Revisionsrapport 8 / 2012 Genomförd på uppdrag av revisorerna maj-augusti Huddinge kommun. Granskning av kommunstyrelsens ägarstyrning

Transkript

1 Revisionsrapport 8 / 2012 Genomförd på uppdrag av revisorerna maj-augusti 2012 Huddinge kommun Granskning av kommunstyrelsens ägarstyrning

2 Innehåll 1. Sammanfattning och rekommendationer Inledning Bakgrund Syfte Avgränsning Revisionsfrågor Revisionskriterier Ansvarig nämnd Metod och genomförande Resultat av granskningen Övergripande företagspolicy och ägarens styrmodell? Ägarrollen Nomineringen av styrelseledamöter och kompetensanalys Informationsutbyte mellan ägare och styrelseledamöterna i respektive bolag Motiv och ändamål med styrningen och kommunikation med ägaren Styrdokumentens tydlighet och genomslag på styrning och uppföljning Hantering av revisionens tidigare rekommendationer Ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag som gäller från 1 januari

3 1. Sammanfattning och rekommendationer På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Huddinge kommun har Ernst & Young granskat kommunstyrelsens ägarstyrning över hel- och delägda bolag i kommunen. De bolag som omfattas är Huge Fastigheter (ägt till 100 % av Huddinge kommun), Södertörns Energi (ägt till 58 % samt intressebolaget Söderenergi ägt till 29 %) och SRV (ägt till 31,5 %). Ägarstyrningen har tidigare granskats separat för respektive bolag under perioden 2009 till och med I samtliga granskningsrapporter lämnas förslag till rekommendationer som syftar till att utveckla kommunstyrelsens styrning av företagen. I kommunstyrelsens verksamhetsplan för 2012 sägs att Ett behov av att utveckla styrningen av hel- och delägda bolag har identifierats. Granskningen är främst en uppföljning av tidigare granskningar men omfattar också en översiktlig granskning av kommunens och Huge Fastigheters hantering av den nya lagen om allmännyttiga kommunala bostadsföretag som trädde i kraft den 1 januari Granskningen visar att Huddinge kommun sedan år 2009 på flera olika sätt har arbetat aktivt med att tydliggöra och utveckla ägarstyrningen av de del- och helägda bolagen. Kommunens ledning har bland annat arbetat aktivt med att ta fram och uppdatera styrdokument kopplade till styrning och uppföljning av bolagen samt har en kontinuerlig uppföljning av bolagens verksamheter i olika perspektiv på flera nivåer i den kommunala organisationen. En väsentlig fråga som utvecklats under senare år är den finansiella styrningen i kommunkoncernen. Frågan är viktig ur ett väsentlighets- och riskperspektiv då såväl Huge Fastigheter som Södertörns Energi har stora finansiella skulder. Med den internbank som bildades år 2010 för kommunen, Huge Fastigheter och Söderenergi har det samlade greppet kring finansieringsfrågorna stärkts. Det finns ingen samlad företagspolicy eller liknande som antagits av kommunfullmäktige. Kommunstyrelse och kommunfullmäktige saknar sålunda ett samlat långsiktigt dokument där det på ett tydligt sätt framgår hur styrningen och uppföljningen av koncernbolagen ska gå till. Centralt ur ett ansvarsperspektiv är den uppföljning som sker samlat av kommunstyrelsen som organ, samt den uppföljning som sker på tydligt uppdrag av kommunstyrelsen. Det är viktigt att den uppföljning som sker är väl avvägd ur ett väsentlighets- och riskperspektiv så att varken för mycket eller för lite uppföljning sker på respektive nivå. Vidare behöver styrning och uppföljning anpassas så att såväl aktiebolagsrättsliga som kommunalrättsliga krav efterlevs. Som grund för den styrning och uppföljning som sker bör därför en tydligt dokumenterad väsentlighets- och riskanalys göras för kommunkoncernen som helhet i olika perspektiv. Den rapportering som sedan sker från bolagen till respektive nivå i kommunens organisation bör vara anpassad på ett tydligt sätt till den inriktning och omfattning på information som respektive nivå behöver. Ju fler ägare till ett bolag ju svårare och mindre effektivt kan det vara att ställa egna specifika krav på uppföljningen från respektive ägare. Det behöver också tydligare utvecklas hur och när eventuell vidarerapportering ska ske av information uppåt i organisationen. Ett förslag är att fastställa mallar för uppföljning i samband med att ägardirektiven beslutas, möjligen som bilaga till direktiven. Styrningen av Huge Fastigheter och de delägda energibolagen sker främst med ägardirektiv. För Huge Fastigheter finns uppdaterade direktiv medan det för Södertörns Energi och Söderenergi saknas aktuella direktiv. Sådana är dock under utarbetande i samverkan med övriga ägare. Av ägardirektiven framgår vilken rapportering som ska ske till ägaren och när den ska ske. För SRV saknas fortfarande ägardirektiv, trots att omfattande resurser nedlagts på att ta fram sådana direktiv de senaste åren. Styrningen av SRV sker fortsatt främst genom konsortialavtal (ägaravtal), bolagsordning, renhållningsordning och avfallsordning. Dessa dokument är relativt detaljerade och styrande för verksamheten. Några av dokumenten är dock inte aktualiserade sedan många år och är därmed av olika skäl inte helt relevanta för den verksamhet som idag 3 (29)

4 bedrivs i bolaget. Det är därför viktigt att ägardirektiv tas fram och beslutas samt att styrdokumenten i övrigt aktualiseras. Utöver den uppföljning av bolagen som sker baserat på ägardirektiv och andra styrdokument sker kontinuerlig styrning och uppföljning av bolagen på flera olika nivåer och i olika konstellationer. Kommunens inflytande och insyn utövas också på bolagsstämma i respektive bolag samt genom delvis personunion mellan kommunstyrelsens ledamöter och bolagens styrelseledamöter. I praktiken har kommundirektören och kommunstyrelsens ordförande täta kontakter med bolagens ledningar. Även ekonomichef och kommundirektör samt internbanken har omfattande kontakter med bolagens ledningar. I praktiken utövar sålunda även tjänstemannanivån en omfattande ägarroll. Kommunens representanter i bolagsstyrelserna utses av fullmäktige och nomineras av partierna. I Huge Fastigheter väljs samtliga av fullmäktige i Huddinge kommun medan det i de delägda bolagen, Söderenergi och SRV, väljs två ledamöter vardera av Huddinge kommun. Några renodlade så kallade styrelseproffs finns inte. I praktiken är det sålunda partierna som nominerar personer till styrelserna. Frågan om på vilket sätt och på vilka grunder respektive parti nominerar ledamöter har inte omfattats av granskningen. I kommunal-/landstingsägda bolag förekommer bolagsstyrelser som helt eller delvis består av så kallade styrelseproffs. Denna lösning har Huddinge inte valt för Huge Fastigheter och inte heller tillsammans med övriga ägarkommuner i övriga koncernbolag. I Söderenergi är Telges CFO och Södertörns Energis VD adjungerade i styrelsen. Dessa har lång erfarenhet från energibranschen. Det är fullmäktiges sak att utse styrelseledamöter i bolagen och vi lämnar inga synpunkter på den ordning som fullmäktige har valt. Det är dock viktigt att ägarna och partierna säkerställer att styrelseledamöterna tillsammans har tillräcklig kompetens och integritet för att tillvarata respektive bolags intressen och åligganden enligt aktiebolagslagen och andra lagar, samt att förstå respektive verksamhets affärsrisker så väl att ett tillräckligt ansvar kan tas för att styra och följa upp bolagen. För Huge Fastigheter har kommunen tagit initiativ till styrelseutbildning under 2012 medan det i de delägda bolagen, SRV och Söderenergi, genomförs utbildningar i den utsträckning som bolagen själva bestämmer. Mer strukturerade utbildningsplaner för styrelserna i respektive bolag bör utarbetas. Ägardirektiven beslutas i kommunfullmäktige som sålunda har den yttersta ägarrollen. Vilken specifik rapportering som ska ske till fullmäktige i form av återkoppling på direktiven är dock inte tydliggjord. Större delen av den rapportering som ska ske enligt ägardirektiven sker till kommunstyrelsen som har den uttalat formella ägarrollen. Även i praktiken är vår bedömning att kommunstyrelsen som samlat organ uppfattas som den nivå där ägarrollen centralt utövas på ett formellt sätt. För såväl Huge Fastigheter som Söderenergi bedöms ägardirektiven vara relativt tydliga. Detta gäller särskilt uppdrag som ska genomföras under direktivperioden. Ett antal generella direktiv/viljeinriktningar från ägaren bedöms dock vara alltför generella för att kunna utvärderas och mätas på ett tillräckligt sätt. Flera av direktiven har på ett tydligt sätt integrerats i bolagens affärsplaner. Affärsplanerna följs i sin tur upp på ett strukturerat sätt och rapporteras till kommunen. Kommunen får därvid kontinuerligt en uppföljning av direktiven och affärsplanen. Utöver detta sker en årlig rapportering avseende uppföljning av ägardirektiven till kommunen. I Huge Fastigheters direktiv framgår att ledningen årligen ska träffa såväl kommunfullmäktige som kommunstyrelsen och informera om verksamheten. För Söderenergi framgår att ägardialog ska hållas minst två gånger per år. Ägardirektiven för Söderenergi är från Söderenergi hade i det läget en bekymmersam ekonomi och en låg soliditet för att klara eventuella svängningar i resultatet. Det nya kraft- 4 (29)

