RAPPORTNUMMER 15 februari 2007 PTS-ER-2007:7 ISSN Förslag till bredbandsstrategi för Sverige

Transkript

1 DATUM RAPPORTNUMMER 15 februari 2007 PTS-ER-2007:7 ISSN Förslag till bredbandsstrategi för Sverige

2

3 Förord Post- och telestyrelsen (PTS) är sektorsmyndighet inom området för elektronisk kommunikation. PTS verkar för att enskilda och myndigheter i Sverige skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Det främsta medlet för att uppnå detta är att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar men även att främja internationell harmonisering. Det finns dock viktiga allmänna intressen som inte enbart kan tillgodoses på marknadens villkor och genom ett främjande av konkurrensen. Som exempel på detta har tillgängligheten till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet i alla delar av Sverige lyfts fram. Här har staten en betydelsefull roll att spela. I PTS uppdrag ingår bl.a. att verka för att så många som möjligt ges tillgång till konkurrensutsatta bredbandstjänster. I takt med att betydelsen av bredband ökar blir detta uppdrag än mer viktigt. PTS har i tidigare rapporter uttalat att det behövs tydliga strategier för den fortsatta bredbandsutbyggnaden för att definierade IT-politiska mål på området skall kunna uppnås. Det behövs fortsatt utredning för att identifiera vilka åtgärder som kan vara aktuella för att tillgodose behovet av bredband i landets alla delar och hur förutsättningar för långsiktigt hållbar konkurrens på bredbandsområdet kan åstadkommas. Mot bakgrund av att analys och åtgärder inom dessa områden i stora delar är beroende av varandra bör de enligt PTS mening behandlas i en gemensam strategi. PTS lämnar därför i det följande förslag på en sådan strategi med målet att den skall kunna bidra till att Sverige befäster sin position som en IT-nation i framkant. Strategin utgör även en del av PTS fullföljande av regeringsuppdrag två i myndighetens regleringsbrev för 2007 enligt vilket PTS skall beskriva och analysera utvecklingen av den fortsatta utbyggnaden av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet på visst i regleringsbrevet angivet sätt. Arbetet med strategin har bedrivits i projektform där Stefan Backman har fungerat som projektledare. Jenny Bohman och Mattias Viklund har varit delprojektledare. Övriga som deltagit i projektet har varit Ola Bergström, Pamela Davidsson och Peter Ekstedt samt David Troëng från konsultföretaget A-focus. Stockholm i februari 2007 Marianne Treschow Generaldirektör Post- och telestyrelsen

4

5 Innehåll Sammanfattning... 3 Summary Bakgrund, syfte och avgränsningar Bakgrund Syfte och avgränsningar Tillgänglighetsfrågan Målet bredband åt alla Det övergripande målet Definition av begreppen bredband och alla Medlen Situationen idag Det metallbaserade accessnätet UMTS-näten Andra nät Sammanfattning Erfarenheter och hinder Glesbygdsproblematiken Relationen med TeliaSonera Finansieringsproblematiken Organisationsproblematiken Målsättning relaterad till erfarenheter och hinder Lösningsförslag Tekniska möjligheter att åstadkomma bredband till alla Finansieringssätt Formerna för tilldelning av stöd - ansvarsfördelning Övriga frågor med betydelse för bredbandsutbyggnaden Sammanfattning av PTS förslag och konsekvensbeskrivning Modell för likabehandling Bakgrund Målformulering Historisk tillbakablick Finns det skäl att införa en ny modell för likabehandling i Sverige? Bakgrund Existerande konkurrensproblem som försvårar effektivt och konkurrensneutralt tillträde Slutsatser Modeller för likabehandling en genomgång Teoretisk bakgrund olika former av separation av företag Den brittiska modellen för likabehandling Internationell utblick I vilken utsträckning finns en separation inom TeliaSonera idag? En svensk modell för likabehandling Förslag till ny modell för likabehandling i Sverige Rättsliga möjligheter Konsekvensanalys Post- och telestyrelsen 1

6 Policy för tillträdesreglering i accessnätet Innehåll Fördelar med funktionell separation Kostnader med funktionell separation Kvantitativ jämförelse med situationen i Storbritannien Slutsatser Sammanfattning Öppna nät reglering av fibernät? Bakgrund Situationen idag konkurrensproblem beträffande lokala fibernät Metoder för att främja konkurrens Uppföljning av villkor i bredbandsstöd Ägarinflytande Konkurrenslagen Förhandsreglering Sammanfattning Förklaringar till använda begrepp och förkortningar Post- och telestyrelsen

