RAPPORTNUMMER 8 december 2005 PTS-ER-2005:39 ISSN Förutsättningar för hållbar konkurrens på bredbandsområdet

Transkript

1 DATUM RAPPORTNUMMER 8 december 2005 PTS-ER-2005:39 ISSN Förutsättningar för hållbar konkurrens på bredbandsområdet

2

3 Förord Post- och telestyrelsen (PTS) är sektorsmyndighet inom sektorn för elektronisk kommunikation. En av PTS uppgifter är att fortlöpande fastställa de produkt- och tjänstemarknader inom sektorn som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa skyldigheter enligt EkomL. PTS skall även fortlöpande analysera de relevanta marknader som har fastställts och för varje marknad skall det fastställas om det råder effektiv konkurrens eller inte. Om det inte råder effektiv konkurrens på en fastställd marknad skall PTS även identifiera företag med betydande inflytande på marknaden och meddela beslut om skyldigheter för dessa företag med stöd av EkomL. Denna rapport har tagits fram som ett led i PTS arbete med analyser av marknader enligt 8 kap. 5 och 6 EkomL. Två av de marknader som PTS hittills har analyserat är marknaden för tillträde i grossistledet (inklusive delat tillträde) till konventionella abonnentledningar av metall och delaccessnät uppbyggda av metallkablar (LLUB-marknaden) respektive marknaden för bredbandstillträde i grossistledet i form av bitströmstillträde (bitströmsmarknaden). PTS har i beslut för ett år sedan funnit att det inte råder effektiv konkurrens på dessa marknader och har identifierat TeliaSonera AB (TeliaSonera) som det företag som har ett betydande inflytande på marknaderna. 1 I syfte att skapa effektiv konkurrens på marknaderna har PTS därför ålagt TeliaSonera skyldigheter på marknaderna med stöd av 4 kap. 4 EkomL. 2 PTS skall emellertid fortlöpande analysera de aktuella marknaderna och slutsatserna i denna rapport är tänkta att kunna tjäna som underlag inför de kommande analyser som PTS har att genomföra. Stockholm i december 2005 Marianne Treschow Generaldirektör 1 Se PTS beslut den 24 november 2004 i ärendena PTS beslut avseende marknaden för bredbandstillträde i grossistledet i form av bitströmstillträde har dock inhiberats av Länsrätten i Stockholms län i beslut den 3 februari 2005 i mål nr Post- och telestyrelsen

4

5 Innehåll Sammanfattning... 3 Summary Bakgrund, syfte och metod Värdekedjan och förutsättningar för investeringar Infrastrukturkonkurrens och tjänstekonkurrens Investeringsstegen Infrastrukturer för bredbandsöverföring Tillväxten av nya kunder Värdekedjans olika delar LLUB - TeliaSoneras metallbaserade accessnät Bitströmsaccess förädling av LLUB Förädling av bitströmsaccesser till återförsäljarprodukter och slutkundsprodukter Investeringsstegen applicerad på värdekedjan Geografiska skillnader i utbygganden av bredbandsaccess Urval och undersökning Operatörernas produkter i förhållande till investeringsstegen Skillnader i etablering mellan olika kommuner Hinder mot nyetablering eller utbyggnad Betydelsen av storleken på telestationer Hinder mot nyetablering eller utbyggnad Geografiska skillnader i förhållande till investeringsstegen Status för de olika grossistprodukterna i Sverige LLUB PTS reglering av tillgång till produkten Begränsningar i tillgången till produkten Prissättningsfrågor Bitströmsaccess PTS reglering av tillgång till produkten Begränsningar i tillgången till produkten - prissättningsfrågor m.m Återförsäljarprodukten Skanova Bredband ADSL PTS reglering av tillgång till produkten Begränsningar i tillgången till produkten Prissättningsfrågor Rättsprocesserna i förhållande till tillväxten på slutkundsmarknaderna och investeringsstegen Förklaringar till använda begrepp och förkortningar Post- och telestyrelsen 1

