Konsekvensutredning Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om säkerhet i vägtunnlar

Transkript

1 Konsekvensutredning 1 (28) Datum Dnr/Beteckning Handläggare Per Vedin Väg- och järnvägsavdelningen Enheten för teknik och trafik Sektion vägtrafik Konsekvensutredning Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om säkerhet i vägtunnlar Bestämmelserna som vi föreslår här om säkerhet i vägtunnlar är vår revidering av Boverkets föreskrifter och allmänna råd om säkerhet i vägtunnlar som gäller tunnlar som är längre än 500 meter. I de föreslagna bestämmelserna har även regler för tunnlar som är kortare än 500 meter men längre än 100 meter inkluderats. Detta för att säkerställa att det finns möjlighet för trafikanter att självutrymma även i dessa anläggningar samt att ett grundläggande skydd finns för tredjeman, till exempel för att förebygga risk för att byggnadsverk kollapsar. Vårt förslag innehåller fler funktionsbaserade säkerhetskrav som skapar större utrymme för innovativa lösningar. Minimikrav har i vissa delar anpassats till nivån i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/54/EG av den 24 april , eftersom Sverige tidigare haft högre krav. Det uppvägs av ökade krav på analys vid speciella förutsättningar eller speciell utformning. Förslaget innebär bättre förutsättningar för vägtunnelbyggen i större tätorter och i miljöer med höga trafikflöden och minskade kostnader för vägtunnlar med låga trafikflöden. 1 Vad är problemet? Direktivet införlivades i svensk rätt genom lagen (2006:418) om säkerhet i vägtunnlar. Lagen gäller vägtunnlar som är längre än 500 meter. Genom införlivandet utökades även omfattningen av lagen från att enbart gälla transeuropeiska vägnätet (TEN) till att gälla alla vägar i Sverige. I lagen stadgas att det ska finnas en tunnelmyndighet som utses av regeringen. Genom förordningen (2006:421) om säkerhet i vägtunnlar utsågs länsstyrelsen i det län där en tunnel ligger till tunnelmyndighet. Med stöd av förordningen om säkerhet i vägtunnlar meddelade Boverket år 2006 föreskrifter och allmänna råd (BFS 2007:11) om säkerhet i vägtunnlar. Genom ändringar i den förordningen övergick ansvaret som tunnelmyndighet från länsstyrelserna till Transportstyrelsen den 1 januari Även bemyndigandet att meddela föreskrifter övergick från Boverket till Transportstyrelsen. 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/54/EG av den 29 april 2004 om minimikrav för säkerhet i tunnlar som ingår i det transeuropeiska vägnätet.

2 Datum Dnr/Beteckning 2 (28) Dagens regelverk innehåller felaktiga hänvisningar, regler som står i strid med regleringar i andra författningar och dubbelregleringar. Dessa felaktigheter kan skapa problem för medborgare, eftersom de försvårar användandet av reglerna. Revideringen av föreskrifterna ska ge en regelförenkling. Regelförenkling sker genom att reglerna är tydliga, funktionsbaserade och verifierbara. Revideringens syfte är att uppdatera reglerna så att de överensstämmer med den utveckling som skett inom teknikområdet. Boverkets föreskrifter och allmänna råd innehåller idag enbart regler för tunnlar som är längre än 500 meter. Gränsen på 500 meter i direktivet är vald då tunnlar över 500 meter anses utgöra viktiga delar av infrastrukturen som underlättar kommunikationerna mellan stora områden i Europa och spelar en avgörande roll för regionernas ekonomier och deras tillväxt. Direktivet ställer inte krav på kortare tunnlar utan istället rekommenderas medlemstaterna att utarbeta nationella bestämmelser som syftar till högre säkerhetsnivå i tunnlar. För kortare tunnlar än 500 meter finns idag endast generella krav för självutrymning och skydd för tredjeman. Dessa bestämmelser finns i planoch bygglagen (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338). Trafikverket har som egenskap av väghållare på det statliga vägnätet interna krav som gäller tunnlar kortare än 500 meter. Storstäder och kommuner saknar sådana när de vill överdäcka genomfartsleder och andra vägar som utgör barriärer i stadsbilden i syfte att frigöra mark för en effektivare och attraktivare stadsplanering. Det viktigt att det finns en nationell reglering med minimikrav för dessa byggnadsverk för att säkerställa en grundläggande säkerhetsnivå. Avsaknad av grundläggande regler innebär ofta ett utredningsarbete i varje enskilt projekt för att fastställa vilka krav som ska gälla. En överhängande risk finns att minimikraven kommer att skilja sig åt mellan olika tunnelhållare, vilket riskerar att resultera i antingen för hög eller för låg säkerhet. Det leder till skillnader i säkerhetsnivå mellan olika tunnlar och till förlängda planerings- och beslutsprocesser. 1.1 Avgränsningar Vårt förslag avgränsas till att gälla tunnlar som är längre än 100 meter. För tunnlar kortare än 500 meter omfattar kraven huvudsakligen självutrymning och skydd för tredjeman. Det vill säga, personsäkerheten garanteras i kritiska situationer även för kortare tunnlar. För tunnlar längre än 500 meter motsvarar kraven direktivets nivå.

3 Datum Dnr/Beteckning 3 (28) 2 Vad blir effekterna om någon lösning på problemet inte kommer till stånd? Boverkets föreskrifter och allmänna råd om säkerhet i vägtunnlar utgör tillsammans med lagen om säkerhet i vägtunnlar och förordningen om säkerhet i vägtunnlar Sveriges genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/54/EG av den 24 april Boverkets föreskrifter och allmänna råd innehåller hänvisningar till Vägverkets interna dokument vilka har ersatts av nya dokument. Inget av dessa är författningar och hänvisningar till dokument som inte är författningar ska undvikas. Föreskrifterna och de allmänna råden är också i behov av att uppdateras med avseende på de erfarenheter vi samlat in och den utveckling som skett sedan de trädde i kraft. Vidare medför en utebliven reglering att kända brister inte åtgärdas vilket kan resultera i en ökad samhällskostnad. Om inte en reglering för tunnlar som är längre än 100 meter men kortare eller lika med 500 meter kommer till stånd, kommer dessa att även fortsättningsvis få olika säkerhetsnivåer beroende på vilken tunnelhållare som projekterar och bygger. Tunnelhållare kommer även att själv kunna göra undantag från sina egna regler, vilket kan innebära att en grundläggande säkerhet inte uppnås.