7 Sammanfattning Bredband har fått en alltmer betydelsefull roll i vårt samhälle. Flera studier visar bl.a. att bredband främjar den ekonomiska tillväxten genom att nya tjänster skapas och genom att nya investerings- och arbetsmöjligheter öppnas. Det finns dock ett antal geografiska områden i Sverige där det fortfarande saknas tillgång till en infrastruktur som medger bredbandsöverföring. I andra delar av landet är konkurrensen begränsad eftersom hushållen och företagen endast har tillgång till en bredbandsleverantör. PTS uppfattning är att det behövs tydliga strategier för den fortsatta bredbandsutbyggnaden för att tillgängligheten till bredbandsprodukter skall öka och för att en långsiktigt hållbar konkurrens på slutkundsmarknaderna för bredbandstjänster skall kunna uppnås. Tillgänglighetsmålet: Bredband till alla senast år 2010 I enlighet med den svenska och europeiska IT-politiken bör en svensk strategi som har till syfte att öka tillgängligheten till en infrastruktur som medger bredbandsöverföring utarbetas med det kortsiktiga målet bredband till alla hushåll (permanentbostäder), företag och offentlig verksamhet senast år Med bredband i detta mål avser PTS anslutningar som på accessnivå åtminstone kan uppgraderas till överföringshastigheter om minst 2 Mb/s nedströms. Sverige har kommit en god bit på vägen när det gäller uppfyllandet av detta mål. Det är dock alltjämt cirka hushåll och företag som står utan tillgång till etablerad eller planerad bredbandsinfrastruktur av det angivna slaget. Det finns emellertid olika typer av bredbandstekniker som tillsammans skulle kunna överbrygga denna digitala klyfta och som skulle kunna uppfylla dagens krav på bredbandsaccess. PTS kan dock konstatera att det finns hinder som idag omöjliggör eller åtminstone allvarligt försvårar den fortsatta etableringen av bredbandsnät. En rad offentliga insatser krävs för att nå tillgänglighetsmålet I syfte att övervinna dessa hinder föreslår PTS en rad åtgärder. Myndighetens uppfattning är t.ex. att det krävs fortsatta offentliga stödinsatser om MSEK för utbyggnad av bredbandsinfrastruktur, varav EU:s strukturfonder bör kunna svara för 567,5 MSEK. PTS föreslår vidare att regeringen bör ställa upp minimikrav på den infrastruktur som etableras med offentliga medel, bl.a. beträffande överföringshastighet. Regeringen bör även föreskriva att bredbandsnät som finansieras med statligt stöd skall vara öppna för andra tjänsteleverantörer under nätens hela livslängd. PTS bör ges rätt att i föreskrift formulera öppenhetskrav och mandat att följa upp kraven och vidta alla de åtgärder som följer av EkomL för att säkerställa att kraven efterlevs. Kommunerna bör ges ett samhällsplaneringsansvar för att säkerställa tillgången till bredbandsinfrastruktur samt rätt att hämta in uppgifter från berörda aktörer om de bredbandsnät som finns tillgängliga i kommunen och om de eventuella utbyggnadsplaner som finns. Regeringen bör också överväga att i lag ge kommunerna ökade möjligheter till kommunöverskridande samarbeten på bredbandsområdet. Kommuner som idag äger bredbandsverksamhet i områden där kommersiell utbyggnad av framtidssäker bredbandsinfrastruktur har Post- och telestyrelsen 3

8 Förutsättningar för hållbar konkurrens på bredbandsområdet Sammanfattning genomförts eller är möjlig bör enligt PTS mening överväga att avyttra verksamheten alternativt vidta särskilda åtgärder för att säkerställa att konkurrensen inte snedvrids. Regeringen bör även formulera en målsättning på lång sikt (inklusive etappmål) för tillgången till bredbandsinfrastruktur samt verka för att bredband skall betraktas som en samhällsomfattande tjänst vid översynen av USO-direktivet. Regeringen bör också utreda om det finns skäl att övergå till en finansieringsmodell för samhällsomfattande tjänster som bygger på att nettokostnaden för tjänsterna fördelas mellan leverantörer av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Slutligen bör regeringen skyndsamt utreda hur man kan förmå berörda parter att samförlägga ledningar för bredband med t.ex. elledningar. PTS uppfattning är att de föreslagna åtgärderna är nödvändiga om målet med bredband till alla skall bli verklighet senast år 2010 och för att Sverige även på längre sikt skall befästa sin position som en IT-nation i framkant. TeliaSoneras accessnät - en nyckel till bättre bredbandskonkurrens Utöver att det överhuvudtaget skall vara möjligt att få tillgång till bredbandstjänster för hushåll och företag är målet med det sektorspecifika regelverk som PTS har att tillämpa att slutkunderna även skall ges största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Det främsta medlet för att uppnå detta är att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar. Det bredbandsnät som idag når ojämförligt flest slutkunder är bredband via xdsl-teknik i det metallbaserade accessnätet. Därför är det särskilt viktigt för att en långsiktigt hållbar konkurrens skall kunna uppnås på bredbandsmarknaden att operatörer får tillträde till detta accessnät på likvärdiga villkor. TeliaSoneras egen slutkundsorganisation får t.ex. inte gynnas på ett otillbörligt sätt som en följd av företagets roll som nätägare. För att öka förutsättningarna för effektiv konkurrens och minska riskerna för snedvridning av konkurrensen behövs en effektiv modell som säkerställer likabehandling av operatörer vid tillträden till det metallbaserade accessnätet. En modell för likabehandling bör inte bara åstadkomma ett effektivt och lika tillträde till nätet utan även bidra till att minska trögheten samt öka förutsägbarheten på marknaden. En sådan förändring skulle stärka förutsättningarna för marknadens aktörer att göra effektiva investeringar och skapa innovationer. En modell av det angivna slaget torde vara gynnsam för alla aktörer på marknaden, inklusive den reglerade aktören, och därigenom bidra till väsentliga vinster för konsumenterna och samhället i stort. Empiri från PTS tillsyn visar emellertid att marknaden för oförädlade tillträden till TeliaSoneras metallbaserade accessnät (LLUB-marknaden) alltjämt präglas av betydande konkurrensproblem. Problemen yttrar sig bland annat i form av diskriminerande beteenden. Under nuvarande förutsättningar kan man således inte tala om en fungerande marknadsplats där köpare och säljare möts på konkurrensneutrala villkor. Detta är tungt vägande argument för att överväga en 4 Post- och telestyrelsen

