Förutsättningar för att minska barngruppernas storlek i Järfälla kommun

Transkript

1 TJÄNSTESKRIVELSE 1 (3) 1(15) Barn- och ungdomsnämnden Dnr Bun 2018/262 Förutsättningar för att minska barngruppernas storlek i Järfälla kommun Förslag till beslut Barn- och ungdomsförvaltningens förslag 1. Barn- och ungdomsnämnden beaktar i kommande budgetarbete möjligheten att avsätta ytterligare medel för en ökad personaltäthet inom de kommunala förskolorna. Ärendet i korthet Syftet med rapporten är att utreda förutsättningarna för att minska barngruppernas storlek i Järfälla kommuns förskolor med målet om att uppnå Skolverkets riktmärken. Rapporten visar att det finns en rad pedagogiska, organisatoriska och ekonomiska förutsättningar som behöver beaktas vid minskade barngrupper i Järfälla kommun. Bland annat uppgår den uppskattade kostnadsökningen för de kommunala förskolorna till nästan 98 miljoner kronor årligen om inga effektiviseringar kan genomföras i samband med att barngruppernas storlek minskas i enlighet med Skolverkets riktmärken. Handlingar 1. Barn- och ungdomsnämndens tjänsteskrivelse, Förutsättningar för att minska barngruppernas storlek i Järfälla kommun, Bun Dnr 2018/262. Bakgrund Skolverket har tagit fram riktmärken för barngruppernas storlek på förskolan. Rekommendationerna anger att så kallade småbarnsgrupper, 1-3 år, bör omfatta 6-12 barn, och storbarnsgrupper, 4-5 år, bör omfatta 9-15 barn per grupp hade Järfälla i genomsnitt 15,9 barn per småbarnsgrupp och 19,1 barn per storbarnsgrupp. Detta gör att Järfälla år 2017 var en av de norrortskommuner med störst barngrupper i länet. Syftet med rapporten är att utreda förutsättningarna för att minska barngruppernas storlek i Järfälla kommuns förskolor med målet om att uppnå Skolverkets riktmärken. Eftersom förutsättningarna för att minska barngrupperna kan vara av N/A Besöksadress: Vasaplatsen 11 Administrativa avdelningen Postadress: JÄRFÄLLA Kristofer Fagerström, Telefon växel: Telefon: (direkt) E-post: Kristofer.Fagerstrom@jarfalla.se Webbplats: Fax: Organisationsnummer: Postgiro: Bankgiro:

2 (3) 2(15) olika karaktär har en indelning gjorts utifrån tre olika perspektiv pedagogik, organisation och ekonomi. Analys Rapporten framhåller att förskolornas organisation och pedagogik allt som oftast går hand i hand. Eftersom resurserna är begränsade, måste organisationen vara flexibel och anpassningsbar, så att den pedagogiska verksamheten kan optimeras. En hållbar organisation bör innefatta 3 personal, eller åtminstone 2,75 heltider, på en småbarnsgrupp om 12 barn. Om denna personaltäthet inte kan uppnås är det, enligt förskolecheferna, bättre att organisera utifrån större barngrupper med fler personal, eftersom organisationen annars blir alltför sårbar om en medarbetare är frånvarande. Därutöver framhåller förskolecheferna att den pedagogiska kvaliteten i förskolan är intimt förknippad med personalens utbildningsnivå. All personal, oavsett profession, har givetvis en viktig roll att spela på förskolan, men det är förskollärarna som leder det pedagogiska arbetet. Av detta skäl är det viktigt att andelen utbildade förskollärare kan upprätthållas vid minskade barngrupper. Det står utom allt rimligt tvivel att en minskning av barngruppernas storlek innebär en stor kostnadsökning för förskolorna givet att nuvarande kvalitet ska upprätthållas med avseende på personaltäthet och pedagogisk verksamhet. Det är i detta skede svårt att uppskatta kostnaden exakt, eftersom det finns flera rörliga variabler i beräkningarna. En avgörande faktor är exempelvis hur många nya avdelningar som måste byggas och hur många barngrupper som kan inrymmas i befintliga lokaler, med eller utan lokalmässiga anpassningar. Med dessa förbehåll presenterade kan det fastslås att kostnaden för att minska barngrupperna i enlighet med Skolverkets rekommendationer, utifrån dagens barnantal, uppskattas till cirka 98 miljoner kronor årligen. Denna beräkning är grovt uppskattad och bygger på den genomsnittliga kostnaden per förskolebarn i Järfälla Beräkningen omfattar i princip samtliga områden inom förskolan, till exempel personalkostnader, lokalkostnader, materiell och så vidare. Om beräkningen istället görs utifrån endast personalutgifter uppskattas kostnadsökningen till cirka 59 miljoner kronor årligen. Den utökade kostnaden motsvarar 122 nya heltidstjänster där hälften utgörs av förskollärare och hälften av barnskötare. Överväganden Självfallet går det att reducera ovan nämnda kostnader drastiskt, men då bör konsekvenserna belysas. Vid minskade barngrupper utan en bibehållen personaltäthet sjunker kostnadsökningen avsevärt, eftersom den största delen av förskolornas utgifter består av personalkostnader. Vid minskade barngrupper utan personaltillskott skulle dock förskolorna tvingas organisera sin personal så att det blir färre personal per barngrupp, vilket skulle få organisatoriskt negativa effekter. Utöver den rent personalmässiga aspekten, måste också skillnaden i pedagogisk kvalitet framhållas. Eftersom bemanningen i varje barngrupp skulle bli mycket lägre riskerar detta att drabba den pedagogiska verksamheten. Det skulle bli svårare att bemanna varje barngrupp med minst en förskollärare och det skulle sannolikt leda till att den pedagogiska verksamheten skulle behöva inriktas mot aktiviteter som är av mindre personalkrävande karaktär. Pedagogiska aktiviteter som kräver en hög personaltäthet, och som ofta kännetecknas av hög kvalitet, skulle sannolikt behöva bytas ut mot aktiviteter som mer kännetecknas av omsorg än av lärande.

