RAPPORT. Skatteväxling i vägtrafiken. Trafikverket. Sweco Infrastructure AB. ITS, Mobility Management. Marie Karlsson Ulf Troeng

Transkript

1 Trafikverket Skatteväxling i vägtrafiken En studie om hur ekonomiska styrmedel i vägtrafiken kan utväxlas för att uppnå transportpolitiska mål. Rekommendationer och slutsatser ger en bild av hur svårigheter vid sådan skatteväxling kan hanteras. Version 1.0 Stockholm Sweco Infrastructure AB ITS, Mobility Management Marie Karlsson Ulf Troeng 1 (73) Sweco Gjörwellsgatan 22 Box 34044, Stockholm Telefon Telefax Sweco Infrastructure AB Org.nr säte Stockholm Ingår i Sweco-koncernen

2 VIKTIGA UPPGIFTER Titel: Skatteväxling i vägtrafiken Datum: Beställare: Trafikverkets kontaktperson: Trafikverket Johnny Svedlund Referens: Diarienr VV2010/10247, Ärende-id 4666 Författare: Granskning: Marie Karlsson, Ulf Troeng, Sweco Jonas Sundberg, Sweco Sweco referens: VERSIONSHANTERING Version 1.0 Slutjustering efter intern granskning, Version 0.9 Justering och intern granskning efter kommentarer på version 0.8, Version 0.8 Extern granskning, Version 0.7 Intern granskning, (73)

3 Förord Historiskt sett har kraven på transportsystemet fokuserat på säkerhet och tillförlitlighet. Dessa krav har mötts med att utveckla infrastrukturen: Säkrare vägar och ökad kapacitet har varit nyckeln till måluppfyllelse. Men när kraven också omfattar miljöhänsyn och det saknas resurser och geografiska förutsättningar för att öka kapaciteten, så är byggande inte längre den enda lösningen på problemen. Det blir lika viktigt att genom styrmedel påverka transportsystemet. Styrmedel skiljer sig också gentemot infrastrukturutbyggnad genom att vara dynamiska. Ny och bättre infrastruktur verkar i en riktning, medan styrmedel brukar liknas vid rattar som ger dynamiska effekter. Genom att öka och minska kostnader och genom regelverk kan transporter förskjutas i tid och rum och påverka behovet av ny infrastruktur. Olika styrmedel verkar i olika riktning och med olika styrka, och kombinerade styrmedel kan ge komplexa effekter. Kapacitetsutredningen som presenterades av Trafikverket under våren 2012 lyfter fram just dessa typer av åtgärder som grundläggande för att bygga vårt framtida transportsystem, och de motsvarar också de första stegen i den fyrstegs-modell för infrastrukturplanering som tillämpas bl.a. inom Trafikverket. Föreliggande rapport presenterar en studie som utförts inom ramen för FUD-projektet Skatteväxling i vägtrafiken som finansierats av Trafikverket. Studien svarar mot behov som definierats i Trafikverkets måldokument för FUD inom ITS avseende ekonomiska styrmedel. Studien fokuserar i första hand på ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter inom vägtrafiken. Men även styrmedel i form av information och incitament beaktas. I rapporten kan politiker, planerare och lekmän ta del av en omfattande studie som presenterar fakta och viktiga erfarenheter från ett flertal exempel från omvärlden där specifika styrmedel och åtgärder använts i syfte att nå transportpolitiska mål. I rapporten presenteras och diskuteras dessutom hur studerade åtgärder kan användas i Sverige. Rapporten drar slutsatsen att området är komplext och att samverkan mellan olika åtgärder krävs för att uppnå önskade effekter. Studerade exempel har gett resultat, och erfarenheterna säger oss att det finns potential att åstadkomma positiva effekter i det svenska transportsystemet genom en klok användning av incitament och styrmedel. Vi kan också konstatera att det idag saknas en sammanhållen svensk policy kring en av de mest effektiva åtgärder som presenteras i studien; vägavgifter. Därför vill vi lyfta fram möjligheterna att se denna studie som en byggsten i ett arbete som kan svara på frågan hur vägavgifter kan samspela och samutnyttjas med andra styrmedel för att bidra till uppfyllelse av transportpolitiska mål. Förslag avseende den tekniska utformningen av ett sådant system finns framtagen, men frågan hur vägavgifter, som vi vet ger önskvärda effekter, kan användas som byggsten i utformningen av ett svenskt transportsystem är ännu inte besvarad. Resultatet av denna studie behöver därför också tas om hand i relevanta forum. Ett forum som fokuserar på just vägavgifter är ARENA projektet, och denna rapport bör kunna bidra till arbete inom ARENA med syftet att definiera vilken roll vägavgifter kan spela i ett hållbart transportsystem. Stockholm, oktober 2012 Jonas Sundberg och Marie Karlsson 3 (73)

4 Sammanfattning Utmaningen Transportsektorn står inför stora utmaningar när miljökrav såväl som krav på ökad säkerhet, tillgänglighet och utnyttjande av resurser kontinuerligt skärps samtidigt som trafiken ökar. Hur olika typer av styrmedel kan utformas för att möta dessa skärpta krav inom vägtrafiken är ett återkommande inslag i diskussionerna inom svensk transportpolitik. Då ett ekonomiskt styrmedel förändras väsentligt i sin utformning eller byts ut mot ett annat (växlas ut) kan oönskade effekter uppstå under själva införandet eller som en effekt av själva växlingen. God kunskap om vilka svårigheter som kan behöva hanteras då ett styrmedel växlas mot ett annat underlättar genomförandet av växlingen och kan minska risken att oönskade effekter uppstår. Om studien I denna studie har skatteväxling i vägtrafiken studerats. Själva utgångspunkten i de olika momenten har varit de effekter som skatterna och växlingen syftat till att uppnå, alltså styrmedlens bidrag till att uppnå transportpolitiska mål. Studiens syfte är att analysera vilka svårigheter och oönskade effekter som kan uppstå då ett ekonomiskt styrmedel växlas mot ett annat inom vägtrafiken samt hur dessa svårigheter kan hanteras. Studien som presenteras i denna rapport utgör en del av två i ett projekt som svarar specifikt mot ett av de konkretiserade behov som definieras avseende ekonomiska styrmedel (sanktions- och belöningssystem) i Trafikverkets måldokument för FUD inom ITS. Den andra delen genomförs av Linköpings Universitet som även är projektledare för huvudprojektet. Studien är genomförd inom ramen för det virtuella forskningscentrumet TTS (Transport Telematics R&D Group Sweden). I en omfattande kartläggning av genomförda eller planerade skatteväxlingar, främst europeiska, beskrivs erfarenheter och lärdomar i avseende att uppfylla studiens syfte samt bygga en kunskapsgrund inför analys. Med skatteväxling avses att en eller flera skatter tas bort och ersätts av en eller flera andra skatter. Studien behandlar skatterna och avgifterna samt premier som ingår på samma sätt, d.v.s. bortser från lagliga och/eller administrativa regler. Rekommendationer vid skatteväxling Målet har varit att för ett antal skatteväxlingsscenarion utforma rekommendationer som syftar till att hantera svårigheter och oönskade effekter som kan uppstå. Fyra möjliga scenarion för skatteväxlingar i Sverige har valts ut med hänsyn till aktuella frågeställningar inom svensk transportpolitik. Analysen har skett i flera steg och de rekommendationer som studien har resulterat i är utformade efter de specifika scenarierna och baseras på erfarenheter från studerade skatteväxlingar. I en mer övergripande analys diskuteras rekommendationer på en mer generell nivå. De fyra scenarierna med tillhörande rekommendationer presenteras nedan: 4 (73)

5 Från Eurovinjett och fordonsskatt för tunga fordon och fordonsskatt för personbilar till distansbaserad vägavgift för alla fordon Succesivt införande - Anpassning m.a.p. ny teknik och nya avgiftsnivåer som växlingen medför samt undvika effekter på begagnatmarknaden Kombination med andra styrmedel - Olika åtgärder och kompromisser kan behövas för att uppnå dels önskad effekt dels skapa acceptans Testa tekniken - Säkerställ att tekniken fungerar tillfredsställande Smart differentiering - Medför flexibilitet och möjlighet till justering Prissätt alla vägar - Egentligen, låt systemet omfatta alla vägar redan från början för att kunna justera prisnivåer. Informationskampanjer - Skapa acceptans bland användare (och bland politiker). Tydliggör syfte och budskap! Aktörsavtal - Säkerställ ansvar och roller i ett avtal Omfatta alla fordon, inhemska såväl som utländska - Om syftet är att internalisera vägtrafikens marginalkostnader så planera för etta. Eventuellt kan ett separat system vara aktuellt. Från trängselskatt till skärpt förmånsbeskattning av parkeringsplatser vid arbetsplatsen Myndighet fastslår marknadspriset på p-platser - Säkerställ styreffekten så att inte fastighetsägare sätter lägre taxor än marknadsvärdet Differentiera avgifterna med avseende på tid - Påverka trängsel under rusningstimmarna Kombinera med andra styrmedel - Ge trafikanterna möjligheter att resa på fler sätt, genomfartstrafik omfattas inte Informationskampanjer - Skapar acceptans. Tydliggör syfte och mål! Fundera över: Det principiella budskapet som en växling av detta slag innebär; att gå från beskattning av användning av fordon till beskattning av stillastående fordon. Hur den skärpta regelefterlevnaden skall kunna kontrolleras. Från subventioner av miljöfordon till skrotningspremie för samtliga fordon Utforma premien m.a.p. nya fordonens egenskaper - Påverka styreffekten både gällande begagnade fordon samt nya Kombinera med andra styrmedel - Sett till hela fordonsparken kan olika styrmedel behövas för att påverka olika delar Förutsägbarhet för användaren - Enkelt och tydligt för bilägaren att förstå effekterna på den egna ekonomin åtminstone i ett kortsiktigt tidsperspektiv Fundera över: Det principiella budskapet som en växling av detta slag innebär; att fortsätta att beskatta ägande istället för användning av fordon. 5 (73)

6 Från fordonsskatt med låg differentiering av miljöegenskaper till fordonsskatt med kraftig differentiering av CO2-utsläpp Kombinera med andra styrmedel - Sett till hela fordonsparken kan olika styrmedel behövas för att påverka olika delar Förutsägbarhet för användaren - Enkelt och tydligt för bilägaren att förstå effekterna på den egna ekonomin åtminstone i ett kortsiktigt tidsperspektiv Succesivt införande och förändring av skatten - Undvika effekter på begagnatmarknaden Justering efter förändrade förhållanden på marknaden för att behålla styreffekt Fundera över: Om ett system kan utformas så att det tydligt premierar det önskade beteendet i form av exempelvis bonus och samtidigt blir dyrt för ett oönskat beteende. Morötter har ofta en högre acceptans än piskor. Funder även över det principiella budskapet som en växling av detta slag innebär; att fortsätta att beskatta ägande istället för användning av fordon Generella rekommendationer vid skatteväxling För flera av de definierade scenarierna rekommenderas succesiv växling för att marknaden och användare skall ha möjlighet att anpassa sig till det nya systemet. Detta ger även möjlighet till justering av skattenivån efter hand. Vidare gäller även att oavsett styrmedel som växlas så skapar en precis utformning flexibilitet som ökar möjligheterna att kommunicera styrmedlet, justera det efter hand samt att kombinera det med andra styrmedel. För att uppnå önskad effekt krävs oftast kombination av olika typer av styrmedel i paket Avtal mellan de aktörer som hanterar olika delar av skatteväxlingen förenklar genomförandet; risker minimeras om ansvar och roller är tydligt definierade. Vid införande av ett tekniskt system bör tekniken testas utförligt innan införande. Acceptans och förankring genom dialog med intressenter är en förutsättning. Generellt finns en högre acceptans för premier och förmåner jämfört med skatter och avgifter. Användarens tidsperspektiv i förhållande till målet på lång sikt måste beaktas så att styrmedlet blir förutsägbart för användaren. Skattens storlek och vidd kommunicerar syftet med styrmedlet och påverkar styreffekten. Om skillnaderna mellan olika nivåer i systemet utformas som incitament (bonus) kan styreffekten bli stor samtidigt som acceptansen bland användare tenderar att öka. Kommentar om slutsatserna Studien presenterar utöver syfte och mål; kartläggning, analys och rekommendationer samt slutsatser, en bild av ekonomiska styrmedel och hur de kan samverka inom vägtrafiken. Området är komplext och svårigheter att kommunicera information och att hålla isär begreppen kan uppstå. Denna studie gör inte anspråk på att ge svar på alla de frågor som kan tänkas uppstå vid skatteväxling inom vägtrafiken, men kan ge en bild av det komplexa system som växlingen skall ta hänsyn till och vilka svårigheter som kan uppstå och vad som kan behöva hanteras. 6 (73)

7 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sammanfattning 4 1 Inledning Bakgrund Syfte och mål Metod Begreppsdefinition Skatteväxling Skatt eller avgift Önskad respektive oönskad effekt Eurovinjett Rapportens disposition 12 2 Scenarion för möjliga skatteväxlingar i Sverige Från Eurovinjett för tunga fordon och fordonsskatt för personbilar till distansbaserad vägavgift för alla fordon Slitage, brist på tillgänglighet och emissioner Eurovinjett och fordonsskatten Skatteväxling Från trängselskatt till ökad regelefterlevnad av förmånsbeskattad parkering Överbelastade trafikleder Stockholm 2007, Göteborg 2014 och fler städer kanske på gång Skatteväxling Från subventioner av miljöfordon till skrotningspremie Vägtrafiken dominerar utsläppen av koldioxid Styrmedel för en renare fordonspark Skatteväxling Från fordonsskatt med låg differentiering av miljöegenskaper till fordonskatt med kraftig differentiering av CO2-utsläpp Vägtrafiken dominerar utsläppen av koldioxid Fordonsskatt Skatteväxling 22 3 Erfarenheter från skatteväxlingar Från fast vägavgift till distansbaserad vägavgift erfarenheter från Schweiz Folkomröstningar och avtal med EU bakom växlingen Avgift på hela vägnätet baserad på distans, totalvikt och Euroklass Effekter av skatteväxlingen Sammanfattande erfarenheter Från Eurovinjett till distansbaserad vägavgift erfarenheter från Tyskland 28 7 (73)

8 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Problem med transittrafik drev fram distansbaserade vägavgifter Avgift på motorvägsnätet baserad på distans, axlar och utsläppsklass Effekter av skatteväxlingen Sammanfattande erfarenheter Planer på distansbaserad vägavgift för alla fordon erfarenheter från Danmark Viktig del i långsiktig plan för hållbara transporter Avgift för både tunga fordon och personbilar Förväntade effekter av skatteväxlingen Sammanfattande erfarenheter Planer på distansbaserad vägavgift för alla fordon erfarenheter från Nederländerna Planerna på införande uppskjutna ännu en gång Stegvis infasning av vägavgift baserad på utsläpp och trängsel Förväntade effekter av skatteväxlingen Sammanfattande erfarenheter Borttagande av gratis parkering vid arbetsplats - erfarenheter från Göteborgs Stad Incitament för att förändra resebeteende Goda effekter på miljö, arbetsmiljö och ekonomi Sammanfattande erfarenheter Tidsbegränsad skrotningspremie erfarenheter från Tyskland, Frankrike och USA Stöd till bilindustrin och föryngring av fordonsparken Olika kriterier i de olika länderna Effekter av skrotningspremierna Sammanfattande erfarenheter Kraftigt CO 2-differentierad registreringsskatt erfarenheter från Frankrike Registreringsskatt enligt bonus-malus-modell Bonus för låga utsläpp och malus för höga Effekter av skatteväxlingen Sammanfattande erfarenheter 55 4 Rekommendationer vid skatteväxling Från Eurovinjett och fordonsskatt för tunga fordon och fordonsskatt för personbilar till distansbaserad vägavgift för alla fordon Från trängselskatt till skärpt förmånsbeskattning av parkeringsplatser vid arbetsplatsen Från subventioner av miljöfordon till skrotningspremie för samtliga fordon Från fordonsskatt med låg differentiering av miljöegenskaper till fordonsskatt med kraftig differentiering av CO2-utsläpp 63 5 Slutsatser & diskussion 66 Referenser 69 8 (73)