6

7 Sammanfattning Den dominerande tekniken som idag används för att erbjuda bredbandsaccesser till slutkunder nyttjar TeliaSoneras metallbaserade accessnät (s.k. xdsl). När det gäller tillväxten av nya bredbandsaccesser är xdsl-tekniken än mer dominerande, vilket även är fallet i flertalet andra europeiska länder. Förutom TeliaSoneras accessnät är det främst kabel-tv-nät och LAN-nät som idag nyttjas för bredbandsaccess i Sverige. I tätbefolkade områden med flerfamiljshus är de tre infrastrukturerna i stor utsträckning överlappande, varför det i vissa begränsade områden finns tillgång till parallella infrastrukturer medan stora delar av Sveriges hushåll och företag endast nås av TeliaSoneras accessnät. Mot bakgrund av den betydelse som xdsl-tekniken har fått på den svenska bredbandsmarknaden är de grossistprodukter med tillhörande villkor som TeliaSonera tillhandahåller för tillträde till bolagets metallbaserade accessnät av mycket stor betydelse för att slutkundsmarknaderna för olika bredbandsprodukter skall utvecklas mot en långsiktigt hållbar konkurrens. När det gäller målet att uppnå en långsiktigt hållbar konkurrens kan PTS konstatera att konkurrens med flera infrastrukturer har många fördelar i jämförelse med en renodlad tjänstekonkurrens. På grund av den höga risk som det innebär att investera med en stor andel ej återvinningsbara kostnader, vilket oftast är fallet vid investeringar i infrastruktur, kan infrastrukturkonkurrens emellertid behöva betraktas som ett lång-siktigt mål som kan uppnås genom att operatörer ges möjlighet att med tiden öka sina infrastrukturinvesteringar successivt genom att klättra uppför den s.k. investeringsstegen. För att investeringsstegen skall kunna fungera i praktiken krävs emellertid bl.a. att det finns ett urval av tillträdesprodukter med olika förädlingsgrad tillgängliga. De produkter som kan inordnas på en investeringsstege för tillträde till TeliaSoneras metallbaserade accessnät i syfte att erbjuda bredbands-tjänster är LLUB, bitströmstillträde och återförsäljarprodukter, där LLUB-produkter är de minst förädlade produkterna och återförsäljarprodukter de mest förädlade. I europeiska analyser har det framkommit att ju mer komplett investeringsstegen är i ett land, det vill säga ju fler av de aktuella tillträdesformerna som finns tillgängliga, desto bättre är konkurrenssituationen på de nationella bredbandsmarknaderna. LLUB är den minst förädlade produkten av de tre tillträdesformerna i investeringsstegen och vid sidan av parallelletablering av infrastruktur är LLUB den tillträdesform som medger störst kontroll över de slutkundsprodukter som erbjuds. LLUB är därför ett mycket viktigt steg på investeringsstegen. För att bredbandstillträde till slutkunder skall kunna tillhandahållas med lönsamhet via LLUB krävs dock att operatörer kan uppnå nödvändiga stordriftsfördelar på enskilda tele-stationer. Idag begränsas konkurrens baserat på LLUB därför till telestationer med ett stort antal anslutna abonnentledningar. Stora telestationer återfinns av naturliga skäl i större städer medan små telestationer förekommer i såväl glesbygd som stora städer. I PTS undersökning framkommer att om mer än en operatör skall kunna samlokalisera på en telestation och utöver TeliaSonera erbjuda bredbandsaccess krävs ett underlag på mer än anslutna abonnentledningar till telestationen. Dessa uppgifter skall sättas i relation till att Post- och telestyrelsen 3

8 Sammanfattning drygt 40 procent av Sveriges abonnenter är anslutna till telestationer med färre än abonnentledningar. TeliaSonera har däremot i stor utsträckning investerat på telestationer med mer än 500 abonnentledningar. Utöver behovet av stordriftsfördelar förekommer det dessutom en rad problem vid etablering genom LLUB som utgör hinder mot en obehindrad klättring uppför investeringsstegen. I avsaknad av möjligheter att via LLUB konkurrera på slutkundsmarknaderna för bredbandstjänster inom upptagningsområden för små och medelstora telestationer, vilka utgör en betydande andel av det totala antalet telestationer och slutkunder, är bitströms- och återförsäljarprodukter naturligtvis av mycket stor betydelse för att konkurrens överhuvudtaget skall kunna uppstå i dessa områden. Produkterna är även, beträffande större telestationer, mycket viktiga steg i investeringsstegen för att långsiktigt hållbar konkurrens skall kunna uppnås. PTS kan emellertid konstatera att TeliaSonera idag inte tillhandahåller någon bitströmsprodukt som tillgodoser marknadsaktörernas efterfrågan. TeliaSonera har dessutom begränsat tillhandahållandet av återförsäljarprodukten Skanova Bredband ADSL. Detta leder följaktligen till hål i investeringsstegen. Konsekvenserna av dessa hål är att slutkunderna i delar av landet riskerar att inte få tillgång till konkurrerande bredbandserbjudanden och operatörernas möjligheter att successivt öka sina investeringar i infrastruktur genom att klättra på investeringsstegen begränsas kraftigt. I linje med tidigare beslut bedömer PTS även fortsättningsvis att konkurrensproblemen långsiktigt bör kunna åtgärdas med reglering av tillträdesprodukterna LLUB och bitström. På kort sikt i avsaknaden av exempelvis bitströmsprodukter har dock återförsäljarprodukterna en stor betydelse för slutkundernas tillgång till konkurrerande erbjudanden för bredbandsaccess till Internet även om möjligheterna att tillhandahålla mervärdestjänster som exempelvis IP-telefoni och IP-TV baserat på återförsäljarprodukter är begränsade. PTS har meddelat skyldigheter och vidtagit tillsynsinsatser mot TeliaSonera i syfte att främja konkurrensen på marknaderna för bredbandsaccess i slutkundsledet både i fråga om tillhandahållandet av bitströmsprodukter och beträffande tillhandahållandet av LLUB. Konkurrensverket har även ingripit mot TeliaSonera beträffande bolagets villkor för tillhandahållandet av återförsäljarprodukter, avseende vilka PTS med nuvarande regelverk inte har möjlighet att ingripa. Flertalet av de båda myndigheternas beslut är dock för närvarande föremål för domstolsprövning och vissa nyckelbeslut som PTS meddelat har inhiberats av domstol i avvaktan på slutligt avgörande. Att meddelade skyldigheter inte kan verkställas leder till en överhängande risk för att bristerna i investeringsstegen kan komma att kvarstå under en inte obetydlig tid, vilket alltså får allvarliga konsekvenser för konkurrenssituationen på slutkundsmarknaderna för bredbandsprodukter. Vad som gör situationen om möjligt än mer allvarlig är att slutkundsmarknaderna för närvarande befinner sig under kraftig tillväxt och det är vanligen under en fas av stark tillväxt som leverantörer kan attrahera kunder. De marknadsandelar som etableras under tillväxtfasen riskerar därför att bestå för lång tid framöver, varför utdragna processer riskerar att hämma konkurrensen under lika lång tid. Begränsningarna i framväxten av konkurrens under tillväxtfasen risker därför att få allvarliga konsekvenser för slutkunderna och samhället även på längre sikt. 4 Post- och telestyrelsen

