Revisionsrapport Granskning av budgetprocessen Borgholms kommun Pär Sturesson Certifierad kommunal revisor

Transkript

1 Revisionsrapport Pär Sturesson Certifierad kommunal revisor Granskning av budgetprocessen Borgholms kommun Mars 2015

2 Granskning av budgetprocessen Innehåll 1. Inledning Bakgrund Revisionsfråga Kontrollmål Metod Iakttagelser Borgholmsmodellen Plan för att komma ned i rätt i kostnadsnivå Beskrivning av verksamheterna i modellen Budgetprocessen Kommunfullmäktige och kommunstyrelsen Planering och ansvarsfördelning Mål och medel Förankring Revisionell bedömning...8 Borgholms kommun

3 1. Inledning 1.1. Bakgrund Budgetprocessen, planering av kommunens verksamhet och ekonomi, är en väsentlig process vars beredning ska ge underlag för beslut om verksamheternas mål, prioriteringar och resurstilldelning. Enligt kommunallagens 8 kapitel 4-5 skall budget upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. För ekonomin ska anges finansiella mål och för verksamhets ska anges mål och riktlinjer för en god ekonomisk hushållning. Förutom budgetåret ska också en plan för kommande två år anges. Kommunens revisorer har efter en väsentlighets- och riskbedömning beslutat genomföra en granskning av kommunens budgetprocess Revisionsfråga Är kommunstyrelsens budgetprocess ändamålsenlig? Kontrollmål Bedrivs budgetprocessen i enlighet med kommunfullmäktiges styrande beslut? Finns det en planering med tillräckliga anvisningar, underlag och aktiviteter för genomförande av budgetprocessen? Är ansvarsfördelningen tydlig i budgetprocessen? Finns det ett samband mellan mål, verksamhetens omfattning och resurser? Finns det rutiner som säkerställer att budgetens förankras i organisationen? 1.3. Metod Intervjuer har skett med utbildningschef, stabschef utbildningsförvaltning, socialchef, ekonomichef, kommunchef och kommunalråd samt berörda controllers på ekonomiavdelningen. Vidare har genomgång gjorts av för granskningen relevant dokumentation. Avsteg från projektplanen har gjorts med anledning av att nya politiker har valts in i både utbildningsnämnden och socialnämnden. Borgholms kommun 1 av 9

4 2. Iakttagelser 2.1. Kommunallagen I kommunallagen 8 kapitel 4-5 framgår att kommuner varje år ska upprätta en budget för nästa kalenderår. Den ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna, med undantag om synnerliga skäl föreligger. Vidare ska budgeten innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. I planen ska skattesatsen, samt anslagen. Av plane skall det vidare framgår hur verksamheten skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid årets slut. Mål och riktlinjer, av betydelse för god ekonomisk hushållning, ska anges för både verksamheten och finanserna. Budgeten ska förutom budgetåret innehålla en plan för de därpå följande två åren Reglemente för kommunstyrelsen Av kommunstyrelsens reglemente framgår uppgiften att leda arbetet med och samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer, policydokument och ramar för styrning av hela den kommunala verksamheten 2.3. Budgetprocessen Kommunfullmäktige och kommunstyrelsen Följande beslut är tagna i kommunfullmäktige med anledning av budgetprocessen: Kommunfullmäktige uppdrog till ekonomiavdelningen att inför åren 2012 och 2013 arbeta vidare med budgetmodeller för att tydliggöra kommunens resursfördelning och dess inverkan på kommunens resultat samt koppla mätbara tydliga verksamhetsmål till budgetuppföljning och redovisning. I samband med behandlingen av budgeten för år 2012 beslutade kommunfullmäktige den 9 januari 2012 i en attsats följande: att inför budgetarbete 2013 fortsätta med arbetet att utveckla ett nytt förslag till resursfördelningssystem. Följande beslut är tagna i kommunstyrelsen med anledning av budgetprocessen: Kommunstyrelsen beslutade den 17 april 2012 i 57 att inför budgetarbetet år 2013 ta fram en ny budgetmodell med utgångspunkt av medelnivån utifrån jämförelse med andra kommuner per invånare, per brukare samt per elev. Kommunstyrelsen beslutade 15 maj 2012 i 72 att Simrishamn, Sotenäs, Strömstad och Båstad ska vara Borgholms kommuns jämförelsekommuner eftersom de har liknande förutsättningar vad gäller demografi och turism. Borgholms kommun 2 av 9