5 värmeverket som var under uppförande förväntades generera kraftigt förbättrade resultat. Den prismodell som togs fram i samband med direktivens framtagande innebar att det totala fjärrvärmepriset till distributions- och försäljningsbolagen därför inte skulle kunna höjas under åren Målet var att senast år 2012 ha ett eget kapital om 200 mnkr (efter att tillskottet återbetalats). Söderenergi har dock av olika skäl inte klarat de ekonomiska krav som uppställts i direktiven, främst att avkastningen från det nya kraftvärmeverket blivit lägre än förväntat. För att förbättra det ekonomiska läget i Söderenergi 2012 har priserna, i strid med ägardirektiven, höjts gentemot distributionsbolagen. Detta har kunnat ske efter utökat ägarmöte i december Deltagare vid ägarmötet var de tre kommunstyrelsernas presidier, Söderenergis presidium samt Ägarrepresentanter. Söderenergis styrelse godkände den extra höjningen i februari Eftersom beslutet inte är förenligt med vad som framgår av ägardirektiven borde beslutet enligt vår bedömning ha lyfts till fullmäktigenivå. Av konsortialavtalet för SRV framgår att bolagets verksamhet ska bedrivas enligt självkostnadsprincipen medan det i utkast till ägardirektiv framgår att bolagets verksamhet ska bedrivas enligt affärsmässiga principer. I praktiken bedrivs halva verksamheten (den lagstadgade) med underskott som finansieras av vinster i den konkurrensutsatta verksamheten. Båda dessa verksamheter bör behandlas separat i ägardirektiven. Liksom i tidigare revisionsrapport (från 2010) är vår bedömning att det kan vara tveksamt ur ett kommunalrättsligt perspektiv att ange att avfallsverksamheten ska bedrivas enligt affärsmässiga principer. Enligt kommunallagen får kommuner driva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och den går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. För vissa verksamheter, el- och fjärrvärmebolag, allmännyttiga kommunala bostadsföretag, samt vissa andra verksamheter finns speciallagstiftning som kräver att bolagen bedrivs affärsmässigt och som går före kommunallagens bestämmelser. Någon motsvarande speciallagstiftning finns dock inte för renhållnings- /avfallsverksamhet. Vi har i granskningen tagit del av utkast till ägardirektiv för SRV, daterade , som bl a tydliggör ägarkommunernas motiv för att äga bolaget, bolagets uppdrag, bolagsledningens roll i förhållande till ägarnas olika organ, m m. För bolaget som helhet sätts ekonomiska mål med ett visst avkastningskrav och krav på viss soliditet. Något tydliggörande av separata krav på verksamhetens konkurrensutsatta respektive ej konkurrensutsatta del framgår inte. Krav i direktiven ställs på att bolaget årligen skall rapportera fastställd budget och verksamhetsplan till ägarkommunerna senast den 30 november varje år, vilket för närvarande inte sker. En genomgång av styrelseprotokollen för 2012 visar att dessa är utförliga och väl dokumenterade. Några indikationer på att bolaget skulle bedrivas i annan riktning än vad som anges i styrdokumenten framkommer inte. Bolagen rapporterar i allt väsentligt till kommunen i enlighet med gällande ägardirektiv samt övriga rapporteringskrav. Det är till stor del upp till respektive bolag att bedöma hur rapporteringen ska se ut då mallar för rapporteringen inte fastställs av kommunen. Detta kan i och för sig vara rimligt då kommunen är delägare i såväl Söderenergi som SRV. Det kan dock övervägas att fastställa uppföljningsmallar för rapporteringen i samband med att direktiv i framtiden beslutas. Detta för att säkerställa att ägarna får den rapportering och uppföljning av direktiven som önskas. En uppföljning av rekommendationer som lämnats i tidigare granskningar av ägarstyrningen framgår under avsnitt 3.7 i rapporten. Sammantaget bedöms kommunledningen och bolagsstyrelserna ha tagit till sig rekommendationerna och vidtagit åtgärder som antingen är avslutade eller pågående. Den lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag som gäller från 1 januari 2011 ställer väsentligt ändrade krav på de bolag som omfattas av lagen samt dess ägare. Bland annat gäller att sådana bolag ska bedrivas enligt affärsmässiga principer och att ägaren ska ställa marknads- 5 (29)

6 mässiga avkastningskrav på bolaget. Detta till skillnad från tidigare lag om allmännyttiga bostadsföretag som krävde drift utan vinstsyfte. I paragraf ett i lagen anges att bolag bland annat ska uppfylla kravet på att huvudsakligen förvalta fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt för att omfattas av lagen. Frågan är om Huge Fastigheter uppfyller kravet huvudsakligen. Av bolagets årsredovisning framgår att bostäder står för ca 45 procent och lokaler för 55 procent av omsättningen. Följden av om bolaget omfattas av lagen eller ej är väsentlig då bolaget antingen ska bedrivas enligt affärsmässiga principer (enligt rubricerad lag) eller med förbud att driva företaget i vinstsyfte (om rubricerad lag inte är tillämplig). Enligt Sveriges kommuner och landsting (cirkulär 10:66) är uppfattningen att mer än 50 % av verksamheten, förmodligen mer, måste avse hyresbostäder för att kravet ska anses vara uppfyllt. Med denna tolkning omfattas sålunda inte Huge Fastigheter av lagen och ska därmed bedrivas utan vinstsyfte. Enligt regeringen innebär detta att statsstödsproblematiken aktualiseras. SKL anger (i sitt cirkulär 10:66) att förbudet mot att driva företag i vinstsyfte inte innebär ett strikt hinder för bolag att redovisa vinst. Ett viktigt syfte med lagens tillkomst är dock att undvika konkurrenssnedvridning och att kommuner bedriver konkurrenshämmande verksamhet i förhållande till privata aktörer. Det saknas också rättsfall på hur huvudsaklighetsrekvisitet ska bedömas. Huge Fastigheters ledning bedömer att uthyrningen av bostäder omfattas av lagens krav på drift enligt affärsmässiga principer och att lagen i övrigt omfattar bolagets totala verksamheter. Vidare är ledningens bedömning att EU-direktiven kräver att verksamheten bedrivs på ett affärsmässigt sätt oavsett om lagen skulle vara tillämplig eller ej. Inom ramen för revisionen har vi inte kunnat bedöma huruvida huvudsaklighetskriteriet är uppfyllt eller ej. Lagens krav på affärsmässighet innebär sammanfattningsvis, att kommunerna ska ställa marknadsmässiga avkastningskrav på sina bostadsbolag, att kommunerna ska ta ut marknadsmässig avgift när de ingår borgensåtagande för sina bostadsbolag och att kommunerna ska ta ut marknadsmässig ränta på lån till sina bostadsbolag. Även när det gäller tillskott av eget kapital till bostadsbolagen måste kommunerna agera utifrån affärsmässiga överväganden. Av propositionsuttalandena framgår även att det egna kapitalet ska generera marknadsmässig avkastning, att kommunen och bolagets ekonomier inte får blandas ihop och att bolagets bästa ska ligga till grund för bolagets beslut om såväl drift som investeringar. Varken av ägardirektiv eller bolagsordning framgår tydligt huruvida bolaget ska bedrivas enligt affärsmässiga principer eller om bolaget i grunden ska bedrivas utan vinstsyfte. Av ägardirektiven framgår dock att förväntan är att bolaget ska redovisa förluster till och med år 2013 och att bolaget från och med år 2014 ska redovisa ett positivt resultat före skatt. Senast år 2015 framgår att ett nytt finansiellt mål ska utarbetas. Vidare ställs avkastningskrav för nyinvesteringar om lägst 5 procent. När det gäller bostadsinvesteringar framgår dock att avkastningskravet kan sättas lägre (utan någon närmare precision). Bedömningen är att Huddinge kommun till fullo inte har fastställt avkastningskrav på Huge Fastigheter i den mening som framgår av lagen Rekommendationer: I granskningsrapporten lämnas bland annat följande rekommendationer: En företagspolicy eller liknande bör tas fram där kommunens riktlinjer för styrning, uppföljning och kontroll av bolagen tydliggörs på övergripande nivå. Bland annat bör tydliggöras hur direktiv i olika former till bolagen ska tas fram och beslutas, vilka olika forum i kommunorganisationen som finns för uppföljning och kontroll av bolagens verksamheter i olika perspektiv, hur omfattande denna kontroll och uppföljning behöver vara på respektive nivå, hur dokumentationen av uppföljning och kontroll ska se ut, hur och när vidarerapportering behöver ske till nästa nivå, etc. Särskilt viktigt är att kommunstyrelsen som samlat organ tydliggör vilken information om bolagen som ska hanteras i kommunstyrel- 6 (29)

