PTS tredje samråd om förslag till beslut på marknaden för hyrda förbindelser (terminerande lågkapacitetsförbindelser)

Transkript

1 Post- och telestyrelsen Sidnr 1 (5) Handläggare Per Hemrin per.hemrin@teliasonera.com Tel: Ert datum Tillhör objekt Er referens PTS tredje samråd om förslag till beslut på marknaden för hyrda förbindelser (terminerande lågkapacitetsförbindelser) TeliaSonera har inbjudits att lämna synpunkter på PTS samråd. Sammanfattning Beslutet ska adresseras till TeliaSonera AB och berörda dotterbolag PTS bör besluta om mindre ingripande skyldigheter, inte införa en väsentligt utvidgad reglering av marknaden Beslutets adressater På senare år har PTS angett TeliaSonera AB och berörda dotterbolag som adressat i de SMP-beslut som varit riktade mot TeliaSonera-koncernen. Grunden för det är PTS bedömning att TeliaSonera AB och dess berörda dotterbolag ingår i en och samma ekonomiska enhet till följd av moderbolagets kontroll över dotterbolagen, dvs. samtliga bolag ingår i ett och samma företag i konkurrensrättslig mening. 1 TeliaSonera anser att denna ordning är logisk och korrekt i fråga om SMP-beslut. 2 Även i föreliggande utkast finner PTS att TeliaSonera AB, TeliaSonera Sverige AB, TeliaSonera Skanova Access AB och TeliaSonera Network Sales AB ingår i en och samma ekonomiska enhet, dvs. de ingår i samma företag. Trots detta anser PTS att beslutet ska riktas till vart och ett av dessa bolag. I utkastet fastställer PTS vidare att vart och ett av bolagen har ett betydande inflytande på marknaden för terminerande lågkapacitetsförbindelser samt ålägger bolagen skyldigheter på marknaden, bl.a. att tillhandahålla tillträde till terminerande lågkapacitetsförbindelser. Det framgår inte varför PTS har ändrat uppfattning i frågan. Det skäl som PTS anger (s. 54) för sin nya uppfattning är att de nämnda bolagen är de juridiska personer som i företaget operativt bedriver den för detta beslut relevanta verksamheten, dvs. äger eller förfogar över den infrastruktur som behövs för att producera terminerande lågkapacitetsförbindelser eller säljer sådana tjänster på grossistmarknaden. 1 Se t.ex. PTS beslut den 4 november 2009 s. 100 (dnr m.fl.) med hänvisning även till kammarrättens dom den 25 januari 2007 i mål Däremot bör tillsynsbeslut där företaget åläggs att vidta en viss åtgärd riktas till en eller flera bestämda juridiska personer. Organisationsuppgifter Besöks- och postadress Kontaktinformation TeliaSonera AB Tel vx: Stab Juridik, Regulatoriska frågor Vitsandsgatan 9 Fax: FARSTA Säte: Stockholm FARSTA Org.nr:

2 2 (5) De förhållanden PTS pekar på är emellertid inte nya och förklarar inte myndighetens ändrade hållning. Enligt TeliaSonera innebär PTS förslag en stor osäkerhet för TeliaSonera om hur bolaget får organisera sin verksamhet. Innebär förslaget t.ex. att vart och ett av bolagen är skyldigt att tillhandahålla de produkter som följer av beslutet? För närvarande tillhandahålls relevanta produkter till externa kunder av TeliaSonera Network Sales AB. Produkterna produceras inom TeliaSonera Sverige AB baserat på koppar- och fiberprodukter som tillhandahålls av TeliaSonera Skanova Access AB. De senare bolagen tillhandahåller inte hyrda förbindelser och TeliaSonera förstår inte vilka konkurrensproblem som åtgärdas genom att fyra olika bolag inom koncernen åläggs att tillhandahålla sådana förbindelser. Förslaget strider också mot den grundläggande systematiken i regleringen. Enligt 8 kap. 6 LEK ska, om det inte råder effektiv konkurrens på en fastställd marknad, företag med betydande inflytande på den marknaden identifieras och beslut meddelas om skyldigheter. Begreppet betydande inflytande på marknaden överensstämmer med konkurrensrättens begrepp dominerande ställning. Vid prövningen av om det finns företag med ett betydande inflytande ska därför konkurrensrättslig praxis beaktas på området. Inom konkurrensrätten gäller den ekonomiska enhetens princip vilket innebär att moderbolaget och de dotterbolag över vilka moderbolaget har ett bestämmande inflytande ingår i samma företag. Av utkastet framgår att PTS helt riktigt bedömer att de aktuella bolagen inom TeliaSonera-koncernen ingår i samma ekonomiska enhet och således utgör ett enda företag i konkurrensrättslig mening. Det är därmed detta företag, och inget annat, som kan vara dominerande på marknaden och som kan åläggas skyldigheter i enlighet med 8 kap. 6 LEK. Det är således oförenligt med konkurrensrätten och med LEK att anse att vart och ett av de i företaget ingående bolagen har ett betydande inflytande och att ålägga vart och ett av bolagen skyldigheter på marknaden. PTS ska därför adressera beslutet till TeliaSonera AB och berörda dotterbolag i likhet med tidigare utkast och med de beslut som nu gäller för marknaderna 1 5 och 7. Marknadsavgränsningen PTS har avgränsat marknaden till digitala förbindelser med en garanterad kapacitet som understiger 30 Mbit/s. TeliaSonera välkomnar att regleringen begränsas till digitala förbindelser och till lågkapacitetsförbindelser även om bolaget anser att gränsen för låg kapacitet borde vara lägre, vilket utvecklades i svaret på det förra samrådet. I det förra samrådet avsåg marknaden endast terminerande avsnitt som var högst 100 km. TeliaSonera ansåg i sitt svar på samrådet att gränsen borde sättas till 2 eller 3 km. Med det tidigare förslaget riskerade förbindelser med fungerande konkurrens att inkluderas i regleringen. Detta gäller enligt TeliaSonera förstås i än högre grad med PTS senaste förslag. Till skillnad från det förra samrådet finns det nämligen ingen

