt fram i tiden kan vara svåra att bedöma med rimlig säkerhet. Den metod för restvärdesberäkning som HEATCO rekommenderar har emellertid inte som utgångspunkt att beakta eller hantera några osäkerheter eller risker. Snarare föreslår HEATCO en principiell utgångspunkt som innebär att det beräknade restvärdet exakt ska motsvara den nettonytta som går förlorad pga. att kalkylperioden förkortas. Den principiella utgångspunkten är med andra ord att projektets nettonytta ska beräknas på samma sätt som om kalkylperioden hade varit likställd med infrastrukturens ekonomiska livslängd. Den praktiska tillämpningen har ingen förankring i de principiella utgångspunkterna HEATCO:s rekommendation för restvärdesberäkning innefattar fastställande av (a) infrastrukturens ekonomiska livslängd, och (b) den ekonomiska avskrivningsprofilen för infrastrukturen. Det exempel som HEATCO tillämpar för att illustrera begreppet ekonomisk avskrivning, innebär att infrastrukturens restvärde är noll vid slutet av infrastrukturens ekonomiska livslängd. Med en ekonomisk livslängd på 60 år, noll fysisk avskrivning (dvs. konstant fysisk kapacitet) och linjär ekonomisk avskrivning, reduceras infrastrukturens värde med 1/60 av dess ursprungliga värde för varje år som går. Om anskaffningsvärdet är 600 miljoner kr, antas alltså infrastrukturens värde reduceras med 10 miljoner kr per år och således uppgå till 200 miljoner kr efter 40 år. Det finns flera problem med det exempel som HEATCO använder. Ett är att det utgår ifrån att en konstant fysisk kapacitet är detsamma som konstant nyttogenererande förmåga (per år) och att den nytta som infrastrukturen ifråga genererar varje år dessutom är konstant. I en värld utan diskontering innebär det att infrastrukturen i ovannämnda exempel producerar ett värde motsvarande 10 miljoner kr per år och således totalt 600 miljoner kr under dess 60-åriga livslängd. Problemet är att konstant fysisk kapacitet i praktiken inte behöver betyda att den nytta som infrastrukturen genererar per år är kon-

10 10 (19) stant, speciellt inte om kapacitetstaket inte nås och det finns utrymme för trafikökningar. Det är precis av detta skäl som de kalkyler som t.ex. görs i den svenska åtgärdsplaneringen kan utgå ifrån antagandet om en positiv trafiktillväxt och resulterande årliga nyttoökningar. Med en ökad årlig nytta skulle restvärdet i ovannämnda exempel överstiga 200 miljoner kr efter 40 år (förutsatt att det ursprungliga värdet fortfarande är 600 miljoner kr). Ett annat problem med HEATCO:s exempel är att det utgår ifrån ett inkorrekt sätt att diskontera framtida nyttor till ett nuvärde. Det är endast med noll diskonteringsränta som två tredjedelar (40/60) av infrastrukturens ursprungliga värde har förbrukats efter 40 år. Se nedan för en vidare diskussion om diskonteringsproblematiken i den av HEATCO (och ASEK 4) rekommenderade metoden för restvärdesberäkning. Ett ytterligare problem med HEATCO:s exempel att det inte innehåller några förslag till hur infrastrukturens ursprungliga värde ska beräknas. Den utgångspunkt som anges är att värdet ska spegla det pris som infrastrukturen skulle kunna säljas för på en konkurrensutsatt marknad; marknadspriset för en tillgång antas spegla nuvärdet av den nettonytta som tillgången förväntas generera för köparen under dess återstående livslängd. Men det är precis detta som är den ursprungliga anledningen till restvärdesberäkningen, dvs. att vi inte med rimlig säkerhet kan beräkna vilka nettonyttor som infrastrukturen kommer att generera under den senare delen av dess livslängd. Det förslag till beräkning av restvärde som läggs fram i HEATCO och som ASEK har anammat är: Restvärde = (Återstående livstid/total livstid)* Investeringskostnad Denna formel tar sin utgångspunkt i en linjär avskrivning, enligt exemplet ovan. Problemet är att investeringskostnaden antas motsvara investeringens (infrastrukturens) ursprungliga värde (dvs. värdet vid trafikstart). Detta antagande kanske inte är så orealistisk i sig, eftersom det innebär att nuvärdet av de nettonyttor som investeringen genererar under hela sin livslängd antas motsvara investeringens kostnad, dvs. att investeringen har en nettonuvärdeskvot på noll. Det största problemet är att formeln ovan antar att det odiskonterade restvärdet efter 40 år uppgår till 1/3 av den investeringskostnad som uppkommer i början av utvärderingsperioden, och att detta restvärde ska diskonteras till ett nuvärde över en period på 40 år (inklusive byggfasen). Detta är ett principiellt felaktigt sätt att introducera diskontering till ovan beskrivna linjär avskrivningsmetod. Se nedan för vidare detaljer. 