7 sen och hur denna ska hanteras för att säkerställa att kommunstyrelsen utövar en tillräcklig uppsikt över bolagen. Kommunen bör verka för att styrdokumenten för SRV snarast uppdateras. Dokumenten är otydliga vad gäller ägarens intentioner med bolaget och stämmer till delar inte överens med den verksamhet som idag bedrivs i bolaget. Kommunen bör vidare verka för uppdatering av enskilda styrdokument om ägarna inte kan enas om frågeställningar som endast berör specifika styrdokument. Inom ramen för kommunstyrelsens samlade uppsikt bör styrelseprotokoll och budgetar/affärsplaner från de hel- och delägda bolagen finnas tillgängliga vid kommunstyrelsens sammanträden. Kommunen behöver ta fram och besluta om ägardirektiv för SRV och uppdatera sådana för Söderenergi. Kommunen bör som ägare tydliggöra hur samtliga direktiv i ägardirektiven ska mätas och följas upp. Möjligen bör detta framledes ske i bilaga till ägardirektiv i samband med att dessa beslutas. Beslut om ändringar i styrningen av bolagen som är i strid med ägardirektiv behöver lyftas till fullmäktigenivå eftersom fullmäktige beslutat om ägardirektiven (gäller prissättning mellan Söderenergi och distributionsbolagen). Ägardirektiv och bolagsordning behöver förtydligas för Huge Fastigheter med avseende på effekter av den lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag som trädde i kraft år Under förutsättning att Huge Fastigheter omfattas av lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag behöver kommunen utveckla avkastningskrav på bolaget som till fullo är förenliga med lagstiftningens krav. Under förutsättning att Huge Fastigheter omfattas av lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag behöver tydliggöras hur eventuella bidrag till föreningar i form av lokalbidrag ska hanteras. 7 (29)

8 2. Inledning 2.1. Bakgrund Revisorerna i Huddinge kommun har de senaste åren genomfört ett antal granskningar avseende ägarstyrningen i kommunens hel- och delägda bolag, nämligen Huge Fastigheter AB, (helägt), Södertörns Energi AB med dotterbolaget Södertörns Fjärrvärme AB (hälftenägt av Huddinge och Botkyrka som i sin tur samäger Söderenergi AB med Södertälje kommun) samt SRV Återvinning AB som samägs av fem Södertörnskommuner. Granskningen av styrningen i Södertörns Energikoncern genomfördes 2009, SRV Återvinning 2010 och Huge Fastigheter I samtliga revisionsrapporter lämnas rekommendationer som syftar till att utveckla kommunstyrelsens styrning av företagen. I kommunstyrelsens verksamhetsplan för 2012 sägs att Ett behov av att utveckla styrningen av hel- och delägda bolag har identifierats. Nya ägardirektiv är fastställda för Huge och ska tas fram för energikoncernen i samverkan med övriga delägare under hösten/vintern 2011/2012. Kommunstyrelsen ska fortsätta att utveckla styrningen av de av kommunen hel- och delägda bolagen genom en repetition av styrelseansvarsutbildningen för dem som inte gick den första gången, utvärdering och utveckling av samarbetet kring finansieringsfrågor samt inrättandet av kvartalsvisa genomgångar av bolagens resultat, ställning och verksamhetsmässiga utveckling. Revisorerna har mot bakgrund av ovanstående beslutat att genomföra en uppföljning av tidigare granskningar av ägarstyrningen Syfte Syftet med granskningen är att följa upp ändamålsenligheten i kommunens ägarstyrning och hur ägarstyrningen utövas av kommunens hel- och delägda företag mot bakgrund av de rekommendationer som lämnats i revisionsrapporterna och kommunstyrelsens svar på dessa. Vad gäller Huge Fastigheter AB så har ny lagstiftning tillkommit för allmännyttiga kommunala bostadsföretag från år Denna ställer väsentligt förändrade krav på kommunernas ägande jämfört med tidigare lagstiftning. Inom ramen för granskningen behandlas därför även frågan kring hur kommunen som ägare säkerställt att den nya lagstiftningen efterlevs i såväl kommunens styrning av bolaget som av bolagets egen ledning Avgränsning Granskningen avgränsas till att omfatta de bolag och de frågeställningar samt rekommendationer som framgår av de granskningar som beskrivs under avsnittet Bakgrund ovan Revisionsfrågor Följande frågor belyses i granskningen: Finns det idag en övergripande företagspolicy antagen av kommunfullmäktige? Hur ser ägarens styrmodell och struktur ut? Vem utövar ägarrollen i praktiken rollfördelning mellan kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och förvaltningen? Vem/vilka personifierar konkret ägarrollen? Hur och utifrån vilka kriterier sker nomineringen av styrelseledamöter till de kommunala bolagen? Sker någon analys av behovet av kompletterande kompetenser? Vilka krav ställer ägaren på dessa ledamöters styrelsearbete? Finns det något organiserat informationsutbyte mellan de som utövar ägarrollen och styrelseledamöterna i respektive bolag? 8 (29)

9 Hur specifik är styrningen gentemot varje företag vad avser motiv och ändamål, vad som ska uppnås och hur detta ska kommuniceras och rapporteras till ägaren? Rapporterar bolagen i enlighet med vad som står i ägardirektiven? Är styrdokumenten tillräckligt tydliga? Hur återspeglas ägardirektiven i bolagens affärsplaner och verksamhet? Har bolagens styrelser och VD:ar agerat i den riktning som ägardirektiven anger? Vad står i styrelseprotokollen? Hur har revisionens rekommendationer hanterats av kommunstyrelsen och bolagens styrelser sedan granskningarna genomförts? Övergripande frågor kring anpassning av Huge Fastigheter ABs verksamhet till lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag som gäller från 1 januari Revisionskriterier Granskningen sker med utgångspunkt i följande revisionskriterier: De rekommendationer om god och förbättrad ägarstyrning som framgår i tidigare revisionsrapporter. Kommunallagens krav på kommunstyrelsen att utöva uppsikt över kommunens bolag. Lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag från 1 januari 2011 (gäller Huge Fastigheter AB) Ansvarig nämnd Granskningen avser kommunstyrelsen Metod och genomförande Granskningen baseras på intervjuer och studier av relevanta dokument. Intervjuer har genomförts med: Kommunstyrelsens ordförande, kommundirektör, ekonomichef och controllerchef. VD och ekonomichef i respektive granskat bolag (Söderenergi, SRV och Huge Fastigheter). VD i Södertörns Energi AB Ansvarig tjänsteman i kommunen för uppföljning av bolagens kontinuerliga redovisning och återrapportering till ägaren. 9 (29)

