Avrapportering: Skatteväxling i vägtrafiken

Transkript

1 Avrapportering: Skatteväxling i vägtrafiken Dokumentet avslutar projektet TRV 2010/18149, 3677, Skatteväxling i vägtrafiken systemutformning och införandestrategi, Rapporteringen är uppdelad enligt den ursprungliga projektbeskrivningen i en Del 1, systemutformning, och en Del 2, införandestrategi. Del 1 har utförts av LiU. Under genomförandet av Del 1 har även en forskningsartikel Finding secondbest toll locations and levels by relaxing the set of first-best feasible toll vectors författats av Joakim Ekström. Artikeln är inskickad för möjlig publicering i journal. Den är medskickad som Bilaga 4, men helst bör inte denna version spridas vidare, utan vänta gärna till den är publicerad i journalen. Del 2 har genomförts av Sweco. Del 2 har tidigare levererats tillsammans med ekonomisk rapport från Sweco november Slutrapporteringen innehåller Bilaga 1, rapport från projektets Del 1; Bilaga 2, rapport från projektets Del 2; Bilaga 3, ekonomisk sammanfattning; samt Bilaga 4, forskningsartikel. Delprojekt 1 För Del 1, med fokus på systemutformning, hänvisas till rapporten Taxation shift in road traffic, och dess sammanfattning på svenska. Rapporten har i sin helhet författats av Joakim Ekström och Clas Rydergren, Linköpings universitet. Utgångspunkt för skatteväxling genom införande av vägavgifter Externa negativa kostnader som uppstår i vägtrafiken kan delas upp i trängsel, trafiksäkerhet, luftföroreningar, buller, infrastruktur och klimatgaser (se exempelvis Lindberg, 2012; WSP, 2012). En skatteväxling kan dels ses utifrån perspektivet att ersätta en (snedvridande) skatt med en annan (mindre snedvridande) skatt. Dels kan en skatteväxling ses utifrån perspektivet att införa en skatt som motsvarar externa kostnader som ej är internaliserade, dvs. att en skatt införs med avsikt att fullständigt internalisera den externa kostnaden. I detta delprojekt betraktar vi skatteväxling ur det senare perspektivet, och avser att studera olika möjligheter att inför en skatt som ökar internaliseringsgraden för externa kostnader i vägtrafiken. Ur både ett svenskt och europeiskt perspektiv ser vi inte en minskning av energiskatten som en realistisk möjlighet, utan betraktar endast möjligheten att utöver nuvarande energiskatt införa olika former av avgifter i vägtrafiken för att öka internaliseringsgraden. För externa kostnader som ej är direkt relaterade till trängsel (dvs. ej restid och restidsosäkerhet) utgår vi från följande uppskattningar av ej internaliserade externa kostnader (Trafikanalys, 2012): För personbilstrafik på landsväg är idag de externa kostnaderna i princip fullständigt internaliserade. För personbilstrafik i tätort är den icke internaliserade kostnaden 0.15kr/pkm för bensinfordon och 0.27kr/pkm för dieselfordon. För tung trafik på landsbygd är den icke internaliserade externa kostnaden mellan 0.22 och 0.32 kr/tonkm för lastbil utan släp och mellan 0.07 och 0.10 kr/tonkm för lastbil med släp. I tätort är det istället mellan 0.94 och 1.69 kr/tonkm för lastbil utan släp och mellan 0.25 och 0.44 kr/tonkm för lastbil med släp.

