Uppföljning av Granskning av socialnämndens. uppföljning och kontroll

Transkript

1 Revisionsrapport Elin Petersson Jörn Wahlroth Maj 2016 Uppföljning av Granskning av socialnämndens styrning, uppföljning och kontroll Mönsterås kommun

2 Innehåll 1. Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfråga Revisionskriterier Kontrollmål Metod och avgränsning Iakttagelser Roller och ansvarsfördelning Iakttagelser utifrån rapportens bedömningar Uppföljning bedömning Styrning mot verksamhetsmål och resursfördelning Iakttagelser utifrån rapportens bedömningar Uppföljning bedömning Uppföljning och kontroll Iakttagelser utifrån rapportens bedömningar Uppföljning - bedömning Revisionell bedömning... 7

3 1. Inledning 1.1. Bakgrund I december 2014 behandlade kommunens revisorer revisionsrapport avseende socialnämndens styrning, uppföljning och kontroll. Rapporten pekade på brister i ändamålsenligheten där ett antal områden för utveckling lyftes fram, som målstyrningen, resursfördelningen och implementeringen av kvalitetsledningssystemet. I socialnämndens svar på revisionsrapporten till revisorerna redovisas ett pågående och kommande arbete med åtgärder för att stärka ändamålsenligheten. Med anledning av granskningsresultatet har kommunens revisorer beslutat att genomföra en uppföljning utifrån den bedömning som förelåg i december Syfte och revisionsfråga Syfte: Granskningen syftar till att följa upp vilka åtgärder som vidtagits med anledning av den föregående granskningens iakttagelser och bedömningar, samt utifrån socialnämndens svar om vidtagna och planerade åtgärder. Revisionsfråga: Är socialnämndens styrning, uppföljning och kontroll ändamålsenlig? 1.3. Revisionskriterier Kommunfullmäktiges styrande dokument 1.4. Kontrollmål Finns tydliga roller mellan förtroendevalda och tjänstemän, samt i förvaltningsorganisationen? Finns rutiner för styrning mot verksamhetsmål, samt behovsrelaterade principer för styrning och fördelning av ekonomiska resurser? Finns rutiner för uppföljning och kontroll av verksamhetsmässigt och ekonomiskt resultat? 1.5. Metod och avgränsning Granskningen har avgränsats till styrning, uppföljning och kontroll ur ett övergripande nämndperspektiv. Föregående revisionsrapports bedömningar framgår som kursiv text i textruta under avsnittet iakttagelser. Intervjuer har genomförts med socialnämndens presidium (två representanter), t f förvaltningschef, IFO-chefen, ett urval av enhetschefer och förvaltningens ekonom. Studier har genomförts av för granskningen relevanta dokument. 1 av 7

4 2. Iakttagelser Föregående revisionsrapports bedömningar framgår som kursiv text i textruta under respektive rubrik i nedanstående Roller och ansvarsfördelning Iakttagelser utifrån föregående rapports bedömningar Vi bedömer att det finns en tydlighet i roller och ansvar i relation mellan nämnd och förvaltning och att arbetet bedrivs med ett stort mått av ömsesidigt förtroende. Samtliga intervjuer bekräftar bilden av att det finns ett ömsesidigt förtroende mellan nämnd och förvaltning. För förvaltningens roller och ansvar framgår bilden av att det finns ett utrymme för utveckling av ökad helhetssyn och struktur. I sammanhanget ska påpekas att initiativ tagits i frågan genom att skapa en ledningsgrupp för ökad helhetssyn och den pågående implementeringen av kvalitetsledningssystemet. Vi anser att det är bra att en ledningsgrupp skapats för en större helhetssyn. Vi delar också uppfattningen att det är lagom många i gruppen, vilket främjar en aktiv dialog. Det finns dock risker i och med att den inte följer organisationsstrukturen och att de chefer som exkluderas tappar i delaktighet, kommunikation och information. Detta bör särskilt observeras, och efter en tid följas upp och utvärderas. Av intervjuerna och dokument framgår att ledningsgruppen består av sex personer, med representation från förvaltningens samtliga verksamheter. Inom äldreomsorg och LSS finns flera enhetschefer, men endast en från respektive verksamhetsområde finns representerad. Informationsöverföringen är löst genom underliggande grupper. Dessa grupper har möjlighet att initiera ärenden till förvaltningens chefsgrupp, samtidigt som de är mottagare av information. Den risk vi bedömde i samband med granskningen om delaktighet, kommunikation och information har inte utvärderats särskilt i förvaltningen. I de genomförda intervjuerna är det dock tydligt att cheferna uppfattar den nya ordningen som väl fungerande. Helhetssynen har ökat och kommunikationen fungerar. Vi bedömer att det är av vikt att nämndens ordförande eller presidium i större utsträckning representerar nämnden, med stöd från förvaltningschefen, i fråga om dialog med kommunstyrelsen eller kommunstyrelsens arbetsutskott. Av intervjuerna framgår att ordföranden vid vissa tillfällen varit med i möten med kommunstyrelsen, men att det förekommer att enbart förvaltningschefen kallas. Avgörande för om ordföranden kallas är karaktären på frågan som ska behandlas. 2 av 7

