Svar på remiss om beräkningsmodell marginalprissättning

Transkript

1 Post- och telestyrelsen Lars-Erik Axelsson Helena Westergren Kista Svar på remiss om beräkningsmodell marginalprissättning Tele2 Sverige AB (Tele2) har erbjudits möjlighet att framföra synpunkter på PTS dokument avseende modell för beräkning av marginalprissättning (dnr /23). Tele2 har följande synpunkter på vad som framförs i dokumentet. Allmän synpunkt Intentionen att genom en modell beräkna ett marginalbaserat pris för en reglerad tjänst är ett bra steg i rätt riktning. Det finns inte någon anledning att inte den nu aktuella modellen med små anpassningar är direkt applicerbar också på GTA-tjänsten. Tele2 anser att samma sätt att närma sig prissättningsproblematiken snarast bör användas också för produkten GTA. Tele2 vill också påpeka att ett åläggande meddelat enligt skyldighetsbeslutet skall syfta till ökad konkurrens på marknaden enligt 4 kap. 4 EkomL. Det innebär att Telias eventuella övervinster på bredbandsmarknaden inte kan tillåtas utgöra en del av grossistpriset för Biström. Skulle Telia garanteras att få behålla sin slutkundvinst även när produkten säljs på grossistmarknaden, omöjliggör detta att ökande konkurrens får genomslag på slutkundmarknaden. Ett grossistpris bestämt enligt marginalprissättningsmetoden måste utformas så att utrymme ges för konkurrensen att kunna sätta press på slutkundpriset, under förutsättning att utrymme för sådan total vinstmarginal finns på marknaden. Slutligen anser Tele2 att det inte finns någon anledning att skynda för fort med färdigställandet av föreslagen modell. Det är mycket viktigare att resultatet blir rätt än att det kommer långt innan pågående rättsprocesser hunnit avslutas och produkten implementerats. Innan man påbörjar själva modellarbetet bör man ta en övergripande akademisk diskussion om vad man vill uppnå och hur man bäst når målet, givet konstruktionen med Retail Minus. Tele2 bilägger till detta yttrande ett utlåtande från Professor Stefan Yard, Företagsekonomiska Institutionen på Lunds Universitet. Tele2 ser gärna att PTS bjuder in till diskussion runt de övergripande principiella frågorna med möjlighet för Professor Yard att då deltaga i den diskussionen. Tele2 Sverige AB Box 62, Kista Tel Fax Besök Borgarfjordsgatan 16 Huvudkontor i Kista Org nr VAT nr SE

2 2 (9) Fråga 1 Under denna rubrik kommenteras de olika kriterierna, varefter PTS fråga besvaras. Kriterium 1 Tele2 håller med om att ett grundläggande krav på grossistpriset, beräknat eller framtaget på annat sätt, är att det inte leder till marginalklämning. Det är dock viktigt att avgöra mot vad som marginalen skall beräknas. Så t.ex. måste kostnaderna för Telias IP-nät dras ifrån Telias slutkundpris innan en marginal kan börja beräknas. På samma sätt kan inte en tillträdande operatörs kostnader för sitt IP-nät ingå i de kostnader som minskar hans marginal i en bitströmsaffär. Det är i sammanhanget viktigt att också ta hänsyn till eventuella skalfördelar i beräkning av den marginal som skall dras av Telias slutkundpris. Det är inte självklart att en operatör som köper en grossisttjänst av Telia har samma eller lägre tillkommande kostnader för slutkundhantering än de kostnader Telia har tvingasts göra avdrag för, även om operatören skulle vara effektivare än Telia. Om den aktuella produkten har utpräglade stordriftsfördelar (skalfördelar) så är Telias kostnader alltid lägre än den andre operatörens till en punkt där operatörens verksamhet kommer upp i en sådan volym att skalfördelarna börjar märkas också i dennes produktekonomi. Kriterium 2 Detta kriterium kan endast accepteras under förutsättning att den beräknade marginalen inte leder till klämeffekter enligt det första kriteriet. Kriterium 2 belyser det dilemma PTS har skapat för sig själv genom att prissätta två accessnätsberoende produkter på två fundamentalt olika sätt. Då LLUB-priset beräknas i en LRIC-modell, som dessutom leder till en avsevärt högre beräknad kostnad än den verkliga, medan Bitströmspriset bestäms enligt marginalprissättningsmetoden, kan det mycket väl inträffa att Kriterium 2 inte kan uppfyllas. Som exempel kan nämnas att LLUB-priset för hel ledning enligt LRIC modell version 3.1 är 317 SEK/kvartal, medan retail-minus-priset för den mer förädlade grossistprodukten GTA (Grossistprodukt Telefoniabonnemang) är 258 SEK / kvartal och Telias slutkundpris för telefoniabonnemang är 300 kronor/kvartal. 300 kronor ger Telia en ytterst hälsosam vinstnivå och avsevärt mer än full täckning för alla kostnader i accessnätet plus kostnaderna för PSTN. Detta är väl bekant för PTS. Men ett slutkundpris på 300 kronor för PSTN och ett LLUB-pris på 317 kronor för en operatör som tänkt sig att erbjuda PSTN genom LLUB Samlokalisering - egen växel skulle ge en mycket påtaglig marginalklämning, tom en negativ marginal redan innan den egna investeringen räknats in.