10 3. Resultat av granskningen Nedan beskrivs resultatet av granskningen revisionsfråga för revisionsfråga. För att sätta in respektive koncernföretag i sitt sammanhang ur ett Huddingeperspektiv lämnas dock först en kortfattad bild av kommunkoncernen. Tabellen nedan visar med några finansiella nyckeltal olika enheters inbördes storheter i Huddinge kommunkoncern. Några finansiella nyckeltal för kommunkoncernens enheter 2011 Intäkter exkl finansiella intäkter Tillgångar Finansiella skulder Varav Huddinges andel Huddinge kommun % Huge Fastigheter % Södertörns Energi % SRV Återvinning ,5% Kommunkoncernen Som framgår är Huge Fastigheter det enda helägda bolaget av Huddinge kommun. Huge Fastigheter står också för en mycket stor del av kommunkoncernens totala tillgångar (ca 76 procent) och också för en stor andel av kommunkoncernens finansiella skulder (91 procent). Bolagets intäkter utgör ca 19 procent av kommunkoncernens intäkter. Södertörns Energi AB ägs till 58 % av Huddinge kommun och till 42 procent av Botkyrka kommun. I energikoncernen ingår också Södertörns Fjärrvärme AB som ägs till 100 procent av Södertörns Energi AB, samt intressebolaget Söderenergi AB som även samägs med Södertälje kommun. Även Södertörns Energi koncernen står för en väsentlig del av tillgångar och skulder i kommunkoncernen och bedriver en verksamhet som är konkurrensutsatt och utsatt för olika typer av affärsrisker. SRVs verksamhet är betydligt mindre till omfattning och består till ca hälften av lagstyrd och taxefinansierad verksamhet och till hälften av konkurrensutsatt verksamhet. Huddinge kommuns andel i SRV uppgår till 31,5 procent (totalt fem ägarkommuner). Mot bakgrund av att bolagen skiljer sig väsentligt åt i flera perspektiv, bl a storleksmässigt, verksamhetsmässigt och finansiellt är riskerna ur ett kommunkoncernperspektiv väsentligt olika för de olika innehaven. Vidare delas riskerna med andra ägare i energikoncernen och SRV vilket innebär att Huddinge kommun behöver samordna sin ägarstyrning med övriga ägare. Kommunstyrelsen behöver sålunda ha en tydlig plan för hur styrningen och uppföljningen av respektive innehav ska gå till samt hur mycket resurser som ska läggas på respektive innehav och vilka frågor som det ska fokuseras på ur ett kommunkoncernmässigt väsentlighets- och riskperspektiv. 10 (29)

11 3.1. Övergripande företagspolicy och ägarens styrmodell? Nedan besvaras revisionsfrågan: Finns det idag en övergripande företagspolicy antagen av kommunfullmäktige? Hur ser ägarens styrmodell och struktur ut? Det finns ingen samlad företagspolicy eller liknande som antagits av kommunfullmäktige. Kommunstyrelse och kommunfullmäktige saknar sålunda ett samlat dokument där det på ett tydligt sätt framgår hur styrningen och uppföljningen av respektive innehav ska gå till utifrån en samlad koncernmässig väsentlighet- och riskanalys. Styrningen av Huge Fastigheter och energikoncernen sker främst med ägardirektiv. För Huge Fastigheter finns uppdaterade direktiv medan det för energikoncernens bolag saknas aktuella direktiv. Sådana är dock under utarbetande i samverkan med övriga ägare. Av ägardirektiven framgår vilken rapportering som ska ske till ägaren på olika nivåer och när den ska ske. För SRV saknas fortfarande ägardirektiv, trots att omfattande resurser nedlagts på att ta fram sådana direktiv de senaste åren. Styrningen av SRV sker fortsatt främst genom konsortialavtal (ägaravtal), bolagsordning, renhållningsordning och avfallsordning. Dessa dokument är relativt detaljerade och styrande för verksamheten, främst vad gäller den ej konkurrensutsatta verksamheten. Flera av dokumenten är dock inte aktualiserade sedan många år och är därmed av olika skäl inte helt relevanta för den verksamhet som idag bedrivs i bolaget. Utöver den uppföljning som sker baserat på ägardirektiv och andra styrdokument sker styrning och uppföljning av bolagen på flera olika nivåer och i olika konstellationer. Kommunens inflytande och insyn utövas bland annat på bolagsstämma i respektive bolag samt genom delvis personunion mellan kommunstyrelsens ledamöter och bolagens styrelseledamöter. En kontinuerlig uppföljning av bolagen sker också på tjänstemannanivå och i samverkan mellan kommunstyrelsens ordförande och tjänstemän. Kommunstyrelsen behandlar bolagens årsredovisningar och delårsbokslut som informationsärenden och har tillgång till Huges styrelseprotokoll och stämmoprotokoll i samband med kommunstyrelsens möten. För SRV och energibolagen har kommunstyrelsen inte tillgång till bolagens styrelseprotokoll. Kraven på denna rapportering framgår av ägardirektiv för Huge Fastigheter respektive energibolagen. För SRV framgår rapporteringskraven av instruktion från kommunens ekonomikontor. De ärenden som lyfts i kommunstyrelsen kring bolagen sker i övrigt på initiativ av tjänstemännen. Granskningen visar att Huddinge kommun sedan år 2009 har arbetat aktivt med att tydliggöra och utveckla ägarstyrningen. Bland de åtgärder som vidtagits kan nämnas: Kraven på rapportering från bolagen till kommunstyrelse och kommunfullmäktige har tydliggjorts i nya ägardirektiv samt utkast till nya ägardirektiv som ännu inte beslutats. För Huge Fastigheter beslutades direktiven den 23 augusti För Energikoncernen och SRV pågår ett arbete med att ta fram nya direktiv. För SRVs del pågår även en översyn avseende andra styrdokument, bl a konsortialavtal och bolagsordning. Månadsrapporter skickas från bolagen till kommunens tjänstemän. Om väsentliga frågor uppmärksammas lyfts dessa vidare i organisationen. I Huge Fastigheters direktiv framgår krav på att presentera verksamheten årligen i såväl kommunfullmäktige som kommunstyrelsen. Under året har Huge Fastigheters VD presenterat verksamheten i kommunfullmäktige. Ett finansiellt samarbete har inletts mellan kommunen, Söderenergi och Huge Fastigheter. Finanskommittéer har bildats för respektive bolag. Den gemensamma internbanken som etablerades 2010 syftar till att minska de finansiella riskerna och kapitalkostnaderna. 11 (29)