9 1 Inledning 1.1 Bakgrund Ekonomiska styrmedel inom vägtrafiken är ett återkommande inslag i diskussionerna inom svensk transportpolitik. Diskussioner om vägavgifter för tunga fordon, trängselskatt och miljöbilspremier är exempel på ekonomiska styrmedel som diskuteras och som på ett eller annat sätt kan kombineras och eventuellt växlas mot ett annat ekonomiskt styrmedel för att påverka beteenden och bidra till uppfyllande av politiska mål. Allteftersom miljökraven skärps tvingas vägtrafiken till åtgärder som leder till lägre emissioner. En modern fordonspark med energieffektiva fordon är en av de mest självklara åtgärderna för att bidra till att nå mål om ökad energieffektivisering, minskad miljöpåverkan och en fossiloberoende transportsektor. Men att förnya fordonsparken innebär ofta stora utmaningar: I flera länder (t.ex. Norge, Danmark och Nederländerna) är skatter kopplade till inköp eller registrering av nya fordon en viktig nationell skattebas, och i de flesta länderna är drivmedelsskatten en väsentlig inkomstkälla för staten. Bland annat Nederländerna, Danmark och Frankrike har nu långt framskridna planer på att genomföra en skatteväxling, där inköps- (främst) och drivmedelsskatter (till en viss del) utväxlas mot en avståndsbaserad vägavgift. Denna nya avgift motiveras främst med att den mycket tydligare och mer rättvist förmår internalisera trafikens externa miljö- och trängselkostnader än dagens skattesystem: Det blir billigare att inneha bil, men dyrare att köra i synnerhet i trängsel och med en gammal bil med sämre miljöegenskaper. Förutom de avsedda effekter som ekonomiska styrmedel har på trafiken och samhället i stort, kan det också leda till oönskade effekter som inte förutsetts då styrmedlet infördes. I detta projekt har ett antal skatteväxlingsfall analyserats i syfte att ta reda på vilka effekter som uppstår i transportsystemet när en skatt växlas ut mot en annan, samt hur eventuella oönskade effekter kan hanteras. Dessa svårigheter bemästras inte med förändringar i prissättningen av skatten utan genom en välutvecklad strategi för införandeprocessen. God kunskap om vilka svårigheter som behöver hanteras då en skatteväxling genomförs kan underlätta genomförandet och minska eventuella oönskade effekter. Projektet i sin helhet svarar specifikt mot ett av de konkretiserade behov som definieras avseende ekonomiska styrmedel (sanktions- och belöningssystem) i Trafikverkets måldokument för FUD inom ITS. 1.2 Syfte och mål Studien syfte är att analysera vilka svårigheter och oönskade effekter som kan uppstå då ett ekonomiskt styrmedel växlas mot ett annat inom vägtrafiken samt hur dessa svårigheter kan hanteras. Målet med projektet är att för ett antal skatteväxlingsscenarion (växling av ekonomiska styrmedel) utforma rekommendationer som syftar till att hantera de svårigheter och oönskade effekter som kan uppstå vid dessa skatteväxlingar. 9 (73)

10 Projektet fungerar som underlag till Trafikverket inför nationella och internationella beslut om styrmedel och incitament som stöttar de transportpolitiska målen. 1.3 Metod I studien har fyra möjliga scenarion för skatteväxlingar i Sverige valts ut. Urvalet har skett med hänsyn till aktuella frågeställningar inom svensk transportpolitik kopplat till de utmaningar vägtransporter står inför. Utmaningar, eller problemområden, som karakteriserar utvalda scenarion är slitage på vägar, emissioner och då främst klimatpåverkan samt trängsel. För dessa scenarion analyseras vilka effekter såväl önskade som oönskade som kan uppstå vid skatteväxling och hur oönskade effekter kan undvikas. Analysen bygger på erfarenheter från genomförda och planerade skatteväxlingar i olika (främst europeiska) länder. Dessa erfarenheter har valts utifrån att de tillsammans bedömts ge projektet en bred och samtidigt djup kunskapsbas som svarat mot de svenska scenarion som identifierats. Val av svenska scenarion såväl som erfarenheter har gjorts i samförstånd med projektets styrgrupp. Projektet baseras på litteraturstudier och intervjuer. För de europeiska erfarenheter som studerats har sammanställning och eventuella antaganden stämts av med sakkunnig person inom området i det aktuella landet. Totalt har fem telefonintervjuer genomförts med sakkunniga från Tyskland, Nederländerna, Schweiz, Frankrike och Sverige. Intervjuerna har föregåtts av ett mail med kort bakgrund om projektet och vilka frågor intervjun önskar fokusera på. Erfarenheterna som studerats har i analysen av de svenska skatteväxlingsscenariona fungerat som kunskapsgrund och rekommendationer för respektive scenario har tagits fram. Analysen har skett i flera steg. I det första steget analyseras scenarion utifrån erfarenheter från situationer där liknande skatter har växlats. I ett andra steg har oönskade effekter i de svenska scenariona identifierats och hantering av dessa har formulerats som rekommendationer. I en mer övergripande analys diskuteras rekommendationerna på en mer generell nivå. 1.4 Begreppsdefinition Skatteväxling Med skatteväxling menas att en eller flera skatter tas bort och ersätts av en eller flera andra skatter. I denna studie undersöker vi vilka effekter som uppstår i transportsystemet när tillämpningar av olika ekonomiska styrmedel byts ut mot andra styrmedel eller genomgår en större förändring. Vi definierar i denna studie en skatteväxling som den företeelse då ett utgångsläge (A), då ett visst styrmedel gäller, förändras och ersätts av ett läge (B) med ett annat styrmedel. A skatteväxling B 10 (73)

11 I vår definition av skatteväxling inbegrips även fallet då det i läge A kan sägas vara ett s.k. noll-läge, d.v.s. att inget styrmedel råder för ett visst beteende. Då sedan ett styrmedel för detta beteende införs har ett läge B uppstått, vilket gör att införandet av styrmedlet enligt vår definition innebär en skatteväxling. I begreppet skatteväxling inkluderar vi också företeelsen då ett styrmedel som i läge A råder fortfarande finns kvar i läge B men har förändras i själva utförandet, t.ex. höjts eller differentieras kraftigt. Förutom att en skatteväxling handlar om att gå från ett läge till ett annat har vi också använt ett villkor i vår användning av begreppet. Det villkor vi använt är att de styrmedel som råder i läge A och B ska ha till syfte att styra samma typ av beteende, d.v.s. sträva efter att uppnå samma effekt i transportsystemet. Vi har däremot inte lagt någon vikt i huruvida de intäkter och utgifter som läge A och B genererar är lika stora eller inte Skatt eller avgift Begreppen skatt och avgift blandas ofta ihop. Båda kan användas i styrande syfte eller som enbart en inkomst till staten. En skatt är en allmän inkomst till staten och det är riksdagen som fattar beslut om införande, förändring och användning. Avgifter används till specifika ändamål och bestäms av regering eller myndigheter. I denna studie har vi valt att helt bortse från vilken typ av lagliga eller administrativa regler som följer med den aktuella skatten eller avgiften. Vi behandlar således de i studien ingående skatterna och avgifterna samt premier på samma sätt, se även definitionen av skatteväxling Önskad respektive oönskad effekt Med ett lyckat styrmedel avser vi i studien ett styrmedel som uppnår önskad effekt och som minimerar oönskade effekter. Denna studie fokuserar på önskade respektive oönskade effekter samt svårigheter som kan uppstå vid skatteväxling. Med en önskad effekt avses uppfyllande av ett eller flera, i huvudsak, transportpolitiska mål som styrmedlet avser att bidra till att nå och som alltså minskar den externa effekt som vägtrafiken ger upphov till. Omfattningen av måluppfyllnaden värderas ej. En oönskad effekt definieras som en effekt som inträffar på samhällsnivå och som motverkar något samhällspolitiskt mål Eurovinjett Eurovinjett är en vägavgift som tas ut i Belgien, Danmark, Luxemburg, Nederländerna och Sverige. Samarbetet bygger på ett EU-direktiv där lastbilar och lastbilsekipage på minst 12 ton är avgiftspliktiga. De som köper avgiftsbevis får fritt tillträde till vägnätet i de ovanstående länderna. De länder som valt att ingå i Eurovinjett-samarbetet delar intäkterna från avgifterna enligt förutbestämda andelsnivåer. Avgiften för ett fordon baseras på antal axlar på fordonet och dess Euroklass och ligger för 2011 mellan (73)

12 1550 EUR per år. Det går även att betala avgift per månad, vecka eller dag. 1 Enligt det EU-direktiv som reglerar tillämpning av vägavgifter för EU:s medlemsstater får inte distansbaserade vägavgifter tas ut i ett land som är med i Eurovinjett-samarbetet Rapportens disposition I det inledande kapitel 1 beskrivs bakgrund till rapporten samt syfte och mål. Även metoden beskrivs och ett flertal begrepp som återkommer i rapporten definieras. I kapitel 2 presenteras möjliga scenarion för skatteväxling i Sverige. Urvalet har baserats på aktuella frågeställningar inom svensk transportpolitik. Varje scenario beskrivs med avseende på vilket problemområde som avses, skatteväxlingen och dess huvudsakliga syfte samt träffbild före och efter växlingen. En faktaruta sammanfattar respektive scenario för att läsaren snabbt ska kunna få en överblick. I rapportens tredje kapitel presenteras en kartläggning av erfarenheter från ett antal skatteväxlingar inom vägtransportområdet från olika länder runtom i världen, framförallt Europa. Dessa erfarenheter har koppling till de scenarion som beskrivs i tidigare avsnitt. I kapitel 4 presenteras resultaten av den analys som genomförts. Rekommendationer för de fyra scenarion som identifieras presenteras. Rekommendationerna för respektive scenario sammanfattas efter respektive avsnitt för att ge läsaren en överblick. I det avslutande kapitlet, kapitel 5, beskriver och diskuterar vi de studerade skatteväxlingarna och de erfarenheter och lärdomar som identifierats. En mer generell diskussion förs gällande de rekommendationer som analyserats i föregående avsnitt. 1 The official EUROVIGNETTE Booking Portal, SIKA, (73)

13 2 Scenarion för möjliga skatteväxlingar i Sverige I detta avsnitt presenteras möjliga scenarion för skatteväxling i Sverige. Urvalet har baserats på aktuella frågeställningar inom svensk transportpolitik. Vi utgår från att vi vill minska vägtrafikens externa effekter d.v.s. de effekter som uppstår vid nyttjande av infrastruktur och transporter och som trafikanten inte själv drabbas av utan som har påverkan på andra trafikanter och övriga samhället. Varje scenario beskrivs med avseende på vilket problemområde som avses, skatteväxlingen och dess huvudsakliga syfte samt träffbild före och efter växlingen. En faktaruta sammanfattar respektive scenario för att läsaren snabbt ska kunna få en överblick. 2.1 Från Eurovinjett för tunga fordon och fordonsskatt för personbilar till distansbaserad vägavgift för alla fordon Slitage, brist på tillgänglighet och emissioner Näringslivets transporter skall enligt de svenska funktionsmålen för transportsystemet ha en tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet som förbättras och stärker den internationella konkurrenskraften. Detta mål skall förenas med transportsystemets hänsynsmål samt med andra politiska samhällsmål. För godstransporter handlar det bland annat om att begränsa transporternas utsläpp och därigenom påverkan på klimatet, luften, försurning och övergödning. Dessutom är det i första hand de tunga fordonen som orsakar slitage av vägar. Personbilar sliter inte lika mycket på vägarna, men står för en betydande del av utsläpp från transportsektorn samt orsakar trängsel på trafikleder i storstadsregionerna Eurovinjett och fordonsskatten I Sverige gäller i dagsläget avgiftsplikt för Eurovinjett för motorfordon eller ledade motorfordonskombination med en totalvikt på minst 12 ton, om fordonet är avsett för godstransport på väg. Utländska fordon betalar i Sverige Eurovinjett för att använda det svenska motorvägsnätet samt hela E10, E12 och E14 och delar av E4, E22 och E65. Från svenska fordon tas Eurovinjettavgiften ut årsvis oberoende av i vilken utsträckning vägnätet faktiskt används. Vägavgiftsbeloppet beror av antalet axlar och vilka utsläppskrav fordonet uppfyller. (Det gäller dock inte om vägavgiften betalas per dag vilket är möjligt för utländska fordon). De gemensamma vägavgifterna från Eurovinjetten fördelas mellan länderna enligt fastställda regler. 3 Under 2009 var Sveriges intäkter från Eurovinjettsystemet totalt 86 miljoner EUR 4 (788 miljoner SEK). Fordonsskatt betalas för alla personbilar i Sverige, med undantag för exempelvis räddningsfordon och fordon äldre än 30 år. Storleken på skatten beror på fordonsslag, drivmedel och koldioxidutsläpp eller fordonsslag, drivmedel och skattevikt. 3 Regeringen, ARENA, (73)

14 För personbilar som är nyare än 2006 eller som är äldre men uppfyller miljöklass 2005, El eller hybrid är skatten koldioxidbaserad och beräknas med avseende på drivmedel och fordonets utsläpp av koldioxid. De bilar som inte beskattas efter koldioxidutsläpp beskattas utifrån vikt och drivmedel. Den koldioxidbaserade fordonsskatten består i dagsläget av: Ett grundbelopp på 360 kronor/år Ett koldioxidbelopp om 20 kronor/gram koldioxidutsläpp över 120 gram/kilometer vid blandad körning För fordon som är utrustade med teknik för drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än motorgas, är koldioxidbeloppet 10 kronor/gram koldioxid som bilen vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 120 gram (t.ex. etanol, metangas). Miljöbilar samt vissa dieselbilar med lågt partikelutsläpp har skattelättnader gällande fordonsskatt. En miljöbil som blivit skatteskyldigt för första gången efter den 30 juni 2009 betalar inte någon fordonsskatt under de fem första åren (ersatte den tidigare miljöbilspremien). Dieselbilar som uppfyller krav om låga partikelutsläpp får skatteavdrag om totalt kronor som räknas av löpande vid beskattning av fordonet Skatteväxling I syfte att internalisera transporternas samhällsekonomiska marginalkostnader skulle en distansbaserad vägavgift kunna ersätta Eurovinjett för tunga fordon och fordonsskatt för personbilar. Istället för att beskatta ägande av fordon beskattas nyttjandet av fordon och infrastruktur vilket innebär en principiell förändring i beskattning. Visserligen är Eurovinjetten en vägavgift som betalas för nyttjande av vägar men den är dock inte distansbaserad. Figur 1. Eurovinjett för lastbilar och fordonsskatt för personbilar växlas mot distansbaserad avgift för både lastbilar och personbilar. 5 Skatteverket, 2011(a) 14 (73)