3 3 (9) Kriterium 3 En ny operatör som gör entré på marknaden har alldeles oavsett sin effektivitet en högre kostnad per kund än vad Telia har bara genom sin mindre storlek. Det är därmed inte självklart att påståendet i PTS Kriterium 3 är korrekt. Den reglerade operatören måste ges möjlighet till kostnadstäckning, men endast täckning av de kvarvarande kostnaderna. Det finns ingenting i skyldighetsbeslutet som säger att man inte kan använda andra måttstockar än den reglerade operatörens kostnader för att räkna ut hur stort ett avdrag skall vara så länge som den kvarvarande intäkten täcker de kvarvarande kostnaderna för samma operatör. Kriterium 4 Tele2 håller inte med PTS i sin bedömning att grossistpriset med nödvändighet måste ge full kostnadstäckning. Konkurrensverket (KKV) har stämt Telia för missbruk av dominerande ställning på bredbandsmarknaden efter att ha konstaterat att den prissättning Telia tillämpat på grossistnivå ger upphov till icke önskade klämeffekter. KKV noterar specifikt att man inte tar ställning till om Telia tillämpat för låga priser i slutkundaffären eller för höga priser i grossistaffären, utan konstaterar bara att skillnaden mellan prisnivåerna inte täcker Telias egna kostnader för slutkundhanteringen. Ovanstående måste innebära att om Telia tagit ut för låga slutkundpriser så kan inte kravet på full kostnadstäckning (Kriterium 4) och kravet på att inte skapa klämeffekter (Kriterium 1) uppfyllas samtidigt. Då måste Kriterium 1 vara överordnat andra kriterier. Att ovanstående inte är den troligaste verklighetsbeskrivningen förtar inte betydelsen av den principiella invändningen. Kriterium 5 Tele2 instämmer delvis med kriteriet. Tele2 menar dock att Kriterium 1 måste vara överordnat på så sätt att marginalen slutligen skall bestämmas som en procentsats, dock med visst lägsta belopp i kronor, just för att försäkra att klämeffekter inte kan uppstå även om Telia skulle sänka slutkundpriset radikalt. Kriterium 6 Det förefaller svårt att i en modell för att beräkna marginalprissättning (Retail Minus) inkludera vissa delar som kostnadsberäknas på helt andra grunder. Åter är det i grunden PTS olika prisberäkningsmetoder som ger problem. Syftet med att beräkna [de tillkommande] kostnaderna för Samlokalisering, nät och systemkomponenter måste vara att beräkna de kostnader som undviks för Telia (och som alltså i stället tillkommer för den tillträdande operatören) för dessa komponenter. Det är