5 Vi bedömer att det finns en organisation upprättad för att successivt säkerställa att det nya kvalitetsledningssystemet implementeras i organisationen. Det finns en fungerande organisation för att fortlöpande följa upp implementeringen av systemet. Av intervjuerna framgår att implementeringen fortfarande pågår, men att arbetet kommit relativt långt. Samtidigt kan det variera något inom olika enheter. Vi anser att funktionaliteten i intranätet behöver säkerställas för att kvalitetsledningssystemet på ett effektivt sätt kan implementeras i hela förvaltningen. Det finns nu en funktionalitet i intranätet som stödjer arbetet med att implementera och fortlöpande säkerställa kvalitetsledningssystemets funktion i organisationen. Rutinbeskrivningar, checklistor m.m. finns upplagda efter en logisk struktur, vilket underlättar tillämpningen. Vi anser även att nämnden fortlöpande bör erhålla information om hur implementeringen av kvalitetsledningssystemet fortskrider. Nämnden har fortlöpande erhållit information om implementeringen, vilka verksamhetsdelar som omfattas och vad systemet syftar till Uppföljning bedömning Vi bedömer att det finns tydliga roller och ansvarsfördelning mellan nämnd och förvaltning och inom förvaltningen. Vi bedömer att utvecklingen av kvalitetsledningssystemet och ledningsgruppen har varit viktiga och bidragande faktorer till en ökad helhetssyn inom förvaltningen Styrning mot verksamhetsmål och resursfördelning Iakttagelser utifrån föregående rapports bedömningar Vi bedömer att för nämndens verksamhet behöver utvecklas mål som i större utsträckning täcker nämndens verksamhetsområden och att dessa görs kända i organisationen, samt att formerna för uppföljning och återrapportering bestäms. Målen ska vara mätbara och utgöra en viktig del av nämndens besked om hur verksamheten fungerar. Nämndens underlag för styrning förbättras om målbilder kan kommuniceras från nämnden via cheferna till medarbetarna. Samtidigt ökar transparensen mot medborgarna. Av intervjuerna framgår att nämndens arbetsutskott och nämnden varit aktiva i diskussionerna om att kunna utveckla målen och dess mätbarhet. Intervjuerna ger en tydlig bild av en större delaktighet kring målarbetet. På tjänstemannasidan har särskilda aktiviteter genomförts för att utveckla mål, dess mätbarhet och återrapportering. Samtidigt framgår att målarbetet är ett fortsatt utvecklingsområde, inte minst vad avser att få genomslag i hela organisationen. 3 av 7