9 ny och mer effektiv modell för likabehandling. Det finns även ett flertal andra argument för att en reviderad modell för likabehandling bör övervägas. Modell för likabehandling funktionell separation inom TeliaSonera Flera olika modeller för likabehandling vid tillträden till det metallbaserade accessnätet skulle kunna vara tänkbara i Sverige. Det finns t.ex. olika modeller för att separera det före detta monopolföretagets grossistorganisation från dess verksamhet som vänder sig till de egna slutkunderna. Efter en analys av för- och nackdelar med olika modeller är det PTS uppfattning att den mest ändamålsenliga modellen är en modell som bygger på en funktionell separation av TeliaSonera. Förslaget är inspirerat av den nyligen införda brittiska modellen för likabehandling. Enligt PTS uppfattning bör separationen av praktiska skäl baseras på den uppdelning som historiskt sett har funnits inom TeliaSonera, med TeliaSonera Network Sales som den del som riktar sig till andra operatörer snarare än till slutkunder. I den avgränsade grossistorganisationen bör dock enbart personer som har just den organisationens bästa för ögonen verka. Det är således nödvändigt med en komplett personell separation mellan grossistorganisationen och övriga delar av koncernen. En viktig del i detta är att ledningen i den avgränsade organisationen bör ha finansiella incitament som baseras på grossistorganisationens förmåga att nå uppsatta mål. Incitamenten bör inte baseras på resultat inom övriga delar av koncernen. En viktig del i en funktionell separation inom TeliaSonera är också att det inte får ske något informationsutbyte, som kan gynna TeliaSonera-koncernen på bekostnad av andra spelare på marknaden, mellan grossistorganisationen och övriga delar av TeliaSonera. Noggranna regler och riktlinjer bör utformas för att säkerställa detta. Den avgränsade grossistorganisationen bör tillhandahålla samtliga de grossistprodukter som tillhandahålls av TeliaSonera och kommer i enlighet med PTS förslag att vara den enhet inom TeliaSonera som förfogar över de anläggningstillgångar (t.ex. kopparpar, optisk fiber etc.) som hänför sig till TeliaSoneras fasta nät i Sverige. Den avgränsade grossistorganisationen föreslås inte få vända sig till slutkunder. Ett minimikrav är att den avgränsade grossistorganisationen tillhandahåller de reglerade produkter som tillhandahålls idag och som i någon mån är hänförliga till TeliaSoneras fasta nät (accessnät och/eller transportnät). Grossistorganisationen bör också tillhandahålla de produkter som framöver kommer att omfattas av konkurrensfrämjande förhandsreglering. I en reviderad modell för likabehandling bör s.k. likabehandlingsprinciper formuleras. PTS föreslår att dessa tar avstamp i den ekvivalensskyldighet som formulerats i Storbritannien. British Telecom är skyldigt att tillhandahålla ett antal grossistprodukter till konkurrenter och till sin egen slutkundsverksamhet på likvärdiga villkor i fråga om tid, pris och andra villkor samt genom samma system och processer. Likabehandlingsprincipen bör vara ett krav för de reglerade produkterna. TeliaSonera bör ta fram tydliga interna riktlinjer för kontakter mellan de anställda som tillhör grossistorganisationen respektive koncernen i övrigt. Grossistorganisationen bör till PTS årligen och i övrigt på begäran rapportera resultat- och Post- och telestyrelsen 5

10 Förutsättningar för hållbar konkurrens på bredbandsområdet Sammanfattning övrig regulatorisk redovisning. PTS bör få uppdraget att övervaka den ovan beskrivna lösningen. En kontrollstyrelse bör instiftas med representanter från PTS, från grossistorganisationen och från TeliaSoneras ledning. Här bör såväl TeliaSoneras rapporter till PTS som övriga marknadsaktörers syn (och eventuella klagomål) på den nya modellen diskuteras. PTS ställer sig positivt till en lösning där TeliaSonera frivilligt genomför en starkare legal separation än den som finns i koncernen idag, med bland annat kvalificerade gränser för informationsutbyte mellan bolagen. Detta alternativ borde vara en attraktiv genomförandemodell, mot bakgrund av de positiva effekter som den nya modellen för likabehandling förväntas medföra för TeliaSonera. Vid en rättslig analys av de övriga möjligheterna att genomföra förslaget om en reviderad modell för likabehandling kan PTS konstatera att under det nuvarande regelverket i EkomL är möjligheterna att ålägga någon form av separation som en sektorspecifik skyldighet sannolikt ytterst begränsade. Det kan däremot inte uteslutas att den förestående ändringen av det direktivspaket som utgör grunden för EkomL kommer att medföra möjligheter för regleringsmyndigheterna att ålägga funktionell separation som en skyldighet för en operatör med betydande inflytande på en viss marknad. Direktivsförändringarna kan dock träda i kraft först omkring Med hänsyn till att bredbandsmarknaden för närvarande befinner sig under kraftig tillväxt är det PTS uppfattning att en reviderad modell för likabehandling vid tillträden till TeliaSoneras accessnät inte kan anstå så länge. PTS kan emellertid konstatera att man i Italien lagstiftningsvägen har öppnat upp för möjligheten att åstadkomma en funktionell separation inom Telecom Italia. PTS anser att det kan finnas skäl för den svenska lagstiftaren att utreda möjligheterna att införa en motsvarande möjlighet i svensk rätt, t.ex. i EkomL. Detta gäller i synnerhet om TeliaSonera inte frivilligt genomför en starkare legal separation än den som finns i koncernen idag. Staten bör också som storägare i TeliaSonera aktivt verka för att TeliaSonera självmant genomför en funktionell separation som lever upp till den modell för likabehandling som PTS föreslår. Efter en konsekvensanalys av PTS förslag att införa en reviderad modell för likabehandling är det myndighetens samlade bedömning att de potentiella vinsterna med en sådan modell överstiger de potentiella kostnader som framförallt initialt kan komma att uppstå vid en implementering av modellen. Öppna fibernät kan bidra till effektiv konkurrens Effektiva och konkurrensneutrala tillträden till det metallbaserade accessnätet är emellertid inte det enda som kan bidra till målet att slutkunder skall ges största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Optisk fiber är trots allt det media som idag erbjuder högst överföringskapacitet. Fiber kan vara en begränsad resurs för att nå såväl slutkunder som för att utgöra insatsvara för att ansluta accessnoder, exempelvis telestationer och huvudcentraler för kabel-tv. Med fortsatt ökad efterfrågan på överföringskapacitet kommer betydelsen av fibernät att öka och detta gäller i synnerhet om den tekniska utvecklingen i andra infrastrukturer inte medger motsvarande överföringshastigheter. Tillgången till fibernät kommer således att spela en alltmer betydelsefull roll för marknadsaktörerna för att de effektivt skall 6 Post- och telestyrelsen