9 Summary The current dominant technology used to offer broadband access to end-users in Sweden is the use of TeliaSonera s metallic loops (so-called xdsl ). The growth of new broadband access lines is dominated even more so by xdsl technology, which is also the case in several other European countries. Apart from TeliaSonera s metallic loops, cable TV networks and LAN are the technologies that are commonly being used to provide broadband access in Sweden. In densely populated areas with blocks of flats the three infrastructures are to a great extent overlapping each other. Thus, in limited areas end-users have access to parallel infrastructures, whereas a great part of the households and companies in Sweden only have access to TeliaSoneras metallic loops. Set against the background of the importance that xdsl technology has consequently assumed in the Swedish broadband market, the wholesale products that TeliaSonera provides, for access to the company s metallic loops, and the terms for those products are of very great importance in order for the end-user markets for various broadband products to move towards long-term sustainable competition. As regards the goal of achieving long-term sustainable competition, PTS observes that there are many advantages to competition with several competing infrastructures compared with pure service based competition. However, owing to the high risk involved in investment requiring a large element of unrecoverable costs, which is often the case in connection with investments in infrastructure, infrastructure competition may need to be regarded as a long-term goal that can be achieved through the operators being given an opportunity to accumulate their infrastructure investments gradually over time through climbing up the so-called ladder of investment. However, in order for the ladder of investment to be able to function in practice, availability of a range of access products with various levels of refinement is necessary. The products that can be incorporated into a ladder of investment for access to TeliaSonera s metallic loops with the aim of offering broadband services are LLU, bitstream access and resale products, where LLU products are the least refined products and resale products the most refined. It has been established, through European analysis, that the more complete the ladder of investment, that is to say, the more relevant access forms that are actually available, the better the competition situation is in the national broadband markets. LLU is consequently the least refined product of the three forms of access in the ladder of investment and, besides parallel establishment of infrastructure; LLU is the form of access that allows the greatest control of the end-user products that are offered. LLU is therefore a very important step in the ladder of investment. However, in order for operators to be possible to offer broadband access to endusers profitably via LLU, it is necessary for the operators to be able to achieve the necessary advantages of scale within individual local exchanges. Today, competition based on LLU is consequently limited to local exchanges with a large number of subscriber lines connected. For natural reasons local exchanges with a large number of subscriber lines connected are to be found in big cities, whereas small local exchanges can be found both in sparsely populated areas and in big Post- och telestyrelsen 5

