Naturskyddsföreningens synpunkter på Kommissionens paket om grönare transporter

Transkript

1 Näringsdepartementet Stockholm Stockholm Ert dnr N2008/5186/TR Vårt dnr 298/2008 Naturskyddsföreningens synpunkter på Kommissionens paket om grönare transporter Sammanfattning Naturskyddsföreningen välkomnar paketets idéer om att låta trafiken betala sina externa kostnader. Naturskyddsföreningen har inga generella invändningar mot det förslag till ändring av det s k Eurovignettdirektivet som föreslås. Dock uppmanar vi den svenska regeringen att verka för att direktivet tydligare inriktas på att underlätta och uppmuntra införande av km-skatt, snarare än att detaljreglera vare sig skattens utformning eller intäkternas användning. Den enda reglering beträffande km-skattens utformning som egentligen är motiverad är någon form av maxgräns för att förhindra att transitländer uppenbart missbrukar sin (geografiskt betingade) monopolsituation. Den föreslagna indelningen av km-skatten i en infrastrukturavgift och en avgift för externa kostnader förefaller ytligt sett tilltalande. Ur svenskt perspektiv möjliggör dock redan nuvarande direktiv marginalkostnadsbaserade km-skatter. Nuvarande regler om öronmärkning är därtill så vaga att de i praktiken inte behöver beaktas, vilket är en fördel. Om externaliteterna, som föreslås, istället läggs i en särskild avgift, kringgärdad med nya regler, begränsas handlingsutrymmet både när det gäller km-skattens nivå, beräkningsbas och differentiering (t ex blir det då inte möjligt att inkludera olyckskostnader i skatten). Dessutom finns en risk att man parallellt inför en infrastrukturavgift som riskerar att leda till att ett nytt, öronmärkt, statligt anslag för vägbyggande upprättas, vilket vore mycket olyckligt. En särskild brist i Kommissionens förslag är att man inte diskuterar kopplingen mellan å ena sidan km-skatter och å andra sidan problemet med s k dieselturism och dagens skeva beskattning av bensin och diesel. För att vägtrafiken ska kunna miljöanpassas är den reform av energiskattedirektivet Kommissionen i annat sammanhang föreslagit avgörande. Det är mycket angeläget att den svenska regeringen agerar kraftfullt i denna fråga, senast i samband med det svenska ordförandeskapet. Den öppning Kommissionen lämnar för att i en framtida revision av Eurovignett-direktivet inkludera en koldioxidfaktor i km-skatten är en betydligt sämre väg. Förslaget att kunna differentiera km-skatter efter förväntad trängsel är knappast meningsfullt om trängselfaktorn enbart omfattar tunga fordon (över 3,5 ton). Paketets material om järnvägsbuller har föreningen inga synpunkter på. Beträffande övriga trafikslag saknas i materialet märkligt nog en diskussion om avgifter på sjöfartens utsläpp av luftföroreningar.