11 kunna konkurrera på slutkundsmarknaderna för bredbandstjänster och för att slutkunderna därigenom skall kunna säkerställas ett urval av tjänster som svarar upp mot deras behov. PTS bedömning är emellertid att det i få fall kommer att vara ekonomiskt möjligt, eller samhällsekonomiskt önskvärt, att anlägga parallella fibernät på accessnivå. Infrastrukturkonkurrens på accessnivå baserad på parallella fibernät kommer förmodligen endast att uppkomma i undantagsfall. Vid sådana förhållanden och om det saknas andra bredbandsnät i berörda områden måste målet för PTS regleringsarbete därför vara att skapa bästa möjliga tjänstekonkurrens (baserad på etablerad fiberinfrastruktur). Hänsyn bör då tas till att nätägaren får tillräckliga incitament för att underhålla och uppgradera sitt nätverk. Avsaknad av tjänstekonkurrens i områden där alternativa bredbandsnät saknas äventyrar målet med att slutkunderna skall ges största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. En förutsättning för att tjänstekonkurrens av det angivna slaget skall kunna uppstå är dock att det är möjligt för andra operatörer än den operatör som kontrollerar ett fibernät att på icke-diskriminerande villkor få tillträde till nätet för att erbjuda slutkunder bredbandstjänster. Fibernäten måste således vara öppna på infrastrukturnivå. PTS kan emellertid konstatera att det finns ett tämligen stort antal ägare av lokala fibernät som enbart säljer produkter till slutanvändare och som således inte ger andra aktörer tillträde till näten. Dessa nät är ofta finansierade med bredbandsstöd i form av statliga eller EU-medel. PTS uppfattning är alltså att den bristande öppenheten i de lokala fibernäten äventyrar målet att slutkunder skall ges största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. PTS uppfattning är därför att åtgärder måste vidtas för att komma till rätta med de identifierade konkurrensproblemen. PTS ser särskilt allvarligt på de fall då de beskrivna konkurrensproblemen uppstått som ett resultat av bristande öppenhet i nät som byggts med hjälp av statliga eller EU-medel och/eller ägs av kommuner. Att samhällsfinansierad utbyggnad snedvrider eller förhindrar konkurrensen strider på ett påtagligt sätt mot de övergripande IT-politiska målen och samhällets intressen. I syfte att komma till rätta med de beskrivna konkurrensproblemen föreslår PTS att regeringen bör skärpa kraven på öppenhet vid nya upphandlingar av bidragsfinansierad utbyggnad. För redan etablerade nät bör länsstyrelsernas tillsyn intensifieras, vilket borde kunna lösa en inte obetydlig andel av nuvarande problem. I de fall ett lokalt fibernät kontrolleras av en kommun bör kommunen utnyttja sitt ägarinflytande för att säkerställa öppenhet i nätet. Regeringen bör även överväga om specificerade krav på öppenhet i redan etablerade kommunala nät bör vara ett krav för beviljande av nya statliga medel för bredbandsutbyggnad. Det är däremot tveksamt om KKV med stöd av den generella konkurrensrätten skulle kunna ingripa mot en lokal fiberoperatör som begränsar tillträdes- Post- och telestyrelsen 7

12 Förutsättningar för hållbar konkurrens på bredbandsområdet Sammanfattning möjligheterna till det nät som denne kontrollerar. Detta får dock närmast bli en fråga för KKV att ta ställning till i det enskilda fallet. Även om den generella konkurrensrätten inte skulle kunna användas för att komma till rätta med de identifierade konkurrensproblemen är det knappast möjligt att genom tillämpning av de konkurrensfrämjande reglerna i EkomL ålägga lokala fiberoperatörer skyldighet att lämna andra operatörer tillträde till sina nät. Om det i framtiden endast är fiber som kan tillgodose slutkundernas behov av överföringskapacitet är det PTS uppfattning att alternativa åtgärder kan vara nödvändiga för att säkerställa nätens öppenhet. 8 Post- och telestyrelsen

