Granskning av budgetprocessen

Transkript

1 Lotten Lasson Jörn Wahlroth Mars 2014 Granskning av budgetprocessen Ängelholms kommun

2 Innehållsförteckning 1. Inledning Bakgrund Revisionsfråga Revisionskriterier Metod och avgränsning Kommunens budgetprocess Styrande dokument Ratten Kommunfullmäktiges planbelopp och justerade ramar Planeringsanvisningar Kommunstyrelsens reglemente Budgetberedningens sammanträde Iakttagelser Budgetprocessen i förhållande till styrande dokument Bedömning Roller och ansvar Bedömning Planering, underlag och aktiviteter Bedömning Budgetens förankring i organisationen Bedömning Revisionell bedömning... 12

3 1. Inledning 1.1. Bakgrund Kommunens revisorer har efter en väsentlighets- och riskbedömning beslutat genomföra en granskning av kommunens budgetprocess. Budgetprocessen, planering av kommunens verksamhet och ekonomi, är en väsentlig process vars beredning ska ge underlag för beslut om verksamheternas mål, prioriteringar och resurstilldelning. Processen är också en viktig del i att samordna och styra den kommunala verksamheten ur ett helhetsperspektiv Revisionsfråga Säkerställer kommunstyrelsen, barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden en ändamålsenlig budgetprocess? 1.3. Revisionskriterier Budgetprocessen bedrivs i enlighet med Kommunfullmäktiges styrande beslut. Roller och ansvar för genomförande av budgetprocessen är tydliga. Det finns en planering med tillräckliga anvisningar, adekvata underlag och aktiviteter för genomförande av budgetprocessen. Budgeten förankras i organisationen Metod och avgränsning Granskningen har avgränsats till kommunstyrelsens styrning av budgetprocessen ur ett övergripande perspektiv, samt till barn- och utbildningsnämndens (BUN) och socialnämndens budgetprocesser. Granskningen avser processer under 2013 till grund för budget Intervjuer har genomförts med kommunstyrelsens ordförande och oppositionsråd, respektive nämnds ordförande, kommundirektör, ekonomichef, respektive förvaltningschef, samt ekonomer. Vidare har studier av för processerna relevant dokumentation genomförts. Granskningsrapporten har varit föremål för sakgranskning. 1 av 13

4 2. Kommunens budgetprocess 2.1. Styrande dokument Ratten Kommunfullmäktige fattade 2009 ( 111) beslut om att ett styrsystem ska gälla för kommunstyrelsen och nämnder. Styrsystemet har kommunen valt att kalla Ratten. Kommunens bild över styrmodellen Ratten. Ovanstående bild beskriver de grunder, faktorer och perspektiv som kommunen tillämpar i styrningen av verksamheten. I rattens öppna fält redovisas vision/framtidsförklaring, samt de värdeord som ska gälla för hela organisationen; öppenhet, omtanke och handlingskraft. Från rattens medelpunkt ut till cirkeln beskrivs de perspektiv till vilka målen ska kopplas; medborgare, ekonomi, verksamhet och utveckling. I cirkeln beskrivs fasta moment i nämndernas arbete med verksamhetsplanen; analys och utvärdering, värdegrund, nuläges- och omvärldsanalys, verksamhetens mål, handlingsplan, samt uppföljning och utvärdering. 2 av 13