10 Summary cities. PTS s survey shows that for more than one operator to be able to co-locate at a local exchange and, in addition to TeliaSonera, be able to offer broadband access, a user base of more than 5,000 connected subscriber lines to the local exchange is required. These figures should be related to the fact that over 40 percent of the Swedish subscribers are connected to local exchanges with less than 2,000 subscriber lines. TeliaSonera has invested on a large scale in local exchanges with more than 500 subscriber lines. In addition to the need of advantages of scale, there are also a number of problems in connection with establishment through LLU that constitute impediments to unrestricted ascent of the ladder of investment. In the absence of opportunities to compete via LLU in the end-user market for broadband services within the catchment areas for small and medium-sized local exchanges, which constitute a significant proportion of the total number of exchanges and end-users, bitstream and resale products are of course of very great importance for allowing any competition to arise in these areas. In relation to large local exchanges, these products constitute a very important step in the ladder of investment, in order to achieve long-term sustainable competition. However, PTS concludes that TeliaSonera does not currently provide any bitstream product that satisfies the demand by the market stakeholders. TeliaSonera has also limited the provision of the resale product Skanova Bredband ADSL. This consequently results in gaps in the ladder of investment. The consequences of these gaps are that end-users in parts of Sweden are at risk of not being able to gain access to competing broadband offers and the operators opportunities of successfully increasing their investments in infrastructure through climbing the ladder of investment are greatly restricted. In line with earlier decisions PTS assessment is that the competition problems in the long term should be able to be addressed with access regulation of LLU and bitstream. In short term and in absence of e.g. bitstream products are resale products of big importance for end customers access to competing offerings of broadband Internet products. Furthermore are the possibilities to, based on resale products, provide value added services such as IP telephony and IP TV limited. PTS has imposed obligations and implemented supervisory measures in relation to TeliaSonera with the aim of promoting competition in the retail market for broadband access, both as regards provision of bitstream products and the provision of LLU. The Competition Authority has also intervened against TeliaSonera as regards the company s conditions for the provision of resale products, regarding which PTS, with the current regulatory structure, does not have any powers to intervene. The majority of decisions made by both of these authorities are however currently the subject of judicial review and certain key decisions that PTS has made have been suspended by the court pending a final determination. The fact that the obligations imposed cannot be enforced poses a potential risk that inadequacies in the ladder of investment may prevail for a significant period, which will result in serious consequences for the competition situation in the retail markets for broadband products. One factor that renders this situation, if possible, even more serious is that the retail markets are currently in a phase of dynamic growth and it is usually during times of strong growth that suppliers can attract customers. There is consequently a risk that the market 6 Post- och telestyrelsen

11 shares that are established during the growth phase will endure for a long time into the future, for which reason protracted proceedings potentially restrain competition for an equally long period. The limitations for the development of competition during the growth phase therefore risk creating serious consequences for end-users and society, also in the long-term. Post- och telestyrelsen 7

12

13 1 Bakgrund, syfte och metod Slutkundsmarknaderna för bredbandsaccess till Internet är för närvarande under kraftig tillväxt. Mellan den 31 december 2003 och den 31 december 2004 har exempelvis andelen kunder med fast anslutning till Internet ökat med 34 procent och bredbandsleverantörernas intäkter från sådana anslutningar har under motsvarande tid ökat med 29 procent. 3 Tillväxten av nya bredbandsaccesser till slutkunder sker i allt större utsträckning via TeliaSoneras metallbaserade accessnät (s.k. xdsl) och utgör idag den klart dominerande tillträdesformen med en marknadsandel på över 60 procent för bredbandsaccess till Internet. 4 Mot bakgrund av det expansiva skede som slutkundsmarknaderna för närvarande befinner sig i och den betydelse som TeliaSoneras metallbaserade accessnät har fått i detta skede, måste det för att önskvärd långsiktig konkurrens skall kunna uppstå på marknaderna för bredbandstjänster i slutkundsledet betraktas som en nödvändig förutsättning att andra operatörer ges tillträde till TeliaSoneras metallbaserade accessnät på konkurrenskraftiga villkor. Värdekedjan för bredbandsaccess via TeliaSoneras metallbaserade accessnät kan delas upp i ett antal förädlingsnivåer. På grossistnivå förekommer i princip tre huvudsakliga förädlingsnivåer på vilka operatörer kan beredas tillträde till TeliaSoneras metallbaserade accessnät; LLUB, bitströmsaccess och återförsäljarprodukter. Syftet med denna rapport är att genomföra en fördjupad analys av konkurrenssituationen i de olika delarna av värdekedjan och avseende vad som krävs för att erbjuda bredbandstjänster på de olika förädlingsnivåerna i värdekedjan. Vidare är avsikten med rapporten att fastställa i vilken utsträckning tillgången till de tre nämnda grossistprodukterna kan betraktas som en nödvändig förutsättning för att långsiktigt hållbar konkurrens skall kunna uppnås på slutkundsmarknaderna för bredbandsaccess. Härvid kommer bl.a. skillnader i olika geografiska områden och i förhållande till storleken på olika telestationer att uppmärksammas. I rapporten belyser PTS även hur tillgången till de olika grossistprodukterna ser ut idag och vilken påverkan detta har för den kort- och lång-siktiga konkurrensen på slutkundsmarknaderna. För att syftet med rapporten skall kunna uppfyllas har PTS, förutom empiriska studier, genomfört en enkätundersökning, i vilken TeliaSonera och de operatörer som är samlokaliserade på ett urval av telestationer i Sverige har fått besvara ett antal frågor. 3 Se Svensk Telemarknad 2004, PTS-ER-2005:34. 4 Se PTS rapport PTS-ER-2005:28 Konkurrensen i accessnätet första halvåret Post- och telestyrelsen 9