4 Datum Dnr/Beteckning 4 (28) 3 Vad ska uppnås? De föreslagna föreskrifterna syftar till att uppnå följande: Mer funktionsbaserade krav. o Ett funktionsbaserat krav kan uppfyllas på många olika sätt så länge funktionen erhålls. Motsatsen är ett detaljerat krav som anger att en specifik lösning ska användas. Ett funktionsbaserat krav möjliggör nya lösningar och bidrar till en ökad utveckling. En anpassning till ny teknik. En anpassning till direktivets kravnivåer, där de högre kraven i nuvarande föreskrifter inte kan motiveras. Krav för tunnlar som är längre än 100 meter men kortare eller lika med 500 meter för att säkerställa att självutrymning är möjligt och skydd för tredjeman finns.

5 Datum Dnr/Beteckning 5 (28) 4 Vilka möjliga lösningar finns? 4.1 Alternativ som inte innebär reglering För att genomföra direktivet krävs en reglering. 4.2 Regleringsalternativ Alternativ 1 I alternativ 1 meddelas föreskrifter för tunnlar som är längre än 500 meter enligt direktivet. Anpassning sker till ny teknik, utveckling och vunna erfarenheter Alternativ 2 I alternativ 2 meddelas gemensamma föreskrifter för tunnlar längre än 100 meter enligt direktivet och plan- och byggförordningen. Anpassning sker till ny teknik, utveckling och vunna erfarenheter Alternativ 3 Alternativ 3 är likvärdig med alternativ 2 med skillnaden att separata föreskrifter meddelas för tunnlar kortare än, eller lika med 500 meter och för tunnlar längre än 500 meter Förordade alternativ Transportstyrelsen förordar alternativ 2 som vi bedömer vara mer tilltalande än alternativ 1 och 3, eftersom alternativ 2 samlar alla krav för tunnlar längre än 100 meter.

6 Datum Dnr/Beteckning 6 (28) 4.3 Beskrivning av föreskriftsförslaget Gemensamt för hela vårt förslag är att redaktionella förändringar har gjorts för att förbättra språk och begriplighet. I detta avsnitt beskriver vi genomförda förändringar i sak. Avsnittet nedan följer samma struktur som i föreskriftsförslaget. Konsekvenser av förslaget beskrivs i den samhällsekonomiska analysen Kapitel 1 i föreskriften Tillämpningsområde I förhållande till Boverkets föreskrifter så omfattar dessa föreskrifter även tunnlar längre än 100 meter. Längden 100 meter har valts som gräns då denna längd har tillämpats av Trafikverket (tidigare Vägverket och Banverket) sedan Anledningen till den satta gränsen var då att särskilja en bro från en tunnel. Gränsen på 100 meter stämmer även överens med Kommissionens förordning (EU) 1303/2014 av den 18 november , där samma gräns finns för att definiera en järnvägstunnel. Istället för att tillämpa strikta absoluta krav inom alla delområden har vi i förslaget valt att endast tillämpa grundläggande minimikrav med syfte att säkerställa självutrymning i händelse av brand eller annan olycka samt skydd för tredjeman. Ytterligare krav kan tillkomma men då på grundval av en riskanalys vid speciell utformning eller speciella förutsättningar. De grundläggande kraven i förslaget avser. Utmärkning. Belysning. Dränering av farligt gods. Skydd av säkerhetsinstallationer som är viktiga för självutrymning. Riskanalyser. Brandmotstånd för överdäckningar och sänktunnlar. Att självutrymning ska underlättas och vara möjlig är en återkommande kommentar i Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps yttranden av tunnelprojekt samt i regeringens tillåtlighetsprövningar för större tunnelprojekt. Med självutrymning menas att personer som befinner sig i tunnelsystemet själva ska kunna utrymma utan yttre assistans innan kritiska förhållanden uppstår. 2 Kommissionens förordning (EU) 1303/2014 av den 18 november 2014 om teknisk specifikation för driftskompatibilitet (TSD) avseende säkerhet i järnvägstunnlar i järnvägssystemet Europeiska unionen.

7 Datum Dnr/Beteckning 7 (28) Utöver de övergripande krav som finns i plan- och byggförordningen är de enda verifierbara krav som finns idag Trafikverkets interna krav. Dessa krav gäller endast om de åberopas i ett kontrakt mellan Trafikverket och deras utförare. Trafikverket kan fatta beslut om att frångå dessa krav. Då kommuner som bygger kortare tunnlar inte har specifika regelverk för tunnelsäkerhet tillämpar de i vissa fall Trafikverkets krav analogt. Eftersom Trafikverkets dokument inte utgör författningar kan kommunerna välja att inte alls tillämpa Trafikverkets krav eller att endast göra det i vissa delar. Detta har uppmärksammats bland annat i Slussenprojektet i Stockholm 3. Trafikverkets krav för tunnlar kortare än 500 meter är ett urval av Boverkets krav för tunnlar längre än 500 meter. Trafikverket hänvisar direkt till Boverkets föreskrifter och att dessa i stor utsträckning även ska gälla för kortare tunnlar. Trafikverket har möjlighet att ställa högre krav. Att tillämpa Boverkets krav för tunnlar längre än 500 meter ger dock en mycket konservativ kravnivå för kortare tunnlar som motverkar tillämpning av projektspecifika lösningar och teknisk utveckling. Istället för att ange detaljerade krav innehåller förslaget krav för att erhålla en grundläggande säkerhet som möjliggör självutrymning. Därutöver ställs det krav på att riskanalyser ska genomföras om en tunnel har speciell utformning eller speciella förutsättningar. Ett exempel är en tunnel med ett mycket högt trafikflöde, risk för köbildning eller med en trafikplats inne i tunneln. En tunnelhållare kan då höja kraven för de installationer eller den del av infrastrukturen där den största riskreduceringen erhålls. Det vill säga den största nyttan av insatsen i förhållande till kostnaden erhålls. En tunnelhållare kan till exempel välja ett tillämpa krav för tunnlar längre än 500 meter, alternativt införa egna lösningar som reducerar risken för att erhålla en optimal säkerhet. Många länder inom EU ställer idag krav på tunnlar kortare än 500 meter. Tyskland har en nedre gräns på 80 meter medan Österrike inte har någon nedre gräns. I USA finns en nedre gräns på 90 meter för kortare tunnlar. För järnvägstunnlar har man i EU sedan 2008 tillämpat en delmängd av de krav som gäller tunnlar längre än 1000 meter även för kortare tunnlar. Då speciellt krav gällande skydd för tredjeman och krav som underlättar självutrymning vilka i vissa avseenden gäller tunnlar längre än 100 meter. I skäl 26 i ingressen till direktivet uppmanas medlemsstaterna att utarbeta nationella bestämmelser som syftar till högre säkerhetsnivå i tunnlar. 3 Freivalds, Harms-Ringdahl, Sundström, Stockholm riskerar att få Europas farligaste vägtunnel, , Dagens nyheter.