12 Ett väl utvecklat samarbete och informationsutbyte finns mellan styrelserna och internbanken. År 2010 och 2011 har kommunledningen jobbat aktivt med work-shops kring ägarstryningsfrågor inom kommunkoncernen. Fler och utvecklade forum för ägardialog har inrättats. Huges VD ingår numera i kommunens ledningsgrupp. Styrelseutbildning har genomförts i steg 1 under 2011 i Huge Fastigheter. Utbildningen har fokuserat på styrelsens ansvar ur ett legalt perspektiv. Styrelseutbildningar har även genomförts för SRVs styrelse. Ägardialog genomförs fortsatt två gånger per år för SRVs del, där samtliga ägare är representerade. Bolagen skiljer sig väsentligt åt i flera perspektiv, bl a storleksmässigt, verksamhetsmässigt och finansiellt. Riskerna ur ett kommunkoncernperspektiv är sålunda väsentligt olika för de olika innehaven. Vidare delas riskerna med andra ägare i både energikoncernen och för SRV. För att säkerställa att styrningen av respektive koncernbolag är tillräcklig och effektiv bör den styrning och uppföljning som sker tydligare formaliseras i någon form av företagspolicy. D v s vilka resurser som ska läggas på styrning och uppföljning av respektive innehav på respektive nivå i kommunkoncernen och hur uppföljningen ska gå till på respektive nivå bör tydliggöras utifrån ett samlat kommunkoncernperspektiv. Centralt ur ett ansvarsperspektiv är den uppföljning som sker samlat av kommunstyrelsen som organ, samt den uppföljning som sker på tydligt uppdrag av kommunstyrelsen. Detta mot bakgrund av att kommunstyrelsen har ett särskilt ansvar för bolagen inom ramen för den uppsiktsplikt som kommunallagen stadgar. Det är viktigt att den uppföljning som sker är väl avvägd ur ett väsentlighets- och riskperspektiv så att varken för mycket eller för lite uppföljning sker på respektive nivå. Vidare behöver styrning och uppföljning anpassas så att såväl aktiebolagsrättsliga som kommunalrättsliga krav efterlevs. Som grund för den styrning och uppföljning som sker bör därför en tydligt dokumenterad väsentlighets- och riskanalys göras för kommunkoncernen som helhet i olika perspektiv. Den rapportering som sedan sker från bolagen till respektive nivå bör vara anpassad på ett tydligt sätt till den inriktning och omfattning på information som respektive nivå behöver. Ju fler ägare till ett bolag ju svårare och mindre effektivt kan det vara att ställa egna specifika krav på uppföljningen från respektive ägare. Det behöver också tydligare utvecklas hur och när eventuell vidarerapportering ska ske av information uppåt i organisationen. Vad gäller de nya ägardirektivens utformning noteras att direktiven utarbetas i tät dialog mellan kommunen och bolagen och att kommunen som ägare varit betydligt mer aktiv i framtagandet av direktiven jämfört med vid framtagandet av tidigare direktiv. Direktiven för SRV och uppdaterade direktiv för Söderenergi är dock fortfarande inte beslutade (se vidare längre fram i rapporten). En väsentlig fråga som utvecklats under senare år är den finansiella styrningen i kommunkoncernen. Frågan är viktig ur ett väsentlighets- och riskperspektiv då såväl Huge Fastigheter som Södertörns Energi har stora finansiella skulder. Med den internbank som bildades år 2010 för Huge Fastigheter och Söderenergi har greppet kring finansieringsfrågorna stärkts. Bolagen och internbanken har kontinuerliga möten kring finansieringen i strukturerade forum. Dessa genomförs kvartalsvis. Rapporteringen kring uppföljningen av finansieringen har också formaliserats. Rekommendation: Inom ramen för kommunstyrelsens samlade uppsikt bör styrelseprotokollen från samtliga bolag finnas tillgängliga vid kommunstyrelsens sammanträden. 12 (29)

13 Särskilt om styrningen av Huge Fastigheter Kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören har täta möten med bolagets ledning. Möten bokas månadsvis och genomförs som regel om det inte finns skäl att ställa in möten. VD för bolaget sitter också med i kommunens ledningsgrupp då kommunala lokalfrågor är en strategisk fråga för kommunen och bolagets verksamhet sammantaget är en väsentlig del av kommunkoncernens tillgångar och skulder. I de nya ägardirektiven för Huge Fastigheter (23 augusti 2011) har den rapportering som ska ske till kommunstyrelsen respektive till kommunens ledningsfunktion i övrigt tydliggjorts. Det framgår att protokoll, årsredovisning, revisionsberättelse, underlag för koncernredovisning samt redovisning av verksamheten per sista mars och per sista augusti ska rapporteras till kommunstyrelsen. Vidare framgår att måluppfyllelse och ägardirektiv samt det ekonomiska läget ska rapporteras enligt kommunens instruktioner. Det framgår dock inte om denna rapportering ska ske till kommunstyrelsen eller annan nivå hos ägaren. Vidare framgår att bolaget årligen efter att bolagets årsredovisning lämnats till kommunen och i god tid innan bolagsstämman ska anordna informationssammanträde för ledamöterna i kommunfullmäktige. Bolaget ska också årligen i samband med något av kommunstyrelsens informationsmöten lämna information om bolagets verksamhet. Ägardirektiven är relativt nya men det kan konstateras att Huge Fastighets VD har informerat om bolagets verksamhet på ett kommunfullmäktigemöte men ännu inte vid kommunstyrelsemöte. Huge Fastigheters direktiv har inarbetats i bolagets affärsplan och följs sålunda kontinuerligt upp inom ramen för bolagets ordinarie verksamhetsuppföljning. Från ägarens sida saknas dock konkreta indikatorer/nyckeltal eller andra fastställda sätt på hur vissa direktiv ska följas upp och återrapporteras till ägaren. Exempelvis gäller detta att Bolagets fastighetsbestånd ska vårdas och förvaltas väl, att Verksamheten i bolaget ska drivas på ett ekologiskt hållbart sätt och präglas av ett aktivt miljöarbete, att Bostadsutbudet i Huddinge ska vara varierat med olika upplåtelseformer och storlekar i olika delar av kommunen eller att det är viktigt att bolaget utvecklar ett nära samarbete med institutioner, företag och föreningsliv. Vår bedömning är att kommunen som ägare bör tydliggöra vad direktiven innebär och hur ägaren avser att följa upp om och i vilken utsträckning bolagen följer dessa ägardirektiv. Vissa direktiv är mer specifika och framgår i ägardirektiven under rubriken Särskilda uppdrag för perioden Dessa direktiv uttrycks i termer av uppdrag som ska genomföras av bolaget och är i de flesta fall uppföljningsbara och mätbara. Särskilt om styrningen av Södertörns Energi och Söderenergi Södertörns Energi styrs bl a genom ägardirektiv och uppföljning av dessa. VD för Södertörns Energi har också regelbundna möten med företrädare för ägarna (Huddinge och Botkyrka). VD har också träffat kommunstyrelsen i Huddinge kommun minst två gånger per år de senaste åren och har också redogjort för verksamheten i fullmäktige. Kommunstyrelsen har tillgång till bolagens protokoll i samband med kommunstyrelsemötena. Inom det ekonomiska området har bolagens ledningar regelbundna möten med ekonomiavdelningen och finansavdelningen i Huddinge kommun. Särskilt om styrningen av SRV SRVs verksamhet är till stor del lagreglerad och taxefinansierad. Styrningen sker utifrån ett antal styrdokument främst bolagsordning, avfallsplan, renhållningsordning och konsortialavtal. Utöver detta finns en affärsplan som upprättas per mandatperiod och uppdateras årligen. Affärsplanen används dock främst som internt styrinstrument för bolaget och inte som ett ägarstyrningsinstrument. Det saknas fortfarande ägardirektiv för bolaget men ett aktivt arbete pågår att slutföra arbetet med att ta fram sådana. 13 (29)