4 4 (9) då konsekvent med andra PTS-beslut att använda LRIC som beräkningsmetod för dessa kostnader. Sammanfattande kommentar fråga 1 Enligt nu gällande regelverk skall marknader bedömas och reglering införas efter konkurrensrättsliga principer. Tele2 menar att det övergripande kriteriet då måste vara att inga klämeffekter får uppstå i grossistledet. Allt annat strider mot konkurrensrättsliga principer. Det innebär också att alla övriga kriterier ovan måste underordnas det första kriteriet. Samtidigt kan konstateras att PTS får svårigheter med marginalprissättning om vissa delar av beräkningarna skall baseras på artificiellt beräknade kostnader i en LRIC-modell. Retail Minus baseras på verkliga förhållanden. En jämförelse för att se om klämeffekter uppstår eller om vissa verkliga kostnader täcks eller ej torde då inte kunna baseras på annat än en beräkning av de verkliga kostnaderna (FDC/HCA). Syftet med prisregelringen är att (pkt 5 sid 7) se till att en operatör som har ett betydande inflytande på grossistmarknaden inte överför detta inflytande till slutkundsmarknaden, i det här fallet marknaden för bredbandstjänster, genom att tillämpa det som brukar benämnas marginalklämning (eng. margin squeeze eller price squeeze). och att en marginalbaserad prissättning för bitströmstillträde är den form av prisreglering som bäst tillvaratar slutkundernas intresse av största möjliga utbyte när det gäller urval av elektroniska kommunikationstjänster samt pris och kvalitet på dessa tjänster. För att det senare skall kunna bli verklighet måste en marginalbaserad prissättning i grossistledet ge tillräcklig vinstmarginal för att konkurrenten skall kunna hitta utrymme att sänka slutkundpriset från nuvarande nivå under bibehållande av rimlig vinst, i enlighet med alla regler för hur en konkurrensutsatt marknad fungerar. Det är det faktum att PTS slagit fast att konkurrensen inte fungerar tillräckligt väl på bredbandsmarknaden som föranlett beslutet om skyldighet att tillhandahålla Bitström. Då måste prissättningen i grossistledet tillåta att den på så sätt stimulerade konkurrensen faktiskt också får genomslag på slutkundmarknaden. När marginalklämning eller ej skall konstateras är det också viktigt att inte förutsättningslöst anta att marginalklämning bara skall avse ett företag med likvärdig effektivitet. Risken är uppenbar att man då bygger in instegsbarriärer, i vart fall då den berörda tjänsten är förknippad med uppenbara skalfördelar. Företaget kan vara väl så effektivt som SMP-operatören, men ändå ha mycket högre kostnader per slutkund på grund av att man ännu inte nått den storlek då skalfördelarna börjar slå igenom.

5 5 (9) Det är vidare i det närmaste teoretiskt omöjligt för en operatör som köper Bitströmsaccess att göra en normal vinst om SMP-operatörens egen slutkundvinst fullt ut skall kompenseras genom grossistpriset. Det innebär ju att SMP-operatörens vinst utgör en kostnad för den andre operatören. Den vinstkomponenten kan aldrig ingå i en normal vinst för den nye operatören. Om prisnivån på slutkundmarknaden skulle ligga så högt att den nye operatören skulle kunna göra en normal vinst måste det med nödvändighet innebära att SMP-operatören kan tillgodogöra sig en onormal vinst, dvs. en vinst lika med den som den nye operatören kan generera plus den gamla slutkundvinsten vilken ersätts genom grossistpriset. Det är precis vad som sker på GTA-marknaden, och det är just detta som regleringen syftar till att förhindra. Av diskussionen ovan följer att Tele2 inte helt delar PTS uppfattning av hur begreppet marginalklämning skall definieras. Tele2 föreslår i stället att begreppet marginalklämning definieras så att: Begreppet marginalklämning avser att ett företag på slutkundmarknaden med likvärdig effektivitet som det vertikalt integrerade företagets dotterbolag på slutkundmarknaden inte förmår skapa minst lika stor vinst som det vertikalt integrerade företagets dotterbolag på slutkundmarknaden därför att marginalen mellan grossistpriset och slutkundpriset är för liten. Endast en sådan definition har förutsättning att lyckas uppnå syftet med PTS kontroll av grossistpriset, nämligen att se till att en operatör som har ett betydande inflytande på grossistmarknaden inte kan överföra detta inflytande på slutkundmarknaden 1. Fråga 2 Tele2 accepterar att modellen utformas som ett marginalklämningstest där begreppet marginalklämning definieras enligt ovan. Tele2 vill dock särskilt påpeka vikten av att det som i PTS skrivelse benämns rimlig vinstnivå hanteras på ett neutralt sätt. Det finns en uppenbar risk att modellen, i stället för att i första hand sätta en nivå på grossistpriset som ger marknaden möjlighet att utvecklas i en riktning mot större utbud och lägre priser till konsumenternas fördel, i stället kommer att användas för att bestämma den vinstnivå som av någon, t.ex. PTS, kan accepteras för SMP-operatörens konkurrenter, dvs. köparna av grossisttjänsten. Fråga 3 Med den definition av begreppet likvärdig effektivitet som PTS ger uttryck för, dvs. med möjlighet för en sådan operatör att bibehålla en hälsosam vinstnivå, anser Tele2 att marginalklämningstestet kan användas just som test för att kontrollera att det framräknade grossistpriset inte blir för högt. Testet skall alltså enligt Tele2 fastställa det högsta tänkbara grossistpriset, men det är viktigt att PTS slår fast att resultatet av detta test inte kommer att användas för att sätta en undre gräns för grossistpriset. 1 Se PTS Samrådsdokument, avsnitt 5 första stycket