5 Kommunstyrelsen beslutade 12 juni i 100 att upprätta förslag till budgetramar 2013 med följande förutsättningar: Budgetmodell 2013 ska bygga på att respektive nämnd och styrelse har kostnadsansvar för sin totala verksamhet som incitament för att kunna genomföra yteffektivisering, logistikplanering och sänka sina mediakostnader (IT, värme, etc). Budgetramarna år 2013 ska utgå från: - anpassade jämförelsekostnader med Sotenäs och Simrishamns kommuner. Anpassningen ska beräknas på en treårsperiod. - standardkostnadsmodellen, vilket endast är möjligt gällande utbildningsnämnd och socialnämnd, samt - synliggöra politiska prioriteringar De politiska prioriteringarna som görs sker först i kommunstyrelsen sedan går dessa vidare till kommunfullmäktige för slutligt ställningstagande Borgholmsmodellen Borgholmsmodellen är ett sätt att beräkna vad de olika verksamheterna som kommunen bedriver skulle kosta utifrån strukturjusterade standardkostnader. Den strukturjusterade standardskostnaden tar hänsyn till demografi och social sammansättning av kommunen. Borgholmsmodellen baseras inte på traditionella nämnder/förvaltningar/styrelser utan är fördelad enligt verksamhetsindelningar såsom äldreomsorg, grundskola, fritid. Den strukturjusterade standardkostnaden finns endast att tillgå för vård, omsorg, barnomsorg och skola. Den ger kommunen pengar för att kunna bedriva denna verksamhet på en viss nivå. Vill kommunen utöka utbudet och göra riktade satsningar så får kommunen betala detta själv (genom exempelvis omfördelning mellan verksamheter). I de verksamheter där det inte finns någon strukturjusterad standardkostnad att tillgå jämför sig kommunen med Simrishamn och Sotenäs. Dessa kommuner är turistkommuner (vilket även Borgholm klassas som) och har en demografi som till stora delar liknar Borgholms. Borgholms kostnader jämförs för de olika verksamheterna med de senast kända siffrorna för ovan nämnda kommuner. Uppgifterna för jämförbara kommuner är hämtade från räkenskapssammandraget Plan för att komma ned i rätt kostnadsnivå För att komma ned i jämförbar kostnadsnivå är förslaget att anpassningen av kostnadsnivåerna görs successivt under en 3-årsperiod. I de fall Borgholms kommuns kostnader är lägre än jämförselkommunerna föreslås att Borgholms kostnadsnivå ska gälla. Under år 2014 har kommunen gjort ett avsteg från principen och ska anpassa sig med 1/6-del. Det innebär att tillgängliga resurser inte fördelas enligt mo- Borgholms kommun 3 av 9

6 dellen, utan kommunen har för avsikt att anpassa sina verksamheter successivt till rätt nivå per verksamhetsområde. Några ger uttryck för att modellen är för svår och att den mer handlar om fördelning av besparingar och för att politiken inte själva ska behöva göra prioriteringar. Bristen i modellen som framkommer är att den inte tar någon hänsyn till vilken ambitionsnivå som de olika kommunerna har Beskrivning av verksamheterna i modellen Politisk verksamhet All politisk verksamhet oavsett förvaltning. Även revision, stöd till politiska partier, överförmyndarverksamhet, allmänna val, avgifter till regionförbund och SKL. Även bidrag och medlemskap redovisas här Infrastruktur/skydd Fysisk och teknisk planering (samhällsbyggnad), näringslivsfrämjande åtgärder, energirådgivning, turistverksamhet, gator och vägar, parker och parkering, miljö och hälsoskydd, hållbar utveckling, alkoholtillstånd, räddningstjänst, totalförsvar och samhällsskydd. Även medfinansiering av projekt under kommunstyrelsen samt hemsändningsverksamhet Kultur Kultur (bibliotek och allmän kultur) samt musikskola och slottsverksamhet. Driftbidrag till folkets hus under KS ligger här Fritid Fritidsverksamhet innefattar hela fritidsverksamheten under kultur och fritid, men även fritidsgårdverksamhet som ligger under utbildningsförvaltningen. Drift och underhåll av idrottshallar och andra fritidsrelaterade lokaler (badplatser, idrottsplatser) återfinns här Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg Här redovisas samtliga kostnader relaterade till verksamheten förskola och skolbarnomsorg (fritidshem). Kost, städ fastighetsunderhåll, kapitalkostnader och media ingår Grundskola inkl. förskoleklass och grundsärskola Här ingår alla kostnader relaterade till dessa verksamheter, även kost, städ, kapitalkostnader, fastighetsunderhåll och media Övrig utbildning Innefattar gymnasium, gymnasiesärskola, grundläggande och gymnasial vuxenutbildning, uppdragutbildningar, SFI, särvux och högskoleutbildningar Omsorg av funktionsnedsatta Exempelvis gruppbostäder. Inklusive kost, städ, kapitaltjänstkostnader, fastighetsunderhåll och media. Borgholms kommun 4 av 9

