Miljödepartementet Stockholm

Transkript

1 Miljödepartementet Stockholm Stockholm Ert dnr M2007/840/Mk Vårt dnr 270/2007 Naturskyddsföreningens yttrande över Naturvårdsverkets skrivelse Konsekvenser av Sveriges genomförande av EU:s utsläppstakdirektiv (2001/81/EG) för NOx samt ett tillägg till redovisningen. Sammanfattning Det är oroväckande och upprörande att tvingas konstatera att Sveriges problem med att klara utsläppstaket för NOx varit väl bekanta för regering och myndigheter i många år utan att det lett till handling. Naturvårdsverket konstaterade redan 2006 (i rapporten Genomförande av EU:s utsläppstakdirektiv (2001/81/EG), en lägesrapport för Sverige ) att i stort sett inga av de åtgärder man rekommenderade 2002 har genomförts, eller ens föreslagits, och att det därför nu krävs kraftfulla insatser för att Sverige ska klara NOx-taket. Naturligtvis hade möjligheterna att klara utsläppstaket varit betydligt bättre om regeringen agerat i tid. Naturskyddsföreningen anser att varje åtgärd som effektivt kan bidra till ytterligare och snabba minskningar av NOx-utsläppen bör utnyttjas, och stöder därför förslag som innebär att NOx-avgiften höjs och att NOx-avgiftssystemet breddas till att omfatta fler anläggningar, liksom åtgärder för att minska NOx-utsläppen från arbetsmaskiner, sjöfarten och vägtrafiken. Exempel på konkreta åtgärder för sjöfarten är att utveckla och utvidga nuvarande avgiftssystem. Inom vägtrafiken är höjd dieselskatt, införande av en miljödifferentierad kilometerskatt för tunga fordon samt en ny, NOx-baserad miljöklassning av lätta fordon exempel på viktiga åtgärder. Föreningen konstaterar att en ytterligare minskning av NOx-utsläppen är av stor betydelse inte bara för att klara utsläppstakdirektivet, utan även för att klara flera av de svenska miljökvalitetsmålen avseende försurning, övergödning och frisk luft. De är värt att betona att Sveriges agerande för att minska de inhemska utsläppen har större betydelse än den direkta effekten på svensk miljö det återspeglar också vad Sverige självt är berett att göra i den miljöfråga vi profilerat oss starkast på i EU sedan vi blev medlem, och är därmed en grundläggande trovärdighetsfråga. Om vi inte lyckas klara direktivets krav hur ska vi kunna driva på andra länder?

2 2/5 Bakgrund Direktiv 2001/81/EG fastställer bindande nationella utsläppstak för fyra luftföroreningar: svaveldioxid (SO 2 ), kväveoxider (NOx), flyktiga organiska ämnen (VOC) och ammoniak (NH 3 ). Taken ska ha uppnåtts 2010, och får därefter inte överskridas. Direktivet är en hörnpelare i EUs luftvårdslagstiftning. De delmål för utsläppsminskningar som fastställs i direktivet är avgörande för att klara hälso- och miljömålen i EUs sjätte miljöhandlingsprogram avseende luftkvalitet, försurning, övergödning och marknära ozon. Eftersom merparten av såväl bakgrundshalter som nedfall av luftföroreningar över vårt land importeras, är EU-omfattande lagstiftning som utsläppstakdirektivet också av avgörande betydelse för att uppnå de svenska miljömålen. Kväveoxidtaket kräver kraftfulla insatser Enligt Naturvårdsverket kommer Sverige att klara sina åtaganden om att minska utsläppen av SO 2, VOC och NH 3 till 2010, men för att klara NOx-taket på ton på den korta tid som nu kvarstår till år 2010 krävs det kraftfulla insatser. I sin rapport från februari 2007 Konsekvenser av Sveriges genomförande av EU:s utsläppstakdirektiv (2001/81/EG) för NOx beräknade Naturvårdsverket att det krävs ytterligare utsläppsminskningar på ton NOx (jämfört med prognosticerade utsläpp för målåret 2010) för att klara utsläppstaket. I ett tillägg daterat juni 2007 hänvisas till nya beräkningar där det istället beräknas krävas ytterligare utsläppsminskningar på ton till Den viktigaste förklaringen till denna minskning anges vara reviderade, betydligt lägre, utsläppssiffror och -prognoser för arbetsmaskiner. Samtidigt har ändrad metodik medfört något ökade siffror för utsläppen från vägtrafiken. Det är oroväckande och upprörande att tvingas konstatera att det faktum att det krävs ytterligare utsläppsbegränsande åtgärder för NOx varit väl bekant för regering och myndigheter i många år utan att det lett till handling. Naturvårdsverket pekade redan 2002 i ett yttrande till Miljödepartementet på de förväntade problemen med att klara utsläppstaket för kväveoxider, och rekommenderade då en rad ytterligare åtgärder som skulle bidra till att klara NOx-taket. I sammanhanget kan noteras att flera av dessa åtgärder nämndes redan i proposition 2000/01:130 ( Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier, sid ). I stort sett inga av dessa åtgärder har genomförts, eller ens föreslagits, och det är därför det nu krävs kraftfulla insatser för att Sverige ska klara NOx-taket. Naturligtvis hade Sveriges chanser att klara utsläppstaket för kväveoxider varit betydligt större om åtgärder hade vidtagits i tid. Säkrare med säkerhetsmarginal Den rapport med tillägg som remitterats illustrerar att det ännu finns betydande osäkerhet i utsläppsinventeringar och i prognoser över förväntade framtida utsläpp. Det innebär att för att försäkra sig om att klara bindande internationella åtaganden i form av absoluta utsläppstak bör den svenska politiken inkludera en viss säkerhetsmarginal. För NOx skulle en sådan säkerhetsmarginal kunna uppgå till förslagsvis fem eller tio procent. Då det svenska utsläppstaket för NOx är ton, skulle tillämpning av en sådan säkerhetsmarginal innebära att vi istället borde sikta på utsläppsnivåer på högst ton (10%) alternativt ton (5%).