3 3 (5) längdbegränsning alls. Ett terminerande avsnitt kan alltså vara hur långt som helst inom Sverige. Marknadsavgränsningen innebär att även mycket långa förbindelsedelar i transportnätet blir reglerade trots att tillhandahållandet av sådana förbindelser är utsatt för en effektiv konkurrens. Det måste därför ifrågasättas om en sådan avgränsning av terminerande avsnitt är förenlig med kommissionens rekommendation om relevanta marknader, där förbindelser i transportnätet typiskt sett tillhör marknaden för trunkavsnitt av hyrda förbindelser. Denna marknad togs 2007 bort från listan av rekommenderade marknader eftersom den generellt inom EU kännetecknades av effektiv konkurrens. Motsvarande bedömning gjorde PTS för svensk del redan Trekriterieprövningen PTS har i utkastet konstaterat att det finns höga och varaktiga inträdeshinder på marknaden för terminerande högkapacitetsförbindelser. Myndigheten kommer däremot fram till att marknaden har sådana egenskaper att den inom de närmaste tre åren kan förväntas komma att utvecklas mot effektiv konkurrens utan tillämpning av förhandsreglering. Det andra kriteriet om avsaknad av marknadsdynamik är därmed inte uppfyllt. TeliaSonera har inga invändningar mot att marknaden friskförklaras utifrån marknadsdynamik men anser att det ändå är principiellt viktigt att påpeka att den aktuella marknaden redan idag har en fungerande konkurrens. En marknad med över 35 konkurrerande aktörer och där den största aktören har en marknadsandel på 30% anser TeliaSonera är ett tydligt bevis på att marknaden borde ha friskförklarats redan på kriteriet avseende höga inträdeshinder. Det råder inte något tvivel om att det skett flera och framgångsrika inträden på den aktuella marknaden. Utifrån rådande marknadsandelar är det även uppenbart att dessa inträden är tillräckligt omedelbara för att begränsa marknadsinflytandet. De inträdeshinder som PTS identifierat är i första hand strukturella. Strukturella inträdeshinder definieras av PTS i utkastet (s.38) som: Strukturella hinder för marknadstillträde är en följd av ursprungliga kostnader eller efterfrågeförhållanden som leder till obalans mellan de förhållanden som råder för leverantörer med dominerande ställning på marknaden i kraft av tidigare monopol och de förhållanden som råder för nytillkomna leverantörer. Givet att TeliaSonera inte har den största marknadsandelen och att det finns flera aktörer med jämnstora marknadsandelar förefaller det helt uteslutet att det skulle finnas höga inträdeshinder till följd av tidigare monopol på marknaden. PTS bör därför konstatera att det finns en fungerande konkurrens och friskförklara marknaden redan på det första kriteriet.