2 Skillnad mellan tätort och landsbygd ligger främst i hur värderingen av luftföroreningar och buller sker. Om vi endast fokuserar på trafik i tätort så finns alltså både för tung trafik och personbilstrafik externa kostnader som ej internaliseras. Given att bilar och lastbilar har samma trängselpåverkan på varandra, så kommer den externa kostnaden kopplad till trängsel att utgöra en proportionerligt större del för personbilstrafiken jämfört med den tunga trafiken. Forskningsfrågor Vid införande av en skatteväxling med syfte att öka internaliseringsgraden kommer vi att fokusera på fyra frågeställningar: 1. Givet att en km-avgift införs för tung trafik och/eller personbilstrafik, som internaliserar de externa kostnaderna, exklusive trängsel, fullt ut, vilken samhällsekonomisk vinst i minskad trängsel uppnås då? 2. Med ett km-avgiftsbaserat trängselavgiftssystem är förmågan god att internalisera externa kostnader, förutom trängsel. Hur skiljer sig olika typer av avgiftssystem (och eller utformning av dessa) i förmåga att internalisera km-beroende kostnader (exempelvis vägslitage och koldioxidutsläpp) respektive trängselberoende kostnader? 3. Hur ser goda exempel på avgiftssystem ut som har en hög internaliseringsgrad? 4. Vilken möjlighet finns det att optimera ett avgiftssystem för att öka internaliseringsgraden? Den här typen av optimeringsproblem är svåra att lösa, och idag finns inga metoder utvecklade som kan användas på storskaliga transportnätverk. I detta projekt fokuserar vi istället på att ta fram designprinciper för hur goda avgiftssystem utformas, och då särskilt med inriktning på system där en km-avgift ingår. Utveckling av trafikmodell En stor brist i nuvarande nationella trafikmodellen Sampers är hur den tunga trafiken hanteras, och det saknas data för att kunna modellera relevanta ruttval och efterfrågan för tung trafik i ett trafiknätverk. För att arbeta med de tidigare nämnda frågeställningarna kommer en skiss-modell över Stuttgart att användas (implementerad som Emme-makro för efterfrågemodellering) för att även kunna studera effekter på tung trafik. Stuttgart-modellen innehåller de tre användarklasserna arbetsresor, tjänsteresor samt övriga resor for personbilsresor, samt de två klasserna distributionstrafik och långväga transporter för tung trafik. Det finns relativt få exempel där tung trafik är inkluderad i en trafikmodell med ruttval och efterfrågemodellering, och den uppdelning i de två klasserna för tung trafik som vi gör i detta projekt har delvis sin grund i de analyser som görs i Holguín-Veras och Cetin (2009), samt i Holguín-Veras et al. (2007). I Stuttgart-modellen sker efterfrågemodellering för arbetsresor och övriga resor, med valalternativen att resa i eller utanför peak-perioden, samt att resa kollektivt. För tjänsteresor är efterfrågan fix. För tung trafik modellers distributionstrafik med fix efterfrågan och långväga trafik med valmöjligheten att resa i eller utanför peak-perioden. Relevanta samhällsekonomiska värderingar av restid utsläpp etc. har anpassats till svenska förhållanden och hämtas från svenska tidsvärdesstudier samt ASEK 5. Stuttgart-modellen är implementerad i Emme. Det finns ett antal osäkerheter vi denna modell vad gäller elasticiteter för främst tung trafik. Resultat kommer därför att

3 presenteras för ett antal olika scenarier, för att kunna avgöra hur viktig dessa elasticiteter är samt hur de påverkar optimala avgiftsnivåer och samhällsekonomisknytta. Optimal utformning av avgiftssystem Att optimera utformningen av avgiftssystem (vanligen med avsikt att maximera den samhällsekonomiska nyttan), resulterar i optimeringsproblem som tillhör en klass av svårlöst problem. Metoder finns idag utvecklade för avgiftssättning av vägtullar, lokalisering av vägtullar, samt för utformning av tullringar. Dessa metoder kan för större nätverk ej garantera att den optimala lösningen hittas, och få exempel finns där dessa metoder faktiskt har appliceras på en storskalig trafikmodell (på grund av beräkningskomplexiteten). I projektet fokuserar vi på att ta fram en metodik som kan användas på storskaliga trafikmodeller. För avgiftssättning och lokalisering undersöks möjligheten att utgå från marginalkostnadsprissättning (som enkelt kan beräknas för storskaliga nätverk) för att bestämma bra, men inte nödvändigtvis optimala, avgiftsnivåer och tull lokaliseringar i avgiftssystem baserade på tullportaler samt kmavgiftsnivåer i avgiftssystem baserade på km-avgift. För utformning av km-avgiftszoner utgår vi från teoretiska aspekter på marginalkostnadsprissättning, för att ta fram tumregler för hur avgiftszoner som ger en hög samhällsekonomisk nytta kan utformas. För tullringar utgår vi från goda exempel för visa strukturer som ger hög samhällsekonomisk nytta. Stuttgart-modellen kommer att användas för att arbeta med frågorna 1, 2 och 3. Principer för optimal avgiftssättning är framför allt intressant på storskaliga trafikmodeller, och därför avser vi göra jämförande beräkningar med en storskalig trafikmodell, som hämtas från forskningspublikationer, för att visa användbarhet i trafikmodeller av den storlek som används i praktiken. Resultaten finns i Bilaga 2. Bilaga 4, forskningsartikeln, hänvisas till från Bilaga 2. Delprojekt 2 För Del 2, med fokus på Införandestrategier, hänvisas till rapporten Skatteväxling i vägtrafiken, en studie om hur ekonomiska styrmedel i vägtrafiken kan utväxlas för att uppnå transportpolitiska mål. Rapporten har i sin helhet författats av Marie Karlsson och Ulf Troeng på Sweco Infrastructure AB, ITS, Mobility management. En sammanfattning av rapporten följer nedan; rapporten i sin helhet finns som Bilaga 1. Utmaningen Transportsektorn står inför stora utmaningar när miljökrav såväl som krav på ökad säkerhet, tillgänglighet och utnyttjande av resurser kontinuerligt skärps samtidigt som trafiken ökar. Hur olika typer av styrmedel kan utformas för att möta dessa skärpta krav inom vägtrafiken är ett återkommande inslag i diskussionerna inom svensk transportpolitik. Då ett ekonomiskt styrmedel förändras väsentligt i sin utformning eller byts ut mot ett annat (växlas ut) kan oönskade effekter uppstå under själva införandet eller som en effekt av själva växlingen. God kunskap om vilka svårigheter som kan behöva hanteras då ett styrmedel växlas mot ett annat underlättar genomförandet av växlingen och kan minska risken att oönskade effekter uppstår.