3.2 Konsekvenser av HEATCO:s rekommendationer för Sverige WSP anser att det inte finns några övertygande skäl till att fortsätta att tillämpa en restvärdesberäkning med den metod som idag utgör praxis i Sverige. Metoden saknar tydlig teoretisk förankring och ger dessutom orimliga resultat vilket vi i detta avsnitt illustrerar genom att dels redovisa beräkningsresultat från ett faktiskt objekt i den senaste åtgärdsplaneringen, dels redovisa ett antal hypotetiska fall som visar konsekvensen av att tillämpa HEATCO:s rekommendationer istället för att likställa kalkylperioden med livslängden.

11 11 (19) Exempel från den nyligen genomförda åtgärdsplaneringen HEATCO:s rekommendationer avseende kalkylperioder och metod/formel för att beräkna restvärde har anammats av ASEK4. Innebörden är att Banverket och Vägverket (numera delar av Trafikverket) i den nyligen genomförda åtgärdsplaneringen tillämpade en kalkylperiod på max 40 år för investeringar i såväl väg- som järnvägsinfrastruktur. Orsaken till rekommendationen om en kalkylperiod på 40 år är, som tidigare nämnts, att man i ASEK4-arbetet har bedömt att nyttoberäkningen blir mycket osäker om längre tidsperioder tillämpas. Dessutom menar man att även om nettonuvärdet kan ändras med kortare eller längre kalkylperioder, så kommer inte något teckenskifte att ske. Detta antagande kan ifrågasättas, vilket följande exempel illustrerar. Ett av de järnvägsobjekt som ingick i den senaste åtgärdsplaneringen avsåg en utbyggnad till dubbelspår längs sträckan Ängelholm-Maria. Detta objekt lönsamhetsberäknades med en kalkylperiod på 40 år. Nya beräkningar, genomförda med hjälp av Bansek, på samma sätt som den ursprungliga kalkylen, visar att en kalkylperiod på 60 år skulle leda till en ökning av projektets nettonytta (nytta minus kostnad) med ca 305 Mkr, restvärdesberäkningen inkluderad. Den ursprungliga beräkningen visade visserligen en positiv lönsamhet, men om projektet hade varit olönsamt i den ursprungliga beräkningen skulle en uppräkning av nettonyttan med 305 Mkr (genom att välja an kalkylperiod på 60 år istället för 40 år) mycket väl kunnat ge ett positivt kalkylresultat, vilket framgår av redovisningen nedan. Effekt på samhällsekonomisk anläggningskostnad I åtgärdsplaneringen uppskattades kostnaden för utbyggnad till dubbelspår längs Ängelholm-Maria uppgå till Mkr (prisnivå 2006). Enligt kalkylen i åtgärdsplaneringen innebär detta att den samhällsekonomiska anläggningskostnaden uppgår till 1 143,8 Mkr med beaktande av såväl skattefaktor som avdrag för beräknat restvärde. Beräkningen genomfördes enligt följande: Anläggningen har en ekonomisk livslängd på 60 år och kostar Mkr att bygga. Efter 40 år har således 4/6 eller 700 Mkr av denna kostnad förbrukats efter den 40- åriga kalkylperiodens slut kvarstår således ett restvärde på 350 Mkr. Nuvärdet av detta restvärde uppgår till 64,8 Mkr. Byggtiden för anläggningen är satt till 3 år. Med antagande att byggkostnaden på Mkr är jämnt fördelat över dessa tre år blir nuvärdet av byggkostnaden 1 010,1 Mkr. Skillnaden mellan nuvärde av byggkostnad och nuvärde av restvärde blir därmed 945,3 Mkr. Med en skattefaktor på 1,21 uppgår den samhällsekonomiska anläggningskostnaden till 1 143,8 Mkr (945,3*1,21). Om istället en kalkylperiod på 60 år hade antagits för kalkylen finns det inget restvärde att beakta. Det innebär att den samhällsekonomiska anläggningskostnaden hade uppgått till 1 222,3 Mkr (1 010,1*1,21). Effekten av att tillämpa en kalkylperiod på 40 år istället för 60 år blir således att man i kalkylen räknar med en lägre samhällsekonomisk anläggningskostnad. Skillnaden är 78,4 Mkr (1 222, ,8). För att kalkylresultatet ska bli detsamma krävs således att även den beräknade nyttan justeras med 78,4 Mkr.