5 Ovanstående bild är hämtad från beslutsunderlaget till kommunfullmäktiges beslut 111/2009. Ovanstående bild, från beslutet om styrmodellen, syftar till att klargöra modellens beslutsnivåer och sambandet mellan nivåerna. Av bilden framgår vad som är kommunfullmäktiges, nämndens och förvaltningens roll och beslutsnivå. Styrmodellen utgör en bas i budgetarbetet tillsammans med särskilda rambeslut i kommunfullmäktige och mer detaljerade anvisningar av kommunledningsförvaltningen och dess ekonomifunktion Kommunfullmäktiges planbelopp och särskilda direktiv I samband med beslut om kommunfullmäktiges budget fattas även beslut om budgetplan för kommande två år. Det första planåret ligger till grund för nästa års budgetarbete och fastställande av nämndernas ramar. Tidigare identifierade verksamhetsförändringar som har en väsentlig påverkan på nämndernas ramar upptas på centrala konton för att i samband med beslut om ramar fördelas ut till berörd nämnd. I ramjusteringarna har också ingått en demografisk justering för barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden. Denna demografiska resursfördelning har dock ej tillämpats i plan 2015 och I beredningen av ramarna upprättar kommunens ekonomichef ett tjänsteutlåtande där de finansiella förutsättningarna behandlas. Det handlar om förändringar i befolkning, skatteunderlagsprognos, kommunalekonomisk utjämning, pensionsprognoser och förskjutningar i investeringsverksamheten m m. Vidare ingår klargörande kring vilka förutsättningar som ramarna bygger på. Exempelvis 3 av 13

6 en påminnelse om att 2014 års planbelopp innehåller en generell reduktion med 0,4 %. I budgeten läggs specifika uppdrag på respektive nämnd. Kommunen har som utgångspunkt ett överskott på 2 % av skatteintäkter och kommunalekonomisk utjämning, ca 35 mnkr. Planåren 2014 och 2015 har utifrån budget år 2013 nollresultat under förutsättning att relativt omfattande rationaliseringar vidtas. De uppdaterade förutsättningarna med en rad faktorer med negativ påverkan på den centrala finansieringen ökar rationaliseringsbehovet ytterligare. Kommunfullmäktige fattade i november beslut om att höja skatten med 50 öre, vilket tillför budgeten ca 40 mnkr. Kommunfullmäktige fattade i sitt beslut om budgetramarna även beslut om ett antal tilläggsuppdrag till nämnderna, bland annat om lokaleffektiviseringsplan och om att minska ramarna för lokalkostnader. Vidare beslutades om att inventera obligatoriska och frivilliga verksamheter Planeringsanvisningar Kommunens ekonomienhet utformar planeringsanvisningar. Planeringsanvisningarna lämnas under våren inför beslut om kommande års budget och budgetplan. Anvisningarna upptar hur nämnderna ska formulera mål, samt utifrån vilka perspektiv detta ska ske. Av anvisningarna framgår att målen ska beskrivas ur ett verksamhetsperspektiv. I anvisningarna betonas vikten av att omprövningsarbetet fortsätter. Planeringsförutsättningar Planeringsförutsättningarna slår fast att senaste budgetens planbelopp utgör basen för planeringsarbetet. Vidare hänvisas till kommunledningskontorets skrivelse om Budgetramar Planbeloppen, som utgör ram, har bland annat uppdaterats med nya kapitalkostnadsberäkningar. I förutsättningarna poängteras att nämndens budgetförslag måste hållas inom ram. Investeringsbudget I anvisningen delas investeringar upp på större och mindre. Med mindre investeringar avses högst 500 tkr, vilka ej tas som separata beslut i kommunfullmäktige, men måste ändå specificeras i beredningsprocessen. Vidare hänvisas till styrsystemet för investeringar (KF 109/2010), där långsiktighet betonas. Nämnden ska prioritera sina investeringar för de kommande tre åren. Prioriteringen ska ske enligt grupperingen (1) myndighetsbeslut, (2) kostnadseffektivitet och (3) övriga investeringar. 4 av 13