8 Datum Dnr/Beteckning 8 (28) Definitioner Vi har infört ett nytt begrepp: säker plats. Det är ett begrepp som används för tunnelsäkerhet inom järnväg med samma betydelse och har definierats för att passa väg. Begreppet utrymningsväg har definierats och därför har andra begrepp tagits bort, till exempel nödgångvägar och nödkörfält som inte fanns definierade. Begreppet utrymningsväg är ett mer vedertaget begrepp inom utrymningsdimensionering. En definition för tunnel har införts som innebär att en tunnel enligt föreskrifterna alltid är längre än 100 meter. En definition för järnvägstunnel finns i Kommissionens förordning (EU) 1303/2014 av den 18 november 2014, den definitionen har anpassats för att beskriva en vägtunnel. Vi har försökt använda begrepp som används inom utrymning generellt och inom området tunnelsäkerhet för järnväg med samma betydelse i den utsträckning det är möjligt. Mängden begrepp har reducerats genom användning av begrepp som redan finns i andra författningar, till exempel trafikförordningen (1998:1276). Utmärkning I Boverkets föreskrifter finns en omfattande paragraf om vad som ska märkas ut i tunnlar. Bestämmelser om vägmärken och andra anordningar finns i vägmärkesförordningen och föreskrifter meddelande med stöd av den. Därför finns inte motsvarande bestämmelser i förslaget Kapitel 2 i föreskriften Anmälan om projektering Här är det ingen förändring i sak. Kravet i förslaget motsvarar Boverkets och direktivets krav. Trafikflöde Boverkets föreskrift har en formel för att beräkna hur mycket trafikflödet ska ökas om andelen tunga lastbilar överstiger 15 procent. Påverkan blir väldigt låg vid en andel strax över 15 procent. För att högre säkerhetskrav ska ställas på dessa typer av tunnlar har vi valt faktor 1,2, som trafikflödet ska ökas med om andelen tunga lastbilar överstiger 15 procent. Faktorn motsvarar 50 procents andel tunga lastbilar, enligt Boverkets formel. I stället för att ha ett variabelt värde har vi valt ett mer konservativt värde. Vissa paragrafer gäller endast för vissa trafikflöden. Det är i dessa fall denna regel ger effekt.

9 Datum Dnr/Beteckning 9 (28) Kontrollenhet Hänvisningen till 3 i lagen om säkerhet i vägtunnlar är borttagen, eftersom den är en cirkelreferens som hänvisar till dessa föreskrifter. Text är borttagen i jämförelse med Boverkets föreskrift för att undvika dubbelreglering mot förordningen. Regelbundna övningar Kravet på att räddningstjänstens insatstid ska vara så kort som möjligt har tagits bort. Det beror på att den tiden redan regleras i 1 kap 3 lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. I övrigt är det ingen förändring i sak Kapitel 3 i föreskriften Allmänt I 1 och 2 har vi gjort redaktionella förändringar men de innebär inte någon förändring i sak, utan de tydliggör enbart vad som ska beaktas. Kraven ska gälla alla tunnlar. Tidigare har endast plan- och byggförordningens mycket övergripande krav funnits för kortare tunnlar. Vi har formulerat ett nytt råd. Speciell utformning och speciella förutsättningar har exemplifierats och tidigare exempel är borttagna. I Boverkets föreskrifter anges i ett allmänt råd att tunnlar som är längre än 5 kilometer har speciella förutsättningar. Att så skulle vara fallet finns det inget stöd för i direktivet. Eftersom direktivet inte har beaktat komplexa tunnelanläggningar, kan tunnlar med påfarter och avfarter i eller i anslutning till tunneln anses utgöra speciell utformning. Det gäller även tunnlar med trafikplatser inne i tunneln. Utöver det anges även att överdäckningar, sänktunnlar och tunnlar med mycket höga trafikflöden bör betraktas som tunnlar med speciella förutsättningar. Antal tunnelrör och körfält Redaktionella förändringar har gjorts i 4, men inga förändringar i sak. I 5 har vi infört begreppet huvudkörbana. Det betyder att eventuella påfarter och avfarter i tunnelns infart inte räknas med i antalet körfält. Begreppet finns i vägmärkesförordningen men är inte definierat. I 6 har ingen förändring skett i sak förutom att kravet ska gälla alla tunnlar som är längre än 100 meter för att få en ökad säkerhet i dessa anläggningar.