15 Från Eurovinjett för tunga fordon och fordonsskatt för personbilar till distansbaserad vägavgift för alla fordon Problemområde: Trafik från tunga fordon och personbilar ger upphov till vägslitage, buller, miljöfarliga utsläpp och trängsel. Huvudsakligt syfte: Internalisera vägtrafikens externa kostnader Träffbild: Före: Förare av svenska tunga fordon och personbilar. Skatt på årsbasis, utifrån generell schablon av vilka externa kostnader fordonet genererar. Efter: Förare av tunga fordon och personbilar, såväl svenska som utländska. Skatt baserad på i vilken utsträckning fordonet/infrastrukturen nyttjas (=de externa kostnader fordonet faktiskt genererar). 2.2 Från trängselskatt till ökad regelefterlevnad av förmånsbeskattad parkering Överbelastade trafikleder Problem med framkomlighet på vissa trafikleder i större städer uppstår ofta i samband med morgon- och eftermiddagstrafiken då många skall till respektive från sin arbetsplats. För att styra trafiken och öka framkomligheten under framförallt rusningstid kan avgifter för att få tillträde till en viss zon eller vägsträcka användas. Beroende på hur avgiften utformas kan trafiken omfördelas och/eller minska genom att en del bilister väljer andra transportslag. Trängselskatt kan också ha andra syften än just trängsel. Ibland kallas trängselavgifter för miljöavgifter då avgiften syftar till att styra mot bättre luftkvalitet i städer. Finansiering av infrastruktur är ytterligare ett syfte Stockholm 2007, Göteborg 2014 och fler städer kanske på gång Trängselskatt tas ut för bilar och lastbilar i delar av Stockholm sedan sommaren Då permanentades trängselskatten sedan det försök som varade under årets första sex månader Syftet med trängselskatten är att minska trängseln på hårt belastade trafikleder genom färre fordon och på så sätt öka framkomligheten och förbättra miljön. Intäkterna från trängselskatten används till satsningar inom infrastruktur i Stockholmsområdet. Skatten tas ut av alla svenskregistrerade fordon med undantag för bland annat bussar och utryckningsfordon samt miljöfordon som registrerades i vägtrafikregistret före den 1 januari Göteborg har problem med att uppnå miljökvalitetsnormerna för främst kvävedioxid och under vissa tider minskar framkomligheten på grund av alltför hård belastning på utsatta trafikleder. Från och med 2013 kommer trängselskatt tas ut även i Göteborg. Samma system som används i Stockholm kommer att användas. I Göteborg är syftet med skatten 15 (73)

16 utöver förbättrad framkomlighet och miljö även att bidra till finansieringen av investeringar i kollektivtrafik, järnväg och väg, bland annat till Västlänken (en järnvägstunnel under centrala Göteborg) och en ny älvförbindelse vid Marieholm. Fler städer tittar på möjligheterna att införa trängselskatt. I dagsläget tas beslut om trängselskatt av riksdagen. Denna beslutsväg kan komma att förändras då det är möjligt för riksdagen att överlåta till kommuner och landsting att besluta om trängselskatt. Ett trängselskattesystem medför höga systemkostnader vilket kan vara en belastning för en mindre kommun Skatteväxling Om målet är att minska belastningen på vissa trafikleder i rusningstid kan det finnas andra möjliga styrmedel som kan bidra till att uppnå det målet. Ett alternativt styrmedel som denna studie valt att studera närmare är ökad regelefterlevnad av förmånsbeskattning av parkeringsplatser vid arbetsplatser. Om en anställd parkerar vid sin arbetsplats på en av arbetsgivaren tillhandahållen fri eller subventionerad parkeringsplats utgör detta en skattepliktig förmån, med vissa undantag för förmånsbilar och om bilen används i betydande omfattning i tjänsten. 6 Den allmänna uppfattningen är dock att denna förmån väldigt sällan deklareras och därmed har den i stort sett ingen effekt. 7,8 Värdet av förmånen är vad den anställde skulle betalat för en jämförbar parkering i närheten av arbetsplatsen. Arbetsgivaren är skyldig att varje månad redovisa förmåner. Denna redovisning bygger på det underlag som kommer från de anställdas rapportering om hur de använder företagets parkeringsplatser. Arbetsgivaren måste ha rutiner som säkerställer att rapporteringen ger ett tillförlitligt underlag. Utöver att arbetsgivaren skall redovisa marknadsvärdet av förmånen skall även arbetsgivaravgift betalas på förmånsvärdet. I studien antas att redovisningen genom skärpt kontroll skulle motsvara det faktiska parkeringsutnyttjandet i högre grad än i dagsläget, vilket skulle medföra att arbetstagarens kostnad för arbetsresan, om parkeringen inkluderas, ökar. Skatteväxlingen i detta fall skulle vara att trängselskatter i större städer, som Stockholm och Göteborg, ersätts av skärpta kontroller av arbetsplatsparkeringar som är förmånsskattepliktiga. Trängselskatt Ökad regelefterlevnad av förmånsbeskattning av parkering Figur 2. Trängselskatt växlas mot skärpt övervakning av förmånsbeskattning. 6 Skatteverket, 2011(b) 7 Jansson, Wikipedia, (73)

17 Från trängselskatt till ökad regelefterlevnad av förmånsbeskattning av parkering Problemområde: Stor belastning på vägnätet framförallt i rusningstid Huvudsakligt syfte: Bättre framkomlighet och utnyttjande av vägkapacitet Träffbild: Före: Alla bilförare i ett visst snitt vid en viss tidpunkt Efter: Bilförare med arbetsplats på vissa platser 2.3 Från subventioner av miljöfordon till skrotningspremie Vägtrafiken dominerar utsläppen av koldioxid Under 2010 ökade utsläppen av växthusgaser från transportsektorn där vägtrafiken står för den dominerande andelen. Utsläppen består även av hälsopåverkande ämnen och transporterna genererar buller vilket främst drabbar människor boende i tätort. De tunga transporterna står för ökningen av koldioxid medan persontrafiken står för den största mängden utsläpp. Trafikanalys nämner i sin rapport om uppföljning av de transportpolitiska målen för år tre metoder som kan minska koldioxidutsläppen från vägtrafiken; överflyttning av transporter från väg till järnväg, ökad andel förnybara drivmedel och mer effektiva fordon och förbättrade fyllnadsgrader. Den svenska fordonsparkens ålder har ökat de senaste åren, se tabell nedan. Den genomsnittliga livslängden för en svensk bil var 2008 ca 9,5 år jämfört med det europeiska genomsnittet på ca 8,2 år. 10 Både antalet nyregistrerade fordon och antalet skrotade fordon har minskat vilket beror på flera faktorer såsom konjunkturläget som är sammankopplad med nybilsförsäljningen. 9 Trafikanalys, 2011, 10 ACEA, (73)

18 Ålder Antal Andel (%) 0 4 år ,9 5 9 år , år ,2 15 år ,8 Samtliga ,0 Tabell 1 Ålder för personbilar i trafik vid årsskiftet 2009/ År 2009 utgjordes den svenska fordonsparken av drygt 4,3 miljoner fordon. Förnyelsegraden (andelen nybilsregistreringar av den totala fordonsparken) av fordonsparken låg 2009 på 5,3 procent vilken var en minskning med drygt två procent jämfört med tidigare år 12. Förnyelsegraden är ett viktigt mått på föryngringen av fordonsparken och en låg förnyelsegrad kan kopplas till lågkonjunktur och innebär att bilägare istället för att köpa en ny bil använder en gammal, ofta mindre miljövänlig och trafiksäker bil Styrmedel för en renare fordonspark Den 1 juni 2007 togs skrotningspremien för personbilar bort i Sverige vilket medfört att färre bilar skrotas. Skrotningspremie har i flera europeiska länder införts som ett incitament till en föryngrad fordonspark och för att dämpa effekterna av lågkonjunktur. I dagsläget subventioneras personbilar som klassas som miljöfordon efter den 30 juni 2009 bland annat genom att dessa är befriade från fordonsskatt under de närmsta fem åren. När undantaget infördes 2010 ersattes den tidigare miljöbilspremien. Fordonsskatten baseras på fordonsslag, drivmedel och koldioxidutsläpp. Dieselbilar som tagits i trafik första gången före 2008 och som har låga partikelutsläpp och uppfyller kraven för Miljöklass 2005 PM får en skattelättnad om totalt kronor. Skattelättnaden räknas bort vid beskattning av fordonet efter hand. 13 I figuren nedan ses andelen av koldioxidutsläppen från gamla fordon vid årsskiftet 2009/2010. Exempelvis visar bilden att fordon som registrerades före 1995 vid den aktuella tidpunkten stod för knappt 15 procent av de totala utsläppen från fordonsparken. Det kan då diskuteras huruvida en skrotningspremie är intressant. För att göra det behövs ett livscykelperspektiv på fordonet så att det går att avgöra när det är mer värt att använda en nytillverkad, mer effektiv bil istället för att använda en äldre och mindre effektiv bil. 11 Statistiska centralbyrån, SIKA, Skatteverket, 2011(a) 18 (73)

19 Figur 3. Kumulativ andel av koldioxidutsläpp från fordon med olika registreringsår vid årsskiftet 2009/2010 (Källa: Johansson, Håkan, Trafikverket, 2011) Andelen miljöbilar i nybilsförsäljningen har under 2000-talet ökat och i slutet av 2010 stod miljöfordonen för drygt 8 procent av den totala fordonsparken. 14 Andelen fordon som drivs med förnybara drivmedel minskade dock, samtidigt som andelen snåla bensin- och dieselbilar ökade, se figur nedan. Beskattning av bilförmån är subventionerad om fordonet är en miljöbil. Om nybilspriset för den aktuella miljöbilen är högre än nybilspriset för en jämförbar bil utan den teknik som miljöfordonet har får förmånsvärdet för miljöbilen sättas ned. Det är arbetsgivaren själv som tillämpar reglerna om nedsättning av förmånsvärdet. 15 Flera städer, bland andra Malmö, Stockholm och Göteborg har erbjudit förmånlig parkering för miljöbilar. I Stockholm var boende- och nyttoparkering för miljöbilar gratis under perioden maj 2005 till januari 2009 men togs sedan bort 16. Göteborg har fram till och med 2014 beslutat att parkering för miljöbilar skall vara subventionerad. Subventionering gäller gratis boendeparkering samt två timmar avgiftsfritt på allmän avgiftsbelagd parkering samt tre särskilda platser som ägs av staden Trafikanalys, Skatteverket, 2011(c) 16 Stockholms Stad, Göteborgs Stad, (73)

20 Drivmedel beskattas med energi-, koldioxid- och svavelskatt. Alternativa drivmedel är subventionerade genom att dessa inte beskattas fullt ut gällande energiskatten, el undantaget. 18 Figur 4. Nya personbilars bränsleförbrukning i Sverige (Källa: Johansson, Håkan, Trafikverket, 2011) Figur 5. Miljöbilar i trafik under perioden (Källa: Stockholms Stad, Försäljning av miljöfordon och förnybara drivmedel i Stockholm-sammanställning för år 2010) 18 Skatteverket, 2011(d) 20 (73)

21 2.3.3 Skatteväxling Syftet med en föryngrad fordonspark genom skatteväxling från subventioner vid inköp till premie vid skrotning är att öka energieffektiviseringen och minska utsläppen, i första hand koldioxidutsläppen. Den skatteväxling som studeras i detta scenario är då subventionering av miljöfordon, såsom undantag från fordonsskatt i fem år, sänkt förmånsbeskattning och subventionerade drivmedel ersätts av en skrotningspremie. Subventionering av miljöfordon Skrotningspremie Figur 6. Subventionering av miljöfordon växlas mot en skrotningspremie. Från subventioner av miljöfordon till skrotningspremie Problemområde: Sverige har en gammal, fossilberoende fordonspark. Vägtrafiken står för den stora delen av transportsektorns koldioxidutsläpp. Huvudsakligt syfte: Modernisera fordonsparken för att minska koldioxidutsläpp Träffbild: Före: Köpare och ägare av miljöfordon Efter: Ägare av äldre fordon 2.4 Från fordonsskatt med låg differentiering av miljöegenskaper till fordonskatt med kraftig differentiering av CO2-utsläpp Vägtrafiken dominerar utsläppen av koldioxid Detta scenario hänvisar till samma utmaning som beskrivs i avsnittet ovan om vägtrafikens koldioxidutsläpp. Regeringen har som mål att den svenska fordonsparken skall vara fossiloberoende På mindre än 20 år skall fordonsparken, som i dag är starkt beroende av fossila drivmedel, förnyas och möta detta mål Fordonsskatt För svenska personbilar betalas fordonskatt. Fordon som är nyare än 2006 eller som är äldre men uppfyller miljöklass 2005, El och hybrid är skatten koldioxidbaserad och beräknas med avseende på drivmedel och fordonets utsläpp av koldioxid. De äldre bilar som inte beskattas efter koldioxidutsläpp beskattas utifrån vikt och drivmedel. Fordonsskatten beskrivs närmare i avsnitt (73)

22 2.4.3 Skatteväxling En kraftig differentiering av fordonsskatten syftar till att förändra fordonsparkens egenskaper i snabbare takt, i likhet med den situation som beskrivs i avsnitt 2.3 ovan. Fordonsskatt med låg differentiering utifrån koldioxidutsläpp Fordonsskatt med kraftig differentiering utifrån koldioxidutsläpp Figur 7. Fordonsskatt med låg differentiering utifrån koldioxidutsläpp. Denna skatteväxling är enligt vår definition på skatteväxling sådan att en företeelse sker, då ett utgångsläge (A), förändras och ersätts av ett läge (B). I detta fall kraftigt förändrade förutsättningar för det aktuella styrmedlet, i och med att koldioxidkomponenten i fordonsskatten i mycket högre grad avgör skattebeloppet. Från fordonsskatt med låg differentiering av miljöegenskaper till fordonskatt med kraftig differentiering av CO2-utsläpp Problemområde: Sverige har en gammal, fossilberoende fordonspark. Vägtrafiken står för den stora delen av transportsektorns koldioxidutsläpp. Huvudsakligt syfte: Modernisera fordonsparken för att minska koldioxidutsläpp Träffbild: Före: Köpare och ägare av miljöfordon Efter: Ägare av äldre fordon 22 (73)

23 3 Erfarenheter från skatteväxlingar I följande kapitel presenteras en kartläggning av erfarenheter från ett antal skatteväxlingar inom vägtransportområdet från olika länder runtom i världen, framförallt Europa. Dessa erfarenheter har koppling till de scenarion som beskrivs i tidigare avsnitt och har valts utifrån de utmaningar som de aktuella skatterna syftar till att möta samt de typer av styrmedel som växlas. I tabellen nedan framgår vilka skatteväxlingar vi har studerat och vad respektive skatteväxling har haft för syfte. En skatteväxling har oftast flera uttalade syften, som i flera fall går hand i hand, såsom minskad trängsel och minskade koldioxidutsläpp. Ett huvudsakligt syfte har identifierats för varje skatteväxling, med något undantag då det inte gått att utläsa något sådant, vilket har markerats med ett större kryss i tabellen. Denna kategorisering ger en överblick över vad som karaktäriserar de olika skatteväxlingarna samt urskiljer eventuella likheter och olikheter i dess syfte. 23 (73)