7 Beräkningsanvisningar Planårens prisnivå klargörs, liksom personalkostnadernas lönenivå. Medel avsätts centralt för kommande personalkostnadsökningar. Vidare klargörs vissa personalomkostnadspåslag. Interna poster Den förvaltning som tar upp en intern intäkt i sin budget har att säkerställa att motparten budgeterar motsvarande kostnad. Kapitalkostnader Principerna för beräkning av avskrivningar och intern ränta beskrivs. Gränsdragning mellan drift och investering Med investering avses en ekonomisk livslängd på minst tre år och ett värde som överstiger ett halvt prisbasbelopp. IT-plan IT-planeringen ska redovisas i särskild ordning. Bland annat ska större uppgraderingar av befintliga system framgå. Budgetdokumentet Verksamhetsförändringar och större investeringar ska förtecknas i särskild ordning. Nämndsmålen ska vara kopplade till fullmäktigemålen i enlighet med Ratten och dess fokusområden, (1) medborgarfokus, (2) effektiva verksamheter, (3) samhällsutveckling och (4) medskapande medarbetare. Hur mätningen ska genomföras ska också anges. Krav ställs bland annat på att målen ska vara mätbara och tidsatta, samt när de ska följas upp och av vem. Vidare ska nämndspecifika uppdrag som erhållits från kommunfullmäktige redovisas, med en statusrapport och med angivande av slutförandedatum. Nämnden har möjlighet att komplettera med särskild skrivelse till kommunstyrelsen. Kvalitetsdeklarationer I samband med övrigt budgetmaterial har nämnderna att lämna deklarationer om vilken nivå medborgarna kan förvänta sig på tjänsterna. Internkontrollplaner Ska lämnas in med övrigt budgetmaterial. Uppdrag till nämnderna Anvisningarna hänvisar även till det uppdrag som gavs vid beslutet om budgetramarna om att inventera vilka verksamheter som är obligatoriska respektive frivilliga och ange dess respektive ekonomiska omfattning. Vidare gavs även uppdrag till barn- och utbildningsnämnden, socialnämnden och kultur- och fritidsnämnden om plan för lokaleffektivisering. 5 av 13

8 Nämndernas budgetförslag Under denna rubrik beskrivs den ekonomiska redovisningens disposition och vilket material som finns tillgängligt som mallar och blanketter. Tidplan Anvisningarna avslutas med att ange tidplanen för det fortsatta arbetet. I juni tas beslut om budgetramarna. I september har nämnderna att inkomma med förslag. Efter beredning fattas beslut på kommunfullmäktiges novembersammanträde Kommunstyrelsens reglemente Av kommunstyrelsens reglemente framgår under Ekonomisk förvaltning 4 att kommunstyrelsens arbetsutskott är budgetberedning Budgetberedningens sammanträde År 2013 genomfördes två budgetberedningsdagar, inledande budgetmöten, med samtliga nämnder. Tidigare år har inga formella budgetberedningar genomförts inför kommunfullmäktiges rambeslut. Några särskilda bokslutsgenomgångar genomförs inte. Däremot pågår en aktiv dialog kontinuerligt med möten mellan kommunstyrelsen och nämndpresidierna, där både måluppfyllelse och ekonomiska förutsättningar diskuteras. 6 av 13

9 3. Iakttagelser 3.1. Budgetprocessen i förhållande till styrande dokument Av intervjuerna framgår en tydlig bild av att styrmodellen Ratten inneburit en positiv utveckling för kommunens verksamhets- och ekonomistyrning, och att modellen upplevs fungera i praktiken. Tidigare var det huvudsakligen fokus på det finansiella. Styrmodellen har lyft fram andra, för helheten, viktiga perspektiv. Det framkommer dock att det kvarstår en del att göra avseende kopplingen mellan mål och finansiella förutsättningar. Diskussioner kring målnivåer kopplas inte i någon större utsträckning till nämndernas och verksamheternas budgetramar. Det finns organiserade grupper och engagemang för styrmodellens utveckling. Både nämnder och förvaltningar har Rattenombud. Styrmodellen fungerar som ett övergripande instrument. Till detta kommer kommunfullmäktiges årliga beslut om budgetramar. Med dessa beslut som grund utges särskilda direktiv som hanteras av kommunledningskontorets ekonomi- och personalenhet. Ekonomi- och personalenhetens anvisningar är tydligt kopplade till styrmodellen och de särskilda beslut med tilläggsdirektiv som kommunfullmäktige fattar. Av nämndernas lämnade underlag till budgetberedningen och vad som framkommer under intervjuerna finns en följsamhet mot fattade beslut och dess anvisningar. De särskilt beslutade spelreglerna om investeringar anger bland annat att lokalförsörjningsplaner ska stödja det långsiktiga behovet av lokaler. Den lokalresursgrupp som enligt styrsystemet ska handha beredningen har enligt uppgift ersatts av en fastighetsstrateg som håller ihop helheten. Enligt uppgift arbetar såväl BUN, som socialnämnden, med långsiktig försörjningsplan i enlighet med styrsystemets intentioner. I budgeten läggs specifika uppdrag på respektive nämnd vilket skapar en tydlighet i ansvar, uppdrag och tid för återrapportering. Även budgetdirektiven innehåller anvisningar för status på ännu inte genomförda uppdrag Bedömning Vi bedömer utifrån genomförda intervjuer och dokumentstudier att arbetet till väsentliga delar sker utifrån styrmodellen och kommunfullmäktiges direktiv. Styrmodellen har inneburit att planeringen av verksamheten utvecklats till att ske i ett bredare perspektiv än enbart det finansiella. De långsiktiga försörjningsplanerna för investeringsverksamheten skulle på ett tydligare sätt kunna utgöra en del av underlagen till den årliga budgetprocessen. 7 av 13