7 Äldreomsorg Exempelvis särskild boende och hemtjänst. Inklusive kost, städ, kapitaltjänstkostnader, fastighetsunderhåll och media Individ- och familjeomsorg Verksamheten inklusive kost, städ, kapitaltjänstkostnader, fastighetsunderhåll och media Särskilt riktade insatser Flyktingmottagning och arbetsmarknadsåtgärder Affärsverksamhet Bland annat hamnverksamhet, bostadsverksamhet, kollektivtrafik, fjärrvärme, avfall- och avloppshantering och vattenförsörjning Gemensam verksamhet Ekonomi-, personal och kansliavdelning. Telefonväxel, stadshus och arkiv mm. Denna verksamhet fördelas ut på de övriga verksamheterna i modellen Planering och ansvarsfördelning Planeringen av budgetprocessen inleds i början av året. Ekonomiavdelningen planerar avrapporteringar till kommunstyrelsen och budgetberedningen årsvis. Budgetberedningen består av kommunstyrelsens arbetsutskott och nämndspresidierna. För budgetarbetet som genomförts under år 2014 inför budget år 2015 har följande datum varit utgångspunkten: april budgetdagar 30 september budgetberedning 11 november budgetberedning och beslut i kommunstyrelsen 24 november beslut i fullmäktige Utgångspunkten för upprättandet av budgeten är att budgeten ska inrymmas inom det ekonomiska målet att kostnaderna inte ska överstiga 98 % av skatter och bidrag. Detta är en styrande faktor vid fördelningen av ramarna. När det gäller investeringarna ska dessa vara självfinansierade. Inför budgetdagarna arbetar respektive controller med sin förvaltningschef och första linjens chefer. De går igenom vilken personal som finns och vilka behov som finns för kommande år. Borgholms kommun 5 av 9

8 Det som påverkar och är utgångspunkten för den nya budgeten är: - Föregående års budget - Löneökning - Eventuell besparing - Anpassning av kostnadsnivån - Generell besparing (sjukfrånvaro) Inför budget 2015 förelåg följande äskanden utöver ram samt förslaget från budgetberedningen, i tkr: Åskande utöver ram Förslag från budgetberedning Kostnadsminsking Kommunfullmäktige Kommunstyrelsen Teknisk service Samhällsbyggnadsnämnden Bostadsanpassning Socialnämnden Övriga nämnder Utbildningsnämnden Inför budgetberedningen, som sker den 30 september, går ekonomiavdelningen igenom det senaste räkenskapssammandraget, bokslutet för föregående år samt eventuella justeringar av skatteintäkter och bidrag samt antalet invånare. I intervjuerna framkommer att år 2014 har varit något annorlunda då det varit ett valår och det har krävts fler beredningar. Det framkommer i intervjuerna att planeringen kan förtydligas ytterligare, exempelvis vem som ska göra vad och när. I socialnämnden finns inget dokumenterat i protokollen över nämndens ställningstagande inför budget år I utbildningsnämnden har äskanden utöver ram beskrivits inför budget år Samtidigt får ekonomiavdelningen i vissa avseende påminna förvaltningarna och nämnderna och bolaget för att få in uppgifterna. I några fall är budgetäskandet inte tillräckligt tydligt och det finns en sammanblandning mellan drift och investering Mål och medel I samband med budgetprocessen förs en diskussion vad medlen ska användas till. Dessa diskussioner förs på en övergripande nivå. I budgeten återfinns styrelsen och nämndernas verksamhetsmål, dessa är beskrivna utifrån fyra olika perspektiv: medborgare, verksamhet och processer, lärande och förnyelse samt ekonomi. Det som framförallt diskuteras avseende mål och medel är de äskanden som görs utöver ram. Dessa ska beskrivas och även följas av en konsekvensanalys. Flera av de intervjuade anser att diskussionen måste öka vad hela budgetramen ska användas till, i stället för att diskutera medlen som nämnden äskat utöver ram. Borgholms kommun 6 av 9