3 (3) 3(15) Barnkonsekvensanalys Med stöd av en forskningssammanställning gjord av Skolverket kan det konstateras att barngruppernas storlek har betydelse för verksamhetens kvalitet på förskolorna. Kvaliteten är dock beroende av ett antal andra strukturella förutsättningar som till exempel andelen förskollärare, arbetslagens kompetens samt lokalernas fysiska utformning. För att uppnå optimal kvalitet kan inte en enskild förutsättning pekas ut som enskilt avgörande för kvaliteten, utan det som är avgörande är summan av alla strukturella förutsättningar där barngruppernas storlek är en av flera delar. Givet att övriga förutsättningar är lika kommer dock minskade barngrupper endast ha positiva effekter för barnens utveckling både när det handlar om trygghet och lärande. Ekonomiska konsekvenser och finansiering Givet att inga kostnadsbesparingar genomförs, till exempel lägre personaltäthet, uppskattas den preliminära kostnadsökningen för personaltillskott till cirka 59 miljoner kronor årligen för de kommunala förskolorna. Därtill kommer en ytterligare kostnadsökning för ersättning av höjd barnpeng till de fristående enheterna. Om även övriga kostnader för mindre barngrupper, till exempel lokalanpassningar, tas med i beräkningen uppskattas kostnadsökningen till nästan 98 miljoner kronor årligen för endast de kommunala enheterna. Utöver detta tillkommer kostnadsökningar för ersättningen till fristående enheter. Slutsatser Om Järfällas kommunala förskolor ska få mindre barngrupper enligt Skolverkets rekommendationer kommer detta medföra en kostnadsökning. Kostnadsökningen uppskattas grovt till cirka 98 miljoner kronor årligen för de kommunala enheterna, givet att inga effektiviseringar kan genomföras. Därutöver tillkommer en höjd ersättning till fristående aktörer i händelse av att barnpengen höjs. Oavsett den exakta kostnadsökningen måste nyanställda förskollärare och barnskötare rekryteras varför detta bör beaktas i kommande budgetarbete, om mindre barngrupper ska uppnås. Om detta sker föreslås det att nästa steg blir att genomföra en genomlysning på varje enskild förskola med avseende på lokala förutsättningar för mindre barngrupper. Eftersom förutsättningarna när det handlar om lokaler ser olika ut på varje förskola, måste möjligheten att inrymma nya barngrupper i befintliga lokaler eller i anslutning till befintliga lokaler undersökas närmare. Christina Dahlin Wibom Tf. Barn- och ungdomsdirektör Kristofer Fagerström Utredare Beslutet ska skickas till Samtliga förskolechefer i Järfälla kommun

4 4(15) Förutsättningar för att minska barngruppernas storlek i Järfälla kommun Kristofer Fagerström Bun 2018/262 Oktober 2018

5 (12) 5(15) Innehåll SAMMANFATTNING BAKGRUND SYFTE METOD TIDGARE FORSKNING FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR ATT MINSKA BARNGRUPPERNAS STORLEK TRE OLIKA PERSPEKTIV Pedagogik Organisation Ekonomi Beräkning utifrån kostnader per barn Beräkning utifrån en ökad personaltäthet MINDRE BARNGRUPPER I EXPANSIONEN ANALYS SLUTSATSER OCH FÖRSLAG...11