10 3.2. Roller och ansvar Kommunstyrelsens arbetsutskott (KSAU) utgör budgetberedningen enligt kommunstyrelsens reglemente. KSAU:s roll i detta sammanhang är tydligt. Av intervjuerna framgår att budgetberedningen i den slutliga beredningen av budgetförslaget enbart utgörs av de styrande partierna. Av intervjuerna framgår att rollerna i processen är tydliga. Kommunstyrelsen upplevs som en aktiv styrelse i verksamhets- och ekonomistyrningsfrågor. Kommunstyrelsen ställer utifrån sin roll krav på nämnderna. Av intervjuerna framgår att nämndpresidierna överlämnar mycket av den verbala kommunikationen till tjänstemännen. De intervjuade från kommunstyrelsen poängterar samtidigt sitt förtroende för de tjänstemän som är inblandade i processerna. Att själva budgetprocessens övergripande styrning hålls ihop av kommunledningskontoret och dess ekonomifunktion är också tydligt. Inom BUN och socialnämnden finns det också en tydlighet om vem som gör vad i processerna. Förvaltningscheferna tillsammans med de stödjande ekonomerna har i båda förvaltningarna viktiga roller för helheten i beredningsprocessen inom nämnden. Ansvarsmässigt finns heller inga oklarheter mellan nämnden och förvaltningsledningen. Av intervjuerna framgår att kommundirektörens ledningsgrupp har en mindre aktiv roll att spela i processerna. Detta forum används mer för att kommunicera och diskutera hanteringen av särskilda direktiv. I intervjuerna lyfts behovet av att öka inslaget av att arbeta med budgetprocesserna i ett mer gränsöverskridande helhetsperspektiv. Kommundirektör och ekonomichef är aktiva i kommunens budgetprocess och håller en kontinuerlig och aktiv dialog med KSAU Bedömning Vi bedömer att roller och ansvarfördelning är tydliga. Detta gäller både i de övergripande processerna och i nämndernas arbete med underlag för beredningsprocessen. Avseende budgetberedningens sammansättning är det viktigt att klargöra vad som är formell budgetberedning och vad som är partiernas budgetarbete. Vi anser även att det är viktigt att klargöra hur tjänstemannaorganisationen stödjer partiernas budgetarbete. 8 av 13