14 Värdekedjan och förutsättningar för investeringar 2 Värdekedjan och förutsättningar för investeringar 2.1 Infrastrukturkonkurrens och tjänstekonkurrens Syftet med det sektorspecifika regelverket inom området för elektronisk kommunikation är att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Syftet skall uppnås främst genom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen främjas. 5 Konkurrens kan dock förekomma på olika nivåer. Om slutkunden kan köpa en produkt eller tjänst från flera olika leverantörer även om leverantörerna nyttjar samma infrastruktur talas det normalt om tjänstekonkurrens. Infrastrukturkonkurrens däremot innebär att en tjänst eller produkt kan levereras på flera olika parallella infrastrukturer som är oberoende av varandra. Genom infrastrukturkonkurrens angrips i regel själva orsaken till eventuella konkurrensproblem på en marknad och konkurrensen anses vara mer långsiktigt hållbar än tjänstekonkurrens. 6 I förhållande till tjänstekonkurrens ökar infrastrukturkonkurrens även trycket att minimera kostnader över hela värdekedjan, vilket leder till större utrymme för innovationer som skapar en nedåtgående kostnadsdynamik. Dessutom leder infrastrukturkonkurrens i regel till att slutkunderna tillhandahålls mer differentierade produkter än vad som skulle varit fallet vid tjänstekonkurrens och detta ökar naturligtvis slutkundernas möjligheter att förvärva produkter som svarar upp mot deras specifika behov. Det är allmänt vedertaget att det föreligger en stor potentiell skada på välfärden när parallelletablering av infrastruktur är genomförbar men inte främjas. Detta försenar introduceringen av nya och innovativa tjänster och kan, särskilt när det gäller bredband, få stora negativa följder för samhällsekonomin. 7 Det bör i sammanhanget noteras att Europeiska gemenskapernas kommission (kommissionen) har anfört följande beträffande infrastrukturkonkurrens och syftet med det direktivspaket som ligger till grund för den sektorspecifika regleringen i EkomL: Syftet med det nya regelverket är att slutligen uppnå en situation där det råder fullständig konkurrens på infrastruktursidan mellan en mängd olika typer av infrastrukturer, varvid samma eller olika tekniska plattformar används. Bestämmelser om skyldighet att ge tillträde till befintliga nät är en vanlig övergångsåtgärd för att se till att det råder konkurrens mellan tjänster och att 5 Se 1 kap. 1 EkomL. 6 Se t.ex. Opta, Economic considerations on balancing infrastructure and services based competition, s Se t.ex. ERG:s gemensamma ståndpunkt om val och tillämpning av regleringsåtgärder enligt det nya regelverket ERG (03) 30 rev 1, s Post- och telestyrelsen

15 konsumenterna har valmöjligheter till dess att det råder tillfredsställande konkurrens mellan olika typer av infrastruktur. 8 PTS generella mål med regleringen av marknader för elektronisk kommunikation är naturligtvis inte bara att skapa tillfällig konkurrens utan att skapa en långsiktigt hållbar konkurrens. PTS kan i detta avseende, med beaktande av vad som ovan anförts om infrastrukturkonkurrens, konstatera att konkurrens med konkurrerande infrastrukturer har många fördelar i jämförelse med en renodlad tjänstekonkurrens. Infrastrukturkonkurrens bör dock naturligtvis endast främjas när parallelletablering av infrastruktur är genomförbar, varvid en rad olika faktorer måste beaktas såsom exempelvis teknik samt företags- och samhällsekonomi. Parallelletablering av infrastruktur när förutsättningar för infrastrukturkonkurrens saknas kan vara samhällsekonomiskt ineffektivt. Om en bedömning ger vid handen att parallelletablering inte är genomförbar måste målet för regleringsarbetet därför vara att skapa bästa möjliga tjänstekonkurrens med hänsyn tagen till att nätägaren får tillräckliga incitament för att underhålla och uppgradera sitt nätverk Investeringsstegen På grund av den höga risk som det innebär att investera med en stor andel ej återvinningsbara kostnader, vilket oftast är fallet vid investeringar i infrastruktur, kan en reglering som i slutändan har till syfte att åstadkomma infrastrukturkonkurrens behöva utformas på sådant sätt att operatörer ges incitament att med tiden öka sina infrastrukturinvesteringar successivt. Den initiala tillgängligheten till nätägarens/det dominerande företagets infrastruktur till rimliga villkor gör det lättare för andra operatörer att komma in på marknaden och utveckla en kundbas. Med en inarbetad kundbas begränsas osäkerheten avsevärt och operatörerna kan då vara beredda att genomföra ytterligare investeringar i infrastruktur. Detta förfarande kallas normalt för investeringsstegen. Teorin om investeringsstegen är idag ett viktigt element i de europeiska regleringsmyndigheternas regleringsarbete och har bl.a. förordats av ERG som den metod som bör användas för att uppnå långsiktigt hållbar infrastrukturkonkurrens när parallelletablering är genomförbar. 10 Investeringsstegen bygger alltså på att alternativa operatörer initialt kan hyra stora delar av infrastrukturen och successivt öka sina investeringar i egen infrastruktur Se kommissionens rekommendation C(2003)497 om relevanta produkt- och tjänstemarknader inom området elektronisk kommunikation vilka kan komma i fråga för förhandsreglering enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, s Se ERG:s gemensamma ståndpunkt om val och tillämpning av regleringsåtgärder enligt det nya regelverket, s. 55 ff. 10 För en ingående redogörelse beträffande investeringsstegen se särskilt Cave, Martin, Making the ladder of investment operational och ERG:s gemensamma ståndpunkt om val och tillämpning av regleringsåtgärder enligt det nya regelverket. 11 Alternativa operatörer operatörer som vid sidan av nätägaren konkurrerar på en marknad. Post- och telestyrelsen 11