13 Summary Broadband plays an increasingly important role in our society. Several studies show that broadband, among other things, promotes economic growth by creating new services and opening up new investment and employment opportunities. However, a number of geographical areas in Sweden still lack access to an infrastructure with broadband transmission capacity. In other parts of the country, competition is hampered since residential and non-residential customers only have access to one broadband provider. PTS considers that clear strategies are needed for the continued rollout of broadband infrastructure in order to increase accessibility to broadband products and to achieve competition in retail markets for broadband services that is sustainable over the long term. The broadband availability objective: 'Broadband for all by 2010' According to Swedish and European IT policy, a Swedish strategy that aims to increase accessibility to an infrastructure with capacity for broadband transmission should be drawn up with the short-term objective of broadband for all households (permanent housing) and business and public operations no later than According to PTS, 'broadband' in this objective refers to connections that can be upgraded to a transmission rate downstream of at least 2 Mb per second. Sweden has shown good progress in terms of satisfying this objective. However, approximately households and businesses do not have access to an established or planned broadband infrastructure of this type. On the other hand, there are various types of broadband technologies that could together bridge this digital gap and possibly satisfy modern requirements for broadband access lines. PTS has nevertheless noted barriers that currently prevent or at the very least seriously impede the continued establishment of broadband networks. Several government initiatives are needed to achieve the broadband availability objective PTS has proposed several measures aimed at overcoming these barriers. In the opinion of PTS, continued government support initiatives amounting to MSEK are needed for the rollout of broadband infrastructure, of which EU structural funds should be able to account for SEK 567.5m. Furthermore, PTS proposes that the Swedish Government should impose minimum requirements on infrastructure established with public funds, for example as regards the transmission rate. The Government should also prescribe that broadband networks financed with central government support should be open to other service providers during the lifetime of the networks. In order to ensure compliance with the requirements, PTS should be granted powers to impose openness requirements in regulations and be given a mandate to follow up the requirements and to take all of the measures resulting from the Electronic Communications Act (EkomL). Municipal authorities should be given a social planning responsibility to ensure access to broadband infrastructure as well as the right to collect data from relevant stakeholders concerning the broadband networks available in the municipalities and any existing rollout plans. The Government should also Post- och telestyrelsen 9

14 Förutsättningar för hållbar konkurrens på bredbandsområdet Summary consider drafting legislation to give municipalities more freedom to conduct cross-municipal collaboration in the broadband sector. In the opinion of PTS, municipal authorities that currently own broadband operations in areas where the commercial rollout of future-proofed broadband infrastructure has been carried out or is possible should consider disposing of such operations, or alternatively, taking special measures to ensure that competition is not distorted. The Government should also formulate a long-term objective (including preliminary objectives) for access to broadband infrastructure and strive for broadband to be perceived as a universal service when reviewing the USO Directive. The Government should also investigate whether there are reasons to change to a financing model for universal services based on the allocation of net service costs between the providers of electronic communications networks and communications services. Finally, the Government should rapidly investigate how to encourage the relevant parties to coordinate broadband lines with power lines, for example. PTS's view is that the proposed measures are necessary if the objective of broadband for all is to be realised by 2010 and so that Sweden can also strengthen its position in the long term as a leading IT nation. TeliaSonera's last mile networks: a key to enhanced broadband competition Besides ensuring access to broadband services for residential and non-residential customers in the first place, the objective of the sector-specific regulatory framework that PTS must apply is that end users should also be given the greatest possible benefit in terms of both the supply of electronic communications services and their price and quality. The principal means of achieving this is to establish conditions for effective competition without any distortions or limitations. Broadband through xdsl technology in the nationwide metallic access network is the technology that currently has by far the most end users. Therefore, in order to achieve long-term sustainable competition in the broadband market, it is crucial that operators gain access to this last mile network on equal terms. TeliaSonera's own retail organisation may, for instance, not be improperly favoured owing to the company's role as network owner. An effective model that ensures the equal treatment of operators seeking access to the metallic access network is required to enable effective competition and to reduce the risk of competition becoming distorted. A model for equal treatment should not only achieve effective and equal access to the network, but should also contribute to the reduction of inertia and increase the predictability of the market. This type of change would improve the conditions for market stakeholders to make effective investments and give rise to innovations. A model of this type should be of benefit to all market stakeholders, including those that are regulated, and thus provide considerable gains for consumers and society in general. 10 Post- och telestyrelsen

15 Empirical evidence from PTS's supervisory work nevertheless shows that the market for basic access to TeliaSonera's metallic access network (the market for local loop unbundling, LLU) is still characterised by significant problems as regards competition. These problems can take the form of discriminatory behaviour, for example. Thus the current situation cannot be described as a functioning marketplace where buyers and sellers meet on competition-neutral terms. This is a strong argument for considering a new and more effective model for equal treatment. There are also a number of other reasons for considering a revised model for equal treatment. Models for equal treatment: functional separation within TeliaSonera Several different models for equal treatment when being granted access to the metallic access network are conceivable in Sweden. For instance, there are different models for separating the incumbent company's wholesale organisation from its operation focussing on its own end users. Following an analysis of the advantages and disadvantages of various models, PTS is of the view that the most suitable model is one based on TeliaSonera being functional separated. This proposal is inspired by the British model for equal treatment which was introduced recently. For practical reasons, it is PTS's view that such separation should be based on the traditional divisions used at TeliaSonera, with TeliaSonera Network Sales as the part oriented towards other operators (i.e. wholesale) rather than end users. However, only persons who have the best interests of this organisation in mind should operate in the delimited wholesale organisation. Therefore, a complete separation in terms of human resources is necessary between the wholesale organisation and the rest of the company. Here, a crucial component is that the management of the delimited organisation should have financial incentives based on the wholesale organisation's capacity to achieve set targets. These incentives should not be based on outcomes within other parts of the company. Another key component of the separation of TeliaSonera by function is that there should not be any exchange of information between the wholesale organisation and other parts of TeliaSonera that could benefit TeliaSonera at the expense of other market players. Comprehensive rules and guidelines should be drawn up to guarantee this. The delimited wholesale organisation should provide all of the wholesale products provided by TeliaSonera and would, in accordance with PTS's proposal, be the unit at TeliaSonera utilising the fixed assets (e.g. copper pairs, optical fibre, etc.) associated with TeliaSonera's fixed networks in Sweden. It is proposed that the delimited wholesale organisation should not be allowed to focus on end users. A minimum requirement is for the delimited wholesale organisation to provide the regulated products that are currently provided and to some extent are attributable to TeliaSonera's fixed networks (last mile networks and/or transmission networks). The wholesale organisation should also provide the products that will be encompassed by the future pro-competition ex-ante regulation. A revised model for equal treatment should include 'principles for equal treatment'. PTS suggests that these be based on the Equivalence of Input obligation formulated in the United Kingdom. British Telecom is required to Post- och telestyrelsen 11