14 Årligen genomförs fortsatt två ägarmöten med representanter från ett förstärkt presidium från bolagets styrelse samt kommunstyrelseordföranden och kommundirektörer från respektive ägarkommun. Minnesanteckningar förs vid dessa möten. Under de senaste åren har frågan om framtagande av ägardirektiv och uppdatering av aktieägaravtal varit fokusområden vid dessa möten. Bolagets ekonomi, affärsplan och budget är exempel på andra frågor som behandlas vid ägarmötena. Vid behov initieras även möten mellan bolagets ledning och kommunledningen. Rekommendationer: En företagspolicy eller liknande bör tas fram där kommunens riktlinjer för styrning, uppföljning och kontroll av bolagen tydliggörs. Bl a bör tydliggöras hur direktiv i olika former till bolagen ska tas fram och beslutas, vilka olika forum som finns för uppföljning och kontroll av bolagens verksamheter i olika perspektiv, hur omfattande denna kontroll och uppföljning behöver vara på respektive nivå, hur dokumentationen av uppföljning och kontroll ska se ut, hur och när vidarerapportering behöver ske till nästa nivå, etc. Särskilt viktigt är att kommunstyrelsen som samlat organ tydliggör vilken information om bolagen som ska hanteras i kommunstyrelsen och hur denna ska hanteras för att säkerställa att kommunstyrelsen utövar en tillräcklig uppsikt över bolagen. Kommunen bör som ägare tydliggöra hur samtliga direktiv i ägardirektiven ska mätas och följas upp. Möjligen bör detta framledes ske i bilaga till ägardirektiv i samband med att dessa beslutas. Kommunen behöver intensifiera och prioritera arbetet med att ta fram ägardirektiv för SRV och uppdaterade sådana för Söderenergi Ägarrollen Nedan besvaras revisionsfrågan: Vem utövar ägarrollen i praktiken rollfördelning mellan KF, KS och förvaltningen? Vem/vilka personifierar konkret ägarrollen? Som framgår under avsnitt 3.1 saknas en tydlig dokumenterad rollfördelning mellan fullmäktige, kommunstyrelsen och förvaltningen vad gäller vilken styrning, uppföljning och kontroll som ska ske av bolagen i respektive forum. Detta bör som framgår ovan dokumenteras i en företagspolicy eller liknande. Av ägardirektiven till Huge Fastigheter och energikoncernen framgår i väsentliga drag den rollfördelning som finns utifrån ett rapporteringsperspektiv. Ägardirektiven beslutas i kommunfullmäktige som sålunda har den yttersta ägarrollen. Vilken specifik rapportering som ska ske till fullmäktige i form av återkoppling på direktiven är dock inte tydliggjord. Större delen av den rapportering som ska ske enligt ägardirektiven sker till kommunstyrelsen som har den uttalat formella ägarrollen. Även i praktiken är vår bedömning att kommunstyrelsen som samlat organ uppfattas som den nivå där ägarrollen centralt utövas på ett formellt sätt. Flera av kommunstyrelsens ledamöter är också representerade i bolagens styrelser. Utöver styrning och uppföljning via direktiv och andra styrdokument i fullmäktige och kommunstyrelse sker en styrning och uppföljning som totalt sett är omfattande för samtliga bolag i koncernen. Styrningen och uppföljningen sker till olika nivåer och forum i den kommunala organisationen och dokumentationen av dessa möten sker på olika sätt. I praktiken har kommundirektören och kommunstyrelsens ordförande täta kontakter med bolagens ledningar. Även ekonomichef och kommundirektör samt representanter från internbanken har omfattande kontakter med bolagens ledningar. I praktiken utövar sålunda även tjänstemannanivån en omfattande ägarroll. 14 (29)

15 I vissa sammanhang och i vissa styrdokument är det inte klart vem man anser att ägaren är. Detta behöver sålunda klargöras. I nyare styrdokument, exempelvis Huge Fastigheters ägardirektiv, är detta tydligare angivet Nomineringen av styrelseledamöter och kompetensanalys Nedan besvaras revisionsfrågan: Hur och utifrån vilka kriterier sker nomineringen av styrelseledamöter till de kommunala bolagen? Sker någon analys av behovet av kompletterande kompetenser? Vilka krav ställer ägaren på dessa ledamöters styrelsearbete? Huge Fastigheter har för närvarande 10 styrelseledamöter, vilka samtliga är utsedda av fullmäktige i Huddinge kommun. Söderenergi har för närvarande sju styrelseledamöter varav två utses av Huddinge kommun. SRV har för närvarande åtta styrelseledamöter varav två styrelseledamöter utses av Huddinge kommun. Styrelseledamöterna i Huddinges hel- och delägda bolag nomineras av partierna och utses av fullmäktige. Några renodlade så kallade styrelseproffs finns för närvarande inte i styrelserna. I kommunal-/landstingsägda bolag förekommer bolagsstyrelser som helt eller delvis består av styrelseproffs. Denna lösning har Huddinge inte valt för Huge Fastigheter och inte heller tillsammans med övriga ägarkommuner i övriga koncernbolag. I Söderenergi noteras dock att Telges koncernchef och Södertörns Energis VD adjungerade i styrelsen. Det är partiernas sak att nominera ledamöter och fullmäktiges sak att utse styrelseledamöter i bolagen och vi lämnar inga synpunkter på den ordning som fullmäktige har valt och inte heller på vilka personer respektive parti nominerar. Det är dock viktigt att det säkerställs att styrelseledamöterna tillsammans har tillräcklig kompetens och integritet för att tillvarata respektive bolags intressen och åligganden enligt aktiebolagslagen och andra lagar, samt att förstå respektive verksamhets affärsrisker så väl att ett tillräckligt ansvar kan tas för att styra och följa upp bolagen. Som ny styrelseledamot i ett bolag där branschvana saknas och där ledamot i vissa fall inte har tidigare erfarenhet från att sitta i bolagsstyrelser kan detta vara en utmaning. Det är därför viktigt att säkerställa att ledamöterna får tillräcklig utbildning i dessa frågor. Under 2011 har styrelseutbildningar genomförts i Huge avseende såväl styrelsens legala ansvar enligt ABL som branschspecifika frågor. Även vid SRV sker kontinuerligt utbildning av styrelseledamöter såväl i juridiska frågor som bransch-/verksamhetsfrågor. För Söderenergi saknas strukturerad plan för utbildning av styrelseledamöter. Någon särskild utbildning av styrelseledamöter har inte genomförts under senare tid. De utbildningsinsatser som genomförs i de delägda bolagen sker på initiativ av respektive bolags ledning. Det åligger dock givetvis även partierna och ägaren ett ansvar att säkerställa att styrelserna har en tillräcklig kompetens för sitt uppdrag även i de delägda bolagen. Granskningen har inte omfattat en bedömning av huruvida den kompetens som styrelseledamöterna har och den utbildning som styrelseledamöterna erhåller är tillräcklig Informationsutbyte mellan ägare och styrelseledamöterna i respektive bolag Nedan besvaras revisionsfrågan: Finns det något organiserat informationsutbyte mellan de som utövar ägarrollen och styrelseledamöterna i respektive bolag? Som framgår ovan utövas ägarrollen till delar av fullmäktige, kommunstyrelse, förvaltningen och för Söderenergis del även av delägda ägarbolag. Benämningen ägare förekommer i olika styrdokument och kan då avse olika nivåer i den kommunala koncernorganisationen. Nedan beskrivs kortfattat den bild som granskningen gett av informationsutbyte mellan de som utövar ägarrollen och bolagens styrelser. 15 (29)

16 Huge Fastigheter Huddinge som ägare utser samtliga styrelseledamöter i Huge Fastigheter. Flera av dessa styrelseledamöter är även valda som styrelseledamöter i kommunstyrelsen. Delar av kommunstyrelsen har sålunda en direkt och kontinuerlig insyn i bolagets verksamhet genom styrelsearbetet. Av ägardirektiven till Huge Fastigheter framgår vilken rapportering som ska ske till kommunfullmäktige, kommunstyrelsen respektive den kommunala förvaltningen. Olika ägarroller får sålunda olika rapportering i enlighet med direktiven utifrån bedömt behov av information på olika nivåer. Fullmäktige fastställer ägardirektiven. Utöver detta framgår att VD och en representant från bolagsstyrelsen årligen ska informera kommunfullmäktige om verksamheten i bolaget samt göra det möjligt för fullmäktiges ledamöter att ställa frågor om bolaget. Mötet ska hållas efter att årsredovisningen beslutats av bolagets styrelse men i god tid innan bolagsstämman ska behandla densamma. Ett sådant möte har ägt rum under våren Av ägardirektiven framgår också vilken information som ska rapporteras till kommunstyrelsen. Följande information och handlingar ska lämnas: Bolagsstämmoprotokoll, protokoll från styrelsemöten, bolagets årsredovisning och revisionsberättelse, underlag för sammanställning av koncernredovisning för kommunen, redovisningar av verksamheten, utveckling och ekonomiska förhållanden per sista mars och sista augusti. Tillsammans med delårs- och årsbokslut ska bolaget även lämna rapport angående måluppfyllelse och uppföljning av ägardirektiven samt det ekonomiska läget, i enlighet med kommunens instruktioner. Vår bedömning är att direktiven ställer krav på relevanta underlag som ska hanteras av kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen bör dock överväga att, inom ramen för sin uppsiktsplikt, även hantera bolagets budget som informationsärende. Det är dock viktigt att poängtera att det är bolagets styrelse som är ansvariga för beslutet om bolagets budget. Eventuella väsentliga beslut som är av principiell beskaffenhet eller av större vikt behöver dock alltid underställas fullmäktiges godkännande, vilket framgår av såväl kommunallagen som ägardirektiven. I ägardirektiven specificeras vissa områden som anses vara av principiell beskaffenhet eller av större vikt. Vidare finns en gemensam internbank i kommunen som hanterar finansfrågor och där uppföljningen är formaliserad. En stor del av den rapportering som sker inom dessa områden hanteras av respektive bolags styrelse innan eller i samband med att rapportering sker till kommunen. Till styrelsemötena i Huge Fastigheter och Söderenergi kommer kontinuerligt chefen för internbanken och rapporterar status kring finansieringsfrågorna i bolaget. Bolagets styrelseordförande har tillsammans med VD, utöver detta, löpande möten med kommunledningen. Separata möten finns också löpande för uppföljning av bolagets ekonomi. Denna uppföljning sker av kommunens ekonomiavdelning tillsammans med bolagets ledning. Sammantaget bedöms den information som utbyts mellan kommunen som ägare och bolagets styrelse och ledning i Huge Fastigheter vara omfattande. Som framgår under avsnitt 3.1 bör dock den uppföljning som sker på olika nivåer formaliseras för att säkerställa att uppföljningen sker på ett effektivt sätt och att den är fokuserad på väsentlighets- och riskanalyser på respektive uppföljningsnivå. Kommunstyrelsen bör också överväga att årligen behandla bolagets budget på något sätt. Söderenergi Det finns flera organiserade former för ägarutbyten mellan energibolagen och ägaren. Ägarmöten hålls kontinuerligt mellan bolagens ledningar i energibolagen och kommunens ledning. Vid ägarmötena med energikoncernen förs minnesanteckningar som distribueras till samtliga som deltar i mötena. Även finanskommittémötena dokumenteras med anteckningar. Representant 16 (29)