12 12 (19) Effekt på samhällsekonomisk nytta Utbyggnaden till dubbelspår leder till nyttor för flera aktörer. Det är framförallt resenärerna som får stora positiva effekter i form av restidsvinster och minskade förseningar, men den kortare restiden leder t.ex. också till vinster i termer av minskade tågdriftskostnader, ökade biljettintäkter och minskade kostnader för reinvesteringar. Att tilllämpa en kalkylperiod på 40 år istället för 60 år ger en lägre beräknad total nytta för alla av dessa poster. Med en kalkylperiod på 40 år beräknas t.ex. restidsvinsterna uppgå till 882 Mkr och förseningstidsvinsterna till 326 Mkr. Med en kalkylperiod på 60 år uppgår dessa poster istället till Mkr respektive 408 Mkr. För dessa poster tillsammans innebär därmed tillämpningen av en 40-årig kalkylperiod att nyttan räknas ned med 303 Mkr. Med samtliga nyttoposter inkluderade blir nedräkningen 383 Mkr. Effekt på projektets lönsamhet Med en kalkylperiod på 40 år är den samhällsekonomiska anläggningskostnaden 1 143,8 Mkr och med en nytta på 1 616,9 Mkr blir projektets nettonuvärdeskvot (NNK) 0,41. Om istället en kalkylperiod på 60 år tillämpas blir den samhällsekonomiska anläggningskostnaden 1 222,3 Mkr, nyttan 2 000,3 och NNK 0,64. Tillämpningen av en kalkylperiod på 60 år får med andra ord en icke-försumbar effekt på den beräknade lönsamheten. Hypotetiska exempel visar en systematisk underskattning av NNK I följande exempel illustreras konsekvenserna av att förkorta kalkylperioden från 60 till 40 år. Dessa exempel ger ytterligare stöd för ovannämnd slutsats, dvs. att nuvarande praxis för restvärdesberäkning leder till en systematisk underskattning av investeringens NNK om den ekonomiska livslängden överstiger 40 år. Exempel 1: Konstant nytta över hela livslängden och NNK = 0 Låt oss använda exemplet med en investering som genererar en konstant odiskonterad nettonytta varje år under dess 60-åriga ekonomiska livslängd. (Detta motsvarar HEATCO:s exempel). Antag att investeringskostnaden är jämnt fördelad över en byggtid på två år, att det inte finns några drift- och underhålls- eller reinvesteringskostnader, och att investeringen har en NNK = 0 vid diskonteringsränta 4 procent. Nuvärdet av nettonyttan under period år (från trafikstart), dvs. det teoretiskt korrekta restvärdet, uppgår i detta fall till 12,5 procent av den totala diskonterade nettonyttan under hela perioden. Beräknat restvärde med rekommenderad metod, dvs. där 1/3 av investeringskostnaden diskonteras till ett nuvärde från år 41, är 6,8 procent av total diskonterad nettonytta. Med nuvarande praxis undervärderas alltså restvärdet med faktorn 12,5/6,8 = 1,84. Det korrekta restvärdet ska, enligt ovanstående, beräknas som summan av nuvärdet av alla de nyttor som uppstår under perioden år efter trafikstart. Enligt nuvarande praxis beräknas restvärdet som 1/3 av investeringskostnaden, som diskonteras från år 41 efter trafikstart. Det finns alltså två fel i nuvarande praxis: Fel 1 nyttan beräknas med utgångspunkt i investeringskostnaden istället för med utgångspunkt i de förväntade nyttorna under perioden år efter trafikstart.