16 Värdekedjan och förutsättningar för investeringar Alternativa operatörers incitament att investera i infrastruktur förändras över tiden allt eftersom det finns förutsättningar för detta. Genom att ålägga nätägaren/det dominerande företaget skyldighet att erbjuda tillträdesprodukter på olika nivåer kan konkurrensen gradvis förflyttas från att vara ren tjänstekonkurrens till att i högre grad baseras på parallella infrastrukturer, det vill säga operatörerna klättrar uppför investeringsstegen. Det torde vara de tankegångar som investeringsstegen baseras på som kommissionen avsett när man i rekommendationen om relevanta marknader anfört att en skyldighet att ge tillträde till befintliga nät är en vanlig övergångsåtgärd till dess att det råder tillfredsställande konkurrens mellan olika typer av infrastrukturer. Om nytillkomna aktörer skall kunna växa sig starka och successivt öka sina investeringar i egen infrastruktur måste de i regel få stöd i detta genom en rad dynamiska och stödjande regleringsåtgärder som söker hantera nätägarens/det dominerande företagets eventuella fortlöpande ansträngningar att hämma andra operatörers möjligheter att klättra uppför investeringsstegen. Det torde i många fall bli nödvändigt att ålägga det dominerande företaget skyldigheter som gör det möjligt för den nytillkomna aktören att fortsätta sin utveckling (uppför investeringsstegen) för att slutligen kunna etablera konkurrerande infrastruktur när sådan etablering är genomförbar. Detta kräver bl.a. att det finns ett urval av tillträdesprodukter med olika förädlingsgrad att tillgå. Produkterna måste vidare ha en ändamålsenlig (stringent) prisstruktur. Om exempelvis tillträdespriserna sätts alltför lågt, finns en risk att de nytillkomna aktörerna inte får incitament att etablera egen infrastruktur (och nätägaren får inte heller tillräckligt incitament att uppgradera och underhålla sitt nät). Det finns också en fara för att ineffektiva företag kommer in i branschen. Om å andra sidan tillträdespriserna sätts alltför högt, kan i övrigt effektiva nytillkomna aktörer avstå från tillträde och det finns då också risk för samhällsekonomiskt ineffektiva investeringar. Det bör dock naturligtvis beaktas att det inte endast är ändamålsenligheten (stringensen) i eventuell prisreglering som ger operatörer incitament att klättra uppför investeringsstegen. Andra faktorer som kan ge sådana incitament är t.ex. förändringar i efterfrågan i slutkundsledet och i kostnaderna för relevant teknik samt tillgången till nödvändigt investeringskapital. För att investeringsstegen skall kunna fungera i praktiken är det av största vikt att förutse de mellansteg som skall underlätta för nytillkomna aktörer när de klättrar uppför stegen. Mellanstegen bör utformas så att oavsett var på stegen en operatör befinner sig skall det finnas incitament att klättra uppåt. Att direkt styra mot en renodlad infrastrukturkonkurrens kan dock i många fall ge felaktiga investeringssignaler. Detta eftersom möjligheterna för en operatör att uppnå ekonomisk lönsamhet på en marknad inte bara styrs av operatörens storskalighet, utan även i stor utsträckning av demografiska och geografiska skillnader. En lönsam investering i en storstadsregion kan exempelvis vara en direkt felinvestering i glesbygd. Ett hinder mot klättring uppför investeringsstegen i ett land som Sverige kan t.ex. vara det faktum att Sverige är ett till ytan stort, men till befolkningsmängd litet, land. 12 Post- och telestyrelsen