6 Vidare behöver verksamhetsmått och vårdtyngdsmätningar på ett tydligare sätt ligga till grund för nämndens fördelning av resurser till de olika verksamhetsdelarna. Dessa verksamhetsmått utgör sedan en grund i den löpande uppföljningen av verksamheten och ekonomin. Genom en tydligare koppling mellan verksamhetsvolymer och resurstilldelning skapas ett mer transparent underlag för uppföljning och analys. Som en grund för styrning, resursfördelning och prioriteringar bör nämndens prioriteringar och inriktningar tydliggöras. Vid fördelningen av resurser i det löpande arbetet anges som grund verksamhetsanpassade scheman, genomförandeplaner, biståndsbeslut med beviljade insatser, riskbedömningar utifrån omsorgstagarens perspektiv och utifrån arbetsmiljö. Det finns dock ingen direkt koppling till respektive enhets budget genom ett resursfördelningssystem. Den ekonomiska planeringen sker inför varje år inför nämndens beslut om internbudget. Denna budgetering baseras på bedömda hemtjänsttimmar kombinerat med en dialog med respektive enhetschef om förutsättningarna. Löpande under året sker ingen revidering av budgeten utifrån volymförändringar. Det har upplevts svårt att följa upp effektiviteten avseende bland annat kringtid, d.v.s. den tid som inte direkt sker hos brukarna. Ett nytt system för att mäta tiden är under införande med förhoppning om att kunna bidra till en ökad effektivitet i verksamheten. Det har sedan föregående granskning funnits planer på att införa ett resursfördelningssystem på de särskilda boendena, vilket också anges i nämndens svar på revisionsrapporten. I samband med uppföljningen har något sådant system ännu inte realiserats. Internbudgeten baseras nu huvudsakligen på ett personaltäthetsmått. Liksom tidigare sker ingen vårdtyngdsmätning i LSS-boenden. Inför internbudgeten sker dialog om behoven med enhetscheferna Uppföljning bedömning Vi bedömer, liksom i tidigare rapport, att verksamhetsmått och vårdtyngdsmätningar på ett tydligare sätt bör ligga till grund för nämndens fördelning av resurser till de olika verksamhetsdelarna. Vi anser att en mer utvecklad resursfördelningsmodell tydliggör chefernas ekonomiska ansvar, samtidigt som förvaltningen får ett mer transparent stöd för uppföljning och utvärdering. Vi bedömer att det skett en utveckling avseende nämndens målarbete. Vi delar uppfattningen att det är ett fortsatt utvecklingsområde både vad avser målstruktur och implementering och delaktighet bland medarbetarna. 4 av 7

7 2.3. Uppföljning och kontroll Iakttagelser utifrån föregående rapports bedömningar Vi bedömer att det finns rutiner för uppföljning och kontroll, men att rutinerna behöver utvecklas. Vi bedömer att den ekonomiska uppföljningen behöver kompletteras med att på ett systematiskt sätt redovisa hur viktiga volymmått utvecklas och andra faktorer som påverkar resursförbrukningen. Av intervjuerna framgår att den ekonomiska uppföljningen har utvecklats. Nämnden anser att kontrollen och analysen kopplat till verksamhetsfaktorer har blivit tydligare. Av protokollen framgår att nämnden löpande under året fokuserat på ekonomistyrningsfrågor och på begäran inom vissa områden erhållit fördjupad information. Rutiner har utvecklats för att löpande följa bland annat personalkostnadernas utveckling. Även sjuktalens utveckling följs särskilt. Vidare fokuseras på individoch familjeomsorgens placeringskostnader. Det finns fortfarande ett utrymme för att i uppföljning och utvärdering stärka kopplingen mellan volymer och ekonomiskt utfall. När det gäller verksamhetsrelaterad mål- och kvalitetsuppföljning har det saknats systematik, förutom den löpande redovisningen av klagomål och synpunkter. I och med det nya kvalitetsledningssystemet kommer särskilda kvalitetsredovisningar att upprättas. Inom ramen för kvalitetsledningssystemet upprättas numera en särskild kvalitetsberättelse. Rapporten behandlar övergripande mål, värdighetsgarantier, åtgärder vidtagna för att säkerställa verksamheternas kvalité, riskanalyser, egenkontroll, resultat av externa tillsyner och attitydundersökningar. Vidare beskrivs förbättringsområden, såväl förvaltningsgemsamma som verksamhetsspecifika. För både hemtjänsten och särskilt boende har genomförts särskilda verksamhetsuppföljningar. Bland annat har i dessa uppföljningar fokuserats på verksamhetsvolymer och bemanningssituation. Vi anser att spårbarheten behöver öka i nämndens protokoll. De viktigaste avvikelserna och analyserna bör redovisas. Vidare vilka eventuella överväganden nämnden gör utifrån redovisningarna. I nämndens protokoll har spårbarheten ökat avseende vad som behandlas avseende verksamhets- och ekonomistyrningsfrågor. I vissa frågor utifrån det ekonomiska läget ges särskilda uppdrag till förvaltningsorganisationen. 5 av 7