24 Tabell 2. Översikt över studerade skatteväxlingar och dess syften. De huvudsakliga syftena är markerade med ett stort kryss. Syfte med växlingen Skatteväxling Minska koldioxidut släpp Minska trängsel Internalisera externa kostnader Stimulera inköp av miljövänliga bilar Flytta gods från väg till järnväg Öka kollektivtrafi kens andel Schweiz: Fast vägavgift Distansbaserad vägavgift X X X X Tyskland: Eurovinjett Distansbaserad vägavgift Danmark: Eurovinjett och registreringsskatt Distansbaserad vägavgift Nederländerna: Eurovinjett & inköpsskatt Distansbaserad vägavgift Göteborgs stad: Gratis P-avgift vid arbetsplats Införande av avgift vid arbetsplats Tyskland, Frankrike och USA: Införande av tidsbegränsad skrotningspremie Frankrike: Svagt differentierad fordonsskatt Kraftigt differentierad fordonsskatt (bonusmalus) X X X X X X X X X X X X X X X X X X 24 (73)

25 3.1 Från fast vägavgift till distansbaserad vägavgift erfarenheter från Schweiz Folkomröstningar och avtal med EU bakom växlingen 1984 införde Schweiz en vägavgift för tunga fordon på hela det nationella vägnätet. Tanken var att avgiften skulle vara distansbaserad, men till en början sattes en fast avgift, då de tekniska förutsättningarna för att införa ett distansbaserat system fortfarande inte var klara. Två år senare, då schweiziska parlamentet hade för avsikt att omvandla vägavgiften från fast till distansbaserad röstades detta ner i en folkomröstning, där 64 % röstade nej. 19 Tio år efter införandet av den fasta vägavgiften, 1994, tog Schweiz ett beslut om att antalet transitresor genom landet skulle begränsas för att skydda alpmiljön. Något som skulle uppfyllas framförallt genom att flytta trafik från väg till järnväg. I en folkomröstning godkände schweizarna en ändring i konstitutionen som gjorde det lagligt att införa en distansbaserad avgift för tunga fordon. Något beslut på att införa distansbaserade avgifter togs dock inte detta år antog EU och Schweiz ett antal bilaterala avtal, som bl.a. innefattade överenskommelser om vägtransporter. På vägtransportsidan innebar det att den maximalt tillåtna bruttovikten för fordon på schweiziska vägar skulle öka från 28 ton till 40 ton och därmed överensstämma med EU. I rädsla av att den tunga trafiken i Schweiz då skulle öka dramatiskt föreslogs att distansbaserade vägavgifter för tunga fordon skulle införas i hela landet, för att kompensera för den förväntade ökningen av transittrafik. Trots motstånd hos åkerier och yrkesförare var större delen av folket och näringslivet positiva till att införa distansbaserade vägavgifter. Detta eftersom de insåg att om distansbaserade avgifter inte infördes, skulle inte heller maximalt tillåten fordonsvikt höjas till 40 ton och då skulle det i sin tur inte heller bli några avtal med EU, som förutom vägtransporter behandlade fri rörlighet mellan gränser, jordbruksfrågor m.m. I en folkomröstning i anslutning till avtalen med EU röstade schweizarna ja till att införa distansbaserade vägavgifter och tre år senare, 2001, infördes detta för tunga fordon. 21 Den distansbaserade vägavgiften för tunga fordon har för avsikt att begränsa antalet godstransporter genom Schweiz och internalisera de kostnader som trafiken genererar på infrastruktur och miljö. Den viktigaste anledningen till att de distansbaserade vägavgifterna infördes var dock att det sågs som ett avgörande styrmedel i den målsättningen med att flytta över gods från väg till järnväg Balmer, Swiss Federal Office for Spatial Development (ARE), Balmer, Ibid 25 (73)

26 3.1.2 Avgift på hela vägnätet baserad på distans, totalvikt och Euroklass Den skatteväxling som genomfördes i Schweiz innebar att den tidigare fasta vägavgift för tunga fordon växlades mot en distansbaserad vägavgift, samtidigt som de maximalt tillåtna bruttovikterna för fordon höjdes från 28 till 40 ton. Figur 8. Fast vägavgift och max tillåten bruttovikt på 28 ton växlades mot distansbaserad vägavgift och höjd tillåten bruttovikt till 40 ton. Den schweiziska vägavgiften gäller på alla vägar i hela landet för alla fordon över 3,5 ton. (Undantaget är bussar, som betalar en fast avgift per dag eller månad.) Prissättningen på vägavgiften är utformad för att helt täcka in godstrafikens externa kostnader; d.v.s. luftföroreningars effekter på hälsa och byggnader, buller, olyckor, landskapsfragmentering och skador orsakade av klimatförändringar. Differentieringen av avgiften är sedan satt med avseende på följande parametrar: 23 Antalet körda kilometer Fordonets totalvikt Fordonets Euroklass Innan vägavgifterna differentierades med start 2001 kostade det ca 40 CHF för ett utländskt tungt fordon att köra genom Schweiz. Med den differentierade avgiften har motsvarande resa blivit 8 gånger dyrare. 24 För att transportföretagen skulle få tid att anpassa sig till de distansbaserade avgifterna inte påverkas alltför kraftigt direkt vid införandet av de distansbaserade avgifterna höjdes avgiftstarifferna stegvis i tre steg. Detsamma gällde maximalt tillåten bruttovikt, som höjdes i två steg. Infasningen skedde enligt följande: 2001: 1,60 CHF cent/tonkm. Max tillåten bruttovikt 34 ton 2005: 2,44 CHF cent/tonkm. Max tillåten bruttovikt 40 ton 2008: 3.07 CHF cent/tonkm. Avgiftsnivåerna ovan gäller för Utsläppsklass Euro 0, I och II. För fordon med lägre utsläpp (Euro III-VI) är avgifterna något lägre Swiss Federal Office for Spatial Development (ARE), Ibid 25 Ibid 26 (73)

27 3.1.3 Effekter av skatteväxlingen Den grundläggande anledningen till att skatteväxlingen genomfördes var för att flytta gods från väg till järnväg, för att på så sätt minska koldioxidutsläpp och minska trängsel på vägarna. Utöver det har ett viktigt syfte varit att internalisera godstrafikens externa kostnader beräknades vägavgiftssystemet ha genererat miljoner CHF, vilket motsvarar ca 90 % av de beräknade externa kostnaderna. Tre fjärdedelar av intäkterna går till att finansiera stora infrastrukturprojekt och en fjärdedel tillfaller de Schweiziska kantonerna. 26 Antalet fordon som körde gods i transittrafik genom Schweiz minskade med 16 % från år 2001 till år Minskningen kan huvudsakligen härledas till att maxvikt för vägfordon höjdes samt att fordonens lastförmåga utnyttjades effektivare på grund av höjda vägavgiftskostnader baserade på fordonets totalvikt. De nya bestämmelserna för maximal vikt hade stor effekt på hur lastbilsekipagen sattes ihop. De första åren efter förändringen ökade antalet lastbilsekipage med påhängsvagnar stort, samtidigt som antalet lastbilar med fast påbyggnad minskade. Detta beroende på att lastbilsekipage med påhängsvagn utnyttjar de högre viktbestämmelserna mer effektivt jämfört med lastbilar med fast påbyggnad. Mellan 2001 och 2005 minskade antalet körda kilometer för tunga fordon med 6,4 %, samtidigt som transportarbetet ökade med 16,4 %. Skatteväxlingen har alltså lett till en högre effektivitet genom att mer gods transporterats på färre fordon. 27 Trots höjda kostnader för godstrafik på väg resulterade skatteväxlingen inte i någon mätbar överflyttning av godstrafik från väg till järnväg. Detta förmodligen på grund av att de ökade kostnaderna för godstrafik på väg i och med införandet av differentierad vägavgift kompenserades av att effektiviteten kunde ökas tack vare att den maximalt tillåtna bruttovikten höjdes. Att avgiften baseras på fordonets vikt- och utsläppsegenskaper har också inneburit förändringar i den schweiziska fordonsparken för tunga fordon. Redan året innan den distansbaserade vägavgiften trädde i kraft märktes förändringar i fordonsparken, då den genomsnittliga utsläppsnivån började sjunka. En renare fordonspark tillsammans med minskat antal körda kilometer har resulterat i minskade utsläpp av olika luftföroreningar från godstrafiken. Enligt beräkningar har skatteväxlingen inneburit minskade utsläpp av partiklar med 10 %, kväveoxid med 14 % och koldioxid med 6 %. Effekten på konsumentpriser för de varor som transporteras i och/eller genom Schweiz har beräknats vara i genomsnitt 0,11 %, vilket kan anses vara en försumbar kostnadsökning. 28 Inför växlingen från fast till distansbaserad vägavgift väntades glesbygdsområden påverkas negativt av detta. En utredning visade att införandet skulle leda till något ökade kostnader för varor och gods i dessa områden. Därför bestämdes att kantoner i glesbygdsområden skulle få 20 % mer än andra kantoner från den fjärdedel av intäkterna 26 Swiss Federal Office for Spatial Development (ARE), Ibid 28 Ibid 27 (73)

28 som fördelades till alla kantoner. Fem år efter införandet utfördes en uppföljningsstudie där man kom fram till att den ekonomiska effekten i glesbygdsområden överdrivits i den tidigare studien och snarare låg runt 7 %. Politiskt sett var det dock för svårt att sänka stödet från 20 % till 7 % extra, så en kompromiss ledde till slut till att det extra stödet för glesbygdskantoner reducerades till 15 %. 29 Strax efter införandet behövdes endast mindre administrativa ändringar göras, då ett fåtal åkerier och förare försökte smita undan betalning genom att ta bort nummerskylten eller helt sonika inte betala. Dessa förbrytelser var dock väldigt småskaliga och inga större åkerier var beredda att bryta mot den nya lagen Sammanfattande erfarenheter Åtgärder för att hantera oönskade effekter Folkomröstning Succesivt införande; stegvis höjning av vägavgifter och tillåten bruttovikt Extra anslag från intäkterna till glesbygdsregioner Acceptans hos användare Möjlighet för användare att anpassa sig Kompensation för förväntade ökade kostnader för varor och gods i dessa regioner Lärdomar Svårt att i efterhand ta bort ekonomiskt stöd även fast utvärdering inte stöttar fortsatt stöd Effekter uppstod genom kombination av införande av vägavgifter och höjning av maximalt tillåten bruttovikt Effekter på konsumentpriser bedöms som försumbar 3.2 Från Eurovinjett till distansbaserad vägavgift erfarenheter från Tyskland Problem med transittrafik drev fram distansbaserade vägavgifter De tyska vägarna trafikeras av över 1,5 miljoner tunga fordon varje år och den totala kostnaden för underhåll av Autobahn, relaterat till slitage från tunga fordon, beräknades 2006 uppgå till 3,4 miljarder EUR årligen. Detta motsvarar 45 % av den totala underhållskostnaden för Autobahn. Nära hälften av den tunga trafiken som kör på Autobahn i Tyskland består av utländska fordon i transittrafik. 31 De intäkter som Tyskland fick från Eurovinjett-samarbetet, som de var med i fram till 2003, tillsammans med bränsleskatter och enstaka vägavgifter täckte 29 Balmer, Ibid 31 Bundesamt für güterverkehr, (73)

29 endast en del av de externa kostnader som den tunga trafiken genererade. Därför lämnade Tyskland Eurovinjettsamarbetet i augusti 2003 för att då istället gå över till ett distansbaserat vägavgiftssystem för fordon över 12 ton på Autobahn, kallat LKW-Maut. Avsikten med växlingen var att få de tunga fordonen att fullt ut betala för slitaget på infrastrukturen och de övriga externa kostnader för samhället som de ger upphov till. Införandet av vägavgiftssystemet dröjde dock till januari 2005, p.g.a. svårigheter med att få de tekniska delarna i systemet att fungera ordentligt. 32 Drift och administration av vägavgiftssystemet sköts på uppdrag av regeringen av företaget Toll Collect, som är ett konsortium bestående av DaimlerChrysler (45 %), Deutsche Telekom (45 %) och franska Cofiroute S.A. (10 %). Antalet fordon som är registrerade i systemet är ca 1 miljon och det genomsnittliga fordonet betalar 0,16 EUR/km för att köra på Autobahn. 33,34 I anslutning till att de distansbaserade vägavgifterna skulle införas arrangerades informationskampanjer som framförallt var riktade till åkerier och yrkesförare. Bl.a. var Toll Collect ute på vägarna och informerade förare om systemet, var med på och sponsrade olika arrangemang för lastbilar och lastbilsförare och hjälpte förare på plats med det manuella systemet i det tidiga skedet efter införandet. Många åkerier och yrkesförare var dock fortfarande motståndare till de distansbaserade vägavgifterna vilket innebar att politiska kompromisser gjordes för att få stöd från åkeribranschen. Fordonsskatten för lastbilar sänktes något, samtidigt som åkerier kunde ansöka om statliga bidrag för att undervisa förare i körteknik och få stöd i upphandlingar av ombordenheter och andra telematikprodukter. 35 Det huvudsakliga syftet med införandet av distansbaserad vägavgift var att internalisera de kostnaderna för byggnation, underhåll och drift av vägarna som den tunga trafiken i landet orsakade. Det var tydligt uttalat att detta skulle genomföras enligt user-paysprincipen, d.v.s. att alla användare av infrastrukturen betalar skatt i proportion till hur mycket externa effekter deras körande genererar. Andra syften var att uppnå ett effektivare utnyttjande av infrastrukturen genom minskad trängsel, reducera godstrafikens koldioxidutsläpp och flytta över godstrafik från väg till järnväg SIKA, Forss, European Federation for Transport & Environment, Ohst, Karlsson, (73)

30 3.2.2 Avgift på motorvägsnätet baserad på distans, axlar och utsläppsklass Skatteväxlingen som genomfördes i Tyskland var att Eurovinjetten ersattes med distansbaserade vägavgifter på det tyska motorvägsnätet för fordon, inhemska och utländska, över 12 ton. Figur 9. Eurovinjett växlades mot distansbaserade vägavgifter. Den tyska vägavgiften baseras på: Antal körda kilometrar Antal axlar Fordonets utsläppskategori Föraren matar själv in hur många axlar fordonet har och vilken utsläppskategori den tillhör (det finns fyra olika kategorier A till D). Från och med 2009 har avgiften per kilometer varit 0,141 EUR för de lastbilar som har lägst utsläpp och 0,288 EUR för de lastbilar som släpper ut mest. De första åren fram till 2009 var avgiftsnivåerna något lägre och i något mindre grad differentierade utifrån fordonets utsläppsnivå. 37 Registrering av körsträckan och avgiften sköts antingen via en ombordenhet som installeras i fordonet eller genom manuell registrering via någon av de avgiftsterminalerna (som finns vid motorvägspåfarter, trafikplatser, rastplatser och bensinmackar och landsgränsen) eller via internet. 38 Ombordenheter är det vanligaste alternativet och används av drygt 90 % av användarna i systemet. Ombordenheten kommunicerar med systemet via satellit och mobilnätet med visst stöd av DSRC Effekter av skatteväxlingen Tanken är att intäkterna från vägavgifterna tillsammans med bränsle- och fordonsskatter ska täcka de externa kostnaderna orsakade av godstrafik på Autobahn samt driftskostnaden för systemet som årligen betalas till Toll Collect. Intäkterna från vägavgifterna används huvudsakligen till nybyggnation och underhåll av infrastruktur, varav 50 % går till väg, 38 % till järnväg och 12 % till sjöfart. 40 Kostnaderna för nybyggnation, underhåll och drift av vägar samt de externa kostnader som trafiken genererar täcks i större grad med den distansbaserade vägavgiften jämfört med 37 Toll Collect, Ibid 39 Forss, Ohst, (73)