13 13 (19) Fel 2 hela diskonteringen (dvs. av 1/3 av investeringskostnaden) görs från år 41 efter trafikstart. Fel 1: I exemplet ovan är summan av den odiskonterade nyttan under period år 2,71 gånger större än 1/3 av investeringskostnaden. Med beaktande av endast detta fel undervärderas alltså restvärdet med faktorn 2,71. Fel 2: Om den konstanta nyttan för varje år under period år diskonteras till ett nuvärde, är den genomsnittliga diskonteringsfaktorn för perioden 7,35. Diskonteringsfaktorn för år 41år uppgår emellertid endast till 4,99. Med beaktande av endast detta fel övervärderas alltså restvärdet med faktorn 7,35/4,99= 1,47. Totalt blir nettoundervärderingen av restvärdet genom nuvarande praxis 2,71/1,47 = 1,84. Undervärderingen illustreras i diagrammet nedan. Diagrammet visar dels det teoretiskt korrekta restvärdet, dels det med nuvarande praxis beräknade restvärdet ( Ny metod ) vid olika tidpunkter för en investering med en ekonomisk livslängd på 60 år. Diagram 1. Restvärden vid noll trafiktillväxt (konstant nytta) och NNK = Konsttant nytta Ny metod Felet = Faktor 1, Med antagandet om konstant nytta och NNK = 0 undervärderas restvärdet med faktorn 1,8 enligt nuvarande praxis om kalkylperioden sätts till 40 år. Exempel 2: Två procent årlig trafiktillväxt och NNK = 0 Med konstant trafik (nytta) och NNK = 0 undervärderas restvärdet med faktorn 1,84. Undervärderingen bli större om det förväntas ske en trafiktillväxt på infrastrukturen under hela dess ekonomiska livsländ. Detta illustreras i diagrammet nedan, som utgår ifrån en trafiktillväxt på två procent per år. Diagrammet visar återigen dels det teoretiskt korrekta restvärdet, dels det med nuvarande praxis beräknade restvärdet ( Ny metod ) vid olika tidpunkter för en investering med en ekonomisk livslängd på 60 år.

14 14 (19) Diagram 2. Restvärden vid 2 % årlig trafiktillväxt och NNK = Nytta växer 2 % per år Ny metod Felet = Faktor 3, Med antagandet om en två procent årlig nyttoökning och en NNK = 0 undervärderas restvärdet med faktorn 3,2 vid år 41 enligt nuvarande praxis. Exempel 3: Två procent årlig nyttominskning och NNK = 0 Diagrammet nedan visar ett intressant scenario: Med antagandet om en årlig nyttominskning om 2 procent och en NNK = 0 ger nuvarande praxis för restvärdesberäkning en relativt bra approximation av det korrekta värdet. Diagram 3. Restvärden vid 2 % trafikminskning och NNK = Nytta minskar med 2 % per år Ny metod

15 15 (19) Andra exempel där nuvarande praxis approximerar det teoretiskt korrekta värdet Ytterligare scenarier där nuvarande praxis ger en bra approximation av det teoretiskt korrekta restvärdet vid år 41 efter trafikstart redovisas i de två diagrammen nedan. Diagram 3. NNK = 0 och konstant nytta under kalkylperiod Odiskonterad nytta Om NNK = 0 och den odiskonterade nyttan är konstant under den 40-åriga kalkylperioden, måste nyttan därefter reduceras (linjärt) till noll under perioden år om nuvarande praxis för restvärdesberäkning ska approximera det teoretiskt korrekta värdet. Diagram 4. NNK = 0,4 och konstant nytta under kalkylperiod Om NNK = 0,4 och den odiskonterade nyttan är konstant under den 40-åriga kalkylperioden, måste nyttan därefter reduceras (linjärt) till noll under perioden år om

16 16 (19) nuvarande praxis för restvärdesberäkning ska approximera det teoretiskt korrekta värdet. Diagrammen ovan visar att påverkan av att reducera kalkylperioden från 60 till 40 år, och istället inkludera ett restvärde som beräknas med utgångspunkt i investeringskostnaden, kan variera stort beroende bland annat på hur lönsam investeringen bedöms vara. Påverkan beror också på vilka antaganden som görs om trafiktillväxten och därmed om huruvida investeringens nettonytta växer under dess livslängd. För investeringar med hög beräknad lönsamhet (dvs. stor skillnad mellan nytta och kostnad) eller stor trafiktillväxt är