2 2/5 Bakgrund I juli 2008 presenterade EU-kommissionen ett antal dokument av delvis olika karaktär som berör strävan att internalisera transporternas externa kostnader i de skatte- och avgiftssystem som tillämpas en grönbok om grönare transporter. Materialet består främst av mera övergripande rapporter kring nuvarande tillämpning av internaliseringsprincipen och förutsättningarna för att vidga tillämpningen inom alla transportslag. I ett avseende konkretiseras dock idéerna genom ett förslag till ändring av det s k Eurovignettdirektivet. Förslaget innebär att man delar upp km-skatter i två avgifter: Infrastrukturavgifter är i princip samma typ av km-skatter som tillåts i nuvarande direktiv. Dessa får länderna ta ut upp till i nivå med de samlade kostnaderna för väginfrastrukturen, men möjligheterna att differentiera skatterna och i princip sätta dem i nivå med de externa marginalkostnaderna är mycket goda, särskilt i länder med mycket höga infrastrukturkostnader som t ex Sverige. Den öronmärkning av intäkterna som nuvarande direktiv innehåller är så vag att den inte nämnvärt påverkar Sverige. Avgift för externa kostnader får medlemsländerna ta ut för att internalisera kostnader för avgaser, buller och trängsel dock inte olyckor. Nivån på dessa avgifter ska baseras på de beräkningar som redovisas i ett parallellt dokument från Kommissionen. För avgifter för externa kostnader finns inget tak så länge de är baserade på Kommissionens handbok kan de totala avgifter ett land tar ut bli hur höga som helst. Intäkterna måste medlemsländerna dock använda för att minska de problem avgiften baseras på avgaser, buller eller trängsel. I paketet ingår dessutom ett förslag att med hjälp av ekonomiska instrument förbättra bullerprestanda hos järnvägsfordon och dämpa järnvägsbullret, ett stort och snabbt växande problem på kontinenten. Därtill utlovas ytterligare initiativ bl a när det gäller reglering av koldioxidutsläpp från lätta lastbilar och bussar, prissättning av NOx-utsläpp från flygplan, åtgärder för att minska sjöfartens utsläpp av växthusgaser samt möjligheten att införa en klimatfaktor i km-skatterna för tunga fordon (om den tunga trafikens klimatpåverkan inte hanteras via t ex skatter). Naturskyddsföreningens synpunkter Ändring av Eurovignettdirektivet 1999/62/EC grundläggande synpunkter Förslaget innebär, som nämnts, att man ska kunna ta ut två typer av km-skatter, en för att täcka infrastrukturkostnader, en för att täcka externa kostnader (exklusive klimatpåverkan). Infrastrukturavgiften är i princip samma avgiftsmöjlighet som finns i nuvarande direktiv. Avgiften för externa kostnader innebär att medlemsländerna utöver infrastrukturavgifter (som sammanlagt normalt inte får överstiga de totala, direkta kostnaderna för väginfrastrukturen) i framtiden även ska kunna ta ut en avgift som ska motsvara de icke-väganknutna externa kostnader trafiken orsakar (avgaser, buller och trängsel). Ur svenskt och principiellt perspektiv anser Naturskyddsföreningen att det finns behov av en EU-lagstiftning som underlättar för medlemsländerna att införa km-skatter och tillämpa marginalkostnadsprincipen. Behovet av detaljregler är litet, även om vi inser att det kan vara motiverat med regler som förhindrar strategiskt viktiga transitländer att på ett orimligt sätt beskatta genomfartstrafik från andra länder. Med detta förbehåll och med krav om någon form av teknisk harmonisering av debiteringstekniken, bör Sverige inom EU driva

3 3/5 på för en lagstiftning som ger medlemsländerna så stor frihet som möjligt när det gäller att utforma km-skatter och att använda intäkterna därifrån. Infrastrukturavgifter resp avgifter för externa effekter Beträffande den föreslagna uppdelningen av km-skatten i två delar kan den ytligt sett förefalla underlätta vägtrafikens miljöanpassning. Ur svenskt perspektiv är det dock tveksamt om tillägget tillför något positivt. Redan idag kan Sverige införa marginalkostnadsbaserade km-skatter. Den sammanlagda nivån på dessa skatter hamnar med nuvarande svenska kostnadsvärderingar långt under den maximala nivå för uttaget som föreskrivs i nuvarande