31 Eurovinjetten. Men nettointäkterna från den distansbaserade vägavgiften täcker fortfarande mindre än 50 % av de sammanlagda kostnaderna för Autobahn. 41 År 2007, två år efter att systemet infördes, hade antalet transporter med fullastade lastbilar ökat med 2 % till 82 % och antalet tomma transporter hade minskat med 15 %. 42 Detta är en tydlig indikation på ett mer effektivt utnyttjande av infrastrukturen, framförallt med tanke på den tydliga minskningen av antalet tomtransporter. Tariffutformningen, med differentiering med avseende på utsläppskategori har gjort att äldre fordon har bytts ut mot nyare fordon. Det är framförallt fordon med utsläppsklass Euro5 som har blivit populärare. Mellan 2005 och 2007 ökade andelen vägavgiftsregistrerade fordon i den lägsta utsläppskategorin från 1 till 40 %. Samtidigt minskade andelen fordon i den högsta utsläppskategorin från 48 till 8 %. 43 Gränsen på 12 ton för att betala vägavgift har också gjort att försäljningen av mindre lastbilar med maxvikt på ton har ökat med ca 20 %. 44 Antalet lastbärare (containrar, växelflak, trailers och liknande) som transporteras på järnväg ökade på två år efter införandet med 7 %. En liten del av den ökningen kan förmodligen bero på införandet av distansbaserade vägavgifter, men exakt hur stor del är dock svårt att avgöra. 45 Då Tyskland lämnade Eurovinjett-samarbetet 2003 var tanken att det omedelbart skulle överlappas av det distansbaserade vägavgiftssystemet. Men införandet försenades på grund av att de tekniska delarna i systemet tog längre tid att få att fungera tillfredsställande än beräknat. Införandet av distansbaserade vägavgifter försenades därför med ett och ett halvt år, från augusti 2003 till januari Då Tyskland redan hade lämnat Eurovinjett-samarbetet i augusti 2003 innebar det att tunga fordon under denna tid inte betalade någon avgift alls för att få köra på det tyska motorvägsnätet. Inkomstbortfallet för den tyska staten blev därmed betydande. 46 De uteblivna intäkterna från den distansbaserade vägavgiften beräknas ha varit runt 500 miljoner EUR. Det pågår fortfarande en rättstvist mellan staten och konsortiet bakom Toll Collect om intäkterna som staten förlorade från vägavgiftssystemet under tiden som införandet försenades, där den tyska staten kräver konsortiet på knappt på sex miljarder EUR. En lärdom från detta är att det för att undvika rättstvister är en fördel om avtal utformas så att det är tydligt vilka aktörer som bär ansvaret vid eventuella förseningar då ett nytt skattesystem införs. 47 En lärdom från växlingen är således att utmaningen i att införa ett så pass stort och komplext vägavgiftssystem inte ska underskattas. Något som upplevdes som bristfälligt 41 Link, Schultz, RDW & EReg, SIKA, Schultz, Wieland, Ohst, (73)

32 från Toll Collects sida, var att staten inte engagerade sig i någon större utsträckning i införandet utan istället satte stor tillit till att Toll Collect skulle klara av att införa systemet helt på egen hand. 48 Trafiken på Autobahn minskade inte i och med införandet av vägavgifterna, utan ökade snarare åren efter införandet. Trafiken sjönk visserligen något under , men då beroende på den minskade efterfrågan på transporter under den ekonomiska krisen. 49 På vissa icke avgiftsbelagda vägsträckor som löper parallellt med Autobahn ökade den tunga trafiken med nästan sju procent. 50 Detta gjorde att vägavgiftssystemet under 2007 utökades till att även omfatta tre större landsvägar samt att förbud mot trafik med tunga fordon infördes på ett antal landsvägar. På vissa ställen har även den tyngre trafik valt nya vägar på andra sidan den tyska landsgränsen för att undvika vägavgifterna. Exempelvis ökade den tunga trafiken med 20 procent på en vägsträcka i den franska Alsaceregionen efter att den tyska vägavgiften infördes. 51 Detta gjorde att Frankrike och Tyskland kommit överens om att låta det tyska vägavgiftssystemet gälla även på vägsträckan i franska Alsace och att intäkterna från trafiken på den sträckan tillfaller den franska staten. 52 Dessa effekter var till viss del förväntade och möjligheten att även inkludera vägar utanför Autobahn i vägavgiftssystemet gavs redan när lagen som reglerar vägavgiften skrevs. 53 Införandet av distansbaserade vägavgifter har gjort att många små och medelstora aktörer har försvunnit från transportmarknaden, som därmed domineras allt mer av större företag. 54 Tyska myndigheter har också uppskattat att vägavgiften på den övriga industrin har bidragit till små prisökningar på vissa produkter inom vissa sektorer: 0,16 % för trä och trävaror, 0,10 % på massa och papper, 0,09 % på livsmedel och 0,11 % på tobak. Den genomsnittliga prisökningen som orsakats av vägavgiften sägs vara 0,15 % och kan alltså anses vara relativt marginell Ohst, Ibid 50 SIKA, European Federation for Transport & Environment, Sundberg, Ohst, European Federation for Transport & Environment, SIKA, (73)

33 3.2.4 Sammanfattande erfarenheter Åtgärder för att hantera oönskade effekter Informationskampanjer, förändringar i andra styrmedel samt stöd och bidrag för att införa ny teknik Succesiv höjning av vägavgiften Utformning av lag att i efterhand omfatta fler vägar Förbud mot tung trafik på vägar Acceptans hos användare Möjlighet för användare att anpassa sig Utvidgning av systemet att omfatta fler vägar Undvika ökad trafik på sträckor som inte är avgiftsbelagda Lärdomar Risk med att införa ett komplext tekniskt system. Försening i genomförandet kan medföra betydande inkomstbortfall. Skriv avtal mellan parter för att säkerställa genomförandet. Effekt på konsumentpriser beskrivs som försumbar Avgifterna förmår inte fullt ut internalisera de externa kostnaderna 3.3 Planer på distansbaserad vägavgift för alla fordon erfarenheter från Danmark Viktig del i långsiktig plan för hållbara transporter De senaste 20 åren har trafiken i Danmark ökat med över 50 % och en fortsatt ökning av trafiken förväntas även kommande år. Detta innebär också att transportsektorns utsläpp, som motsvarar ca 25 % av det totala danska koldioxidutsläppet, förväntas öka. Mot bakgrund av den ökade trafiken och de problem den medför presenterade den danska regeringen i december 2008 en långsiktig transportplan för att göra framtidens transporter mer hållbara. I transportplanen lyfts distansbaserade vägavgifter fram som ett av de viktigaste inslagen för att motverka den ökade trafikens negativa effekter. Den distansbaserade avgiften ska göra det dyrare att använda bilen speciellt om den har höga avgasutsläpp eller om den körs på ställen och tidpunkter med mycket trängsel. Denna kostnad som läggs på användningen av bilen ska växlas mot en reducering av den höga danska registreringsskatten, som gör att bilinköp i Danmark i dagsläget är dyrast i Europa. Registreringsskatten för en personbil av mellanklass uppgår till ca 105 % av bilens värde för bilar under DKR och ca 180 % av bilens värde över (73)

34 DKR. 56 Från 2007 har en bränsleförbrukningskomponent kopplats till registreringsskatten som innebär att bilar med låg bränsleförbrukning får reducerad registreringsskatt och bilar med hög bränsleförbrukning högre avgift. 57 Den danska regeringens avsikt med växlingen är att göra det billigare att köpa en ny, säker och miljövänlig bil och istället göra det dyrare att använda bilen. 58 Det har beslutats att vägavgifter för tunga fordon skall införas på motorvägsnätet fr.o.m Om införandet av vägavgifter för tunga fordon går bra är den preliminära planen att även personbilar ska börja fasas in i vägavgiftssystemet tre år senare, med start Den danska regeringens ståndpunkt vid införande av vägavgifter har varit att noga följa införandet av vägavgiftssystemet i Nederländerna och sedan handla upp ett tekniskt system av samma typ, för att undvika eventuella barnsjukdomar med ett nytt system. 60 Den danska regeringen ser flera syften med att införa skatteväxlingen, där det främsta är att reducera vägtrafikens koldioxidutsläpp. Andra viktiga anledningar är att minska trängseln på högt trafikerade vägar under rusningstid, främja inköp av energieffektiva bilar samt öka kollektivtrafikens andel Avgift för både tunga fordon och personbilar För tunga fordon innebär skatteväxlingen att Eurovinjetten slopas och ersätts av ett distansbaserat vägavgiftssystem. För personbilar utgörs växlingen av att registreringsskatten reduceras samtidigt som distansbaserade vägavgifter införs. Figur 10. Den planerade skatteväxlingen i Danmark. Notera att registreringsskatten inte kommer att tas bort helt, utan enligt förslag reduceras med %. Den danska regeringen har i arbetet med att införa vägavgifter följande riktlinjer: 62 Skatteväxlingen ska totalt sett inte medföra ökad beskattning för bilägare de ökade skattekostnaderna från den distansbaserade vägavgiften ska motsvara minskningen av registreringsskatten. 56 Region Skåne, Danska Regeringen, Ibid 59 Nielsen, Berlingske, Danska Regeringen, Ibid 34 (73)

35 Det ska inte vara möjligt för myndigheter att kunna övervaka fordonsrörelser via det system som ska användas för att registrera vägavgifterna. Skatteväxlingen ska genomföras stegvis, för att undvika stora värdeminskningar på begagnade bilar. Vägavgiften ska gälla alla vägar och användas för att reglera trängseln i områden med mycket trafik och där kollektivtrafiken är välutbyggd. Införandet av vägavgiften ska baseras på andra länders erfarenheter av vägavgiftssystem, för att minimera den tekniska risken. För att undvika att handeln med begagnade bilar helt stannar av skall alltså vägavgifterna fasas in stegvis över ett antal år. Detta eftersom bilar som registrerats innan de nya reglerna träder i kraft betalar full registreringsskatt, medan bilar som registreras efter införandet får en kraftigt reducerad avgift. Som ett led i skatteväxlingen ska regeringen därför utarbeta förslag för att undvika att de äldre bilarna "dubbelbeskattas" och därmed faller i värde och blir svåra att sälja. Vid avvägningen av den nya skattens totala intäktsnivå har ytterligare en riktlinje varit att de totala intäkterna från registreringsskatten bör reducerads med minst 50 %. 63 Exakt hur vägavgiften kommer att se ut är inte fastlagt i dagsläget, men avgiften ska tas ut per körd kilometer och målet är att avgiften per kilometer ska differentieras med avseende på tre komponenter: 64 Fordonets miljöegenskaper; koldioxidutsläpp och andra miljöpåverkande utsläpp Plats och tid - under rusningstid höjs avgiften på de mest belastade vägsträckorna Områdets tillgång till kollektivtrafik områden med låg tillgång till kollektivtrafik kommer att få lägre avgifter Enligt beräkningar i olika studier ligger de externa kostnaderna för luftförorening, buller, olyckor och trängsel som vägtrafiken genererar i genomsnitt på ca 0,92 DKR/km per fordon (inklusive både personbilar och lastbilar). I olika studier kring införande av vägavgifter i Danmark har det skissats på avgiftsnivåer på mellan 0,10 1,50 DKR beroende på hur vägavgiften differentieras med avseende på fordonstyp, trängselaspekter, m.m. Undantaget är Köpenhamns innerstad där kostnaden per km beräknas kunna ligga på 3 DKR/km för mindre lastbilar och 6 DKR/km för större lastbilar Danska Regeringen, Ibid 65 Danmarks Miljøundersøgelser, V er si on (73)

36 3.3.3 Förväntade effekter av skatteväxlingen I planeringsskedet har det utförts en rad studier kring vilka effekter som sannolikt kommer att uppstå då vägavgiftssystemet träder i kraft. Dessa förväntade effekter presenteras nedan. Då förare får betala för varje kilometer de kör på vägarna blir effekten att trafiken minskar och i ett flertal danska studier beräknas effekterna på trafikarbetet vid införande av vägavgifter minska med mellan 7 och 13 %. Nivån på vägavgiften respektive registreringsskatten storlek förväntas vara de styrande komponenterna som avgör vilka effekter som fås. Samtidigt innebär reducerad registreringsskatt att fler köper bilar vilket bör leda till ökad trafik. I en studie som den danska miljöstyrelsen beställde år 2007 visas att trafikarbetet faktiskt också kan förväntas öka några procent ifall kilometeravgiften sätts lågt (ca 0,10 DKR/km) samtidigt som registreringsskatten reduceras med 25 eller 50 %. En annan studie har modellerat effekten då en komponent för trängsel vid vissa platser och tider läggs in i avgiften. Då beräknas trafiken reduceras med 12 respektive 5,5 % vid morgonens respektive eftermiddagens rusningstid och 7,8 % över hela rusningstidsperioden. 66 En studie utförd på uppdrag av den danska miljöstyrelsen pekar på att fordonsparken sannolikt kommer att växa snabbare då registreringsskatten sjunker. Från nivån på 1,9 miljoner bilar år 2007 förväntas ett införande innebära att bilparken ökar till knappt 2,4 miljoner bilar efter 20 år ifall registreringsskatten reduceras med 75 %. Vid reduktion av registreringsskatten med 50 respektive 25 % förväntas bilparken bestå av 2,25 respektive 2,1 miljoner bilar år (Se Figur 11.) 66 Danmarks Miljøundersøgelser, Jordal-Jørgensen et al, (73)

37 Figur 11. Förändring i bilparkens storlek vid olika stor reducering av registreringsskatten Sammanfattande erfarenheter Åtgärder för att hantera oönskade effekter Succesivt införande av vägavgiften för personbilar Införandet baseras på andra länders erfarenheter Undvika stora värdeminskningar på begagnade fordon Minska risken med att införa ett komplext tekniskt system Lärdomar Risk med att basera införande på andra länders erfarenheter om dessa inte genomför sina planer Kombination av högre avgift med tillgång till andra möjligheter såsom tillgänglig kollektivtrafik Nivåer på prissättning och registreringsskattens storlek förväntas vara avgörande 68 Jordal-Jørgensen et al, (73)

38 3.4 Planer på distansbaserad vägavgift för alla fordon erfarenheter från Nederländerna Planerna på införande uppskjutna ännu en gång Att motverka trängsel på de nederländska vägarna har varit en fråga som varit på agendan sedan slutet på 80-talet. Möjligheten att införa distansbaserade vägavgifter har sedan dess diskuterats ett flertal gånger i politiska sammanhang, men planerna har aldrig realiserats. I december 2007 beslutade emellertid den nederländska regeringen att ett vägavgiftssystem baserat på en körd sträcka skulle införas på landets vägar. 69 Vägavgiftssystemet var först tänkt att införas 2011 för tunga fordon och sedan under perioden 2012 till 2016 stegvis implementeras för personbilar. Efter ett maktskifte vid det nederländska valet 2010 lades dock planerna på att införa vägavgiftssystemet på is. Detta på grund av att den regeringskoalition som kom till makten haft som vallöfte att inte införa vägavgifter. Den nederländska oppositionen är positiv till att införa distansbaserade vägavgifter. Så som det ser ut i nuläget krävs till att börja med ett politiskt maktskifte ifall det ska bli aktuellt att växla dessa skatter. 70 Tanken bakom införandet var att skatter inom vägtrafiken ska fokuseras mer på användande av fordon och infrastruktur och mindre på ägande och inköp. På personbilssidan var planen att den distansbaserade vägavgiften skulle ersätta de fasta och relativt höga skatterna för inköp och ägande av bilar. För tunga fordon skulle fordonsskatt och Eurovinjett bytas ut mot vägavgiften. Det planerade vägavgiftssystemet utformades så att den nya avgiften förväntades bli budgetneutral för den nederländska staten. Införandet av den nederländska vägavgiften har i första hand varit driven av att minska trängseln på landets vägar. Syftet var också att minska vägtrafikens utsläpp av koldioxid och andra miljöpåverkande utsläpp samt att internalisera vägtrafikens externa kostnader. För att skapa acceptans hos väljarna installerades i samband med beslutet att införa vägavgifterna ett forum med representanter från alla stora industrier, företag, regioner, städer och intresseorganisationer som fick ge sin syn på hur trängselproblemen på landets vägar skulle kunna lösas. I detta forum skapades en bred acceptans för att en distansbaserad vägavgift skulle införas. Från myndighetshåll fördes också kampanjer för att informera om vägavgiftssystemet och förklara hur det var tänkt att fungera. Samtidigt förde några politiska partier kampanjer som svartmålade vägavgiftssystemet, där bl.a. argument som att systemet kunde användas av regeringen i syfte att övervaka alla bilförare dygnet runt spreds. Det var dessa partier som svartmålat systemet som sedan tog beslutet om att införandet av vägavgifter lades på is Quak et al, Tierolf, Tierolf, (73)