10 Datum Dnr/Beteckning 10 (28) Tunnelgeometri Ett generellt krav har införts i 7 för tunnlar som är längre än 100 meter om att linjeföring och lutning ska beaktas vid utformning. Det generella kravet finns i direktivet men har inte funnits med i Boverkets föreskrifter. Kravet ska gälla dessa tunnlar för att få en ökad säkerhet i dem. Vi har även lagt till ett allmänt råd för att exemplifiera hur mätning bör ske. Det har tidigare varit ett problem att mätning skett under långa sträckor och att större lutningar kunnat förekomma lokalt i tunneln trots att medellutningen varit acceptabel. Detta på grund av en otydlighet kring hur man ska mäta. Det finns endast redaktionella ändringar för krav på lutning i tunnlar som är längre än 500 meter. Nöduppställningsplatser Kravet på avstånd mellan nöduppställningsplatser har ändrats från 500 meter till meter, vilket medför en anpassning till direktivets nivå. I konsekvensutredningen till Boverkets föreskrifter finns ingen motivering till ett höjt krav. Brandmotstånd Brand är en olyckstyp som kan leda till stora konsekvenser i en tunnel och därför är det viktigt att även kortare tunnlar har en grundläggande säkerhet. Tidigare föreskrifter har enbart gällt tunnlar som är längre än 500 meter. Kortare tunnlar har enbart omfattats av plan- och byggförordningens övergripande krav vad gäller bärförmåga, stadga och beständighet samt säkerhet vid användning ska därför gälla tunnlar längre än 100 meter. Kravet gäller enbart överdäckningar och sänktunnlar, där konsekvenserna av en kollaps kan bli katastrofala. För övriga typer av tunnlar är det fritt för tunnelhållaren att avgöra vilken skyddsnivå som ska kravställas. Kravet på att utrymning och insats får ta högst 45 minuter är ett minimikrav. Relevanta delar som tidigare fanns via hänvisningar till Vägverkets interna regelverk har vi arbetat in i kravtexterna. Kraven för verifiering av bärförmåga vid brand gäller nu endast sänktunnlar och överdäckningar och inte för alla tunnlar, vilket är i överensstämmelse med direktivet. För tunnlar i berg krävs ingen verifiering av bärförmåga vid brand. Detta undantag gäller även för järnvägstunnlar. Kravet gäller alltså enbart betongtunnlar eller platsgjutna betongkonstruktioner som är en del av det bärande huvudsystemet.

11 Datum Dnr/Beteckning 11 (28) Ventilation Vi har anpassat kraven på att ett mekaniskt ventilationssystem ska finnas till direktivets nivå gällande trafikflöde. Tidigare hänvisningar till Vägverkets interna regelverk har arbetats in i texten. Dränering Tidigare har kortare tunnlar enbart omfattats av plan- och byggförordningens mycket övergripande krav. Därför ska detta krav på dränering gälla tunnlar som är längre än 100 meter. Handbrandsläckare och hjälptelefoner Det allmänna rådet i Boverkets föreskrifter om att brandsläckare ska vara pulversläckare har lyfts upp till krav. Vi har infört effektivitetsklass och hänvisning till gällande standard. I övrigt har vi endast gjort redaktionella ändringar. Utrymningsvägar Direktivets avsikt är att ange minimikrav som kan höjas om en riskanalys visar att det är nödvändigt. Boverket har i sina föreskrifter höjt minimikravet för avstånd mellan utrymningsvägar från 500 meter till 150 meter. Varje höjning av minimikrav i direktivet gör att den samlade säkerhetsnivå som erhålls vid tillämpning av direktivets minimikrav förändras. Förutsättningen för en riskanalys bör alltid vara direktivets minimikrav. Förarbeten till direktivet anger vidare att regler på en mer detaljerad nivå bör undvikas då det kan resultera i en försämrad säkerhet. Vilka åtgärder som bör tillämpas i respektive tunnel kommer att variera beroende på hur väl en bestämd säkerhetsnivå uppnås. Istället bör analyser genomföras för att avgöra vilka åtgärder som på bästa sätt höjer säkerhet i en specifik tunnel. En risk finns att höga, detaljerade krav ersätter en samlad analys av säkerheten i en tunnel. Utifrån ovanstående resonemang har Boverkets stränga kravet ersatts med direktivets minimikrav. För att säkerställa att avståndet mellan utrymningsvägar anpassas till varje tunnels individuella förutsättningar har ett funktionellt krav införts: kritiska gränsvärden ska fastställas så att utrymning kan ske innan kritiska förhållanden uppstår. För att ytterligare säkerställa utrymning har vi infört ett minimikrav om att ett fast tidstillskott på 2,5 minuter ska adderas till

12 Datum Dnr/Beteckning 12 (28) förflyttningstiden vid utrymning. Denna tid inkluderar varseblivningstiden och besluts- och reaktionstiden. Boverkets råd att en gångbana bör ha en bredd av 1,2 meter har blivit ett krav, där minsta bredd är 0,9 meter. Det har även förtydligats att en vägren eller annan körbar yta uppfyller kravet på gångbana. Allmänna råd i Boverkets föreskrifter som hänvisar till Vägverkets interna regelverk är borttagna och ersatta av tydliga verifierbara krav gällande bland annat dörrbredder, öppningskrafter för dörrar och lutningar i utrymningsvägar. Dessa bestämmelser överensstämmer till stor del med Boverkets byggregler. Tillträde för räddningspersonal Allmänt råd i Boverkets föreskrifter har omformulerats. Tidigare råd om hur långt från tunnelmynningen en överledningsplats ska finnas har tagits bort och ersatts direktivets krav. Kravet är nu att det ska finnas i nära anslutning. Det nya allmänna rådet anger hur räddningspersonal kan passera mellan körbanor. I ett tillägg har även ett förtydligande införts vad gäller passage med fordon i tunneln. Direktivet är otydligt på den punkten och anger att passager ska kunna ske med meters intervall. Avsikten var i förarbeten till direktivet att var tredje tvärtunnel skulle utformas så att passage kunde ske med fordon. Detta har vi tydliggjort i förslaget och ett krav på att passage med fordon mellan två tunnelrör ska vara möjligt har inkluderats. Kravet ska gälla tunnlar som är längre än meter. Belysning Redaktionella ändringar har gjorts. Bland annat har vi ersatt begreppet nödbelysning med begreppet vägledande utrymningsljus för att överensstämma med standarden SS-EN 1838:2013. Belysning är en förutsättning för att kunna utrymma en tunnel säkert både med fordon och till fots. På grund av att kortare tunnlar tidigare enbart omfattats av planoch byggförordningens mycket övergripande krav ska detta krav gälla alla tunnlar som är längre än 100 meter.