6 (12) 6(15) SAMMANFATTNING Skolverket har tagit fram rekommenderade riktmärken för barngruppernas storlek på förskolan. I Järfällas förskolor är antalet barn i barngrupperna i genomsnitt högre än vad Skolverkets rekommendationer anger. Syftet med rapporten är därför att utreda förutsättningarna för att minska barngruppernas storlek i Järfälla kommuns förskolor med målet om att uppnå Skolverkets rekommendationer. Förutsättningarna för att minska barngrupperna belyses utifrån tre perspektiv: pedagogik, organisation och ekonomi. Intervjuade förskolechefer poängterar att den pedagogiska kvaliteten i förskolan är intimt förknippad med personalens utbildningsnivå. All personal, oavsett profession, har givetvis en viktig roll att spela på förskolan, men det är förskollärarna som leder det pedagogiska arbetet. Av detta skäl är det viktigt att andelen utbildade förskollärare kan upprätthållas vid minskade barngrupper. Förskolecheferna framhåller att organisation och pedagogik allt som oftast går hand i hand. Eftersom resurserna är begränsade, måste organisationen vara flexibel och anpassningsbar, så att den pedagogiska verksamheten kan optimeras. En hållbar organisation bör innefatta 3 personal, eller åtminstone 2,75 heltider, på en småbarnsgrupp om 12 barn. Att nå Skolverkets rekommendationer om minskade barngrupper kommer att medföra en kostnadsökning. Givet att inga kostnadsbesparingar genomförs uppskattas den preliminära kostnadsökningen för personaltillskott på cirka 59 miljoner kronor årligen för de kommunala förskolorna. Därtill kommer en ytterligare kostnadsökning för ersättning av höjd barnpeng till de fristående enheterna. Om även övriga kostnader för mindre barngrupper, till exempel lokalanpassningar, tas med i beräkningen uppskattas kostnadsökningen till nästan 98 miljoner kronor årligen för de kommunala enheterna. Läsaren bör dock notera att kostnadsökningen är grovt uppskattad och avhängig en mängd faktorer, vilket gör att kostnaden potentiellt sett kan förändras. Förskolecheferna välkomnar visserligen mindre barngrupper, men förordar i stället en satsning på ökad personaltäthet. Det är svårt att minska barngrupperna av ekonomiska och organisatoriska skäl. Om medel istället tillförs förskolecheferna för att öka personaltätheten inom ramen för nuvarande barngrupper kan professionen få större utrymme att själva få anpassa verksamheten efter verksamhetens behov, vilket framhålls som en mer effektiv metod för att höja kvaliteten i förskolorna.

7 (12) 7(15) 1. BAKGRUND Skolverket har tagit fram riktmärken för barngruppernas storlek på förskolan. 1 Rekommendationerna anger att så kallade småbarnsgrupper, 1-3 år, bör omfatta 6-12 barn, och storbarnsgrupper, 4-5 år, bör omfatta 9-15 barn per grupp. 2 I Järfällas förskolor är antalet barn i barngrupperna i genomsnitt högre än vad Skolverkets rekommendationer anger. I tabellen nedan visas statistik för 2017 där Järfällas kommunala förskolor jämförs med både riket och länets kommunala förskolor. Antal barn per småbarnsgrupp, 1-3 år Antal barn per storbarnsgrupp, 4-5 år Järfälla 15,9 19,1 Stockholms län 13,3 17,2 Riket 12,6 15,7 Jämför man storleken på Järfällas kommunala barngrupper med ett antal norrortskommuner så kan följande tabell presenteras: Antal barn per småbarnsgrupp, 1-3 år Antal barn per storbarnsgrupp, 4-5 år Upplands Väsby 14,9 i.u Järfälla 15,9 19,1 Sollentuna 10,5 17,3 Österåker 13,4 20,6 Vallentuna 13,2 16,4 Norrtälje 13 16,4 Täby Upplands-Bro 14,1 19,8 Sundbyberg 13,6 15,3 Sigtuna 11,2 13,4 Solna 12,4 14,2 Danderyd 12 16,5 Utifrån tabellerna ovan kan det konstateras att Järfälla har större barngrupper än genomsnittet i Stockholms län. Frågan blir då hur andra kommuner gör för att hålla nere antalet barn per barngrupp. En förklarande aspekt kan vara resurstilldelningen till förskolans verksamhetsområde. Barn- och ungdomsförvaltningen presenterade år 2017 en jämförelse av resurstilldelning bland kommunerna i Stockholms län. Jämförelsen visade att den totala ersättningen i Järfälla för barn i åldrarna 1-2 år ligger under den genomsnittliga med cirka 10 procent. Även vad gäller förskolebarn i åldern 3-5 år var Järfällas ersättning lägre än länsgenomsnittet. Kommunens ersättning var drygt kronor lägre än genomsnittet för länet. 3 1 Med barngrupp menas här antal inskrivna barn per avdelning. 2 Skolverkets allmänna råd med kommentarer - Måluppfyllelse i förskolan, Skolverket 2017, sid Sammanställning barn- och elevpeng, Barn- och ungdomsförvaltningen 2017, Bun 2018/316.