39 Intäkterna från systemet beräknas till ca sju miljarder EUR per år och kommer att gå direkt till en infrastrukturfond för att finansiera vägar, järnvägar och inhemska vattenvägar Stegvis infasning av vägavgift baserad på utsläpp och trängsel För tunga fordon var tanken att den distansbaserade vägavgiften skulle ersätta Eurovinjetten och fordonsskatten, som för ett fordon ligger på mellan 200 och EUR per år beroende på Euroklass, vikt och möjlighet att koppla till släp. För personbilar var planen att fordonsskatten och registreringsskatten skulle ersättas av vägavgiften. I dagsläget gäller följande: Fordonsskatten för personbilar ligger på mellan ca 100 och EUR per år, beroende på bilens vikt, vilket drivmedel den går på och hemprovins. Skatten för en genomsnittlig mellanklassbil ligger på ca EUR. Registreringsskatten baseras på fordonets värde exklusive moms och uppgår till drygt 40 % av bilens värde. 73 Figur 12. I Nederländerna var planen att växla Eurovinjett och fordonsskatt för lastbilar samt registreringsskatt och fordonsskatt för personbilar mot distansbaserad vägavgift. I samband med att regeringen beslutade om att införa ett nytt vägavgiftssystem angavs fem grundläggande villkor som det distansbaserade vägavgiftssystemet skulle uppfylla: Trafikanter ska inte behöva betala mer efter införandet av systemet. Detta bedöms som en förutsättning för att få trafikanter/det nederländska folket att ställa sig bakom införandet. 2. Systemet ska bidra till ökad tillgänglighet. 3. Systemet ska göra att vägtrafikens negativa effekter på miljön åtminstone inte ökar. 4. Systemet måste vara säkert och tillförlitligt för alla användare, med tanke på kostnader och intäkter samt personlig integritet. 5. Systemet måste ha en låg driftskostnad i förhållande till intäkterna (5 %). 72 CER, Belastingdienst, Ibid 39 (73)

40 För att undvika en plötslig och kraftig minskning av inköpspriset för nya bilar då registreringsskatten ersätts av vägavgifter planerade den nederländska regeringen att fram till införandet minska registreringsskatten med fem procent årligen och höja fordonsskatten med fem procent istället. Genom att succesivt sänka registreringsskatten och höja fordonsskatten dämpas skevheten i priser för begagnade och nya bilar som kan uppstå vid denna typ av skatteväxling. 75 Den distansbaserade vägavgiften var tänkt att gälla på samtliga vägar i landet och omfatta även utländska fordon. Det planerade systemet skulle baseras på ombordenheter med inbyggd GPS-mottagare för att registrera fordonsrörelser på de nederländska vägarna. Att förse alla personbilar med ombordenheter tar tid, vilket var anledningen till att vägavgiften för personbilar skulle införas stegvis under fyra år. Under dessa fyra år skulle vägavgiftssystemet gälla för de bilar som har blivit utrustade med ombordenhet, medan inköps- och fordonsskatten skulle gälla för de som ännu inte blivit utrustade med ombordenheter. 76 Utländska fordon kan enligt EU-regler inte tvingas installera ombordenheter och därför planerades ett skilt system för de utländska fordonen, där registrering av antalet körda kilometer skulle baseras på manuellt lämnade uppgifter eller avläsning av färdskrivare. 77 När systemet blivit implementerat fullt ut var det tänkt att vägavgiften skulle baseras på följande komponenter: 78 Antalet kilometrar Fordonets miljöegenskaper Plats och tid - under rusningstid höjs avgiften på de mest belastade vägsträckorna Nivån på vägavgiften planerades att ligga på ca 3 EUR-cent per kilometer i genomsnitt. Planen var sedan att tre år efter införandet höja den till 4,6 cent i genomsnitt och sex år senare höja den till 6,7 cent. Skillnaden i avgift mellan olika typer av fordon var tänkt att vara relativt stor, då t.ex. de lättaste och miljövänligaste personbilarna beräknas betala 1 cent per km medan t.ex. en SUV kan få betala 15 cent per km. 79 Under implementeringsfasen då ombordenheter succesivt skulle installeras under de fyra första åren var det tänkt att avgiften endast skulle variera med avseende på fordonets miljömässiga egenskaper. Sedan när alla fordon väl utrustats med ombordenheter skulle avgiften även baseras på plats och tid på dygnet, så att den tog hänsyn till trängselaspekter Tierolf, Quak et al, Ministry of Transport, Ibid 79 CER, Quak et al, (73)

41 3.4.3 Förväntade effekter av skatteväxlingen Då planerna på att införa vägavgifter i Nederländerna för tillfället ligger på is går det av naturliga anledningar inte att fastställa hur utfallet vid en skatteväxling blir. I planeringsskedet har dock ett flertal studier utförts kring vilka effekter som sannolikt kommer att uppstå då vägavgiftssystemet träder i kraft. Resultat från dessa studier redovisas nedan. Inför den planerade skatteväxlingen genomfördes 2005 en studie över vilka åtgärder som kunde vidtas för att bekämpa trängseln på vägarna. Höjning av bränsleskatten, fasta tullar vid städer och trängselskatt under rusningstid visade sig alla ha negativa effekter i form av ökade kostnader för både företag och medborgare. En distansbaserad vägavgift visade sig däremot vara ekonomiskt neutral för företag och medborgare. Enligt beräkningar gjorda på uppdrag av den nederländska regeringen kommer vägavgiftssystemet att minska trängseln på vägarna med ca 50 % och leda till att användningen av kollektivtrafik ökar med mellan sex och åtta %. 81 Antal körda kilometrar i landet förväntas minska med 15 %. 82 En nackdel med vägavgiftssystemet enligt genomförda studier är de höga kostnaderna för att införa systemet, som beräknades till mellan två och tre miljarder EUR. En stor risk var att vara det första landet i världen att införa ett landsomfattande distansbaserat vägavgiftssystem för både personbilar och tunga fordon. Detta med tanke på både tekniska och organisatoriska aspekter, då olika system behöver integreras med varandra CER, European Federation for Transport & Environment, Tierolf, (73)

42 3.4.4 Sammanfattande erfarenheter Åtgärder för att hantera oönskade effekter Succesivt införande av vägavgiften för personbilar Succesiv förändring av inköps- och fordonsskatt (minskning resp. höjning) för att sedan helt ersätta med vägavgift Skatteintäkten skall vara densamma d.v.s. trafikanterna skall inte betala mer totalt sett Forum med representanter från näringsliv, offentlig sektor och intresseorganisationer Särskilt system för utländska fordon som inte har ombordenhet Krav på låg driftskostnad Undvika stora värdeminskningar på begagnade fordon samt underlätta införandet av tekniska komponenter Undvika stora värdeminskningar på begagnade fordon Acceptans Acceptans Alla användare skall betala för användning Höga kostnader för införande Lärdomar Politiska agendor kan (som alltid) hindra ett genomförande Risk att vara först ut med ett landsomfattande och komplext tekniskt system 3.5 Borttagande av gratis parkering vid arbetsplats - erfarenheter från Göteborgs Stad Incitament för att förändra resebeteende I början av 2000-talet arbetade Göteborgs Stads Trafikkontor aktivt med sitt miljöledningssystem. I arbetet konstaterades att resor och transporter utgjorde en betydande del av organisationens miljöpåverkan. De externa effekter som resorna gav upphov till var trängsel, utsläpp av koldioxid och andra miljöpåverkande partiklar och ämnen, samt buller, även om just buller också påverkas till stor del av fordons- och motortyp samt körsätt. Resorna till och från arbetet samt tjänsteresorna var de resor som utpekades som viktiga att påverka för att minska koldioxidutsläppen och den negativa påverkan på miljön. Utöver syftet att minska transporternas miljöpåverkan ansågs det även viktigt att utgöra ett föredöme inom transportområdet med tanke på Trafikkontorets arbete gentemot andra förvaltningar och bolag samt det utåtriktade arbetet gentemot organisationer och företag Roth, (73)

43 I arbetet med att minska resornas miljöpåverkan utarbetades en styrande resepolicy och ett förändringsarbete utifrån denna påbörjades. Det resulterade i att Trafikkontoret tog bort de fria parkeringsplatserna vid arbetsplatsen och istället införde incitament för att förändra de anställdas beteende gällande arbets- och tjänsteresor. Incitamenten inriktades på att få medarbetarna att utnyttja kollektivtrafik, bil- och cykelpool, samt ökade möjligheter att jobba hemifrån. Parkeringsplatser ersattes av åtgärdspaket. I början av 2000-talet fanns knappt 30 parkeringsplatser som de anställda kostnadsfritt hade möjlighet att utnyttja. Fyra platser var tillägnade tjänstebilar. Parkeringsplatserna skulle vara tillgängliga för de anställda som behövde använda bil i tjänsten. Utväxlingen av parkeringsplatserna skedde stegvis samtidigt som andra åtgärder infördes. Övergripande för alla vidtagna åtgärder har varit införandet av resepolicyn som även den skett stegvis. Processen inleddes med diskussioner på ledningsnivå vid ett flertal tillfällen för förankring i organisationen. Olika förslag till utformning togs fram och diskuterades. Arbetet hade hela tiden starkt stöd av direktören för förvaltningen. Det första steget kopplat till parkering vara att inte längre ge nya parkeringsplatser till exempelvis nyanställda samt att befintliga platser förmånsbeskattades. När resepolicyn uppdaterades år 2005 skärptes reglerna kring parkering och togs således bort helt. När en bilpool infördes tillhandahöll Trafikkontoret istället parkeringsplatser för poolbilarna. I dagsläget finns inga parkeringsförmåner för de anställda. 85 Figur 13. Parkeringsplatserna på arbetsplatsen gick från att vara kostnadsfria till att vara avgiftsbelagda, samtidigt som de anställda erbjöds förmåner som kollektivtrafik och leasingcykel. Trafikkontoret i Göteborg har arbetat efter konceptet att erbjuda ett paket med olika åtgärder, piskor såväl som morötter. Genom att erbjuda möjligheter för den anställde i kombination med styrande riktlinjer har miljöpåverkan minskat från resor. För kortare resor anger resepolicyn vilken prioritering av färdmedel som gäller. I första hand gäller kollektivtrafik, cykelpool eller bilpool, där kollektivtrafiken skall prioriteras framför bilpool då det finns god kollektiv trafikförsörjning. I andra hand gäller hyrbil eller miljötaxi. Resor med egen bil i tjänsten är endast tillåtet i undantagsfall. Om egen bil i tjänsten används skall detta fordon uppfylla vissa minimikrav gällande säkerhet och bränsleförbrukning och ett särskilt avtal måste tecknas med arbetsgivaren. Det står också tydligt i policyn att organisationen varken tillhandahåller parkeringsplatser eller parkeringstjänster vid användning av egen bil Göteborgs Stad, Göteborgs Stad, (73)

44 Följande åtgärder används som kompletterande åtgärder till resepolicyn, utöver borttagande av fria parkeringsplatser eller andra parkeringsförmåner: Cykelpool för kortare tjänsteresor Bilpool med enbart miljöfordon Resfria möten erbjuds genom video- och telefonkonferens Kollektivtrafikkort, cykelleasing och cykelservice som förmånsbeskattas Flextidsavtal för möjlighet att arbeta hemma vilket också medför att det finns möjlighet att undvika de tider då vägnätet är som mest belastat Under 2009 kopplades resepolicyn till det klimatkompenseringsprogram som nu gäller för staden. Staden beslutade då att stadens förvaltningar och bolag skall beräkna sina klimatpåverkande utsläpp från resor i tjänsten med bil och flyg och kompensera dessa med investeringar i åtgärder som minskar utsläppen i framtiden. Programmet syftar alltså till att få koll på organisationens transporter och styra mot att minska miljöpåverkan från dessa. Programmet innebär att uppgifter om transporterna skall redovisas och för varje kg koldioxid som transporterna medför betalas 1,50 kr till en pott som sedan förvaltningarna kan använda för interna projekt inom området. 87 För att uppmuntra att arbetsresor sker med så liten miljöpåverkan som möjligt använder sig Trafikkontoret av olika incitament. Den anställde erbjuds månadskort på kollektivtrafiken, leasingcykel, service för egen cykel eller kombination av dessa incitament. Alla dessa incitament utgör förmåner för den anställde och förmånsbeskattas därför. Incitament och förmåner har ofta en högre acceptans än införande av förbud och regler Goda effekter på miljö, arbetsmiljö och ekonomi Resepolicyn med de kompletterande åtgärderna har visat sig haft god effekt på organisationens miljöpåverkan, arbetsmiljö och ekonomi. Kulturen inom organisationen har förändrats och många fler går, cyklar och/eller åker kollektivt i större utsträckning än tidigare. Det finns även anställda som sålt sin andra bil då de inte längre har något behov av en sådan. Effekterna beskrivs enligt följande: Resandet med bil i tjänsten halverades sedan införandet av resepolicy och bilpool. Genom att resorna med bil minskat och att de tjänsteresor som sker med bil genomförs med miljöbilar har även utsläppen av klimatpåverkande ämnen minskat. Mellan perioden 2003 och 2006 nästan halverades utsläppen av koldioxid från tjänsteresor med bil. 88 Bilkostnaderna för organisationen minskade med 30 procent, inklusive parkeringskostnader mellan 2003 och Delegationen för hållbara städer, Göteborgs Stad, (73)