13 Datum Dnr/Beteckning 13 (28) Vattenförsörjning Vi har anpassat minimikravet på avstånd mellan brandposter till direktivets nivå. Boverkets föreskrift anger 200 meter, som nu är justerat till 250 meter. Det finns inget krav på att fasta släcksystem ska användas. Trots det har vissa projekt i Sverige byggt och projekterat fasta släcksystem i vägtunnlar. Krav på utvärdering av fasta släcksystem har därför införts för att säkerställa att funktionen hos övriga system inte försämras. Därför behövs grundläggande krav på vad som ska utvärderas, när ett sådant system ska tillämpas för att säkerställa att övriga system ger önskvärd effekt. Vägmärken m.m. Boverket hade tidigare en omfattande paragraf om vad som ska märkas ut i tunnlar. Bestämmelser om vägmärken och andra anordningar finns i vägmärkesförordningen och i föreskrifter som är meddelande med stöd av den. Därför behöver inte motsvarande bestämmelser finnas i denna föreskrift. Ett nytt krav är att dörrar som enbart leder till driftsutrymmen eller motsvarande ska förses med informationsskyltar det ska tydligt framgå vilka dörrar som inte är en del av en utrymningsväg. Övervakningssystem Kravet har anpassat till direktivets nivå. Boverket har utifrån Vägverkets interna krav höjt kravet. Kravet gäller i detta förslag tunnlar som är längre än meter istället för alla tunnlar som är längre meter. Ett allmänt råd är infört om att tunnlar med tv-övervakning bör ha ett högtalarsystem som kan användas för att ge information till trafikanterna. Högtalarsystem används i andra europeiska länder med framgång. Liknande bestämmelser finns bland annat i Tyskland. Stängning av tunneln I 49 och 50 har vi gjort redaktionella ändringar men de har inte gett någon förändring i sak. 51 har anpassats för att underlätta underhållsarbeten i större tunnelanläggningar och tunnlar med av- och påfarter. När direktivet skrevs gjordes ingen anpassning till komplexa anläggningar, utan det som beaktades var en vanlig tunnel utan påfarter och avfarter eller med trafikplatser under mark. Genom tydligare krav på riskanalys för anläggningar med påfarter, avfarter eller trafikplatser enligt bestämmelserna i 3 kan lättnader ges i detta krav.

14 Datum Dnr/Beteckning 14 (28) Kommunikationssystem Ingen förändring i sak. Enbart redaktionella ändringar. Strömförsörjning och elkretsar Här föreslår vi ingen förändring i sak. Kortare tunnlar har tidigare enbart omfattats av plan- och byggförordningens mycket övergripande krav. Därför ska detta krav gälla alla tunnlar som är längre än 100 meter. Skydd för säkerhetsutrustning De tidigare kraven har utökats: säkerhetsutrustning ska även skyddas mot mekanisk skada och inte enbart mot brand. Formulering av kraven överensstämmer med liknande krav som ställs för säkerhetsutrustning för järnvägstunnlar. Kortare tunnlar har tidigare enbart omfattats av plan- och byggförordningens mycket övergripande krav. Därför ska detta krav gälla alla tunnlar som är längre än 100 meter Kapitel 4 i föreskriften Vi har infört en bestämmelse om att Transportstyrelsen kan medge undantag från föreskrifterna. Handläggningen av ett undantag skiljer sig åt beroende på tunnels längd. Om ett undantag för tunnlar längre än 500 meter är aktuellt måste en ansökan ske till Europeiska kommissionen. För tunnlar kortare eller lika med 500 meter kan Transportstyrelsen kan själv besluta om undantag.

15 Datum Dnr/Beteckning 15 (28) 5 Samhällsekonomisk analys Konsekvenser av förslaget i analysen bedöms i relation till kraven i Boverkets föreskrifter för tunnlar längre än 500 meter. För tunnlar kortare än 500 meter bedöms konsekvenser i relation till de krav som framgår av Trafikverkets egna kravdokument. För att kunna bedöma hur stora konsekvenserna blir av förändrade och nya regler behöver en bedömning göras om framtida utveckling av vägtunnlar i Sverige som kommer att omfattas av de nya kraven. En uppskattning finns i tabell 1 för en 20-årsperiod. Projekt Förbifart Stockholm har enbart beaktats i de fall då vårt förslag leder till en kostnadsökning. Detta på grund av att projekteringen är i ett slutskede. Det antas att merparten av de tunnlar som kommer att byggas har höga trafikflöden. Uppskattningen i tabell 1 har utgått ifrån preliminära planer som finns i tidiga skeden och en bedömning utifrån den utveckling som skett det senaste årtiondet. Tabell 1. Uppskattning av nya tunnlar under Tunnellängd [m] Antal [st] Total längd [m] Kommentar Mestadels överdäckningar och kortare bergtunnlar Bl.a. överdäckningar, exempelvis Bergshamraleden Bl.a. Masmoleden > Bl.a. Österleden i Stockholm Summa Företag Hur många företag berörs, i vilka branscher är företagen verksamma samt hur stora är företagen? De föreslagna föreskrifterna påverkar framförallt statliga och kommunala väghållare och dekonsulter som anlitas för projektering. Dessa konsulter kan vara både större företag som ÅF, Sweco eller WSP men också mindre företag men ett fåtal anställda. Inga privata vägprojekt som innefattar tunnlar har gått att identifiera inom överskådlig framtid. De föreslagna föreskrifterna betyder inte någon ändring av företags konkurrensförmåga eller övriga villkor i förhållande till nu gällande föreskrifter.