8 (12) 8(15) 2. SYFTE Syftet med rapporten är att utreda förutsättningarna för att minska barngruppernas storlek i Järfälla kommuns förskolor med målet om att uppnå Skolverkets riktmärken. Eftersom förutsättningarna för att minska barngrupperna kan vara av olika karaktär har en indelning gjorts utifrån tre olika perspektiv: Pedagogik Organisation Ekonomi 3. METOD Rapporten baserar sig på olika datakällor och metoder. För att kartlägga barngruppernas storlek, personaltäthet och kostnader har data hämtats från Skolverkets nationella databaser, Jämförelsetal och Siris. Dessa källor ligger till grund för dels presentationen av nuvarande läge, dels för beräkningarna av framtida kostnader vid förändringar av barngruppernas storlek. Därutöver har intervjuer hållits med tre olika kommunala förskolechefer som var och en har fått ge sin syn på förutsättningarna för att minska barngruppernas storlek i Järfälla kommun. Förskolecheferna representerar sammantaget 15 förskolor. 4. TIDGARE FORSKNING Inför att Skolverket tog fram rekommendationerna om barngruppernas storlek gavs ett antal forskare i uppdrag att kartlägga aktuell forskning kring betydelsen av storleken på barngrupperna. I Skolverkets rapport, Barngruppers storlek i förskolan, presenteras en varierad bild kring betydelsen av barngruppernas storlekar utifrån olika vetenskapliga discipliner. Rapportens slutsats är att barngruppernas storlek har betydelse för verksamheternas förutsättningar men att det även finns andra förutsättningar som inte får negligeras: Antalet barn i gruppen är en tyngre kvalitetsfaktor än personaltäthet samtidigt som antalet barn och personaltäthet alltid bör relateras till varandra och till personalens kompetens. För att förskolor ska kunna genomföra en verksamhet med högsta kvalitet som syftar till att ge alla barn en likvärdig start i livet och förutsättningar att komma förberedda till skolan, krävs en större andel utbildade förskollärare med hög kompetens i en fungerande arbetsmiljö. Det är inte självklart att något färre barn i grupperna ger förhöjd kvalitet. Forskningsresultaten visar att strukturella förutsättningar och arbetslagets kompetens är ömsesidigt beroende av varandra. För att goda villkor ska kunna skapas för barn att lära i linje med läroplanens intentioner, behöver förskollärare kunna arbeta med ett fåtal barn åt gången under en längre tid på dagen, för att kunna fördjupa olika innehåll. Samtidigt behöver arbetslaget kompetens för att arbeta målrelaterat. Fysiska utrymmen som är anpassade efter antalet barn och vuxna blir då en viktig kvalitetsfaktor, liksom möjligheten att dela in barnen i mindre grupper under hela dagen. Viktigt blir också gruppernas sammansättning när det gäller ålder, kön, etnicitet samt barn i behov av särskilt stöd i sin utveckling. Sammanfattningsvis kan det alltså, med stöd av Skolverkets forskningssammanställning, konstateras att barngruppernas storlek har betydelse för verksamhetens kvalitet på förskolorna. Kvaliteten är dock beroende av ett antal andra

9 (12) 9(15) strukturella förutsättningar som till exempel andelen förskollärare, arbetslagens kompetens samt lokalernas fysiska utformning. För att uppnå optimal kvalitet kan inte en enskild förutsättning pekas ut som enskilt avgörande för kvaliteten, utan det som är avgörande är summan av alla strukturella förutsättningar där barngruppernas storlek är en av flera delar. 5. FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR ATT MINSKA BARNGRUPPERNAS STORLEK TRE OLIKA PERSPEKTIV 5.1. Pedagogik Att anpassa den pedagogiska verksamheten utifrån minskade barngrupper med nuvarande bemanning är svårt, enligt förskolecheferna. Man kan absolut tänka sig att arbeta med flexibel barngruppsindelning under delar av dagen, och det görs också, men problemet är att all pedagogisk verksamhet med kvalitet förutsätter kvalificerad personals närvaro. I de projektgrupper som flera förskolor arbetar med under delar av dagen, behöver man ha minst en förskollärare för att nå en hög pedagogisk kvalitet i verksamheten. I många fall går detta att organisera, men inte alltid, eftersom antalet förskollärare inte alltid räcker till, framhåller förskolecheferna. Intervjuade förskolechefer poängterar återkommande att den pedagogiska kvaliteten i förskolan är intimt förknippad med personalens utbildningsnivå. All personal, oavsett profession, har givetvis en viktig roll att spela på förskolan, men det är förskollärarna som leder det pedagogiska arbetet. I intervjuerna understryks det därför att förskollärare visserligen medför högre lönekostnader, men att det ska ses som en pedagogisk lönsam investering i verksamheten. Även om det är svårt att sätta ett exakt riktmärke för hur hög andelen förskollärare bör vara, så framhåller förskolecheferna att 50 procent är eftersträvansvärt. En förskollärare har, tack vare sin utbildning, verktyg som gör att han/hon kan bedriva kvalitativ verksamhet med flera barn även om barngruppen kanske är något för stor ibland, påtalar en förskolechef. För att kunna behålla en god pedagogisk kvalitet vid minskade barngrupper måste därför fokus riktas mot rekrytering av ny personal i allmänhet och förskollärare i synnerhet. Att bara skapa nya barngrupper genom avgränsningar i lokaler eller genom nybyggnation av lokaler utan att bemanna de nya barngrupperna med nyrekryterad personal kommer endast leda till stress och ohälsa hos personalen, framhåller förskolecheferna. Vidare framhåller flera förskolechefer att den pedagogiska kvaliteten i verksamheterna faktiskt kan bli bättre om man fokuserar på att höja personaltätheten istället för att minska barngrupperna. Om det inte finns lokalmässiga förutsättningar för mindre barngrupper av permanent karaktär kan man med hjälp av en ökad personaltäthet göra flexibla gruppindelningarna under delar av dagen som höjer kvaliteten på pedagogiken. Denna typ av flexibla gruppindelningar syns inte i statistiken om barngruppernas storlek men är väl så avgörande för barnens lärande och trygghet, anser förskolecheferna Organisation Förskolecheferna framhåller att organisation och pedagogik allt som oftast går hand i hand. Organisationen måste vara flexibel och anpassningsbar för att den pedagogiska verksamheten kan optimeras. Ett exempel på detta är personaltätheten i