4 4 (5) Skyldigheter I PTS förra samråd föreslog myndigheten en utvidgad reglering av marknaden. TeliaSonera framhöll i sitt svar att regleringen av marknaden snarare borde minska. TeliaSonera konstaterar att PTS tyvärr inte har tagit till sig TeliaSoneras synpunkter. Tvärtom, PTS föreslår i stället, i det tredje samrådet, att ett stort antal ytterligare skyldigheter ska införas i beslutet jämfört med det tidigare förslaget. Vid en jämförelse mellan skyldigheterna i det nuvarande SMP-beslutet från 2005 och de i det nu föreliggande utkastet framgår att PTS anser att bl.a. följande nya skyldigheter bör införas på marknaden. Utökade krav vid upphörande av tjänsten (Skyldighet 2.7). Regler om samlokalisering (Skyldighet 1.2). Krav på kvalitetsnivåer (Skyldighet 2.5 f) Krav på avtalsvite (Skyldighet 2.5 g). Utökade informationskrav (Skyldighet 6). Detaljerade regler om utformning av offerter (Skyldighet 1.2) En utökad icke-diskrimineringsskyldighet Förhandlingsskyldighet (Skyldighet 2.1) Detaljerade krav vid avslag (Skyldighet 2.8) Begränsande regler vid prishöjningar och andra villkorsändringar (Skyldighet 2.5 c och 6.4) Krav vad gäller fakturering (Skyldighet 2.5 e) PTS nya analys och översyn resulterar således i en bedömning att det finns behov av en väsentligt utvidgad reglering av marknaden, även om myndigheten också föreslår att några enstaka skyldigheter tas bort eller begränsas. Några motiv för den utvidgade regleringen anges inte. Det framgår inte ens av utkastet att regleringen utökas markant i förhållande till gällande reglering. I lagstiftningsärenden tar bedömningar av lämpligt regelverk inom ett visst område regelmässigt sin utgångspunkt i en översyn av gällande lagstiftning och förslag till förändringar av befintliga regler läggs fram grundade på bedömningar av faktiska förhållanden och behov inom området samt en utvärdering av vilka förändringar i det befintliga regleringen som är nödvändiga med anledning av den utförda analysen. Det förekommer inte att lagregler införs utan att det har framkommit tydligt och påvisat behov av en lagändring. Enligt TeliaSonera bör en bedömning enligt LEK av behovet av ändrade SMP-regler utföras på motsvarande sätt. I det föreliggande utkastet är beskrivningen av marknadsförhållandena på grossist- och slutkundsmarknaderna mycket begränsad och någon analys av befintliga regler och av behovet av förändringar grundade i en beskrivning av existerande konkurrensproblem på marknaden finns inte redovisad. De proportionalitetsanalyser som har genomförts framstår mot denna bakgrund som rena skrivbordsprodukter utan förankring i verkliga marknadsförhållanden. Detta är en allvarlig brist i utkastet.

5 5 (5) TeliaSonera har tillhandahållit kapacitetsprodukter till externa grossistkunder sedan talet utan de regler som PTS nu föreslår. I jämförelse med andra marknader har det förekommit mycket få klagomål från andra operatörer på denna marknad. TeliaSonera förstår inte vilka verkliga konkurrensproblem som PTS anser sig kunna åtgärda eller undvika genom den utvidgade regleringen. TeliaSonera frågar sig bl.a. vilka behov som ligger bakom införandet av detaljerade regler om utformningen av offerter, av utformningen av fakturor och av en förhandlingsskyldighet. Har PTS konstaterat att det finns problem vid utformning av offerter, att TeliaSonera vägrat förhandla om villkoren för produkter på marknaden eller att utfärdade fakturor är olämpligt utformade? I vart fall finns inte sådana förhållanden redovisade i utkastet. PTS bör beskriva vilka konsekvenserna blir om skyldigheterna inte införs. Eftersom skyldigheterna är nya kan PTS lätt göra en greenfield -analys. I vissa fall kan den nya regleringen innebära att rutiner och villkoren för produkterna behöver förändras. Det innebär att ökade kostnader kan komma att tas ut av kunderna. Med hänsyn till utvecklingen på marknaden sedan det gällande beslutet och till de mycket få klagomål som förekommit på marknaden bör PTS snarare minska regleringen av marknaden än att väsentligt utvidga den som myndigheten nu föreslår. Under alla förhållanden är de föreslagna nya skyldigheterna inte grundade på konkurrensproblem som identifierats i marknadsanalysen. De är därför oproportionerliga och oförenliga med LEK. TeliaSonera avser inte att kommentera skyldigheterna närmare utan begränsar sig till att särskilt framföra följande. TeliaSonera ska enligt förslaget tillämpa en kostnadsorienterad prissättning enligt FDCmodellen (bokförda historiska kostnader) vid sitt tillhandahållande av samlokalisering medan samlokalisering på marknaderna för nätinfrastruktur och bitströmstillträde ska tillhandhållas mot ersättning som är kostnadsorienterad enligt LRIC-metoden. Det innebär, om förslaget genomförs, att TeliaSonera ska tillhandahålla samma tjänst till olika priser beroende på vad kunden avser att använda det hyrda utrymmet till. Det kan också förekomma att den samlokaliserade utrustningen används för flera tjänster. Ordningen riskerar att leda till svåra tillämpningsproblem. Om kravet på samlokalisering införs i beslutet bör prissättningen antingen vara icke-diskriminerande (vilket i praktiken innebär ett pris i nivå med LRIC) eller baseras på LRIC-metoden. Övrigt På sid. 67 not 84 påstås att fastighetsnät enligt jordabalken anses som fastighetstillbehör och följaktligen tillhör fastighetsägaren. En förutsättning för att fastighetsnät ska kunna vara tillbehör till fastigheten är dock att fastighetsägaren äger nätet. Ett fastighetsnät som ägs av någon annan än fastighetsägaren kan inte vara fastighetstillbehör, se 2 kap. 4 jordabalken. Med vänlig hälsning Per Hemrin