6 6 (9) Under fastställande av vilken marginal som skall tillämpas vid marginalprissättning går det inte i längden att undvika att hantera frågan om SMP-operatörens vinstnivå på slutkundaffären. Om SMP-operatören tillåts bibehålla en hög vinstnivå även vid en grossistförsäljning, medan en utmanande operatör med likvärdig effektivitet endast tillförsäkras en rimlig vinstnivå har inte mycket vunnits. Det är ju den totala vinstnivån som utgör det utrymme inom vilket konkurrensen skall kunna få genomslag för slutkundernas bästa. Tele2 vill också särskilt framhålla vad PTS också konstaterar, nämligen att en aktör med likvärdig effektivitet trots detta har högre kostnader än TeliaSonera. Detta gäller särskilt de kundrelaterade kostnaderna, eftersom litet antal kunder och stort nyintag har en dramatisk effekt på t.ex. kostnad per kund för kundtjänst. En ny kund genererar upp till 10 gånger så hög kostnad i kundtjänst under det första året som för vart och ett av de följande åren. PTS måste ta detta med i beräkningen för att myndighetens syften med regleringen skall ha en möjlighet att uppfyllas. Kostnad per kund och år År Fråga 4 Tele2 är tveksamt till om det föreslagna tillvägagångssättet är det mest lämpliga. Det som talar emot är att det är svår att förutsäga det framtida värdet av relevanta variabler på en marknad som ännu inte hittat sin dynamik (i avsaknad av en relevant bitströmsprodukt). Fråga 5 Det sätt som PTS dokument formuleras på ger åter upphov till farhågan att modellen snarare kommer att reglera en lämplig vinstnivå för utmanarna i stället för att hitta ett grossistpris som tjänar det övergripande syftet med regleringen, givet att klämeffekter inte uppstår. Att DCF-metoden skall användas för att bedöma lönsamheten hos en aktör med likvärdig effektivitet pekar snarast mot att det är denne operatör som skall utsättas för reglerande åtgärder. Så är inte fallet enligt skyldighetsbeslutet och så skall inte heller vara fallet vid användningen av beräkningsmodellen eller DCF-metoden.

7 7 (9) Det är inte utmanarnas situation som skall regleras, det är SMP-operatörens möjlighet att utnyttja och överföra sin dominerande ställning på grossistmarknaden till slutkundmarknaden och att ta ut för höga slutkundpriser som skall åtgärdas. Detta får inte glömmas bort i sammanhanget. Om DCF-metoden används för att hjälpa PTS att göra en bedömning om vilka vinstmarginaler som Telia har för närvarande, eller kan tänkas ha i en reglerad/oreglerad framtida situation är det en annan sak. Då kan resultatet användas för att åtminstone ge en uppfattning om de vinstnivåer som nu genereras och möjligen till en fundering om de är normala eller inte. DCF-metoden förutsätter att man med någorlunda säkerhet kan förutsäga utvecklingen de närmaste åren, och då kan den kanske vara användbar, men invändningen i Fråga 5 kvarstår. PTS skriver att DCF-metoden används för beräkning av kapitalinvesteringsprojekt. Problemet med metoden i den nu aktuella tillämpningen är att Bitströmsaccess sett från den köpande operatörens sida inte är ett stort kapitalinvesteringsprojekt. Det är just för att undvika stora kapitalinvesteringar som Bitström blir aktuell att köpa. Bitström är till för att vara ett mellanting mellan en ren återförsäljartjänst och en LLUB-baserad tjänst. Således är investeringsnivån relativt liten för den nye operatören. Kostnaderna för investeringen är små jämfört med övriga kostnader för produkten om man bortser från kapacitetsinvesteringar i eget IP-nät. Den största investeringen är relaterad till marknadsinvesteringar och fakturering, och blir fullt avskrivna i samma ögonblick som tjänsten upphör. Fråga 6 Återigen verkar det som att PTS försöker reglera en ny operatörs vinstnivå eller marginal, och inte i första hand komma åt SMP-operatörens dominerande marknadsinflytande. Tele2 förstår egentligen inte vari problemet med en uppdriven vinstnivå för nya aktörer skulle bestå. Varför skulle en uppdriven vinstnivå för en ny aktör under en övergångsperiod vara ett större problem än övervinster och uppsättande av hinder för marknadstillträde under lång tid från en SMP-operatör? Det problem som regleringen syftar till att lösa är situationen med en uppdriven vinstnivå för SMP-operatören. Eventuellt överdrivna vinstnivåer för nya aktörer kommer inte att bestå, och ineffektiva nya aktörer kommer i längden inte att överleva. Marknadskrafterna och konkurrensen kommer att medföra att en prisnivå kommer att etableras på slutkundmarknaden där effektiva operatörer har möjlighet till långsiktig överlevnad med en rimlig vinstnivå, varken mer eller mindre. Detta är för övrigt exakt den utgångspunkt som ligger bakom en prissättning baserad på LRIC som PTS förordar i andra sammanhang. Tele2 anser att 5 år är en för lång tidsperiod för en DCF-test. Utvecklingen inom telekom går så fort att man knappast idag kan förutsäga hur marknaden kommer att se ut om 5 år. En rimligare tidsperiod är 1-3 år.