16 Förutsättningar för hållbar konkurrens på bredbandsområdet Summary provide competitors and its own retail operations with a number of wholesale products on equivalent terms as regards time, price and other conditions as well as through the same systems and processes. The principle of equal treatment should be a requirement for regulated products. TeliaSonera should draw up clear internal guidelines for contacts between employees belonging to the wholesale organisation and the overall group. The wholesale organisation should report its financial outcomes and other statutory accounting to PTS annually and otherwise when requested. PTS should be assigned the task of monitoring the solution described above. A 'compliance board' should be set up including representatives from PTS, the wholesale organisation and the management of TeliaSonera. This should be the forum in which TeliaSonera's reports to PTS as well as the views of other market stakeholders (and any complaints) about the new model should be discussed. PTS is positive towards a solution where TeliaSonera voluntarily implements a stronger legal separation than the existing one, including among other things qualified boundaries for exchange of information. This option should be an attractive model of implementation, based on the positive effects the new model for equal treatment is expected to bring about for TeliaSonera. In terms of a legal analysis of the other possibilities of implementing the proposal of a revised model for equal treatment, PTS considers that there is limited scope under the current EkomL to impose any kind of separation as a sector specific remedy. However, it cannot be ruled out that the upcoming revision of the directives that form the basis for EkomL will lead to possibilities for NRAs to impose functional separation as a remedy on operators with significant market power in a specific market. Such amendments would not be able to enter into force until around the period Since the broadband market is under strong growth PTS considers that a revised model for equal treatment should be imposed before PTS has observed, though, that there seems to be scope for imposing functional separation within Telecom Italia by means of national legislation in Italy. PTS is of the opinion that there may be reasons for the Swedish legislator to investigate the conditions for imposing a similar possibility in Swedish law, for example in EkomL. This is especially valid if TeliaSonera does not voluntarily impose a stronger legal separation than the existing one. The Swedish central government, as the main stakeholder in TeliaSonera, should also actively strive so that TeliaSonera voluntarily carries out a functional separation which fulfils the model for equal treatment proposed by PTS. Following an impact analysis of PTS's proposal to implement a revised model for equal treatment, it is the authority's overall assessment that the potential gains of such a model would exceed any costs that, mainly initially, might arise when implementing the model. Open fibre networks may contribute to effective competition Effective and competition-neutral access to the metallic access network is nevertheless not the only factor that may contribute to the objective of giving end 12 Post- och telestyrelsen

17 users the greatest possible benefit in terms of the supply of electronic communications services as well as their price and quality. Optical fibre is in fact the medium that currently offers the greatest transmission capacity. Fibre may be a limited resource for reaching end users in addition to serving as an input good for the connection of access nodes, for example MDFs and main distribution points for cable television. The importance of fibre networks will increase in pace with a continued rising demand for transmission capacity, particularly if the technical progress in other infrastructures does not allow for corresponding transmission rates. Access to fibre networks will thus play an increasingly important role for market stakeholders so that they can effectively compete in retail markets for broadband services and so that end users can be assured a range of services meeting their requirements. However, in PTS's assessment, it will rarely be commercially feasible or socioeconomically desirable to install parallel fibre networks at an access line level. Infrastructure based competition at an access line level based on parallel fibre networks will probably only arise in exceptional cases. Under such conditions and if there is a lack of other broadband networks in the relevant areas, the objective of PTS's regulatory work must therefore be to enable the best possible service based competition (based on established fibre infrastructure). In this case, consideration should be given to ensure that the network owner receives sufficient incentives to maintain and upgrade its network. A lack of service competition in areas where there are no alternative broadband networks will jeopardise the objective of end users being given the greatest possible benefit in terms of the supply of electronic communications services as well as their price and quality. However, a precondition for this type of service competition is for it to be possible for operators other than the operator controlling a fibre network to gain access to the network on non-discriminatory terms in order to offer broadband services to end users. In other words, fibre networks must be open at an infrastructural level. PTS nevertheless considers that there are a relatively large number of owners of local fibre networks that only sell products to end users and thus do not allow other stakeholders access to the networks. These networks are often financed through broadband support in the form of funding from the central government or the European Union. Subsequently, PTS considers that the lack of openness characterising local fibre networks jeopardises the objective of end users being given the greatest possible benefit in terms of the supply of electronic communications services as well as their price and quality. For this reason, PTS considers that measures must be taken in order to rectify the identified problems related to competition. PTS is very concerned about those cases where the described problems related to competition have arisen as a result of a lack of openness in networks set up with the help of central government or EU funding and/or are owned by municipal authorities. A publicly financed rollout that distorts or impedes competition clearly contravenes the overall IT policy objectives and acts against the best interests of society. Post- och telestyrelsen 13

18 Förutsättningar för hållbar konkurrens på bredbandsområdet Summary In order to rectify the described problems related to competition, PTS proposes that the Swedish Government should impose more stringent requirements on openness. These are to apply to new procurement processes for rollout financed by grants. The supervision of county administrative boards should be intensified for established networks, which should rectify a substantial number of existing problems. In cases where a local fibre network is controlled by a municipal authority, the municipality should exercise its ownership influence in order to ensure openness in the network. The Swedish Government should also consider whether specified requirements on openness in established municipal networks should be necessary in order to grant new central government funding for broadband rollout. On the other hand, it is doubtful whether the Swedish Competition Authority is empowered under general competition law to take action against a local fibre operator limiting the possibilities for access to the network controlled by the operator. However, the Swedish Competition Authority will need to consider each case separately. Even if it is not possible to apply general competition law to rectify the identified problems related to competition, it is hardly possible to utilise the regulations to promote competition found in EkomL in order to impose on local fibre operators the obligation to allow other operators access to their networks. In the future, if only fibre can meet end users' need for transmission capacity, PTS is of the view that alternative measures may be necessary to ensure the openness of networks. 14 Post- och telestyrelsen