3 3/5 Betydelsen av åtgärder i Sverige En ytterligare minskning av kväveoxidutsläppen är av stor betydelse inte bara för att klara utsläppstakdirektivet, utan också för att klara flera av de svenska miljökvalitetsmålen, som Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och Frisk luft. De är värt att betona att Sveriges agerande för att minska de inhemska utsläppen har större betydelse än den direkta effekten på svensk miljö. Dels återspeglar det vad Sverige självt är berett att göra i en miljöfråga Sverige profilerat sig starkt på i EU sedan Sverige blev medlem, och är därmed en grundläggande trovärdighetsfråga. Dels kan svenska åtgärdsstrategier (inkluderande ekonomiska styrmedel, utsläppskrav, strukturella förändringar, osv.) fungera som exempel och därmed bli vägledande för att uppnå utsläppsminskningar i de länder vars utsläpp förorenar Sverige. Exempelvis har ekonomiska styrmedel som tillämpas i Sverige som t ex svavelskatten, NOx-avgiften och miljöklassningssystemen för fordon och bränslen mött stort intresse utomlands. Liknande intresse har visats för det svenska systemet med miljödifferentierade avgifter för sjöfarten. Likaså har de praktiska resultat som uppnåtts beträffande utsläpp från befintliga förbränningsanläggningar i Sverige visat sig många gånger överträffa vad som i flera länder anses kunna uppnås med s k bästa tillgängliga teknik den princip som ligger till grund för fastställande av utsläppsnormer för nya anläggningar i EU. Exemplets makt är stor. Föreningen instämmer med Naturvårdsverket om att potentialen för ytterligare snabba minskningar av NOx-utsläppen i de sektorer som ingår i utsläppstakdirektivet främst finns i en höjning av NOx-avgiften och breddning av NOx-avgiftssystemet, samt i åtgärder inom transportsektorn (dvs den nationella sjöfarten, tunga fordon, övrig vägtrafik och arbetsmaskiner). NOx-avgiften Naturskyddsföreningen stöder Naturvårdsverkets förslag att höja NOx-avgiften och bredda den till att omfatta fler typer av anläggningar. Naturvårdsverket föreslår att NOx-avgiften höjs till 60 kr/kg. Som föreningen påpekade i vårt remissvar 1 över Naturvårdsverkets förslag till förändring av NOx-avgiften på fasta anläggningar, borde NOx-avgiften höjas till minst 64 kr/kg, dels för att denna nivå bättre återspeglar befintlig samhällsekonomisk värdering av NOx-utsläppens skador, dels för att det skulle medföra en ytterligare utsläppsminskning. Dessutom kan en högre avgift leda till snabbare utsläppsminskningar, eftersom investeringar i utsläppsbegränsande åtgärder kan räknas hem snabbare än vid en lägre avgiftsnivå. En utvärdering av resultatet av en utvidgning av NOx-avgiftssystemets omfattning och av avgiftens storlek bör göras två år efter det att förändringen trätt ikraft, och i samband med detta bör en ytterligare höjning av avgiftens storlek övervägas. Transportsektorn Beträffande åtgärder inom transportsektorn, listar Naturvårdsverket en rad möjliga sådana, men för flera av dessa saknas dock en kvantitativ analys av utsläppsminskningspotentialen i olika tidsperspektiv och av kostnader, vilket gör det svårt att dra klara slutsatser om vilka av de listade åtgärderna som bör prioriteras. Beträffande arbetsmaskiner verkar det rimligt att åtgärder mot dessa ges hög prioritet. Tyvärr saknas uppdaterade siffror av utsläppsminskningspotentialen. Aktuella åtgärder är t ex att utveckla kraven för offentlig upphandling av arbetsmaskiner och 1