8 Vi anser att vid betydande negativa budgetavvikelser bör nämnden överväga att begära tilläggsanslag (i de fall kostnaderna bedöms ligga utanför nämndens kontroll och möjlighet att hantera genom reduktion i andra verksamhetsdelar). Med ett sådant förfarande blir nämndens överväganden transparent och kommunfullmäktige får en möjlighet att ta ställning till finansieringen. Nämnden har behandlat ett ärende om tilläggsanslag, 1,6 mnkr, under år Begäran hade felaktigheter i budgeten som grund. För nämndens underskott i övrigt har fråga om tilläggsanslag inte behandlats. Underskottet har dock varit lägre än tidigare år, och begränsats till ca 1,5 % av nettokostnaden. Vi anser vidare att nämnden inom ramen för sitt ansvar för den interna kontrollen systematiskt ska följa upp verksamheten genom att utifrån en risk- och väsentlighetsbedömning årligen välja några rutiner för kontroll och återrapportering. Samtidigt är de påbörjade egenkontrollerna inom kvalitetsledningssystemet en viktig del av en fungerande intern kontroll. Vi konstaterar att det inom ramen för kvalitetsledningssystemet har skett arbete med riskanalyser och egenkontroller, där återrapportering skett inom ramen för kvalitetsberättelsen. Utöver detta sker ingen uppföljning utifrån en av nämnden beslutat plan för intern kontroll Uppföljning - bedömning Vi bedömer att det finns en löpande ekonomisk rapportering. Den ekonomiska rapporteringens kvalité har utvecklats. Det finns dock fortfarande ett utrymme för att utveckla rapportering av volymmått och nyckeltal kopplat till den ekonomiska utvecklingen. Vi bedömer att kvalitetsberättelsen ger en bra grund för en sammanhållen återrapportering om verksamheten avseende måluppfyllelse och andra kvalitativa aspekter. Vi anser att spårbarheten i nämndens protokoll har förbättrats. Vi bedömer att kvalitetsledningssystemet och den återrapportering som sker i kvalitetsberättelsen stödjer nämndens interna kontroll. 6 av 7

9 3. Revisionell bedömning I tidigare genomförd granskning ställdes revisionsfrågan Är socialnämndens styrning, uppföljning och kontroll ändamålsenlig?, med bedömningen att socialnämndens styrning, uppföljning och kontroll inte fullt ut är ändamålsenlig, då det finns områden som behöver utvecklas. I uppföljningen konstaterar vi att det skett en utveckling av nämndens styrning, uppföljning och kontroll, samtidigt som bedömningen är att det för vissa delar kvarstår ett behov av utveckling. Vi bedömer, liksom i tidigare rapport, att verksamhetsmått och vårdtyngdsmätningar på ett tydligare sätt bör ligga till grund för nämndens fördelning av resurser till de olika verksamhetsdelarna. Vi anser att en mer utvecklad resursfördelningsmodell tydliggör chefernas ekonomiska ansvar, samtidigt som förvaltningen får ett mer transparent stöd för uppföljning och utvärdering. Vi bedömer att det finns tydliga roller och ansvarsfördelning mellan nämnd och förvaltning och inom förvaltningen. Vi bedömer att utvecklingen av kvalitetsledningssystemet och ledningsgruppen har varit viktiga och bidragande faktorer till en ökad helhetssyn inom förvaltningen. Vi anser vidare att det skett en utveckling avseende nämndens målarbete, samtidigt som det är ett fortsatt utvecklingsområde både vad avser målstruktur, implementering och delaktighet bland medarbetarna. Vi bedömer att kvalitetsberättelsen ger en bra grund för en sammanhållen återrapportering om verksamheten avseende måluppfyllelse och andra kvalitativa aspekter. Vi bedömer att kvalitetsledningssystemet och den återrapportering som sker i kvalitetsberättelsen stödjer nämndens interna kontroll. Vi bedömer att det finns en löpande ekonomisk rapportering. Den ekonomiska rapporteringens kvalité har utvecklats. Det finns dock fortfarande ett utrymme för att utveckla rapportering av volymmått och nyckeltal kopplat till den ekonomiska utvecklingen. Vi anser att spårbarheten i nämndens protokoll har förbättrats Jörn Wahlroth Uppdragsledare och projektledare 7 av 7