16 Datum Dnr/Beteckning 16 (28) Kommunala och statliga väghållare och deras konsulter måste lära sig de nya reglerna och uppdatera eventuella interna regelverk. Antal väghållare och konsultföretag uppskattas till 30 stycken med i medeltal 3 sakkunniga per företag, det vill säga sammanlagt 90 personer Vilken blir tidsåtgången för de berörda företagen och vad innebär detta för företagens administrativa kostnader? Tidsåtgången för att läsa in sig på de nya reglerna uppskattas till cirka 1 dag per projektör eller sakkunnig. Med en timkostnad på cirka kronor (uppskattad förlorad debitering per timme) för 3 personer på 30 företag eller myndigheter ger det en kostnad på cirka kronor Vilka är de ekonomiska konsekvenserna för de berörda företagen och vilka följdändringar av verksamheten kan företagen behöva vidta? Det blir endast administrativa kostnader då det inte finns några privata tunnelhållare. Företagen kommer att behöva tillämpa mer riskbaserade arbetssätt för tunnlar kortare än 500 meter men längre än 100 meter då dessa har speciella förutsättningar eller speciell utformning I vilken utsträckning påverkas konkurrensförhållandena för de berörda företagen? Konkurrensförhållanden påverkas inte Behöver särskild hänsyn tas till små företag? Nej, ingen särskild hänsyn behöver tas till små företag I vilka andra avseenden påverkas de berörda företagen? Inga andra avseenden har identifierats. 5.2 Konsumenter 5.3 Statens finanser Inget av de föreslagna alternativen innebär någon reglering av skatter eller avgifter. 5.4 Samhället i övrigt Fler funktionsbaserade krav skapar bättre villkor för innovativa lösningar. Bestämmelserna bidrar även till ökade förutsättningar för ökat byggande av vägtunnlar, bostäder och kontor i större tätorter men också bättre, snabbare kommunikationer.

17 Datum Dnr/Beteckning 17 (28) 5.5 Myndigheter och övrig offentlig förvaltning Tunnelhållare som bygger tunnlar, längre än 100 meter, kommer att få tydligare och begripligare regler gällande självutrymning och skydd för tredjeman. Förenkling av regler och justering av minimikrav mot direktivets nivåer kommer att ge en besparing vid projektering och byggande. Planering och projektering av alla tunnlar längre än 100 meter kommer att förenklas. Byggnadsnämnden i kommuner med tunnlar som är kortare än 500 meter kommer att få ett tydligare regelverk när tillsyn ska utföras enligt 8 kap. 2 plan- och byggförordningen. Trafikverket som en av Sveriges största tunnelhållare ställer idag strängare krav än de föreslagna för kortare tunnlar Det kan innebära stora kostnader i förhållande till den säkerhetsnivå som uppnås. För dem bör förslaget ge en besparing. För övriga tunnelhållare betyder alternativet framförallt tydligare och begripligare regler eftersom de i idag inte har något obligatoriskt regelverk utan tillämpar Trafikverkets interna krav. Eftersom kraven inte är bindande för andra tunnelhållare finns en risk att en grundläggande säkerhetsnivå inte säkerställs.

18 Datum Dnr/Beteckning 18 (28) 5.6 Detaljerad beskrivning av föreskriftsförslagets konsekvenser Gemensamt för hela föreskriftsförslaget är att vi har gjort redaktionella förändringar för att förbättra språk och begriplighet. I detta avsnitt beskrivs konsekvenserna av förslagets genomförda förändringar jämfört med Boverkets föreskrifter. Avsnittet följer samma struktur som i förslaget Kapitel 1 i föreskriften Tillämpningsområde En grundläggande säkerhet erhålls genom att krav för självutrymning och skydd för tredjeman ställs för alla tunnlar längre än 100 meter. En tillräcklig hög säkerhetsnivå kommer att erhållas då krav på riskanalyser vid speciell utformning eller speciella förutsättningar säkerställer att de mest samhällsnyttiga åtgärderna tillämpas för att reducera identifierade risker utifrån projektspecifika förutsättningar. Både Trafikverket och kommuner kommer inte längre att ha möjlighet till att frångå de grundläggande kraven för självutrymning och skydd för tredjeman. Eftersom Trafikverket redan ställer högre krav än förslaget, innebär förslaget en möjlighet till besparing för Trafikverket. Det är fortsättningsvis tillåtet för Trafikverket att ställa högre krav än de i förslaget eftersom dessa är minimikrav. Med detta resonemang finns en potential till besparing för Trafikverket. För kommuner innebär förslaget en reglering av säkerhet i tunnlar, en ökad tydlighet i jämförelse med de övergripande kraven i plan- och byggförordningen. Det innebär vidare att tillämpningen av Trafikverkets omotiverat höga krav för kortare tunnlar i större tätorter kommer att tillämpas i mindre utsträckning. Eftersom kommuner i de flesta fall tillämpat Trafikverkets regler tidigare finns även för kommunerna en potential till besparing. Förslaget innebär en besparing. Storleken på denna är svår att uppskatta då den beror på i vilken utsträckning Trafikverket och kommuner kommer att välja åtgärder på grundval av riskanalyser Kapitel 2 i föreskriften Trafikflöde Det blir tydligare regler och ökade säkerhetskrav när andelen tunga lastbilar överstiger 15 procent. Kostnadspåverkan blir marginell.

19 Datum Dnr/Beteckning 19 (28) Kapitel 3 i föreskriften Allmänt Förändringen resulterar i mer tydligare krav för tunnlar som är kortare än 500 meter. 3 innebär tydliga regler för under vilka förutsättningar en riskanalys ska genomföras för att fastställa ytterligare säkerhetsåtgärder. En ökad tydlighet ger en ökad säkerhet. Antal tunnelrör och körfält samt tunnelgeometri Genomförda förändringar ger en ökad säkerhet i tunnlar som är längre än 100 meter men kortare eller lika med 500 meter. Nöduppställningsplatser Förändringen ger en lättnad av tidigare höjda krav. Troligtvis ges en mycket begränsad besparing, då det byggs väldigt få dubbelriktade tunnlar som är längre än meter i Sverige. Om sådana tunnlar skulle byggas, skulle det innebära billigare byggnation med en säkerhet i linje med direktivets nivå. Brandmotstånd Brand är en olyckstyp som kan leda till stora konsekvenser i en tunnel och därför är det viktigt att även kortare tunnlar har en grundläggande säkerhet. Ambitionsnivån på kraven stämmer väl överens med liknande krav som ställs för säkerhet i järnvägstunnlar. Ventilation Eftersom merparten av de tunnlar som byggs för att bli över meter har höga trafikflöden, ger en förändring av kravnivån avseende trafikflöde inga märkbara konsekvenser. Dränering Förslaget leder till ökad säkerhet vid transport av farligt gods i tunnlar som är kortare än 500 meter. Förändringen innebär att det blir tydligare och begripligare krav när sådana tunnlar ska byggas.