10 (12) 10(15) förskolegrupperna. Eftersom man inte vill hamna i ett läge där en personal blir ansvarig för en hel barngrupp vid en annan personals sjukdom, har flera förskolechefer valt att organisera något större barngrupper med fler personal. Detta så att personal kan täcka upp för varandra kortsiktigt, utan att detta får långtgående negativa konsekvenser för verksamheten. Om man i nuläget skulle införa ett maxtak på barngruppernas storlek efter Skolverkets rekommendationer, utan att utöka personaltätheten, skulle man låsa in personal organisatoriskt i barngrupper som skulle bli väldigt sårbara, framhåller förskolecheferna. För att kunna bedriva en kvalitativ pedagogisk verksamhet bör man vara 3 personal, eller åtminstone 2,75 heltider, på en småbarnsgrupp om 12 barn, anser en förskolechef. Förskolechefen har kommit fram till detta efter att ha provat minskade barngrupper i enlighet med Skolverkets rekommendationer. Om denna personaltäthet inte kan garanteras så är det mycket bättre att vara 3 personal på barn, eftersom detta gör att man kan täcka upp för varandra vid frånvaro. Övriga vidtalade förskolechefer framhåller att man i dagsläget är ungefär barn per grupp och 3 personal, vilket beror på dels ekonomiska skäl, dels organisatoriska skäl. Vid mindre barngrupper skulle förskolorna inte kunna hålla budget, påtalar förskolecheferna. Utöver personaltätheten så är lokalernas utformning en viktig förutsättning för organisationen av barngrupperna. Även om vissa flexibla avgränsningar kan göras i lokalerna som skulle kunna möjliggöra för flera och mindre barngruppen, så sätter lokalerna vissa begränsningar. Det måste till exempel finnas skötbord och toaletter i tillräcklig omfattning. Vid större lokalmässig flexibilitet kan man bygga en organisation som underlättar för optimalt resursutnyttjande, vilket i sin tur kan förbättra möjligheterna för att skapa mindre barngrupper, enligt förskolecheferna. Ett konkret positivt exempel som lyftes fram är den nya konceptförskolan. Förskolornas avdelningar delas in i "treklöver" med som mest 36 till 40 barn på sex pedagoger. Inom avdelningarna delas sedan barnen in i ännu mindre grupper, som får egna ytor att röra sig på i lokalen. Därtill är väggarna ovanför barnens ögonhöjd glasade, vilket gör att pedagogerna kan få en god överblick över verksamheten i flera rum utan att barnen störs på något vis. Det bör dock tilläggas att förskolecheferna framhåller att personaltätheten måste beaktas, även vid flexibla lokaler som vid konceptförskolan. Som ovan nämns kan annars en situation uppstå att man som personal blir ensam med en hel barngrupp, vilket är ohållbart ur flera olika aspekter. För att kunna möjliggöra för mindre barngrupper föreslår förskolecheferna vidare att principerna för förskolornas kapacitet ses över. Här efterfrågas rent generellt en större flexibilitet Ekonomi Att beräkna de ekonomiska förutsättningarna för att reducera barngrupperna i enlighet med Skolverkets rekommendationer är förenat med viss osäkerhet. En mängd faktorer behöver tas hänsyn till och flera kostnadsposter kan inte fastslås med säkerhet utan endast uppskattas. Med detta påtalat bör alltså läsaren vara medveten om att de presenterade beräkningarna ska tolkas med försiktighet och ses som ett preliminärt beräkningsunderlag i frågan. I september 2018 var cirka barn inskrivna i Järfällas förskolor, fristående förskolor inkluderade. Av dessa barn gick nästan tre av fyra barn på de kommunala enheterna, det vill säga cirka barn. Det ska noteras att det finns ett säsongsmönster vad gäller förskoleplatser, under hösten har förskolan allt som oftast lediga platser för att under våren nå full eller i varje fall nästan full kapacitet.