påverkan av att tillämpa den nya metoden stor. Med lägre lönsamhet eller liten (negativ) trafiktillväxt är påverkan mindre. Om investeringen är tillräckligt olönsam, eller med en tillräckligt stor trafikminskning under investeringens livslängd, kan tillämpningen av den nya metoden t.o.m. påverka den beräknade lönsamheten i en positiv riktning. Sett till de investeringar som har lönsamhetsberäknats i samband med den senaste åtgärdsplaneringen, är det emellertid fråga om en systematisk underskattning av restvärdet och således av investeringarnas NNK. Majoriteten (om inte alla) av de investeringar som betraktas som tänkbara investeringsobjekt med anledning av åtgärdsplaneringen har såväl en positiv lönsamhet (NNK>0) som positiv trafik- och nyttotillväxt under hela livslängden. 4. Slutsatser och rekommendationer Den idag tillämpade metoden för restvärdesberäkning har som syfte att approximera det teoretiskt korrekta restvärdet. Som framgår av diskussionen i denna rapport är metoden inte särskilt träffsäker. Snarare sker en systematisk undervärdering av lönsamheten för projekt med en livslängd som överstiger 40 år. Påverkan är generellt sett stor. För att kunna gå vidare i frågan anser WSP att det för det första är viktigt att tydliggöra vad den principiella utgångspunkten för att tillämpa en kalkylperiod som understiger infrastrukturens ekonomiska livslängd är. Är syftet att hantera de osäkerheter och risker som kan uppstå pga. den långa livslängden? Eller är syftet att identifiera och tillämpa en metod för att approximera de framtida nyttorna i de fall nyttorna bedöms vara svåra att beräkna/bedöma med mer sofistikerade metoder? Det är först efter att den principiella utgångspunkten fastställs som en meningsful diskussion kring den praktiska tilllämpningen kan föras. Om syftet är att hantera osäkerheter och risker, finns flera möjliga alternativ (eller komplement) till restvärdesmetoden att tillämpa, allt från riskpremier i diskonteringsräntan till känslighetsanalyser som utgår ifrån mer försiktiga antaganden om trafiktillväxten under perioden år. Om syftet istället är att tillämpa en enkel metod för att approximera de framtida nyttorna, bör en rimlig utgångspunkt vara att i sammanhanget analysera och kartlägga i vilka situationer och i vilken utsträckning som de mer sofistikerade beräkningsmetoderna har brister och huruvida den nuvarande restvärdesmetoden bedöms ge mer tillförlitliga resultat. WSP:s rekommendation är att osäkerheter och risker i kalkylen inte ska hanteras genom att tillämpa en kalkylperiod som understiger investeringens ekonomiska livslängd. Utgångspunkten bör snarare vara att investeringens restvärde ska approximera nuvärdet av de nyttor som förväntas uppstå under den återstående delen av investeringens livslängd. Men detta är detsamma som att likställa kalkylperioden med den ekonomiska livslängden. Om ASEK ändå väljer att gå på HEATCO:s pragmatiska linje, genom att även fortsättningsvis begränsa kalkylperioden till 40 år och istället beräkna restvärden, menar WSP att det finns alternativ till nuvarande praxis som bör övervägas. Utgångspunkten för

17 17 (19) den metod för restvärdesberäkning som tillämpas i Sverige idag är att på ett enkelt sätt, utan stora krav på data, approximera det teoretiskt korrekta restvärdet. Hur ska vi då förhålla oss till en situation där vi i tidigare åtgärdsplaneringar har gjort modellbaserade uppskattningar av nyttor under såväl de första 40 åren som de efterföljande 20 åren, men nu ska approximera nyttorna under de sista 20 åren med en metod som endast tar sin utgångspunkt i investeringskostnaden? Vad är skälet till att vi i Sverige ska tillämpa en metod som inte tar explicit hänsyn till all den information som vi trots allt har tillgång till, för att göra så bra approximationer som möjligt? Att HEATCO rekommenderar denna förenklade metod finns det viss