9 Flera ger uttryck för att målen lever sitt eget liv utan någon koppling till tillgängliga resurser. Investeringsbudgeten diskuteras på projektnivå. I budgeten framgår inte några belopp per projekt. När investeringen genomförs så kompenseras verksamheten för de ökade kostnaderna Förankring När fullmäktige beslutat om de slutliga ramarna för nämnderna slutförs arbetet med respektive nämnds internbudget. Efter det så fördelas budgeten ut på de olika verksamheterna. Förvaltningsekonomerna går igenom budgeten med respektive chef. Borgholms kommun 7 av 9

10 3. Revisionell bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsen till delar har en ändamålsenlig budgetprocess men att det finns flera delar som kan utvecklas och förtydligas. Detta grundar vi på följande: Resurserna fördelas inte enligt den så kallade Borgholmsmodellen. Själva budgetprocessen består till stora delar av en uppräkning av föregående års budget, samtidigt som kommunstyrelsen i processen strävar mot att verksamhetenskostnader ska ligga i nivå med de strukturjusterande standardkostnaderna och de två jämförbara kommunerna. Vi bedömer att budgetprocessen kan beskrivas och dokumenteras. Vi bedömer att anvisningar och aktiviteter som ska vidtas kan tydliggöras, exempelvis vilken politisk behandling som ska ske i de olika nämnderna och hur verksamheterna ska engageras i framtagandet av ett budgetförslag. Detta skulle i sin tur leda till en tydligare ansvarsfördelning och en bättre förankring. Nämndernas roll behöver lyftas fram i processerna. Vi anser att nämnderna i större utsträckning behöver involveras i budgetprocessen. Bland annat behöver det tydliggöras vilket underlag i form av ekonomiska redovisningar, verksamhetsmått och utvecklingstrender och dess fördelning på nämnder och verksamheter som ska ligga till grund för budgetberedningsprocessen. Detta ökar transparensen, ger en bättre grund för prioriteringar, samt ett underlag för avstämning i uppföljningsrapporterna. I samband med den politiska behandlingen i budgetberedningen sker diskussionen i huvudsak runt äskanden om ytterligare medel. Dessa diskussioner behöver breddas för att även inkludera hur övriga resurser ska användas och till vilken omfattning och kvalitet som verksamheten ska bedrivas. Görs detta så blir kopplingen mellan mål och medel tydligare. Vi anser även att en budgetprocess med ett långsiktigare perspektiv skulle ge ett bättre stöd. Det vill säga att med framförhållning ta fram underlag med konsekvensbeskrivningar och analys till stöd för en mer selektiv hantering av framtida budgetramar och mindre av, vid bristande finansiering, generella ramreduktioner som exempelvis det minskad sjukfrånvaro utgör i 2015 års budgetprocess. Vi anser att transparensen behöver öka avseende tillämpad resursfördelning och att kommunfullmäktiges beslutar fastställer den för att den ska få en ökad legitimitet. En övergripande resursfördelningsmodell som har stabilitet över tiden utgör ett stöd i budgetprocessen. Systemet skapar transparens och förutsägbarhet över tiden, vilket kan bidra till en ökad förståelse för helheten. Systemet utgör, tillsammans med andra övergripande faktorer som påverkar de finansiella förutsättningarna, en grund som stöd för de politiska prioriteringarna. Investeringsbudgetens påverkan på driftbudget behöver tydliggöras. Borgholms kommun 8 av 9

11 Vi bedömer att nuvarande form för budgetberedningen där kommunstyrelsens arbetsutskott och samtliga nämndspresidium ingår skapar en ökad förståelse för helheten. När kommunfullmäktige fastställt budgeten upprättas internbudgetar på respektive nämnd. Fördelningen sker på respektive verksamhet/enhet. Detta bör ske så skyndsamt som möjligt för att respektive budgetansvarig ska veta vilka ramar som är styrande Pär Sturesson Uppdragsledare/projektledare Borgholms kommun 9 av 9