19 1 Bakgrund, syfte och avgränsningar 1.1 Bakgrund Enligt den svenska IT-politiken skall en effektiv och säker IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet finnas tillgänglig i alla delar av landet. Det övergripande IT-politiska målet är att Sverige skall vara ett hållbart informationssamhälle för alla. I jämförelse med många andra länder har en förhållandevis stor del av hushållen och företagen i Sverige möjlighet att få bredband. PTS har i tidigare rapporter visat att det finns ett antal geografiska områden där det fortfarande saknas tillgång till bredband. I andra delar av landet är konkurrensen begränsad eftersom hushållen endast har tillgång till en producent av bredbandsaccess. PTS uppfattning är att det behövs tydliga strategier för den fortsatta bredbandsutbyggnaden för att tillgängligheten till bredbandsprodukter skall öka och för att en långsiktigt hållbar konkurrens på slutkundsmarknaderna för bredbandstjänster skall kunna uppnås. Under de senaste årtiondena har en allt snabbare teknisk utveckling inom informationstekniken (IT) inneburit tydliga samhällsförändringar. Regeringen har framhållit att IT vid sidan av enskildas engagemang är den i särklass viktigaste faktorn för att åstadkomma produktivitetsutveckling och tillväxt. 1 En av vår tids viktigaste innovationer på IT-området är Internet eftersom den medför stora fördelar för ekonomier och samhällen. Den snabba utvecklingen av Internet och en expansion av kapacitetskrävande kommunikationstjänster kräver dock utbyggnad av infrastrukturer för bredbandstjänster. Bredband möjliggör nya tillämpningar och ökar kapaciteten på de redan existerande. Det är svårt att exakt mäta vilken betydelse bredband har för samhället, men det står klart att möjligheten att skicka och ta emot information med hög hastighet och genom olika plattformar har en avgörande betydelse för utvecklingen av nya varor och tjänster. Flera studier visar också att bredband främjar den ekonomiska tillväxten genom att nya tjänster skapas och genom att nya investerings- och arbetsmöjligheter öppnas. Genom bredband ökar också produktiviteten för många existerande processer vilket leder till bättre löner och bättre avkastning på investeringar. I framförallt glesbygdsområden spelar bredband även en viktig roll för att knyta samman företag med nationella och internationella marknader. Det bidrar till att utveckla glesbygdsekonomin genom att underlätta e-företagande. Bredband underlättar även diversifiering genom att göra glesbygdsområden mer attraktiva och förbättra marknadsmöjligheterna för produkter och tjänster som turism och rekreation. 1 Se prop. 2004/05:175. Post- och telestyrelsen 15

20 Tillgänglighetsfrågan Riksdagen fastslog den 26 januari 2006 att det övergripande IT-politiska målet i Sverige är att Sverige skall vara ett hållbart informationssamhälle för alla. 2 Det innebär att kvinnor och män, unga och gamla i alla delar av landet skall ges tillgång till modern IT-infrastruktur och samhällsnyttiga IT-tjänster för att förenkla vardagen och förbättra livskvaliteten. För att bättre precisera huvudmålet har följande tre delmål fastslagits: 1. IT skall bidra till förbättrad livskvalitet och till att förbättra och förenkla vardagen för människor och företag. 2. IT skall användas för att främja hållbar tillväxt. 3. En effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet skall finnas tillgänglig i alla delar av landet, bl.a. för att ge människor tillgång till interaktiva offentliga e-tjänster. Målformuleringen för delmål tre innebär i princip ett fullföljande av den förra IT-propositionens tillgänglighetsmål, dvs. att hushåll och företag i alla delar av Sverige bör få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. 3 De angivna målen återspeglas i EkomL, vars efterlevnad PTS är satt att övervaka. I nämnda lag anges att målet med lagstiftningen inom sektorn för elektronisk kommunikation är att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Med effektiva elektroniska kommunikationer avses konkurrensutsatta och flexibla kommunikationer som tillhandahålls på icke-diskriminerande villkor. 4 De främsta medlen för att uppnå de stipulerade målen är följaktligen att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar men även att främja internationell harmonisering. Som konstateras i förarbetena till lagen finns det dock vissa viktiga allmänna intressen som inte enbart kan tillgodoses på marknadens villkor och genom ett främjande av konkurrensen. Tillgängligheten till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet i alla delar av Sverige har lyfts fram som ett exempel på detta. 5 Staten skall enligt förarbetena ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden. I jämförelse med många andra länder har en förhållandevis stor del av hushållen och företagen i Sverige möjlighet att få bredband. Tidigare rapporter från PTS visar emellertid att det finns ett antal områden där det fortfarande saknas tillgång till bredband. 6 I andra delar av landet är konkurrensen begränsad eftersom hushållen endast har tillgång till en producent av bredbandsaccess. Även om det finns utbyggd infrastruktur kan det dessutom finnas hinder i form av prissättning, 2 Se prop. 2004/05: Prop. 1999/2000:86. 4 Prop. 2002/03:110 s Prop. 2002/03:110 s Se t.ex. Bredband i Sverige 2006, PTS-ER-2006: Post- och telestyrelsen