17 Ytterligare en viktig faktor för att investeringsstegen skall kunna fungera i praktiken är att det finns tillgängliga migreringsprocesser, det vill säga att det finns processer utarbetade som möjliggör för en operatör att byta till en annan tillträdesprodukt högre upp på investeringsstegen utan att operatörens relation med redan upparbetade slutkunder störs. Ett byte av tillträdesprodukt måste exempelvis kunna komma till stånd utan längre avbrott för slutkunden. Det finns annars risk för att en operatör kan komma att avstå från att klättra på önskvärt sätt uppför investeringsstegen i syfte att vårda relationerna med redan upparbetat kundunderlag. Avsaknaden av migreringsprocesser kan alltså komma att hämma utvecklingen mot infrastrukturkonkurrens. I detta sammanhang är det viktigt att påpeka att även slutkundernas möjlighet till byte mellan olika operatörer är av stor betydelse för en ökad konkurrens. 2.3 Infrastrukturer för bredbandsöverföring I Sverige finns ett antal olika accessinfrastrukturer för bredbandsöverföring. Den infrastruktur som utnyttjas i störst utsträckning är TeliaSoneras metallbaserade accessnät. Utöver TeliaSonera kan även andra operatörer utnyttja accessnätet bl.a. genom den reglering som föreligger på den svenska marknaden för tillträde i grossistledet (inklusive delat tillträde) till konventionella abonnentledningar av metall och delaccessnät uppbyggda av metallkablar (LLUB-marknaden). Förutom TeliaSoneras accessnät är det främst kabel-tv-nät och LAN-nät som idag nyttjas för bredbandsaccess. Användningen av övriga accessnätstekniker som exempelvis radioaccess, fiber och PLC förekommer endast i begränsad utsträckning i förhållande till de tre dominerande teknikerna. TeliaSoneras accessnät har i det närmaste en hundraprocentig täckning av Sveriges hushåll och företag. Den infrastruktur som näst efter TeliaSoneras accessnät har störst utbredning är kabel-tv-näten som når cirka 60 procent av hushållen, men som endast i liten utsträckning når företag. 12 Alla som är anslutna till ett kabel-tvnät kan dock inte erbjudas bredbandsaccess eftersom kvaliteten på näten varierar. Näten var ursprungligen inte uppbyggda för kommunikation i båda riktningarna utan avsedda för distribution av TV-signaler vilket endast kräver kommunikation i en riktning, det vill säga från huvudcentralen till hushållen. För att kunna erbjuda tvåvägskommunikation och bredbandsaccess i kabel-tv-nät krävs således att näten returaktiveras. Arbetet med att returaktivera kabel-tv-nät varierar i omfattning men kräver vanligtvis utbyte av nätkomponenter mellan hushållet och huvudcentralen. Näten är med något enstaka undantag uppbyggda som kaskadnät vilket innebär att kunder delar på en gemensam accessförbindelse. Detta kan begränsa möjligheterna att tillhandahålla slutkunder olika tjänster och servicenivåer. Sedan slutet av 1990-talet har det genomförts investeringar i LAN-nät avsedda för att erbjuda bredbandsaccess. Vanligtvis består näten av ett fastighetsnät som är uppbyggt av partvinnade kopparkablar. Fastighetens, eller flera fastigheters, nät ansluts till en gemensam aktiv utrustning varifrån trafiken transporteras till en eller 12 Se Radio och TV-verket, Mediestatistik Post- och telestyrelsen 13

18 Värdekedjan och förutsättningar för investeringar flera operatörers stomnät. Transporten till stomnätet sker ofta över fiber men kan även ske via annan teknik. För överföring av datatrafik på LAN-nät utnyttjas oftast kommunikationsprotokollet Ethernet. Inledningsvis byggdes LAN-nät i privatbostäder på likartat sätt som när nät traditionellt byggts på företagskontor, vilket innebär att ett antal kunder anslöts till samma nätverk och delade på den tillgängliga överföringskapaciteten. Tidigt drabbades dock LAN-näten av kvalitetsproblem p.g.a. att den gemensamma tillgängliga överföringskapaciteten i ett nät överutnyttjades av någon enskild kund. Operatörerna angrep kvalitetsproblemen från olika utgångspunkter men många operatörer började tidigt undersöka tekniska möjligheter att begränsa varje enskild kunds överföringskapacitet. Olika tekniker provades men flera operatörer började nyttja virtuella LAN (VLAN; ej att förväxla med WLAN), vilket är en teknik som används för att logiskt dela fysiska nätverk. VLAN innebär att alla kunder är anslutna till samma fysiska LAN, men att varje kund är logiskt tilldelad ett eget LAN. Detta ger möjligheter för operatörerna att begränsa exempelvis överföringshastigheten till varje enskild kund. Operatörerna kan på så sätt tillhandahålla olika anslutningshastigheter till kunder som är anslutna till samma fysiska LAN. En annan drivkraft för nyttjandet av VLAN-tekniken var de stadsnät som önskade bygga upp operatörsneutrala nätverk där slutkunden kan välja mellan olika operatörer. I de stadsnät som nyttjar VLAN-tekniken upplåter stadsnätet ett VLAN för varje enskild operatör och konfigurerar nätet så att alla operatörers slutkunder tillhör samma VLAN. Stadsnät nyttjas förutom för att ansluta LAN-nät i bostadshus även för bredbandsaccess till företag. Uppbyggnaden av LAN-nät har i stor utsträckning genomförts i tätbefolkade områden med flerfamiljsbostäder vilka i stor utsträckning överlappar de hushåll som utöver tillgång till TeliaSoneras accessnät även har tillgång till kabel-tv. Att näten överlappar varandra medför att delar av hushållen i Sverige har tillgång till tre infrastrukturer som kan erbjuda bredbandsaccess samtidigt som en stor del av hushållen och företagen endast nås av TeliaSoneras accessnät Tillväxten av nya kunder Sedan 2003 sker tillväxten av nya bredbandsaccesser i allt större utsträckning via TeliaSoneras metallbaserade accessnät. Tillväxten via kabel-tv-nät och LAN-nät har däremot avtagit och utgjorde mindre än 10 procent av den totala ökningen under sista kvartalet 2004, se figur Post- och telestyrelsen