direktiv. Nuvarande regler hindrar inte heller att man inkluderar olyckskostnader i skattebasen. Reglerna för öronmärkning av intäkterna är så vaga att de i praktiken inte har någon betydelse. Nuvarande regelverk innebär därför egentligen inga problem för svensk del. Om vi däremot skulle tillämpa särskilda avgifter för externa effekter kan man skönja flera komplikationer. En är att basen för en avgift för externa effekter skulle bli smalare än den som gäller idag; dels skulle olyckskostnader inte få räknas in, dels skulle Sverige troligen tvingas följa de lägre värderingar av externaliteter som Kommissionens förslag bygger på. En annan risk skulle vara att man vid sidan om denna lägre skatt på externaliteter skulle introducera den typ av infrastrukturavgift/km-skatt som nuvarande direktiv tillåter, men att det med hänvisning till att de icke-väganknutna marginalkostnaderna redan hanterats i avgiften för externa effekter skulle anses nödvändigt att öronmärka intäkterna från denna avgift för vägbyggen. Detta skulle naturligtvis vara mycket olyckligt både från miljösynpunkt men också från samhällsekonomiska utgångspunkter (och strider därtill sannolikt mot den svenska budgetlagen). Trängselskatt bara för tunga fordon? Att Kommissionen vill inkludera en trängselfaktor i ett avgiftssystem som enbart omfattar tunga fordon är förbryllande. Trängselproblemen är starkt relaterade till arbetspendling. Genom att ta ut en avgift i rusningstid för enbart tunga fordon kommer trafik med lätta fordon att prioriteras framför tung trafik. Att detta, åtminstone långsiktigt, skulle minska de samlade trängselproblemen är knappast troligt. Avgifter som syftar till att motverka trängsel måste i princip omfatta alla fordon för att fungera effektivt. Km-skatten och dieselskatten måste hanteras parallellt Den allvarligaste bristen i Kommissionens förslag är dock att man inte på allvar diskuterar sambandet mellan km-skatter och drivmedelsskatter. En rad studier 1 visar att nuvarande beskattning av den dieselbaserade vägtrafiken inte täcker de beräknade externa marginalkostnaderna. Det gäller både den lätta och tunga dieselfordonstrafiken. Konsekvensen är att omfattningen på denna trafik blir större än vad som är samhällsekonomiskt önskvärt utifrån de värderingar som trafikplaneringen i övrigt utgår från (de s k ASEK-värdena). Följaktligen förstärks trafiksystemets miljöbelastning i onödan. Naturskyddsföreningens uppfattning är att de bästa nu tillgängliga instrumenten är att höja dieselskatten för den lätta trafiken respektive att införa en kilometerskatt för den tunga 1 Se t ex Vägtrafikens externa effekter SIKA PM 2007:1

4 4/5 trafiken. 2 Dessa förslag är väl i linje med Kommissionens hållning, men kräver på EUnivå kompletterande ändringar av energiskattedirektivet plus naturligtvis nationella beslut om km-skatt och dieselskatt. Enligt SIKAs beräkningar motsvarar nuvarande energiskatt på bensin (2,95 kr/l) i stora drag den genomsnittliga icke-koldioxidanknutna, externa marginalkostnaden för bensinbilstrafik på landsbygd. Eftersom dessa externa kostnader, räknat per körsträcka, i stort sett är lika höga för all trafik med lätta fordon, oavsett motorteknik och drivmedel, bör energiskatten vara lika hög, per km räknat, oavsett drivmedel. 3 Dieselteknikens energimässiga överlägsenhet innebär att en lätt dieselpersonbil kan köras en ca 40 procent längre sträcka på en liter diesel än motsvarande bensinbil på en liter bensin. För att uppnå en teknikneutral och effektiv styrning bör därför energiskatten på den diesel som förbrukas i personbilar per liter vara ca 40 procent högre än motsvarande skatt på bensin, dvs höjas från idag 1,28 kr per liter till 4,13 kr per liter se tabell nedan. 