11 3.3. Planering, underlag och aktiviteter Planeringen bygger på en kedja där ingången till ett nytt budgetår är senaste årets budgetplan. Det tjänsteutlåtande som kommunens ekonomichef upprättar utifrån förändrade finansiella förutsättningar skapar en tydlig och överskådlig utgångspunkt för det fortsatta arbetet. Budgetanvisningarna har varit relativt statistiska över tiden med smärre justeringar efterhand. De är väl kända och upplevs som tydliga av nämnder och förvaltningar. I granskningen kan konstateras att BUN och socialnämnden genomfört respektive budgetarbete enligt gällande anvisningar. Generellt saknas vilka volym- /produktionsmått budgeten bygger på (ingår inte i anvisningarna). Vissa faktorer och redovisningar kunde varit bättre underbyggda för att öka förståelsen och tolkningen av informationen, samt därmed utgöra ett bättre underlag för beslut. I intervjuerna lämnas synpunkten att konskevensanalyserna i vissa fall kan utvecklas. Den samlade bedömningen, en bild som bekräftas av intervjuerna, är dock att budgetunderlagen överlag håller en förhållandevis god kvalité och att de i allt väsentligt följer anvisningarna. Intervjuade förtroendevalda menar att de får en god överblick. I intervjuerna framställs BUN som bäst i klassen, medan socialnämndens budgetarbete och underlag genomgått en utveckling de senaste åren och ligger nu inte långt efter. Kommunen har mellan åren tillämpat ett övergripande resursfördelningssystem som tog hänsyn till demografiska förändringar inom BUN och socialnämnden. Från och med plan 2015 tillämpas inte denna modell (beskrivs dock som tillfällig åtgärd för kommande planeringsår). Samtidigt finns fortfarande möjlighet för respektive nämnd att i beredningsprocessen lyfta fram väsentliga förändringar för kommande planeringsår. BUN och socialnämnden tillämpar för vissa delar av sina verksamheter en resursfördelning. BUN arbetar med fördelning utifrån personaltäthet, men tar även hänsyn till andra för resursförbrukningen viktiga faktorer. Mätningar görs månadsvis, samtidigt som det förs en aktiv dialog med rektorerna om resursbehoven. Något fullt ut transparent system motsvarande skolpeng tillämpas inte. Socialnämnden arbetar aktivt med resursfördelning i hemtjänsten, samt med vårdtyngdsmätningar i särskilda boenden. Mätning av vårdtyngden sker var tredje månad. Vidare arbetar socialnämnden med jämförelser med andra kommuner. Socialnämnden driver till ej obetydliga delar verksamhet genom privata aktörer. Ekonomerna uppges i båda nämnderna ha en viktig roll i genom att kunna omsätta verksamhet i ekonomiska termer, och löpande bistå förvaltningscheferna i dialogen med underställda budgetansvariga chefer. Av ovanstående framgår att volymmått/produktionsmått används i stor utsträckning i nämndernas planering, men att detta underlag ej görs transparent i kommunstyrelsens budgetberedning. 9 av 13

12 År 2013 genomfördes budgetberedning även under våren. Det finns delade meningar enligt de intervjuade om värdet av denna beredning. Några har uppfattningen att den löpande dialog som finns med kommunstyrelsen är tillräcklig, medan andra menar att det finns klara fördelar med en formaliserad beredning inför beslut om ramarna. Andra synpunkter som kommit fram i intervjuerna är att arbetet borde bedrivas i ett mer långsiktigt perspektiv i syfte att skapa en längre planeringshorisont. Vidare uttrycks ett behov av att arbeta mer tvärsektoriellt för att skapa en bättre helhetssyn inför framtida prioriteringar. Av intervjuerna framgår också att arbetet med målen har en svag koppling till de finansiella förutsättningar, och att mål och finansiella förutsättningar diskuteras var för sig. Kommunen har gått med i kommunernas kvalitet i korthet, vilket ger en bra grund för jämförelser inom en rad områden. Att arbeta med jämförandestudier uppges i intervjuerna vara ett utvecklingsområde Bedömning Upprättade anvisningar, underlag och aktiviteter stödjer till stora delar processerna. Anvisningarna är upprättade med kommunfullmäktiges styrmodell och andra direktiv som grund. Underlagen som beskriver de övergripande finansiella förutsättningarna ger budgetberedningen en tydlig bild av läget och med de förändringar som skett sedan kommunfullmäktige fattade beslut om planbeloppen. Den samlade bedömningen är att nämndernas underlag är av förhållandevis god kvalité, men att förklaringar och analyser i vissa delar kan utvecklas för att bättre stödja budgetberedningen i dess arbete. Vi anser att nämndens lämnade budgetförslag till budgetberedningen bör underbyggas av vilka volym-/produktionsmått (avseende för ekonomin väsentliga verksamhetsområden). Detta ökar transparensen, ger en bättre grund för prioriteringar, samt ett underlag för avstämning i uppföljningsrapporterna. Vi anser även att en budgetprocess med ett långsiktigare perspektiv skulle ge ett bättre stöd. Det vill säga att med framförhållning ta fram underlag med konsekvensbeskrivningar och analys till stöd för en mer selektiv hantering av framtida budgetramar och mindre av, vid bristande finansiering, exempelvis generella ramreduktioner. En övergripande resursfördelningsmodell som har stabilitet över tiden utgör ett stöd i budgetprocessen. Systemet skapar transparens och förutsägbarhet över tiden, vilket kan bidra till en ökad förståelse för helheten. Systemet utgör, tillsammans med andra övergripande faktorer som påverkar de finansiella förutsättningarna, en grund som stöd för de politiska prioriteringarna. 10 av 13