8 8 (9) Fråga 7 Hittillsvarande erfarenhet visar att operatörerna redan nu är inne på den tredje generationens DSLAM-utrustning, vilken tillhandahålls till en bråkdel av priset för generation ett. Därför anser Tele2 att avskrivningstiden för den utrustning som blir aktuell i modellens beräkningar (utöver kopparaccessen) torde vara samma som beräkningsperioden för modellen, varför frågan om restvärde framstår som akademisk. Om ändå restvärde skall beräknas anser Tele2 att det i analogi med tidigare kommentarer skall beräknas på det verkliga bokförda restvärdet. Fråga 8 Tele2 hänvisar till kommentaren på Kriterium 5 och menar att marginalen skall sättas som det högsta av en viss procentsats och ett visst belopp i kronor. Då räcker det att bevaka marknadens utveckling och ingripa med nya prisberäkningar endast i fall något oförutsett inträffar. Och i likhet med tidigare kommentarer skall ett ingripande endast ske om marginalklämning kan konstateras. Fråga 9 PTS säger att det enligt skyldighetsbeslutet skall vara TeliaSoneras kostnader som skall utgöra utgångspunkt för beräkningarna. Tele2s tolkning av beslutet är dock att uttalandet avser frågan om att tillförsäkra TeliaSonera rimlig avkastning på den investering TeliaSonera gjort för att kunna tillhandahålla Bitström ( , sista st.), inte frågan om att beräkna en annan operatörs kapitalkostnader för sina investeringar. När det gäller beräkning av kostnaden för en ny operatör som just träder in på marknaden genom tjänsten Bitström, och därmed risken för klämeffekter, skall det rimligen vara denna operatörs kapitalkostnad som utgör grunden för beräkningen. Detta oaktat förutsättningen att operatören skall vara minst lika effektiv som TeliaSonera. Risken i verksamheten, som direkt påverkar kapitalkostnaden, är betydligt högre för den nya operatören än för TeliaSonera. Fråga 10 Ja. Allt annat skulle göra modellen omöjlig att hantera. Det är t.ex. en mycket större skillnad mellan Telias slutkundpris för 0,25 Mbps och 24 Mbps än vad som motiveras av skillnaden i kostnad för DSLAM. Fråga 11 Ja.

9 9 (9) Fråga 12 Tele2 hänvisar återigen till kommentaren kring Kriterium 5 och Fråga 8. Med en sådan konstruktion kan behovet av en känslighetsanalys som den som PTS diskuterar ifrågasättas. Här är det dock viktigt att slå fast att allt beror på hur väl PTS lyckats med de tidigare antagandena. Om regleringen på Bitsrömsmarknaden leder till utrymme för ökad konkurrens att leda till lägre priser, så kan man göra som PTS föreslår. Om å andra sidan den prisreglering PTS inför inte ger utrymme för sådan marknadsutveckling då är också svaret på fråga 11: NEJ, inte alls. Fråga 13 Det är svårt att avgöra vilka och vems kostnader som avses. Tele2 har i alla samråd med PTS under det nya regelverket hävdat att den enda kostnad som verkligen kommer att kunna få genomslag i mer konkurrens och lägre skutkundpriser är att alltid prissätta alla accessprodukter och derivat därav (GTA, Bitström, m.fl) baserat på Telias verkliga, bokförda kostnad. Om å andra sidan det är den nye operatören som här avses kan Tele2 inte se annat än att samma sätt att beräkna kostnaden måste gälla den nye som den vertikalt integrerade operatören. Fråga 14 Se svar på fråga 9 ovan. Fråga 15 Som Tele2 ser det är PTS förslag en variant av det som Tele2 föreslår i detta dokument. Fråga 16 Tele2 föreslår att viss hänsyn tas till tillfälliga kampanjer. Marginalberäkningen skall och måste baseras på det lägsta ordinarie slutkundpriset för en specifik produkt. Vad som sedan är ordinarie eller ej kommer att vara en tolkningsfråga. Dag som ovan Tele2 Sverige AB Regulatory Affairs Gustaf Ehrner Bilaga.: Utlåtande från Professor Stefan Yard