21 såväl mot slutanvändare som mot operatörer, tekniska krav, exklusivitetsavtal och andra inlåsningseffekter. Den tidigare regeringen har konstaterat att tillgängligheten till fysisk infrastruktur bör utredas 7 och PTS har bl.a. uppmärksammat att det exempelvis finns problem i vissa stadsnät. 8 I områden med parallelletablering av infrastrukturer och förutsättningar för hållbar konkurrens bör skyldigheter för TeliaSonera som operatör med betydande inflytande på relevanta marknader i samverkan med konkurrensen på sikt kunna komma till rätta med en stor del av de problem som idag förekommer på marknaden. Det är emellertid av vikt att det finns väl utarbetade modeller för likabehandling när det gäller tillgången till det metallbaserade accessnätet och det kan ifrågasättas om så verkligen är fallet idag. I områden där parallelletablering av infrastruktur saknas kan även små lokala aktörers diskriminerande beteenden få konsekvenser för kundernas tillgång till konkurrerande tjänster. Även om Sverige har kommit en god bit på vägen när det gäller att uppnå ovan redovisade mål återstår det alltså alltjämt en del problem som måste lösas för att målen till fullo skall kunna uppnås. PTS uppfattning är att det behövs tydliga strategier för den fortsatta bredbandsutbyggnaden för att de definierade målen skall kunna uppnås. Det behövs fortsatt utredning för att identifiera vilka åtgärder som skulle kunna vara aktuella för att tillgodose behovet av bredband i landets alla delar och beträffande hur förutsättningar för långsiktigt hållbar konkurrens genom likabehandling kan åstadkommas samt beträffande eventuella problem med öppenhet i näten bl.a. gällande lokala aktörers begränsning av tillgång till accessnätsinfrastrukturen. Mot bakgrund av att analys och åtgärder inom dessa områden i stora delar är beroende av varandra bör de behandlas i en gemensam strategi. 1.2 Syfte och avgränsningar PTS förslag på en bredbandsstrategi för Sverige kommer att fokusera på tre huvudfrågor. Den första frågan gäller mål, nuläge och förslag på åtgärder vad gäller tillgängligheten till bredband i Sverige. Den andra frågan gäller att utreda behovet av en modell för likabehandling av operatörer vid tillträden till TeliaSoneras metallbaserade accessnät, och att ge konkreta förslag på åtgärder som kan säkerställa en sådan likabehandling. Den tredje frågan handlar om att utreda frågan om öppna nät, med fokus på operatörers tillgång till lokala fibernät. Förslaget till bredbandsstrategi omfattar alltså både tillgänglighets- och konkurrensfrågor. Syftet med denna rapport är att lämna ett förslag till en nationell bredbandsstrategi av det ovan angivna slaget. Strategin kommer att innehålla förslag på ett långsiktigt tillvägagångssätt för att de övergripande målen vad gäller tillgänglighet 7 Prop. 2004/05:175 s Tillgängligheten till bredbandsnäten en pilotstudie, PTS-ER-2005:29. Post- och telestyrelsen 17

22 Tillgänglighetsfrågan och konkurrens skall kunna nås. Strategin utgår följaktligen från redan definierade mål på området och kommer härvid att hänföra sig till såväl målet med den svenska IT-politiken, som motsvarande mål inom EU. Syftet är inte att utvärdera huruvida dessa mål är rimliga eller ändamålsenliga. Fokus i strategin kommer att läggas på tre huvudfrågor enligt följande. Huvudfråga 1: Den första huvudfrågan som kommer att behandlas i rapporten avser hur definierade mål vad gäller tillgänglighet, det vill säga hushålls och företags tillgång till en infrastruktur som medger bredbandsöverföring, skall kunna uppnås. Frågan är enligt PTS mening av stor strategisk betydelse för att den svenska IT-politiken skall kunna genomföras och det är därför högst relevant att uppmärksamma den närmare i myndighetens förslag till bredbandsstrategi. I denna del av rapporten kommer PTS att, efter ha definierat målen på tillräcklig detaljnivå, att utreda hur situationen ser ut idag och belysa vilka hinder som myndigheten kunnat notera beträffande förutsättningarna för en fortsatt bredbandsutbyggnad. PTS kommer även att redogöra för de åtgärder som myndigheten anser vara nödvändiga för att kort- och långsiktiga mål skall kunna uppnås. Även om rapporten i denna del alltså kommer att fokusera på tillgänglighetsfrågan kommer inte samtliga aspekter som är relevanta för denna fråga att utredas. Fokus kommer i stället att läggas på hushålls och företags tillgång till en basal infrastruktur som medger bredbandsöverföring. Detta innebär att t.ex. frågan om funktionshindrades möjligheter att nyttja bredbandstjänster inte kommer att behandlas i rapporten. PTS verkar dock för att uppnå de handikappolitiska målen på området till och med 2010 och strategin för det arbetet presenteras i rapporten Tillgänglig kommunikation för funktionshindrade. 9 Det bör nämnas att tillgången till bredband i många fall är särskilt viktig för funktionshindrade personer eftersom tillgång till bredbandsöverföring av kontinuerlig, hög kvalitet kan vara en förutsättning för att personer med olika typer av funktionshinder skall få tillgång till nödvändiga kommunikationstjänster, såsom bildtelefoni för teckenspråkiga personer. Även om en basal tillgång till infrastruktur föreligger kan möjligheterna att få bredband levererat över infrastrukturen vara begränsad i vissa fall. När det gäller möjligheterna att få tillgång till bredband via det metallbaserade accessnätet (xdsl) kan exempelvis en slutkunds abonnentledning ha en s.k. abonnentbärfrekvens, det vill säga samma abonnentledning nyttjas för att tillhandahålla flera telefonabonnemang och delar av det frekvensutrymme som används för xdsl är blockerat. Eftersom abonnentbärfrekvenser i många fall kan avlägsnas anser PTS det emellertid inte relevant att i en bredbandsstrategi behandla denna aspekt av tillgänglighetsfrågan på en fördjupad nivå. 9 Se PTS-ER-2005: Post- och telestyrelsen