11 (12) 11(15) I dagsläget finns det 163 förskoleavdelningar fördelade på 73 småbarnsavdelningar (1-3 år) och 94 storbarnsavdelningar (4-5 år) i Järfällas kommunala förskolor 4. Vid senaste inrapporteringen till SCB (oktober 2017) hade Järfällas kommunala förskolor en genomsnittlig gruppstorlek om 15,9 barn för småbarnsgrupper och 19,1 barn för storbarnsgrupper. Eftersom Skolverkets rekommendationer föreskriver 6-12 barn per småbarnsgrupp och 9-15 barn per storbarnsgrupp gör det att de kommunala förskolorna i Järfälla skulle behöva ha fyra barn färre per barngrupp för att nå Skolverkets rekommendationer Beräkning utifrån kostnader per barn Om fyra barn per grupp, på de 167 kommunala avdelningarna i Järfälla, ska flyttas till nya grupper, måste 668 (167 * 4 = 668) nya barnplatser skapas. Detta innebär att cirka 50 nya barngrupper måste skapas (668 / 13,5 = 49,5) 5. Det är svårt att uppskatta hur många nya förskolor som måste tillkomma, då en del barngrupper säkert kan inrymmas i befintliga förskolelokaler om tillbyggnationer, omdispositioner, och/eller avgränsningar kan göras. Nämnvärt i sammanhanget är att en genomsnittlig kommunal förskola i Järfälla idag inrymmer fyra barngrupper. Ett sätt att uppskatta kostnaden för de tillkommande barngrupperna är att utgå från den genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn som 2017 var kronor 6. Om den genomsnittliga kostnaden per barn multipliceras med antalet nya barnplatser som måste tillkommas för att reducera barngruppernas storlek uppgår kostnaden till kronor (668 * kr). Denna kostnadsberäkning måste dock kommenteras utifrån ett antal möjliga variationsutfall. Det är exempelvis rimligt att anta att kostnaden per barn sjunker om flera barngrupper kan inrymmas i eller i anslutning till befintliga lokaler. I dessa fall kan personalkostnaden per barn reduceras betänkligt, eftersom de så kallade over head - kostnaderna skulle sjunka per barn, då kostnaden för förskolechefer, intendenter samt kökspersonal skulle fördelas på flera barn. Vidare går det att med viss försiktighet anta att även kostnaden för den pedagogiska personalen delat på antalet barn skulle kunna bli något lägre om personalresurserna kan utnyttjas på ett mer effektivt sätt. Exakt hur många barngrupper som skulle kunna inrymmas i befintliga eller i nära anslutning till befintliga lokaler måste utredas närmare innan ett tydligt svar kan ges. Detta beror på att de kommunala förskolornas ser olika ut och är i olika grad lämpade för tillbyggnationer och/eller ombyggnationer. Kapacitetsplanen anger att det kan finnas möjligheter att skapa ett ökat antal barnplatser via så kallade kapacitetshöjande åtgärder : Utredningar har visat att olika anläggningars yteffektivitet varierar, beroende på hur de från början är byggda. Detta har gett underlag för planering av smärre 4 Dessa siffror är hämtade ur kommunens beslutsstödssystem Digit. I verkligheten kan det vara så att ett antal avdelningarna är av blandad ålderskategori, men detta påverkar inte beräkningarna som görs i rapporten. 5 Beräkningen är gjord med utgångspunkt för Skolverkets rekommendationer. Om hälften av barnen placeras på småbarnsgrupper och hälften på storbarnsgrupper blir den genomsnittet 13,5 barn per grupp. 6 Källa: FORM=10&P_VERKSAR=2017&P_KOMMUNKOD=0123&P_LANKOD=01&P_VFTYP=&xtra=

12 (12) 12(15) justeringar av vissa lokaler för att öka deras kapacitet. Med relativt små insatser kan vissa anläggningar anpassas för att kunna ta emot något fler barn/elever. I många fall handlar det om flaskhalsar på en anläggning, exempelvis förskolors entréer, eller enstaka stora rum som är svåra att använda. En satsning på ett större antal mindre justeringar av lokaler är ekonomiskt effektiv och enkel att åstadkomma, i relation till att bygga helt nya anläggningar för att möta behov av ökad kapacitet. Det kan ge möjlighet att utnyttja det befintliga fastighetsbeståndet bättre genom att planera för lokalförändringar i nära samarbete med verksamhetsföreträdarna. 7 I sammanhanget ska det dock betonas att även om kapacitetshöjande åtgärder kan genomföras måste ett antal aspekter beaktas, till exempel personalens fysiska och psykosociala arbetsmiljö, brand- och säkerhetsaspekter samt inte minst barnens rätt till en lugn och stressfri miljö. Ett annat sätt att minska de kostnader som uppstår vid reducerade barngrupper är att se över möjligheten till gemensamt resursutnyttjande av olika personalkostnader, så kallade stordriftsfördelar. Ytterligare ett sätt att minska kostnader för minskade barngrupper är att vid nyanställningar öka andelen barnskötare och minska andelen förskollärare. Här ska dock två viktiga invändningar göras; dels att det är förskolechefen som är ansvarig för sin inre organisation vilket ger huvudmannen begränsade möjligheter att ha inflytande över personalstrukturen, dels då en minskad andel förskollärare försämrar den pedagogiska kvaliteten på förskolorna Beräkning utifrån en ökad personaltäthet Ett annat sätt att kostnadsberäkna minskade barngrupper är att endast utgå från det ökade personalbehovet. Fördelen med detta beräkningssätt är att man kan komma relativt nära kostnadsökningen av den enskilt största utgiftsposten, kostnaden för personal, eftersom denna är lättare att uppskatta. Till skillnad från kostnadsökningar i lokalanpassningskostnader, som måste inventeras och undersökas innan ett svar kan ges, kan man utgå från Skolverkets beräkningskvot. Denna anger att personalkostnaden utgör cirka 70 procent av förskolans totala kostnader. Nackdelen med att endast utgå från personalkostnaden är givetvis att resterande 30 procent, det vill säga kostnader för lokaler och övriga kostnader inte ingår i beräkningen. Eftersom mindre barngrupper skulle leda till en ökad personaltäthet kan en grov kostnadsberäkning göras av behovet av nyanställda barnskötare och förskollärare. Vid den senaste rapporteringen till SCB framgick att Järfällas kommunala förskolor har en personaltäthet om 5,4 barn per årsarbetare. Vad det skulle kosta att utöka personaltätheten, i syfte att möjliggöra mindre barngrupper, framgår av tabellen på nästa sida. Kommunala förskolor Ökad kostnad kommunala förskolor Antal barn 2017 Antal årsarbetar e Antal barn/årsarbet are Behov av nyanställda Anställ bara förskollärare Anställ bara barnskötare Anställ 50 % av vardera , , , Kapacitetsplan och prognos för lokaler åren , Bun Dnr 2018/239 8 För en längre diskussion kring möjliga rationaliseringsåtgärder, se avsnittet Analys.