19 Andel av kvartalsvisa ökningen som respektive tillträdesform för xdsl anslutning står för xdsl Kabel TV Övrig fast access 100% Andel av marknad 80% 60% 40% 20% 0% Kv 2 '01 Kv 4 '01 Kv 2 '02 Kv 4 '02 Kv 2 '03 Kv 4 '03 Kv 2 '04 Kv 4 '04 Figur 1. Källa: PTS Svensk telemarknad helåret 2004 samt TeliaSoneras operativa information i samband med kvartalsrapport för kvartal Att bredbandsaccess via xdsl blir allt mer dominerande i förhållande till andra accessinfrastrukturer är inte unikt för svenska förhållanden. I en Europeisk studie av COCOM framgår att nära 4/5 av bredbandsaccesserna i EU-staterna levereras via xdsl. Tillväxten under 2004 var sex gånger större för xdsl i förhållande till kabel-tv som i många länder är den näst vanligaste infrastrukturen för bredbandsaccess. 13 Mot bakgrund av att tillväxten av bredbandsaccesser i slutkundsledet främst sker via TeliaSoneras metallbaserade accessnät och då en stor del av hushållen och företagen endast nås av detta nät har PTS valt att avgränsa analyserna i denna rapport till att avse konkurrenssituationen beträffande bredbandsprodukter som nyttjar TeliaSoneras metallbaserade accessnät. 2.4 Värdekedjans olika delar Värdekedjan för bredbandsaccess via TeliaSoneras metallbaserade accessnät kan delas upp i ett antal förädlingssteg. Sett ur ett tekniskt perspektiv består värdekedjan av nivåer enligt figur Broadband market competition report, ERG 25 Maj Post- och telestyrelsen 15

20 Värdekedjan och förutsättningar för investeringar Distribution Tjänsteproduktion Ökad förädling Transportnätskapacitet DSLAM Tillhörande faciliteter, t.ex: produktionslokaler, kraft och kyla Metallbaserade accesser LLUB Bitströmsaccess Återförsäljarprodukter Slutkundsprodukter Figur 2. Värdekedjan för bredbandsaccess och motsvarande grossistprodukter Beträffande de olika förädlingsstegen i värdekedjan bör det noteras att: Insatsvarorna metallbaserade accesser och produktionslokaler kan liksom transportnätskapacitet utnyttjas för andra slutkundsprodukter än bredbandsaccess. Förädlingssteget tjänsteproduktion varierar i omfattning beroende på vilken tjänst som skall erbjudas slutkunden. Exempel på slutkundsprodukter som kräver olika innehåll i förädlingssteget tjänsteproduktion är bredbandsaccess till Internet, företagsnät IP-VPN, hyrda förbindelser, IP-telefoni och IP-TV. Vid produktion av bredbandsaccess till Internet tillkommer utöver accessförbindelsen vanligtvis nationell och internationell IP-kapacitet, e-post, webbutrymme och säkerhetslösningar. Förädlingssteget distribution av produkterna omfattar exempelvis försäljning, kundservice och fakturering. På grossistnivå förekommer tre huvudsakliga förädlingsnivåer vilka även motsvarar olika nivåer på investeringsstegen: LLUB, bitströmsaccess och återförsäljarprodukter. I följande avsnitt beskrivs de olika förädlingsnivåerna i värdekedjan och förutsättningarna för operatörer att tillhandahålla produkter på de olika nivåerna LLUB - TeliaSoneras metallbaserade accessnät TeliaSoneras metallbaserade accessnät är uppbyggt under mycket lång tid och används av TeliaSonera för att erbjuda olika typer av slutkundsprodukter där de vanligast förekommande är telefonabonnemang och bredbandsaccess. Utöver TeliaSonera finns det även ett antal kommunala bolag som har ett fåtal metall- 16 Post- och telestyrelsen