17 från kommunens finansavdelning kommer regelbundet till styrelsens möten och presenterar status och uppföljning av finanserna. Uppföljning och rapportering sker också i enlighet med ägardirektiven. Gällande ägardirektiv i Söderenergi kräver rapportering inom 11 olika områden. Bland annat ställs krav på årlig rapportering av årsbokslut, budget, internkontrollprogram, investeringsrapport och uppföljning av ägardirektiven. Kvartalsvis rapportering sker också inom vissa områden. Den rapportering som sker bedöms vara ändamålsenlig och tillräcklig. Per har rapport över uppföljning av ägardirektiven upprättats. Denna har förmedlats till ägarna. SRV Utbytet mellan kommunen som ägare och bolagets styrelse sker i olika konstellationer. Främst genom två årliga ägarmöten där förstärkt bolagsstyrelsepresidium träffar respektive ägares kommunstyrelseordförande och kommundirektör. SRV rapporterar årligen årsredovisning och två delårsrapporter till kommunen. Innan dokumenten skickas till kommunen styrelsebehandlas dessa. Samma typ av rapportering sker till samtliga fem kommuner. Rapporteringen bedöms vara ändamålsenlig. Kommunstyrelsen bör dock även överväga att begära in bolagets budget årligen, vilket också framgår av utkastet till ägardirektiv. Det är viktigt att ägardirektiv tas fram som utgångspunkt för den styrning och uppföljning som ägarna har av SRV Motiv och ändamål med styrningen och kommunikation med ägaren Nedan besvaras revisionsfrågan: Hur specifik är styrningen gentemot varje företag vad avser motiv och ändamål, vad som ska uppnås och hur detta ska kommuniceras och rapporteras till ägaren? Rapporterar bolagen i enlighet med vad som står i ägardirektiven? Bolagen rapporterar i allt väsentligt till kommunen i enlighet med gällande direktiv. Det är till stor del upp till respektive bolag att bedöma hur rapporteringen ska se ut då mallar för rapporteringen inte fastställs av kommunen. Detta kan i och för sig vara rimligt då kommunen endast heläger ett av bolagen (Huge Fastigheter). Det kan dock övervägas att fastställa uppföljningsmallar för rapporteringen i samband med att direktiv i framtiden beslutas. Detta för att säkerställa att ägarna får den rapportering och uppföljning av direktiven som bedöms behövas som underlag för utvärdering och uppföljning av följsamheten till direktiven. Huge Fastigheter Huge Fastigheters direktiv beslutades i augusti Direktiven till bolaget bedöms vara relativt tydliga vad gäller uppdrag som ska genomföras under direktivperioden. Ett antal generella direktiv bedöms dock vara alltför generella för att kunna utvärderas och mätas. Som framgår tidigare i rapporten (avsnitt 3.1) bör det finnas en plan för uppföljning av samtliga direktiv och uppdrag som lämnas i ägardirektiven. Flera av direktiven (de direktiv som anges vara uppdrag för ) har på ett tydligt sätt integrerats i bolagets affärsplan. Affärsplanen följs i sin tur upp på ett strukturerat sätt och upprapporteras till kommunen. Kommunen får därvid samtidigt en uppföljning av direktiven och affärsplanen. Inom ramen för granskningen har uppföljning skett av den rapportering som skett under våren 2012 till kommunen. I allt väsentligt följer Huge Fastigheter de rapporteringskrav som finns. Kravet på att VD årligen ska träffa kommunstyrelsen har ännu inte skett. Däremot har VD presenterat bolaget vid fullmäktigemöte under våren (29)

18 Södertörns Energi Inom ramen för granskningen har vi tagit del av utkast till nya ägardirektiv för Södertörns Energi AB. Av direktiven framgår tydligt vilken information som respektive bolag i energikoncernen löpande skall lämna till kommunstyrelsen. Vidare framgår i större utsträckning än tidigare ekonomiska krav riktade mot energikoncernen som helhet, vilket bedöms vara positivt. Kraven på rimlig lönsamhet och en stabil finansiell situation är dock relativt vaga direktiv. Vidare framgår att bolagen ska drivas på affärsmässig grund, vilket stämmer med lagkraven i ellagen. Liksom påtalats i tidigare rapporter behöver affärsmässigheten ses ur ett koncernperspektiv då intäkterna i Söderenergi AB till stor del är en effekt av interna förhandlingar med andra koncernbolag. Tidigare (till och med 2009) har Söderenergi AB främst drivits enligt självkostnadsprincip medan vinsterna från verksamheten hamnat i distributionsbolagen. Under senare år har avkastningskrav även ställts på Söderenergi (se mer om detta nedan under Söderenergi). Av ägardirektiven framgår att ägardialog ska hållas minst två gånger per år, där ägarna sålunda har möjlighet att dels följa upp direktiven dels inhämta information och påverka verksamheten. Söderenergi Ägardirektiven för Söderenergi är från Söderenergi hade i det läget en bekymmersam ekonomi och en låg soliditet för att klara eventuella svängningar i resultatet. Ägarna tillsköt 100 mnkr i villkorat aktieägartillskott samt genomförde prishöjningar gentemot distributionsbolagen för att stärka bolagets ekonomi. Det togs också fram en ny prismodell som innebar att det totala fjärrvärmepriset till distributions- och försäljningsbolagen inte skulle kunna höjas under åren Vidare fanns krav på att det villkorade tillskottet om 100 mnkr skulle återbetalas senast år 2012 med början Ett överskott skulle enligt direktiven skapas genom överskott i bolaget om 155 mnkr under perioden. Målet var att senast år 2012 ha ett eget kapital om 200 mnkr (efter att tillskottet återbetalats). Direktiven togs fram mot bakgrund av kalkyler på det nya kraftvärmeverket som inte var färdigbyggt. Risken för avvikelser i slutligt utfall jämfört med kalkyler bars sålunda helt av Söderenergi och delades inte med distributionsbolagen. Söderenergi har inte klarat att uppnå dessa krav främst på grund av högre kostnader för räntor och avskrivningar beroende på att investeringen i kraftvärmeverket och räntenivåerna blev högre än budgeterat. Vidare har bränslepriserna och kostnader för underhåll blivit högre än beräknat. Söderenergi har därmed inte klarat att uppnå ägardirektiven vad gäller ekonomiska krav/direktiv. För att klara ekonomin i Söderenergi har priserna år 2012, i strid med ägardirektiven, höjts gentemot distributionsbolagen. Detta har kunnat ske efter utökat ägarmöte i december Deltagare vid ägarmötet var de tre kommunstyrelsernas presidier, Söderenergis presidium samt Ägarrepresentanterna. Söderenergis styrelse godkände den extra höjningen i februari Eftersom beslutet inte är förenligt med vad som framgår av ägardirektiven borde beslutet enligt vår bedömning ha lyfts till fullmäktigenivå. Priserna från Söderenergi till distributionsbolagen har höjts 2012 med ca 11 procent. Detta i kombination med besparingsåtgärder ska leda till ett beräknat positivt resultat om 50 mnkr. Södertörns Fjärrvärme har dock inte höjt priserna gentemot kunderna med mer än 3-3,5 procent vilket lett till kraftigt försämrat resultat i bolaget. Södertörns Fjärrvärme har dock ett bättre eget kapital än Söderenergi och kan tillfälligt bära vissa förluster. Den nya prissättningen innebär sålunda en möjlighet för Söderenergi att stärka soliditeten för att på sikt klara av att uppnå ett eget kapital om 200 mnkr. Detta sker delvis på bekostnad av försämrat resultat i Södertörns Fjärrvärme. Tydligare krav på koncernperspektivet för energikoncernen vad gäller ägarens krav på lönsamhet, soliditet, etc är sålunda viktigt och bedöms vara ett utvecklingsområde även i de nya förslagen till ägardirektiv. 18 (29)