13 (12) 13(15) Vid en anställning av 122 nya årsarbetare skulle cirka 2,5 personal kunna tillföras de 50 nya barngrupperna som behöver skapas. Vid en likafördelning av barnskötare och förskollärare hamnar därför kostanden på drygt 59 miljoner kronor i utökade personalkostnader per år. 6. MINDRE BARNGRUPPER I EXPANSIONEN Järfälla kommun befinner sig i en tillväxtfas. I den årliga kapacitetsplanen görs prognoser för hur stort antalet förskoleplatser och grundskoleplatser som beräknas behövas inom de närmsta åren. Årets kapacitetsplan visar på en något långsammare expansion, vilket främst beror på att byggnadstakten i kommundelen Barkarby/Skälby är lägre än beräknat. Enligt kapacitetsplanen innebär dock expansionen att både kort- och långsiktiga åtgärder måste vidtas för att möta det ökade behovet, vilket framgår av stycket nedan: Likväl visar prognosen att behovet av förskoleplatser kommer att öka, och att det framför allt på kommundelsnivå kommer behövas kapacitetsstärkande åtgärder framöver. Kapacitetsökning har skett i Jakobsberg men det behövs fler platser för att kunna ta emot alla barn i åldern 1-5 år. Inom 1-5 år behöver förvaltningen arbeta med att se över att hur kapaciteten kan matcha det ökade behovet i Jakobsberg och Barkarbystaden med både kortsiktiga och långsiktiga lösningar. Noterbart är att de kapacitetshöjande åtgärder som beskrivs ovan, inte har tagit höjd för minskade barngrupper. Det kan därför finnas skäl till att justera och anpassa planerna för kapacitetshöjande åtgärder vid ett beslut om minskade barngrupper. 7. ANALYS Det står utom allt rimligt tvivel att en minskning av barngruppernas storlek innebär en stor kostnadsökning för förskolorna givet att nuvarande kvalitet ska upprätthållas med avseende på personaltäthet och pedagogisk verksamhet. Det är i detta skede svårt att uppskatta kostnaden exakt, eftersom det finns flera rörliga variabler i beräkningarna. En avgörande faktor är exempelvis hur många nya avdelningar som måste byggas och hur många barngrupper som kan inrymmas i befintliga lokaler, med eller utan lokalmässiga anpassningar. Kommunens lokaler är i olika grad anpassningsbara och därigenom olika mottagliga för förändringar, vilket även återges i kapacitetsplanen: Utnyttjandet av lokalerna varierar [ ] när det gäller hur man väljer att organisera verksamheten. Utredningen har visat på vissa skillnader i hur man utnyttjar sina lokaler utifrån ett verksamhetsperspektiv, med hänsyn tagen till de skillnader som beror på bättre eller sämre planerade lokaler, storlek på kök, korridorer osv. En viktig aspekt som måste analyseras på varje enskild förskola och avdelning är huruvida det finns förutsättningar att vid ett utökat antal barngrupper förändra personalsammansättningen för att optimera resursutnyttjandet av den pedagogiska och administrativa personalen. De beräkningar som presenteras i rapporten utgår från de kostnader som finns idag som alltså inte tar hänsyn till förändringar som uppstår vid ett utökat antal barngrupper.