20 Datum Dnr/Beteckning 20 (28) Utrymningsvägar Med stor sannolikhet kommer kravet på avståndet mellan utrymningsvägar att bli mindre än 500 meter vid utrymningsdimensionering. Bedömningen är att medelavståndet skulle kunna bli cirka 250 meter, ett avstånd som föreskrivs i Norge. Avståndet är beroende av vilken kombination av säkerhetsåtgärder som i övrigt tillämpas i tunneln. Kostnaden för en utrymningsväg uppskattas till cirka 2 miljoner kronor. Kostnaden är konservativt bedömd och förutsätter korta tvärtunnlar mellan parallella tunnelrör. Antalet utrymningsvägar som krävs under kommande 20- årsperiod skulle reduceras med 143 stycken, utifrån uppskattning i tabell 1, vilket skulle ge en besparing på cirka 286 miljoner kronor i kommande projekt. Reducering av gångbanebredd från 1,2 meter till 0,9 meter kommer att innebära en reducerad tvärsektion för tunnlar. Både för bergtunnlar och betongtunnlar betyder detta en besparing om tvärsektionens totala bredd kan reduceras med 0,6 meter. Besparingen per meter tunnel bedöms till cirka kronor per meter och det ger under en 20-årsperiod, utifrån uppskattning i tabell 1, en besparing på cirka 80 miljoner kronor. Tillträde för räddningspersonal Förtydligande om tvärpassager för fordon leder till snabbare insatstider för räddningspersonal, speciellt vid situationer med kö i längre tunnlar. Projektet Förbifart Stockholm påverkas av förslaget. I projektet finns tvärtunnlar för utrymning och insats var 100:e meter. Förslaget betyder att var 15:e tvärpassage skulle behöva utformas för passage med fordon. Den tunnel i Förbifart Stockholm som berörs är drygt 16 kilometer lång. Det skulle alltså behövas 11 tvärpassager. Kostnaden för ny utformning och ökade byggkostnader uppskattas till cirka 5 miljoner per passage. Detta ger tillsammans för Förbifart Stockholm, och utifrån uppskattning av tunnlar längre än 3000 meter i tabell 1, en kostnad på cirka 105 miljoner kronor. Belysning Ändringen ger ökad säkerhet vid utrymning i tunnlar som är längre än 100 meter och kortare eller lika med 500 meter.

21 Datum Dnr/Beteckning 21 (28) Vattenförsörjning Förslaget ger en ökad säkerhet vid tillämpning av fasta släcksystem. Förändringen ger minskade kostnader för installation och underhåll av brandposter. Det sänkta kravet ger cirka 54 färre brandposter. Med antagandet att installation och underhåll under en 20-årsperiod kostar kronor per brandpost ger detta, utifrån uppskattning i tabell 1, en besparing på 2,7 miljoner kronor. Vägmärken m.m. Tillägget ger en ökad säkerhet vid utrymning. Övervakningssystem Lättnader i kravet på att en övervakningscentral måste finnas leder till minskad bemanning för övervakning. Förändringen kan leda till att en tjänst mindre krävs för dygnetruntbevakning av tunnlar. Om man räknar med en timkostnad på 600 kronor (uppskattad timkostnad för arbetsgivare) och att 5 personer krävs för att bemanna den tjänsten ger det, utifrån uppskattning i tabell 1, en besparing på cirka 105 miljoner kronor under en 20-årsperiod. Ett råd om att högtalarsystem bör användas när tv-övervakning används kan leda till kortare utrymningstider och en ökad säkerhet i händelse av brand. Stängning av tunneln Förändringen av 49 gör att avfarter och påfarter i tunnlar kan stängas av utan att avstängningen behöver påbörjas utanför tunneln. Det ger en mycket större flexibilitet vid planering av periodiskt underhåll. För mer komplexa tunnelanläggningar med trafikplatser under mark leder förändringen till att avstängningar tillåts inne i tunneln. Lättnaden betyder bland annat minskade restider i större tätorter och minskade kostnader för underhåll. Uppskattningsvis kommer underhållskostnaderna att reduceras med kronor per månad för alla tunnlar i Sverige. Under en 20-årsperiod ger det, utifrån uppskattning i tabell 1, en besparing på 36 miljoner kronor. Strömförsörjning och elkretsar Gjorda ändringar innebär ingen förändring i sak. Förändringen leder till att det blir tydligare och begripligare krav när tunnlar som är mellan 100 meter och 500 meter långa ska byggas.

22 Datum Dnr/Beteckning 22 (28) Skydd för säkerhetsutrustning Förändringen ger ett bättre skydd för säkerhetsutrustning. Förändringen ger en ökad säkerhet för de tunnlar som är mellan 100 meter och 500 meter långa. 5.7 Sammanställning av de samhällsekonomiska konsekvenserna Idag finns detaljerade krav för tunnlar längre än 500 meter. Vilka effekter förändringar av dessa krav ger har summerats och sammanställs i tabell 2. Eftersom Trafikverket redan ställer högre absoluta krav än förslaget för tunnlar kortare än 500 meter, innebär förslaget en möjlighet till besparing för Trafikverket. Eftersom kommuner i de flesta fall tillämpat Trafikverkets regler för kortare tunnlar än 500 meter finns även för kommunerna en potential till besparing. Exakt hur stor denna blir beror på i vilken utsträckning Trafikverket och kommuner utnyttjar möjligheten till att välja åtgärder på grundval av riskanalyser Alternativ 2 Tabell 2. Värderade effekter för tunnlar längre än 500 meter. Berörd aktör Värderade effekter/prissatta konsekvenser Nettoeffekt i tusen kronor Företag -720 Konsumenter Statens finanser Samhället i övrigt Myndigheter och andra offentliga organ inga inga inga Totalt Ickevärderade effekter och icke prissatta konsekvenser Fördelar Tydligare och begripligare regler. Förbättrad möjlighet att verifiera kraven. Mer funktionella krav. Ökad säkerhet Nackdelar Tunnelhållare med interna regelverk kan behöva uppdatera dessa så att de överensstämmer med de nya föreskrifterna.