13 Vi bedömer att kopplingen kring målnivåer och måluppfyllelse behöver stärkas i förhållande till diskussionerna om de ekonomiska förutsättningarna Budgetens förankring i organisationen Barn- och utbildningsnämnden, genom förvaltningschefen, har en aktiv dialog med rektorerna om budgetförutsättningarna och målen. Socialnämndens relativt stora underskott under 2012 indikerar på att det skulle brista i kommunikationen inom förvaltningen avseende budgetförutsättningarna. För att komma till rätta med verksamheten utifrån de ekonomiska förutsättningarna har stora organisatoriska förändringar vidtagits, vilket sannolikt bidragit till att tydliggöra budgetförutsättningarna i förhållande till den verksamhet som bedrivs. Förvaltningschefen träffar förvaltningens ledande chefer en gång i veckan. Vid dessa tillfällen hanteras budgetdirektiven. Båda nämnderna har arbetat mycket med sina mål. Dels för att utveckla dem, men även i syfte att få en mer hanterbar mängd. Detta i syfte att tydliggöra vad fokus ska ligga och förenkla implementeringen i organisationen. En generell uppfattning som framkommer i intervjuerna är att målen uppfattas som väl kända i chefsleden, men att det fortfarande finns en del att göra för att föra ut målen längst ut i verksamheten Bedömning Det finns, grundat på vad som framkommit under intervjuerna, inom nämnderna rutiner för att förankra budgeten till de chefer som har budgetansvar. Vi bedömer att förankringen av mål ut i organisationen kan vidareutvecklas. 11 av 13

14 4. Revisionell bedömning Säkerställer kommunstyrelsen, barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden en ändamålsenlig budgetprocess? Vi bedömer att kommunstyrelsen och nämnderna till stora delar bedriver en ändamålsenlig budgetprocess. Vi bedömer att arbetet till väsentliga delar sker utifrån kommunfullmäktiges direktiv och att styrmodellen successivt utvecklat arbetet till att ske i ett bredare perspektiv än enbart det finansiella. Vi bedömer att roller och ansvar för genomförande av processen är tydliga. Vi bedömer att anvisningar, underlag och aktiviteter ger ett bra stöd i processen för beslut om budget för kommande budgetår. Vi anser att nämndernas budgetunderlag i större utsträckning bör redovisa vilka volym- och produktionsmått som ligger till grund för budgetförslaget. Vi anser att kommunstyrelsen och nämnderna i större utsträckning bör koppla målnivåer och måluppfyllelse till de ekonomiska förutsättningarna. Vi anser att beredningsprocessen bör eftersträva ett långsiktigare perspektiv, med beslutsunderlag till stöd för en mer selektiv hantering av framtida budgetramar och mindre av, vid bristande finansiering, exempelvis generella ramreduktioner. Vi rekommenderar att i budgetprocessen fortsätta arbeta med ett övergripande resursfördelningssystem med en modell som har stabilitet över tiden. 12 av 13

15 Mars, 2014 Jörn Wahlroth Projektledare Carl-Gustaf Folkeson Uppdragsledare 13 av 13