14 (12) 14(15) Med dessa förbehåll presenterade kan det fastslås att kostnaden för att minska barngrupperna i enlighet med Skolverkets rekommendationer, utifrån dagens barnantal, skulle uppgå till cirka 98 miljoner kronor årligen. Det ska också påtalas att detta endast är kostnaden för de kommunala enheterna. Om kostnadsökningen finansieras med hjälp av en höjd barnpeng ska givetvis även de fristående aktörerna kompenseras med motsvarande belopp, eftersom principen bidrag på lika villkor råder. I dagsläget utgör fristående enheters del av Järfällas totala barnpengsbudget cirka 28 procent. Självfallet går det att reducera ovan nämnda kostnader drastiskt, men då bör konsekvenserna belysas. Vid minskade barngrupper utan en ökad personaltäthet sjunker kostnadsökningen avsevärt, eftersom ungefär 70 procent av förskolornas utgifter består av personalkostnader. Vid minskade barngrupper utan personaltillskott skulle dock förskolorna tvingas organisera sin personal så att det blir färre personal per barngrupp, vilket skulle få organisatoriskt negativa effekter (se 1.2. Organisation). Som har redovisats i kapitel 5.2. riskerar en situation att uppstå som innebär att en barnskötare/förskollärare kan bli lämnad ensam med en hel barngrupp vid en annan personals frånvaro. Utöver den rent personalmässiga aspekten, måste också skillnaden i pedagogisk kvalitet framhållas. Eftersom bemanningen i varje barngrupp skulle bli mycket lägre riskerar detta att drabba den pedagogiska verksamheten. Det skulle bli svårare att bemanna varje barngrupp med minst en förskollärare och det skulle sannolikt leda till att den pedagogiska verksamheten skulle behöva inriktas mot aktiviteter som är av mindre personalkrävande karaktär. Pedagogiska aktiviteter som kräver en hög personaltäthet, och som ofta kännetecknas av hög kvalitet, skulle sannolikt behöva bytas ut mot aktiviteter som mer kännetecknas av omsorg än av lärande karaktär. Ett annat sätt att försöka sänka kostnaderna för mindre barngrupper är att frångå nuvarande riktlinjer för rörelseyta per barn. Om barnens rörelseyta kan minskas kan fler barngrupper skapas på samma förskolor. Det ska dock poängteras att detta kan få långtgående negativa arbetsmiljömässiga effekter för såväl barn som personal och är något som måste undersökas noggrant innan det kan genomföras. Ett alternativ till minskade barngrupper i Järfällas kommunala förskolor är en satsning på ökad personaltäthet. Vidtalade förskolechefer förespråkar detta, eftersom detta skulle ge dem större möjligheter att kunna optimera verksamheten utifrån de aktuella behov som finns. Precis som forskningen visar är det en mångfald av faktorer som påverkar kvaliteten på verksamheten i förskolan och dessa faktorer är inte sällan av lokal karaktär. I vissa fall kanske det handlar om att ett arbetslags kompetens behöver förstärkas, i andra fall om att fysiska anpassningar måste göras på olika avdelningar. Det som nästan alltid är avgörande för hur stor en barngrupp bör vara är barnens behov, och dessa kan se olika ut från barngrupp till barngrupp. Förskolecheferna i Järfälla är övertygade om att kvaliteten på verksamheterna skulle höjas mer om man istället för minskade barngrupper istället tillförde medel till förskolorna så att en ökad personaltäthet kan nås. Det är helt enkelt så att barngruppernas storlek är en alltför statisk indikator på kvalitet, anser förskolecheferna. Statistik om hur många barn som är inskrivna på olika avdelningar är inte alltid helt tillförlitlig och kan därför se bättre ut i teorin än vad som fallet är i

15 (12) 15(15) verkligheten. En ökad personell närvaro kommer dock alltid gynna barnen och verksamheten i alla lägen. 8. SLUTSATSER OCH FÖRSLAG Om Järfällas kommunala förskolor ska få mindre barngrupper enligt Skolverkets rekommendationer kommer detta medföra en kostnadsökning. Givet att inga kostnadsbesparingar genomförs, till exempel lägre personaltäthet, uppskattas den preliminära kostnadsökningen för personaltillskott till cirka 59 miljoner kronor årligen för de kommunala förskolorna. Därtill kommer en ytterligare kostnadsökning för ersättning av höjd barnpeng till de fristående enheterna. Om även övriga kostnader för mindre barngrupper, till exempel lokalanpassningar, tas med i beräkningen uppskattas kostnadsökningen till nästan 98 miljoner kronor årligen för de kommunala enheterna. Läsaren bör dock notera att kostnadsökningen är grovt uppskattad och avhängig en mängd faktorer, vilket gör att kostnaden potentiellt sett kan förändras. Om förslaget med minskade barngrupper ska realiseras föreslås det att en genomlysning görs på varje enskild förskola. Eftersom förutsättningarna med avseende på lokaler ser olika ut på varje förskola, måste möjligheten att inrymma nya barngrupper i befintliga lokaler eller i anslutning till befintliga lokaler undersökas närmare. Barn- och ungdomsförvaltningen välkomnar mindre barngrupper, men förordar samtidigt en satsning på ökad personaltäthet. Det är svårt att minska barngrupperna av ekonomiska och organisatoriska skäl. Om medel istället tillförs för att öka personaltätheten inom ramen för nuvarande barngrupper kan professionen få större utrymme att själva få anpassa verksamheten efter verksamhetens behov, vilket framhålls som en mer effektiv metod för att höja kvaliteten i förskollorna.