förståelse för, eftersom det bristande kravet på datatillgång gör att metoden kan tillämpas av samtliga EU-länder, vilket kan vara betydelsefullt i de fall jämförbarhet mellan de olika ländernas kalkyler är önskvärd, t.ex. i samband med EU-finansierade investeringar. Men vilka är skälen till att tillämpa denna metod för restvärdesberäkning för projekt i Sverige, som inte finansieras med hjälp av EU-medel? En intressant iakttagelse som kan göras av det exempel som HEATCO tillämpar för att illustrera den föreslagna metoden, med fastlagd ekonomisk livslängd och linjär avskrivning, är att det utgår ifrån antagandet om en konstant årlig nettonytta under hela den 60-åriga ekonomiska livslängden. Det är detta antagande som ligger till grund för rekommendationen att restvärdet, 40 år efter trafikstart, ska beräknas som 1/3 av investeringskostnaden (diskonterat till ett nuvärde) för objekt med en livslängd på 60 år. Efter 40 år har alltså 2/3 av värdet förbrukats. Denna exakt samma utgångspunkt skulle kunna tillämpas för att beräkna restvärdet på ett sätt som skiljer sig ifrån den metod som HEATCO rekommenderar, men som på ett mer korrekt sätt följer de principer som HEATCO lyfter fram och som dessutom är lika enkel att tillämpa som den metod HEATCO rekommenderar. I de nyttokostnadskalkyler som görs i Sverige, t.ex. i samband med åtgärdsplaneringen, görs en bedömning av infrastrukturens nettonytta under de första 40 åren. Denna nettonytta är visserligen normalt inte konstant utan ökar under perioden för att spegla den årliga trafiktillväxten. Poängen är att alltid finns en uppskattning av hur nyttan utvecklas under de första 40 åren av investeringens livslängd. Med utgångspunkt i HEATCO:s rekommendation skulle infrastrukturens nettonytta under perioden år kunna antas vara konstant, t.ex. på en nivå motsvarande nettonyttan år 40 (oavsett tillväxten under de första 40 åren). Restvärdet av infrastrukturen vid år 41 skulle därmed kunna approximeras som summan av nuvärdet av den konstanta årliga nettonyttan under perioden år. Detta är en relativt simpel räkneövning, givet att den årliga nettonyttan under de första 40 åren redan har beräknats. Skillnaden mot nuvarande praxis är att bedömningen av nyttorna under perioden år tar sin utgångspunkt i de bedömda nyttorna under de första 40 åren snarare än i investeringskostnaden. Vi kan illustrera konsekvensen av denna rekommendation genom att återgå till exemplet med en konstant nytta under hela den ekonomiska livslängden, en byggfas på två år och NNK = 0. Med en diskonteringsränta på 4 procent uppgår nuvärdet av nettonytttorna under kalkylperiodens sista 20 år till 12,5 procent av nettonyttorna under hela den ekonomiska livslängden (och således även av investeringskostnaden om NNK = 0). Om 1/3 av investeringskostnaden diskonteras till ett nuvärde från 40 år efter trafikstart, uppgår detta värde till 6,8 procent av investeringskostnaden (och därmed även av nuvärdet av nyttorna under hela livslängden om NNK = 0). HEATCO:s förslag är pragmatiskt på så sätt att det är enkelt och inte kräver någon som helst information om projektets nytta, inte ens under de inledande åren. Men ett lika pragmatiskt förhållningssätt, i ovannämnda fall, vore att tillämpa ett restvärde som uppgår till 12,5 procent av investeringskostnaden istället för till 6,8 procent av investeringskostnaden.

18 18 (19) För att sammanfatta är det WSP:s rekommendation att man i ett fortsatt ASEK-arbete likställer kalkylperioden med den ekonomiska livslängden. Osäkerheter och risker i kalkylen bör istället hanteras i särskild ordning. Om man ändå väljer att följa HEATCO:s pragmatiska förhållningssätt så finns det, enligt WSP, fullgoda alternativ till nuvarande praxis att överväga, som är enkla att tillämpa och som dessutom har en tydligare förankring i den teori som HEATCO lyfter fram.

19 19 (19) Referenser Återstår