45 Genom att styra användningen av privata bilar vid tjänsteresor och samtidigt erbjuda andra lösningar minskade personalens behov av parkeringsplatser vid arbetsplatsen. Eftersom behovet att köra med egen bil i tjänsten har minskat har även behovet av att ta bilen till arbetet minskat, av samma skäl. Många fler av de som tidigare åkte bil till arbetet åker i dagsläget kollektivt. Trafiksäkerheten vid användning av bil i tjänsten har ökat genom att endast poolbilar får användas vid tjänsteresor med bil. Poolbilarna är aldrig äldre än tre år och är generellt både säkrare och mer miljövänliga än den genomsnittliga privatbilen. Flera förvaltningar har tagit efter Trafikkontorets resepolicy och de kompletterande åtgärder som omfattas. När parkeringsplatserna togs bort förekom en del reaktioner, men acceptansen bland de anställda har överlag varit positiv. De medarbetare som inte varit lika positiva till förändringen har bl.a. haft som argument att restiderna skulle öka då det inte längre var möjligt att ta bil till arbetet och att Trafikkontoret därför skulle förlora sin attraktion som arbetsgivare Sammanfattande erfarenheter Åtgärder för att hantera oönskade effekter Övergripande åtgärd i form av resepolicy Kompletterande åtgärder Succesivt införande av åtgärder Tidiga diskussioner i ledning Acceptans och förankring av åtgärder Erbjuda möjligheter och skapa acceptans Acceptans Förankring och acceptans i organisationen Lärdomar Processen tar tid Kombination av piskor och morötter; incitament och förmåner har ofta en högre acceptans än förbud och regler 3.6 Tidsbegränsad skrotningspremie erfarenheter från Tyskland, Frankrike och USA Stöd till bilindustrin och föryngring av fordonsparken När den ekonomiska krisen slog till i slutet av 2008 drabbades bilindustrin hårt av den kraftigt minskade efterfrågan till följd av hushållens minskade köpkraft. Biltillverkare världen över upplevde därför kraftigt minskade orderingångar. Med anledning av krisen beslöt sig ett flertal länder med stor inhemsk bilindustri att lansera olika former av stödpaket och incitament för att stödja bilindustrin under kristiden. Ett av de incitament 45 (73)

46 som infördes i samband med krisen var tidsbegränsade skrotningspremier, vilket var fallet i både Tyskland, Frankrike och USA. Nedan följer en sammanfattning av hur skrotningspremien infördes och utformades samt vilken effekt den fick i dessa länder. Förutom att fungera som ett stöd för fordonstillverkare har ett sekundärt syfte också varit att minska fordonsparkens miljöpåverkan 89,90,91 Samtliga tre länder avsatte en viss summa pengar för att finansiera skrotningspremierna och eftersom det var kristider sjösattes premieprogrammen relativt snabbt. Att skrotningspremien i alla länder var tidsbegränsad innebar att den fungerade som ett starkt incitament för att få folk att tidigarelägga bilköp Olika kriterier i de olika länderna I detta fall handlar skatteväxlingen om att gå från ett "noll-läge", där ingen speciell skrotningspremie fanns, till att under en tidsbegränsad period införa en skrotningspremie. Figur 14. I Tyskland, Frankrike och USA infördes skrotningspremier under en begränsad period. Tyskland I Tyskland minskade orderingången för de inhemska biltillverkarna med 40 % i början på Detta medförde att den tyska regeringen i januari 2009 införde en skrotningspremie för att få igång försäljningen av nya bilar. Premien var på EUR, som tillföll de som skrotade en bil som var minst nio år gammal och köpte en ny bil (max ett år gammal) som uppfyllde Euro 4. För att inte "fusk" skulle uppstå genom handel med skrotgiltiga bilar, måste den som skrotade sin gamla bil ha ägt den i minst ett år. 93 Frankrike Som en del i ett återhämtningspaket efter den ekonomiska krisen införde Frankrike i december 2008 en skrotningspremie på EUR, som gällde vid skrotning av bilar som var över tio år gamla. Utbetalningen av premien förutsatte att en ny bil, med ett koldioxidutsläpp lägre än 160 gram per km, eller en ny lätt lastbil köptes Cooke, Bredin, Global Trade Alert, Cooke PNC, AutoMotorSport, Global Trade Alert, (73)

47 USA I juli 2009 införde USA en skrotningspremie på antingen eller USD (motsvarande ca respektive EUR) beroende på hur stor skillnaden var i bränsleeffektivitet mellan den skrotade och nyinköpta bilen. För att få en premie krävdes att den skrotade bilen var maximalt 25 år gammal, körbar, försäkrad och licensierad för åtminstone ett år framöver och hade en bränsleeffektivitet på 18 mpg (miles per gallon. 18 mpg =7,65 km/l = 1,3 l/mil) eller lägre. Skillnaden i bränsleförbrukning mellan skrotad och ny bil behövde vara minst 4 mpg för personbilar och 2 mpg för lätta lastbilar för att premien skulle ges Effekter av skrotningspremierna Tyskland Redan första veckan då skrotningspremien infördes i Tyskland var ansökningstrycket högt och det ökade ytterligare några veckor senare, efter att ansökningsförfarandet förenklades. Skrotningspremien utnyttjades så flitigt att redan i april hade de 1,5 miljarderna EUR som var budgeterade för premien tagit slut, vilket var en utveckling som förvånade även de mest optimistiska prognosmakarna. Regeringen beslutade då att utöka premiens budget till 5 miljarder EUR för att räcka resten av året. 96 Premien fortsatte att utnyttjas flitigt och redan den 2 september tog även den utökade budgeten slut, vilket betydde att ca 2 miljoner skrotningspremier hade betalats ut. 97 Den tyska regeringen strävade efter att utforma premien på ett tydligt och enkelt sätt så att det skulle vara enkelt att förstå och utnyttja premien och på så sätt få så stort genomslag som möjligt på nybilsförsäljningen. Premien gjorde att många tidigarelade sina nybilsinköp. Om inte skrotningspremien hade införts hade många köpare sannolikt väntat med att byta bil till året efter eller senare, men när den infördes passade många på att byta upp sig till en ny bil ökade nybilsförsäljningen med 23,2 %, vilket var en ökning med bilar sedan året innan. Efter att premien slutat gälla minskade nybilsförsäljningen i samma storleksordning (23,4 %, bilar färre än 2009). 98 Den 23-procentiga ökningen av nyregistrerade bilar i Tyskland under 2009 kan jämföras med en 1,6 procentig minskning av nyregistreringar för hela EU U.S Department of Transportation, 2009(a) 96 BBC News, Cooke PNC, Verband der Automobilindustrie, ACEA, (73)

48 Figur 15. Antal nyregistrerade personbilar i Tyskland De nya bilar som registrerades i samband med skrotningspremien hade ett genomsnittligt koldioxidutsläpp på 142 g/km. IFEU-institutet i Heidelberger har beräknat att skrotningspremien bidrog med en besparing på en miljon ton koldioxid. 101 Den ökade nybilsförsäljningen gav inte bara den tyska bilindustrin en välbehövlig skjuts, den innebar också ökade skatteintäkter och därmed kunde den ekonomiska krisens påverkan på den tyska statens finanser dämpas något. 102 Skrotningspremien kan också antas ha haft en positiv effekt på trafiksäkerheten, eftersom de flesta äldre bilar som skrotas inte är lika säkra som dagens nya bilar. 103 Trots att äldre och mindre miljövänliga bilar byttes ut mot nyare och mer miljövänliga bilar tack vare skrotningspremier kan det diskuteras hur stor den faktiska miljövinsten premien blivit. Detta eftersom produktion och skrotning beräknas stå för i genomsnitt för 30 % av en bils totala koldioxidutsläpp under dess livscykel (inklusive bränsleförbrukning för mils körning). Om en nio år gammal bil skrotas kan produktion och skrotning stå för så mycket som 50 %. 104 Skrotningspremien ledde i Tyskland till att många bilskrotar blev överfulla och det misstänktes att många bilar inte skrotades i Tyskland utan istället illegalt sålts och fraktats vidare till Afrika eller Östeuropa. 105 Skrotningspremien påverkade begagnatmarknaden, där speciellt små begagnade bilar inte blev lika attraktiva längre då premien gjorde att priserna procentuellt sett sjönk kraftigt för nya småbilar. Eftersom det var skattebetalarna som finansierade premien fanns det också utrymme för bilhandlare att erbjuda rabatter på bilarna och på så sätt göra de ännu billigare för de som skrotade sin gamla bil. Exempelvis kunde man i 100 Verband der Automobilindustrie, Autogazette, ACEA, FIA, umweltblog.net, Autosteuer.de, (73)

49 Tyskland under tiden som premien gällde köpa en Nissan Micra för 35 % av dess vanliga pris. 106 Frankrike Tillsammans med bonus-malussystemet (se kapitel 3.7), som infördes i december 2007, gjorde skrotningspremien att försäljningen av nya personbilar i Frankrike var hög trots den ekonomiska krisen. Antal sålda nya bilar låg stabilt under 2008 på 2,05 miljoner bilar och ökade sedan under 2009 med 11 % till 2,27 miljoner, siffror precis under rekordåren 1989 och Av de nya fordonen under 2009 köptes ca (22 %) med stöd av skrotningspremie och det beräknades att av dessa inköp inte hade genomförts om skrotningspremien inte införts. 108 Under 2009 beräknades skrotningspremier för ca 600 miljoner EUR ha betalats ut till franska bilköpare. 109 En siffra som var väldigt mycket högre än de 220 miljoner EUR, som var den första budgeterade summan som fastslogs vid skrotningspremiens införande. Skrotningspremiens effekt blev således kraftigare än förväntat. 110 USA De fordon som byttes ut under perioden som skrotningspremien gällde hade en förbättrad bränsleeffektivitet på 58 %. 111 Den genomsnittliga bränsleförbrukningen hos de fordon som lämnades in för skrotning var 15,8 mpg (6,72km/l = 1,49 l/mil) och de nya fordon som köptes in hade en genomsnittlig bränsleförbrukning på 24,9 mpg (10,58 km/l = 0,94 l/mil). Skrotningspremien var således ett effektivt styrmedel för att få folk att köpa mer bränslesnåla fordon, genom att villkoren för premien sattes utefter just bränsleeffektivitet. En studie utförd av forskare vid Michigans universitet kom fram till att bränsleeffektivitetskraven i skrotningspremien bidrog med att sänka den genomsnittliga bränsleförbrukningen med 0,6-0,7 mpg (0,26-0,30 km/l) mer än ifall premien hade delats ut utan krav på bränsleeffektivitet. 112 Effekten hade visserligen förmodligen blivit stor även i ett fall då inga villkor för bränsleeffektivitet hade angivits för att få premien, då nya snålare motorer, stigande bränslepriser och ekonomisk kris redan hade skapat en tydlig trend att köpa mer bränsleeffektiva bilar. 106 The Independent, Commissariat Général au Développement Durable, IHS Global Insight, Ibid 110 Global Trade Alert, U.S Department of Transportation, 2009(b) 112 Sivak et al, (73)

50 3.6.4 Sammanfattande erfarenheter Åtgärder för att hantera oönskade effekter Krav på minst ett års ägande Krav på den skrotningsgiltiga bilens lägsta ålder Premien betalades i kombination med nybilsköp Undvika handel med skrotningsgiltiga fordon Undvika att trafikdugliga fordon skrotades i alltför hög utsträckning Främja nybilsförsäljning Lärdomar Avsatt budget kan överstigas Den faktiska miljönyttan kan diskuteras med hänsyn till bilens livscykel Risk för skrotbilsmarknad då bilar inte skrotas utan säljs vidare till annat land Risk för begagnatmarknaden då små begagnade konkurreras av nya bilar med lågt pris (premien sänker priset) Krav på bränsleeffektivitet för nya fordon ger ökad effekt Omvärldsfaktorer (finanskris, oljepriser, etc.) påverkar effekten 3.7 Kraftigt CO 2 -differentierad registreringsskatt erfarenheter från Frankrike Registreringsskatt enligt bonus-malus-modell År 2002 förändrade Frankrike den årliga fordonsskatten, som baserades på fordonets storlek och antal hästkrafter i motorn, till att inte ta hänsyn till dessa parametrar utan vara lika stor för i stort sett alla fordon. Fordonets storlek och antal hästkrafter fick istället avgöra skattens storlek i en registreringsskatt för fordon. I december 2007 lade den franska regeringen till en komponent i registreringsskatten som gjorde att skatten kraftigt differentierades med avseende på fordonets koldioxidutsläpp, enligt modellen bonusmalus. Bonus-malusmodellen är utformad så att fordon med höga koldioxidutsläpp får betala en avgift (malus) medan fordon med låga utsläpp får en premie (bonus). 113,114 Syftet med växlingen var att få hushåll och företag att köpa fordon med lågt koldioxidutsläpp samt att stimulera biltillverkare att tillhandahålla energieffektivare fordon. Bonus-malussystemet är tänkt att vara intäktsneutralt för staten, d.v.s. att köpare av fordon med höga utsläpp via malusavgiften ska betala bonusen till de som köper bilar med lågt utsläpp. Det har dock visat sig att bonusbeloppen vida har överstigit 113 Quoy, Streetwise-France.com, (73)

51 malusbeloppen, vilket gjort att staten har gått back. En tydlig styreffekt har alltså uppnåtts, men på bekostnad av ett budgetunderskott Bonus för låga utsläpp och malus för höga Skatteväxlingen som studeras i detta fall är förändringen av registreringsskatten, som från att inte ha tagit hänsyn till koldioxidutsläpp år 2007 kraftigt differentierades på koldioxidutsläpp. Det nuvarande systemet kommer att gälla fram till och med Därefter planeras en förlängning. 115 Figur 16. I Frankrike gick man från att ha en registreringsskatt utan differentiering på koldioxidutsläpp till att införa en registreringsskatt som kraftigt differentierades utifrån fordonets koldioxidutsläpp. Högsta bonus som kan utgå är EUR och högsta malus är EUR. Hur stora belopp som utbetalas för bonus respektive malus framgår av tabellerna nedan. 115 Bredin, (73)

52 Tabell 3 Bonusnivåer för nyregistrerade bilar baserat på koldioxidutsläpp för perioden (Förkortningen LPG star för Liquified Petroleum Gas, som i Sverige kallas gasol och CNG står för Compressed Natural Gas, som i Sverige benämns fordonsgas.) Tabell 4 Malusnivåer för nyregistrerade bilar baserat på koldioxidutsläpp för perioden Kågeson, Ibid 52 (73)

53 Utsläppsnivåerna för bonus och malus skärps succesivt år efter år enligt tabell nedan. 118 Tabell 5 Marknadsandelar i procent för nyregistrerade bilar uppdelat på koldioxidutsläpp Effekter av skatteväxlingen Syftet med växlingen var att öka efterfrågan på energieffektiva bilar hos konsumenter och stimulera fordonstillverkare att tillverka energieffektivare bilar, vilket skulle leda till en renare och energieffektivare fordonspark. Enligt en utvärdering av systemet gjord av det franska ministeriet för hållbar utveckling går det att se att denna effekt har uppnåtts och framförallt har utbudet på energieffektiva fordonsmodeller som uppfyller bonus-kraven ökat markant efter införandet, inte minst när det gäller de inhemska fordonstillverkarna. 120 Sett till utbudet av modeller med koldioxidutsläpp under 110 g/km på den franska bilmarknaden, ökade antalet modeller från 20 år 2007 till 95 modeller år Det genomsnittliga koldioxidutsläppet per km för nyregistrerade bilar hade en långsamt sjunkande trend åren före införandet och sjönk sedan avsevärt snabbare efter 2007, se figur nedan. 122 Från att ha legat på 149 gram per km år 2007 sjönk det genomsnittliga koldioxidutsläppet för nyregistrerade bilar till 133 gram per km till år 2009 och 130 gram per km Detta från att minskningen hade legat på kring 1-2 gram per km och år föregående år Kågeson, Ibid 120 Commissariat Général au Développement Durable, Ibid 122 Kågeson, Commissariat Général au Développement Durable, (73)