4 4/5 entreprenadarbeten och att stimulera till en förtida introduktion av arbetsmaskiner med låga utsläpp. Beträffande nationell sjöfart kan installation av NOx-rening (t ex SCR) på befintliga fartyg minska utsläppen från dessa med 90 procent eller mer, och detta är därför en åtgärd som bör prioriteras. Kostnaden för SCR på fartyg beräknas till euro per ton NOx, dvs 4-5 kr/kg. 2 Naturskyddsföreningen anser att ekonomiska styrmedel, rätt utformade, kan vara ett värdefullt komplement till reglering. Den lösning som i första hand bör utredas vidare och prövas är någon form av kilometeravgift, baserad på utsläppsprestanda. Ett sådant system kan åtminstone inledningsvis utformas som ett slutet (sjöfartsinternt) handelssystem eller på ett liknande sätt som den svenska NOx-avgiften, där intäkterna återförs till branschen på basis av uppvisad effektivitet. På sikt kan den få formen av en skatt. Ett utsläppsavgiftssystem är i linje med transportpolitikens kostnadsansvar och med principen om att förorenaren ska betala, och kräver sannolikt inga förändringar i befintlig nationell eller internationell rätt utöver att reglera styrmedlet som sådant. Även andra former av ekonomiska styrmedel kan prövas för att påskynda och förstärka åtgärder mot sjöfartens utsläpp. Det gäller t ex miljödifferentierat sjöfartsstöd och krav enligt miljöbalken på hamnar eller fartygs utsläpp. I Norge infördes från förra årsskiftet en ny NOx-avgift som omfattar även inrikes sjöfart. I samband med framtagandet av detta förslag har man beräknat att en avgift på 15 NOK/kg NOx skulle kunna minska de norska NOx-utsläppen från nationellt sjöfart med cirka ton. Vägfordon har en stor potential för ytterligare utsläppsminskningar, men många av åtgärderna ger effekt först på längre sikt. Exempel på åtgärder som kan ge snabb effekt är: - Höjd dieselskatt Energiskatten på bensin beräknas i stora drag motsvara de externa marginalkostnader bensindriven personbilstrafik orsakar vid landsbygdstrafik. Om motsvarande princip skulle gälla för energiskatten på diesel borde denna höjas från idag 1,28 kr per liter till drygt 4 kr per liter (samtidigt skulle samma system för fordonsskatt som gäller för bensinbilar kunna tillämpas även för dieselbilar en sänkning på ca 70 procent). Dieselbaserad personbilstrafik åtnjuter således kraftiga indirekta subventioner vilket i sig driver upp körsträckor och utsläppsmängder. Om man därtill skulle beakta att kväveoxidutsläppen från dieselfordon är minst 3-4 gånger högre per km än från bensinbilar framstår den nuvarande skattenivån på diesel som helt orimlig. Läget förvärras ytterligare av att andelen dieselbilar vid nyförsäljningen har ökat så hastigt att man sannolikt måste räkna med att kväveoxidutsläppen från den lätta trafiken inom kort åter kommer att öka. - Miljödifferentierad kilometerskatt för tunga fordon Efter beslut i riksdagen utreds förutsättningarna att införa en miljödifferentierad km-skatt för tunga fordon. Om en sådan differentieras efter fordonens utsläppsprestanda (Euroklass) kan utfasningen av gamla, smutsiga fordon påskyndas. En skatt kan dessutom i någon mån gynna transporter med järnväg. 2 Analysis of policy measures to reduce ship emissions in the context of the revision of the national emissions ceilings directive. August Rapport till Europeiska Kommissionen, framtagen av IIASA, MET.NO och Entec UK Ltd

5 5/5 - Ny miljöklassning av lätta fordon En ny miljöklassning av fordon bör göras som innebär att man via ekonomiska styrmedel kan se till de nyaste och tuffaste reglerna, lämpligen baserade på de nya s k Euro 6- reglerna som blir obligatoriska från 2014, slår igenom snabbare. Den mest effektiva lösningen vore att återinföra en differentierad registreringsskatt, baserad på bl a NOxutsläpp (men även på certifierade koldioxidutsläpp samt motoreffekt). I andra hand kan fordonsskatten differentieras, t ex enligt den modell som under senare år utnyttjats för att påskynda införandet av partikelfilter på lätta dieselfordon. Miljöklassningen bör även införas i reglerna för beskattning av förmånsbil. - Justera reglerna för reseavdrag Nuvarande avdragsregler för resa till och från arbetet ger starka incitament dels att välja bil dels att helt enkelt fuska med skatten. Bägge dessa faktorer talar för en radikal, miljöinriktad revision av reglerna. En sådan förändring skulle minska vägtrafiken och dämpa NOx-utsläppen. - Miljözoner för tunga fordon I ett antal större städer är det idag förbjudet att framföra tunga fordon äldre än 8 år. Miljözonssystemet kan göras mera slagkraftigt om fler tätorter inför systemet och om reglerna skärps. - Trängselavgifter i större tätorter Genom att minska trafiken i och kring storstäderna dämpas NOx-utsläppen i stort. Den främsta nyttan är dock att de lokala avgashalterna i tätorternas luft minskar. Mikael Karlsson ordförande Magnus Nilsson trafikexpert