19 I granskningen har vi tagit del av bolagets affärsplan för I denna har ägardirektiven tydligt integrerats. Detta innebär att den kontinuerliga uppföljningen av affärsplanen även innebär att ägardirektiven följs upp. Det framgår att ett eget kapital om 200 mnkr beräknas nås år 2015 istället för år 2012 som framgår av gällande direktiv. I granskningen har också stickprovsvis genomgång skett av den månadsvisa uppföljningen som bolaget gör. Uppföljningen bedöms vara ändamålsenlig. I oktober 2011 har styrelsen fastställt finanspolicy och riskpolicy för hantering av prisrisker i energiaffären. Styrdokumenten bedöms vara väl genomarbetade och ändamålsenliga. Dock bör bolaget utveckla riskpolicyn till att omfatta även andra risker än prisrisker i energiaffären. En uppföljning av rapportering som sker enligt ägardirektiven visar att kraven efterlevs. Rapporteringen bedöms vara ändamålsenlig. I utkast till nya ägardirektiv för har ägarnas ändamål med bolaget ytterligare utvecklats jämfört med tidigare direktiv. Rekommendationer: Beslut om ändringar i styrningen av bolagen som är i strid med ägardirektiv behöver lyftas till fullmäktigenivå eftersom fullmäktige beslutat om ägardirektiven. Ekonomiska krav på energikoncernen som koncern bör tydliggöras. Riskpolicyn bör utvecklas till att omfatta fler risker än prisrisker i energiaffären. SRV SRV består till ca hälften av lagreglerad verksamhet och till hälften av konkurrensutsatt verksamhet. Som instrument för att styra SRV finns främst bolagsordning, avfallsplan, renhållningsordning och konsortialavtal. Konsortialavtal och bolagsordning är dokument som är över 10 år gamla och i behov av uppdatering medan renhållningsordning och avfallsplan är uppdaterade år Konsortialavtalet (aktieägaravtal) är från 70-talet och har senast uppdateras på 80-talet. Dokumentet togs fram före Sveriges inträde i EU och bolagets verksamhet har väsentligt förändrats sedan dess. Bolaget saknar också ägardirektiv vilket revisionen påtalat vara en brist under många år. Vid den senaste granskningen av ägarstyrningen vid SRV, som genomfördes 2010, förelåg utkast till ägardirektiv som var daterade i september I granskningen är det svårt att bedöma vad det huvudsakliga skälen är till att det tar så lång tid att ta fram ägardirektiv för beslut och att uppdatera övriga styrdokument. Skäl som framförts till den utdragna processen är bl a: I nuvarande konsortialavtal framgår att ägare som vill avyttra andelarna i SRV ska göra detta till nominellt värde (d v s aktiernas ursprungliga värde). Vid framtagande av nytt aktieägaravtal finns olika uppfattningar hos olika ägare huruvida utträde ska ske till marknadsvärde eller nominellt värde. En kommentar kan vara att denna typ av bolag kan vara svårvärderat och att marknadsvärdering kan leda till problem om olika uppfattningar om värdet föreligger. Vidare behöver nyttan av inlåsningseffekt av de olika ägarna beaktas. Olika jurister har bedömt rättsläget olika vad gäller risker för överklaganden kopplat till att ta upp ärenden kring ägarfrågor i fullmäktigen. Vissa jurister bedömer att risker kan uppkomma för krav på att respektive kommun behöver upphandla avfallsverksamheten i konkurrens om så sker. Ägarna vill ta ett samlat grepp om ägarstyrningsfrågorna och uppdatera styrdokumenten som ett och samma ärende i respektive fullmäktige. Eftersom enighet inte uppnåtts i ovanstående frågor har inget styrdokument uppdaterats för beslut. 19 (29)

20 De nya direktiv som är under utarbetning för SRV (utkast) tydliggör motiv och ändamål med kommunens ägande i bolaget. Av konsortialavtalet framgår att bolagets verksamhet ska bedrivas enligt självkostnadsprincipen medan det i utkast till ägardirektiv framgår att bolagets verksamhet ska bedrivas enligt affärsmässiga principer. I praktiken bedrivs halva verksamheten (den lagstadgade) med underskott som finansieras av vinster i den konkurrensutsatta verksamheten. Båda dessa verksamheter bör behandlas i ägardirektiven. Liksom i tidigare revisionsrapport (från 2010) är vår bedömning att det kan vara tveksamt ur ett kommunalrättsligt perspektiv att ange att avfallsverksamheten ska bedrivas enligt affärsmässiga principer. Enligt kommunallagen får kommuner driva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och den går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. För vissa verksamheter, el- och fjärrvärmebolag samt allmännyttiga kommunala bostadsföretag finns speciallagstiftning som kräver att bolagen bedrivs affärsmässigt och som går före kommunallagens bestämmelser. Någon motsvarande speciallagstiftning finns inte för renhållnings-/avfallsverksamhet. SRV följer de rapporteringskrav som ställs från kommunen. Rekommendation: Kommunen bör verka för att styrdokumenten för SRV snarast uppdateras. Dokumenten är idag otydliga vad gäller ägarens intentioner med bolaget och stämmer till delar inte överens med den verksamhet som idag bedrivs i bolaget. Kommunen bör vidare verka för uppdatering av enskilda styrdokument om ägarna inte kan enas om frågeställningar som endast berör specifika styrdokument Styrdokumentens tydlighet och genomslag på styrning och uppföljning Nedan besvaras revisionsfrågan: Är styrdokumenten tillräckligt tydliga? Hur återspeglas ägardirektiven i bolagens affärsplaner och verksamhet? Har bolagens styrelser och VD:ar agerat i den riktning som ägardirektiven anger? Vad står i styrelseprotokollen? Huge Fastigheter Ägardirektiven för Huge Fastigheter bedöms i huvudsak vara tydliga och ändamålsenliga. Som framgår tidigare i rapporten bör det klargöras hur samtliga direktiv ska följas upp och hur ägaren avser att mäta/bedöma uppfyllelsen av direktiven. Huge Fastigheter har på ett tydligt sätt integrerat de direktiv som definieras som särskilda uppdrag i sin affärsplan. Det finns en strukturerad plan för kontinuerlig uppföljning av affärsplanen och därmed även av dessa direktiv. Andra mer generella direktiv följs inte upp på ett strukturerat sätt. Ett exempel på område som inte följs upp men där direktiv lämnas är hur väl Huge Fastigheter sköter underhållet av fastigheterna. Enklare nyckeltal eller liknande skulle kunna utgöra någon form av inriktning för styrning och uppföljning av underhållet på ägarnivå. Sådan uppföljning sker förvisso i bolaget men rapporteras inte som en del i uppföljningen av direktiven. Direktiven följs, utöver kontinuerlig uppföljning av affärsplanen, även upp i ett separat dokument årligen. En genomgång av styrelseprotokoll visar att uppföljning sker av affärsplan och direktiv. Det finns inga indikationer på att styrelse/vd skulle agera i annan riktning än vad som framgår av direktiven. 20 (29)