4 Bensin Diesel Diesel, justerad Koldioxidskatt 2,34 2,88 2,88 Energiskatt 2,95 1,28 4,13 S:a 5,29 4,16 7,01 Nuvarande punktskatter på bensin och diesel, samt dieselskatt justerad till samma nivå som bensinskatten kr/l. Möjligheterna att på ett rättvist och effektivt sätt beskatta den tunga vägtrafiken påverkas starkt av det faktum att ca 40 procent av den tunga trafiken på svenska vägar består av fordon i internationell trafik. Eftersom många av dessa fordon har drivmedelstankar på liter eller mera är möjligheterna för dess ägare att undvika en svensk skattehöjning goda. Om Sverige isolerat höjer dieselskatten måste man därför räkna med att en del av de dieselköp som med nuvarande skatterelationer sker i Sverige, istället kommer att göras i något av våra grannländer. Redan med nuvarande skatterelationer (se nedan) finns det sannolikt en inte obetydlig gränshandelseffekt. Land Dieselskatt 2008 Danmark ca 3,40 SEK/l Finland ca 3,40-3,70 SEK/l Sverige 4,16 SEK/l Nuvarande punktskatter på diesel i Sverige, Danmark och Finland. Mot denna bakgrund är det uppenbarligen inte effektivt och realistiskt att lösa internaliseringsfrågan (beträffande annat än klimatpåverkan) för den tunga trafiken via dieselskatten. Kommissionen diskuterar möjligheten att tillföra en klimatfaktor i beräkningen av kmskatt. Man konstaterar att en bränsleskatt eller ett handelssystem skulle vara mycket mera effektivt, men om skatterna inte höjs eller om det inte införs någon utsläppshandel med trafikens utsläpp kan Kommissionen tänka sig att i en planerad översyn av direktivet från 2014 tillåta länderna att införa en klimatfaktor som bas för km-skatten. 2 Idealt borde även den lätta trafiken omfattas av en kilometerskatt, men kostnadsskäl talar emot en sådan lösning i Sverige. I länder där trängsel är en stor extern kostnad även utanför storstadsområdena kan det däremot vara ineffektivt att låta en kilometerskatt enbart omfatta tung trafik. 3 Ett undantag gäller utsläppen av kväveoxider per km som normalt är 4-5 gånger högre för dieselbilar än för bensinbilar. 4 Med en sådan justering är det samtidigt motiverat att avskaffa den uppräkning av fordonsskatten på dieselpersonbilar som för närvarande tillämpas. Det skulle innebära en sänkning med ca 70 procent.

5 5/5 Naturskyddsföreningen anser att denna modell bör ses som en andrahandslösning. Rimligare vore att redan från början kombinera en kilometerskatt för den tunga trafiken med en mekanism för återbetalning av en del av dieselskatten till de fordon som omfattas av kilometerskatt. EUs energiskattedirektiv tillåter medlemsstaterna att differentiera dieselskatten mellan fordon över respektive under 7,5 ton, dvs en annan viktgräns än den som Eurovignettdirektivet (som reglerar uttag av kilometerskatt) är baserad på, d v s 3,5 ton. Inom EU diskuteras dock just nu sådana förändringar av energiskattedirektivet som krävs för att kunna införa en kilometerskatt med möjlighet till återbetalning (restitution) av en del av dieselskatten. I mars 2007 föreslog EU-kommissionen att man i energiskattedirektivet skriver in ett uppdrag till Kommissionen att ta fram en harmoniserad procedur för återbetalning av dieselskatt till fordon som omfattas av kilometerskatt. När EU-parlamentet i februari 2008 yttrade sig om förslaget, förordade man dels att viktgränsen för differentiering av dieselskatt skulle ändras från 7,5 till 3,5 ton, dels att reglerna om återbetalningsmekanismen skulle fastställas senast sex månader efter att revisionen av energiskattedirektivet trätt i kraft. Kommissionens förslag till revision av energiskattedirektivet har tyvärr fortfarande inte behandlats av Ministerrådet, som ensamt beslutar i frågan. Frågan om restitution kopplad till km-skatt berörs tyvärr inte i paketet om grönare transporter. För att Sverige ska kunna införa en effektiv beskattning av dieseltrafiken är det angeläget att frågan tas upp av Ministerrådet och att de justeringar EU-parlamentet begärt snarast beslutas. Naturskyddsföreningen anser att den svenska regeringen bör agera för att detta sker. Vi bifogar en skrivelse i detta ämne som sändes till finansministern i februari i år. Sjöfartens utsläpp I grönboken diskuteras att föra in sjöfarten i den europeiska utsläppshandeln, vilket är positivt. Märkligt nog nämns inte behovet av avgifter som uppmuntrar en övergång till lågsvavliga oljor och bättre avgasrening på fartygen. Vi utgår från att den svenska regeringen uppmärksammar denna fråga i den fortsatta processen. Mikael Karlsson ordförande Magnus Nilsson trafikexpert