23 Datum Dnr/Beteckning 23 (28) 6 Fördelningsanalys Förslaget innebär förutsättningar för att erhålla en acceptabel säkerhetsnivå i tunnlar som är samhällsekonomiskt fördelaktig för tunnlar längre än 100 meter. Detta gynnar alla medborgare. Primärt berörs trafikanter som använder vägnätet med egna fordon eller med kollektiva färdmedel. Trafikanter som använder vägnätet gynnas, även i trafikleder med mindre trafikflöden. Detta på grund av att även kortare tunnlar omfattas, vilka i högre utsträckning byggs i större tärorter av kommuner.

24 Datum Dnr/Beteckning 24 (28) 7 Analys av transportpolitisk måluppfyllelse 7.1 De transportpolitiska målen Funktionsmålet Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för människor och gods. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samtidigt ska transportsystemet vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa. De är viktiga aspekter som ett hållbart transportsystem måste ta hänsyn till. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till det övergripande generationsmålet för miljö och till att miljökvalitetsmålen uppnås samt bidra till ökad hälsa. 7.2 Måluppfyllelse Funktionsmålet En översyn av regler för tunnlar längre än 100 meter medför tydligare förutsättningar för byggande och transporter, speciellt i större tätorter. Hänsynsmålet Alla tunnlar måste uppfylla grundläggande säkerhetskrav. För tunnlar som längre än 100 meter menkortare än 500 meter avser det åtgärder för att möjliggöra självutrymning för trafikanter och skydd för tredjeman. Tydligare förutsättningar för kortare tunnlar bidrar till fler anläggningar och indirekt till en bättre miljö och minskat buller för boende i närheten av trafikleder.

25 Datum Dnr/Beteckning 25 (28) 8 Vad är förslaget? Generellt föreslår vi att reglerna anpassas till mer funktionsbaserade krav. Språket i föreskrifterna har setts över för att bli tydligare och begripligare. Där det varit möjligt har funktionsbaserade krav ersatt regler på en mer detaljerad nivå. Vilka åtgärder som bör tillämpas i respektive tunnel kommer att variera beroende på hur väl en bestämd säkerhetsnivå uppnås. Därför är det lämpligt att ställa funktionsbaserade krav tillsammans med krav på analyser när man ska avgöra vilka åtgärder som bäst höjer säkerheten i en specifik tunnel.

26 Datum Dnr/Beteckning 26 (28) 9 Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler? Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/54/EG av den 24 april 2004 om minimikrav på säkerhet i tunnlar som ingår i det transeuropeiska vägnätet införlivades i svensk rätt genom lagen om säkerhet i vägtunnlar. Lagen gäller vägtunnlar som är längre än 500 meter på alla vägar i Sverige och innebär därför en utökning av direktivets krav. Genom att föreskrifterna utgår från svensk lagstiftning gäller dessa i samma omfattning som lagen. Eftersom direktivet inte reglerar säkerhetskrav för tunnlar som är 500 meter eller kortare, har de föreslagna bestämmelserna kompletterats med en sådan reglering utifrån Transportstyrelsen bemyndigande enligt plan- och byggförordningen (2011:338).

27 Datum Dnr/Beteckning 27 (28) 10 Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? 10.1 Tidpunkt för ikraftträdande De föreslagna föreskrifterna bör träda i kraft utan fördröjning: dagens föreskrifter och allmänna råd innehåller felaktiga hänvisningar och tunnelhållare efterfrågar tydligare regler. Bestämmelserna betyder en förenkling och besparing för vissa pågående projekt utan att påverka säkerheten Övergångsbestämmelser För tunnlar där tunnelhållare ansökt om godkännande enligt 10 i lagen om säkerhet i vägtunnlar före ikraftträdandet ska de föreskrifter som gällde vid ansökan tillämpas. Att tillämpa de nya föreskrifterna i ett sent skede, då säkerhetsdokumentation är upprättad, skulle medföra stora administrativa ändringar. Det skulle även kunna medföra byggnadstekniska förändringar vilka troligtvis skulle vara mycket svårt och kostsamma att åtgärda. Detta skulle ge en försening av godkännandet, öppnandet för trafik samt en fördyring av projektet. Vi föreslår inga övergångsbestämmelser eller att ett senarelagt ikraftträdande införs för tunnlar längre än 100 meter men kortare eller lika med 500 meter. Trafikverkets interna regelverk anger i många avseenden högre krav vilka tillämpas även av andra tunnelhållare. Det kan finnas projekt där nya krav kan vara svårt att uppfylla eller motivera. Till exempel vid färdigställande av en tunnel innan driftsättning. I de fall det kan motiveras har vi möjlighet att bevilja undantag från enstaka krav i sådana projekt Behov av informationsinsatser Det är enbart Trafikverket och kommunerna som använder föreskrifterna och därför ska vi rikta speciella informationsinsatser mot dem, till exempel i form av utskick.

28 Datum Dnr/Beteckning 28 (28) 11 Vilka bemyndiganden grundar sig myndighetens beslutanderätt på? Myndighetens beslutanderätt grundar sig på 3, 13, 23, 26, 29 och 35 förordningen (2006:421) om säkerhet i vägtunnlar och 10 kap. 6 plan- och byggförordningen (2011:338). Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Per Vedin Utredare anläggningskonstruktion och tunnelsäkerhet E-post. per.vedin@transportstyrelsen.se Tel