4 Om studien I denna studie har skatteväxling i vägtrafiken studerats. Själva utgångspunkten i de olika momenten har varit de effekter som skatterna och växlingen syftat till att uppnå, alltså styrmedlens bidrag till att uppnå transportpolitiska mål. Studiens syfte är att analysera vilka svårigheter och oönskade effekter som kan uppstå då ett ekonomiskt styrmedel växlas mot ett annat inom vägtrafiken samt hur dessa svårigheter kan hanteras. Studien som presenteras i denna rapport utgör en del av två i ett projekt som svarar specifikt mot ett av de konkretiserade behov som definieras avseende ekonomiska styrmedel (sanktions- och belöningssystem) i Trafikverkets måldokument för FUD inom ITS. Den andra delen genomförs av Linköpings Universitet som även är projektledare för huvudprojektet. Studien är genomförd inom ramen för det virtuella forskningscentrumet TTS (Transport Telematics R&D Group Sweden). I en omfattande kartläggning av genomförda eller planerade skatteväxlingar, främst europeiska, beskrivs erfarenheter och lärdomar i avseende att uppfylla studiens syfte samt bygga en kunskapsgrund inför analys. Med skatteväxling avses att en eller flera skatter tas bort och ersätts av en eller flera andra skatter. Studien behandlar skatterna och avgifterna samt premier som ingår på samma sätt, d.v.s. bortser från lagliga och/eller administrativa regler. Rekommendationer vid skatteväxling Målet har varit att för ett antal skatteväxlingsscenarion utforma rekommendationer som syftar till att hantera svårigheter och oönskade effekter som kan uppstå. Fyra möjliga scenarion för skatteväxlingar i Sverige har valts ut med hänsyn till aktuella frågeställningar inom svensk transportpolitik. Analysen har skett i flera steg och de rekommendationer som studien har resulterat i är utformade efter de specifika scenarierna och baseras på erfarenheter från studerade skatteväxlingar. I en mer övergripande analys diskuteras rekommendationer på en mer generell nivå. Generella rekommendationer vid skatteväxling För flera av de definierade scenarierna rekommenderas succesiv växling för att marknaden och användare skall ha möjlighet att anpassa sig till det nya systemet. Detta ger även möjlighet till justering av skattenivån efter hand. Vidare gäller även att oavsett styrmedel som växlas så skapar en precis utformning flexibilitet som ökar möjligheterna att kommunicera styrmedlet, justera det efter hand samt att kombinera det med andra styrmedel. För att uppnå önskad effekt krävs oftast kombination av olika typer av styrmedel i paket Avtal mellan de aktörer som hanterar olika delar av skatteväxlingen förenklar genomförandet; risker minimeras om ansvar och roller är tydligt definierade. Vid införande av ett tekniskt system bör tekniken testas utförligt innan införande. Acceptans och förankring genom dialog med intressenter är en förutsättning. Generellt finns en högre acceptans för premier och förmåner jämfört med skatter och avgifter. Användarens tidsperspektiv i förhållande till målet på lång sikt måste beaktas så att styrmedlet blir förutsägbart för användaren. Skattens storlek och vidd kommunicerar syftet med styrmedlet och påverkar styreffekten. Om skillnaderna mellan olika nivåer i systemet utformas som incitament (bonus) kan styreffekten bli stor samtidigt som acceptansen bland användare tenderar att öka.

5 Kommentar om slutsatserna Studien presenterar utöver syfte och mål; kartläggning, analys och rekommendationer samt slutsatser, en bild av ekonomiska styrmedel och hur de kan samverka inom vägtrafiken. Området är komplext och svårigheter att kommunicera information och att hålla isär begreppen kan uppstå. Denna studie gör inte anspråk på att ge svar på alla de frågor som kan tänkas uppstå vid skatteväxling inom vägtrafiken, men kan ge en bild av det komplexa system som växlingen skall ta hänsyn till och vilka svårigheter som kan uppstå och vad som kan behöva hanteras. Fullständiga resultat finns i Bilaga 1. Referenser Holguín-Veras, J., Silas, M., Polimeni, J. och Cruz, B. (2007) An Investigation on the Effectiveness of Joint Receiver Carrier Policies to Increase Truck Traffic in the Off-peak Hours, Part I: The Behavior of Receivers, Network and Spatial Economics Holguín-Veras, J. och Cetin, M. (2009) Optimal tolls for multi-class traffic: Analytical formulations and policy implications, Transportation Research Part A Lindberg, G. (2012), Översikt över marginalkostnader och skatter/avgifter i Sveriges omvärld SIKA (Rapport 2007:2), Kilometerskatt för lastbilar Effekt på näringar och regioner Trafikanalys (Rapport 2012:3), Transportsektorn samhällsekonomiska kostnader WSP (2012), Internaliseringsgrad, Begreppets innebörd och användning i svensk transportpolitik