54 Figur 17. Genomsnittligt koldioxidutsläpp per km för nyregistrerade bilar i Frankrike år Bonus-malussystemet bidrog till att Frankrikes bilpark fick ett lägre genomsnittligt koldioxidutsläpp men sannolikt har också andra faktorer spelat in. Ett kraftigt stigande oljepris fram till mitten av sommaren 2008 samt den efterföljande finanskrisen bidrog också till att bränslesnålare fordon sannolikt blev attraktivare för både köpare och biltillverkare. 125 I december 2008 införde också Frankrike en skrotningspremie, som gjorde att många gamla bilar med högt koldioxidutsläpp ersattes av nya bilar med lägre utsläpp. (Den franska skrotningspremien tas upp i Kapitel 3.5) De inhemska biltillverkarna har gynnats av bonus-malussystemet, eftersom de jämfört med tillverkare från andra länder traditionellt sett tillverkat bränslesnålare bilar. De hade därmed ett försprång gentemot utländska biltillverkare när bonus-malussystemet började gälla. I och med att utsläppsnivåerna för bonus och malus också skärps år efter år är de franska biltillverkarna därmed väl rustade för att uppfylla EU:s utsläppskrav på i genomsnitt 130 gram koldioxid per km år Det franska ministeriet för hållbar utveckling har uppskattat bonus-malussystemets effekt genom att jämföra dess utfall med övriga europeiska länder som har liknande transportpolitiska förhållanden som Frankrike, men som inte infört ett styrmedel liknande bonus-malussystemet. Enligt den uppskattningen anses ungefär hälften av den franska fordonsparkens minskade genomsnittliga utsläpp bero på bonus-malussystemet. Den övriga hälften beror på andra omständigheter, såsom t.ex. ökat bränslepris, den ekonomiska krisen och EU:s kommande utsläppskrav. Under 2008 och 2009 beräknas 124 Commissariat Général au Développement Durable, Ibid 126 Ibid 54 (73)

55 bonus-malussystemet sammanlagt ha lett till minskade utsläpp av koldioxid på 1,9 respektive 3 miljoner ton. 127 Bonus-malussystemet är tänkt att vara intäktsneutralt för staten. Systemets effekt på marknaden blev dock så pass stark att systemet resulterade i stora budgetunderskott för staten genererade bonus-malussystemet ett underskott på 147 miljoner EUR. Av dessa miljoner härrörde 71 miljoner från obalans i bonus-malussystemet, d.v.s. att intäkterna från malus-delen inte räckte för att finansiera bonus-delen. Resterande underskott på 76 miljoner berodde på uteblivna bränsleskatteintäkter p.g.a. lägre bränslekonsumtion en effekt av bonus-malussystemet blev underskottet drygt det dubbla; 306 miljoner EUR (184 miljoner relaterat till obalans i bonus/malus och 122 miljoner relaterat till uteblivna bränsleskatteintäkter). 128 För att försöka återbalansera bonus-malussystemet till att bli intäktsneutralt har gränsvärdena för koldioxidutsläppen samt bonus- och malusnivåerna justerats efterhand. Underskotten från bonus-malussystemet kan sättas i relation till de ökade momsintäkter som den ökade bilförsäljningen resulterat i samt att sysselsättningen inom den inhemska bilindustrin har kunnat säkerställas under den ekonomiska krisen. Per Kågeson kommenterar i rapporten Med klimatet i tankarna att en brist med bonus-malussystemet är att nivåerna på bonus och malus förändras språngvis, vilket innebär att tillverkarna inte får ett kontinuerligt incitament till teknikutveckling. En annan nackdel som Kågeson tar upp är att systemet inte tar hänsyn till fordonets storlek eller vikt. Dessutom är det inte teknikneutralt utan ger högre bonus till gasbilar och elhybrider än till övriga fordon Sammanfattande erfarenheter Åtgärder för att hantera oönskade effekter Nivåerna på bonus och malus justeras efterhand För att uppnå önskad styreffekt och sträva efter intäktsneutralitet Lärdomar Avsatt budget kan överstigas Utebliven intäkt i form av sänkt bränsleskatt Effekt i kombination med andra åtgärder Krav på bränsleeffektivitet för nya fordon ger ökad effekt Omvärldsfaktorer (finanskris, oljepriser, etc.) påverkar effekten 127 Commissariat Général au Développement Durable, Ibid 129 Kågeson, (73)

56 4 Rekommendationer vid skatteväxling I detta avsnitt presenteras resultaten av den analys som genomförts. Rekommendationer för de fyra scenarion som identifieras presenteras. Rekommendationerna för respektive scenario sammanfattas efter respektive avsnitt för att ge läsaren en överblick. 4.1 Från Eurovinjett och fordonsskatt för tunga fordon och fordonsskatt för personbilar till distansbaserad vägavgift för alla fordon Att införa distansbaserad vägavgift för fordonstrafiken innebär förenklat att växla från ett skattesystem som baseras på beskattning av ägande av fordon till beskattning av nyttjande av fordon och infrastruktur. I det tänkta scenariot utrustas alla fordon med utrustning som mäter och rapporterar körd sträcka. Eurovinjetten kan i någon mån betraktas som en skatt på nyttjande, men då den är obligatorisk för fordon i länder som är med i Eurovinjettsamarbetet och inte relaterad till transportarbetet betraktar vi den här som en skatt på innehav. Vi kan se sådana förändringar i beskattningsprinciper i flera av de erfarenheter som studerats i detta projekt. Syftet med skatteväxlingen är att i större utsträckning tillämpa internaliseringsprincipen. Ett successivt införande har visat sig vara en framgångsfaktor utifrån flera perspektiv i flera av de studerade skatteväxlingsfallen. Förutom att själva principen för beskattningen förändras, förändras även metoden för upptagande av skatten vid denna typ av skatteväxling. Vi förutsätter att upptagande av en distansbaserad vägavgift sker via någon typ av tekniskt system som inkluderar en ombordenhet i likhet med andra europeiska system. Även denna förändring i samband med växlingen måste tas ordentlig hänsyn till, då vi från införandet av distansbaserad vägavgift i Tyskland vet att det tekniska systemet för upptagning av vägavgifter är en avgörande förutsättning för att växlingen skall fungera. Systemen kan baseras på olika tekniker med olika egenskaper och förutsättningar men oavsett val av teknik är det viktigt att inte underskatta komplexiteten vid införande. Ny teknisk utrustning kan installeras under en övergångsperiod. Tekniken behöver testas i god tid för att säkerställa att den är tillförlitlig innan den kan användas i full skala. Ett succesivt införande har varit en viktig framgångsfaktor vid denna typ av skatteväxling i flera europeiska länder inte minst för att för att minimera negativa effekter på fordonsmarknaden. Nederländerna och Danmark har haft som avsikt att växla sina höga registreringsskatter mot distansbaserade vägavgifter. En viktig åtgärd i dessa fall för att undvika att bilar köpta innan skatteväxlingen får ett kraftigt sänkt andrahandsvärde i förhållande till bilar köpta efter skatteväxlingen. På så sätt kan den oönskade effekten på begagnatmarknaden dämpas. I Sverige finns ingen motsvarande hög registreringsskatt att ta hänsyn till, utan endast en fordonsskatt (för personbilar) och Eurovinjett (för lastbilar), så i detta scenario bedöms inte utmaningen som lika stor som den är i Nederländerna och Danmark. Ett tillfredsställande införande av distansbaserade vägavgifter samtidigt som en annan skatt växlas ut förutsätter att de aktörer som är inblandade i de olika delarna av processen har tydliga roller och att ansvarsfördelningen är definierad. En aktör kan också ha olika roller i olika delar av processen. Se figur nedan för en svensk aktörsmodell 56 (73)

57 definierad i ARENA-projektet. 130 För att säkerställa att dessa aktörers tar ansvar för sina delar genom processen krävs tydliga avtal, vilket lärdomar från det tyska införandet pekar på. Figur 18 Aktörer i ett svenskt vägavgiftssystem (Hämtad från ARENA-projektet, ARENA REPORT 2011:06) Vilka vägar som skall omfattas kan vara svårt att bedöma innan systemet är på plats. Genom att redan i ett tidigt skede låta systemet omfatta alla vägar skapas ett flexibelt system som gör att prisnivåer kan justeras. Exempelvis hade Tyskland redan vid lagstiftningen förutsatta att effekter kunde uppstå på delar av vägnätet som till en början inte omfattades av avgiften men genom att utforma lagen så att dessa vägar kunde lyftas in i efterhand kunde uppkomna effekter hanteras. I Tyskland löstes problemet genom att aktuella icke prissatta vägar avgiftsbelades och att förbud mot tung trafik infördes på vissa vägsträckor. I ett land där vägavgiftssystemet täcker hela vägnätet kan styrningen av trafiken till prioriterade vägar lösas genom att göra det dyrare för tunga transporter att färdas på det icke prioriterade vägnätet än det prioriterade, så att det blir billigare att färdas på exempelvis motorvägar. Avgiften kan också sättas till noll i på vägar i områden där det är kan finnas anledning till en lägre avgift. För att en förändring i skatteupptagning skall få önskad effekt är acceptans bland användarna en framgångsfaktor. Att tydligt kommunicera syftet med skatten och att lyfta fram hur effekter uppstår och hanteras är av stor vikt. I grunden krävs även alltid ett politiskt beslut för att genomföra en motsvarande förändring skattesystemet. Detta har tydligt visat sig inte minst i Nederländerna, där ett planerat införande ännu en gång har skjutits upp på obestämd framtid, p.g.a. folklig och politisk splittring i frågan. Även i Tyskland fanns inledningsvis ett stort motstånd, framförallt från transportbranschen. Där 130 ARENA-projektet är ett forskningsprojekt som syftar till att harmonisera vägavgiftssystem enligt europeiska standarder. 57 (73)

58 fick dock regeringen till slut stöd från transportbranschen, genom att driva informationskampanjer och genomföra politiska kompromisser. I Schweiz föregicks införandet av distansbaserade vägavgifter också av en långvarig politisk process. När EU i ett bilateralt avtal krävde att de maximalt tillåtna fordonsvikterna skulle höjas blev det schweiziska folket oroliga för att genomfartstrafiken skulle öka kraftigt. Det gjorde att acceptans skapades för att införa distansbaserade vägavgifter och på så sätt begränsa trafikens effekter. Differentiering av skatten är viktigt för att kunna utforma den på ett sätt som gör att önskade effekter uppstår. En differentierad skatt ger också justeringsmöjligheter efter ett införande om oönskade effekter uppstår eller önskade effekter uteblir som en följd av utformning av prissättningen. Exempel är hantering av effekter i glesbygdsområden och för gods där transportkostnaderna utgör en hög andel av godsets värde (t.ex. timmer). Ett exempel på hur man kan hantera glesbygdsproblematiken visas i Schweiz, där kantoner i glesbygden fick en något större del av skatteintäkterna tillbaka jämfört med andra kantoner. Vad gäller vägavgifter för tunga fordon är hanteringen av utländska fordon en viktig rättviseaspekt. Lösningar för att hantera utländska fordon i vägavgiftssystem existerar i dagsläget. Det kan däremot vara svårt att driva in avgiften från de utländska fordon som försöker smita från avgiften, då det ställer krav på att andra länder har välfungerande fordonsregister samt polismyndigheter som ser till att avgiften drivs in. Rekommendationer vid skatteväxling från Eurovinjett och fordonsskatt för tunga fordon och fordonsskatt för personbilar till distansbaserad vägavgift för alla fordon Succesivt införande Anpassning m.a.p. ny teknik och nya avgiftsnivåer som växlingen medför Undvika effekter på begagnatmarknaden Kombination med andra styrmedel Testa tekniken Smart differentiering Prissätt alla vägar Informationskampanjer Aktörsavtal Omfatta alla fordon, inhemska såväl som utländska Olika åtgärder och kompromisser kan behövas för att uppnå dels önskad effekt dels skapa acceptans Säkerställ att tekniken fungerar tillfredsställande Medför flexibilitet och möjlighet till justering Egentligen, låt systemet omfatta alla vägar redan från början för att kunna justera prisnivåer. Skapa acceptans bland användare (och bland politiker). Tydliggör syfte och budskap! Säkerställ ansvar och roller i ett avtal Om syftet är att internalisera vägtrafikens marginalkostnader så planera för etta. Eventuellt kan ett separat system vara aktuellt. 58 (73)

59 4.2 Från trängselskatt till skärpt förmånsbeskattning av parkeringsplatser vid arbetsplatsen Den grundläggande frågeställningen i denna skatteväxling är vilken trafik som kommer att omfattas av skatten, d.v.s. vilka rörelser som omfattas och hur de förhåller sig till syftet med skatten. För att underlätta analysen presenteras i nedanstående tabell några egenskaper för de olika skatterna. Vi utgår från att trängselskatten är utformad på samma sätt som trängselskatten i Stockholm och Göteborg. Möjliga lösningar för att minska trängsel => Vilka fordon omfattas => Vilken trafik omfattas => Trängselskatt Fordon som passerar ett visst snitt vid vissa tidpunkter Genomfartstrafik, trafik till och från stadskärnan Förmånsbeskattning av p- platser vid arbetsplatsen Fordon som parkerar på p- plats tillhandahållen av arbetsgivare Trafik med målpunkt i staden; trafik inom samt trafik till staden Beskattningsprincip => Fordon i rörelse Fordon som står stilla Upptagning av avgift => Via tekniskt system, dyr installation Via skattsedel, administrativt system med låg kostnad Om trängselskatten skulle upphöra och istället ersättas av en skärpt kontroll av förmånsbeskattning av arbetsplatsparkeringar skulle följande kunna ske, se även figur nedan: Trafik över stadsgränsen till arbetsplatser inne i staden skulle omfattas av skatten (1) Korta resor inom staden till arbetsplatsen skulle omfattas av skatten (2) Trafik inifrån staden över stadsgränsen skulle inte omfattas (3) Genomfartstrafik skulle inte omfattas (4) 59 (73)

60 Figur 19. Jämförelse mellan var skatt tas ut i en stad med trängselskatt respektive förmånsbeskattning vid arbetsplatsparkering. De röda ringarna markerar var skatten tas ut för olika rutter. Figuren ovan visar att trafik som går inifrån staden och ut förbi stadsgränsen samt genomfartstrafik (ex 3 och 4 i figuren) blir skattefri om trängselskatt växlas mot skärpt kontroll av förmånsbeskattad arbetsplatsparkering. Resor in till staden över stadsgränsen (1) blir fortfarande beskattade, men endast då fordonet parkeras vid en arbetsplats. Den typ av resa som trängselskatten inte kommer åt, men som skärpt förmånsbeskattning av arbetsplatsparkering påverkar, är resorna inom staden (2), om målet är en parkeringsplats vid en arbetsplats. Det är tydligt att trängselskatten påverkar fler typer av resor än vad den skärpta kontrollen av förmånsbeskattade parkeringsplatser gör. Det senare beskattningssystemet omfattar dock resor inom staden, något inte trängselskatten gör. En oönskad effekt som skulle kunna uppträda är att ägare av fastigheter med arbetsplatser som hyresgäster inför en lägre parkeringstaxa för att kompensera de ökade parkeringskostnaderna som uppstår genom skärpt kontroll av förmånsbeskattningen. Detta skulle innebära att styreffekten minskar. Ett sätt att hantera denna oönskade effekt på är att skattemyndigheten säkerställer att marknadspriset för parkering i ett område tillämpas. Förmånsbeskattning ska spegla avgifterna på gatunätet. En annan oönskad effekt som kan uppstå är att den ökade parkeringskostnaden inte dämpar trängseln under rusningstid i önskad utsträckning. Möjligen skulle detta kunna åtgärdas med hjälp av att differentiera parkeringsavgiften med avseende på tid. Om det t.ex. skulle vara billigare att parkera innan klockan 07 och efter klockan 09 på morgonen, skulle trafikanter kunna styras till att åka före eller efter den tiden på dygnet som den största trängseln inträffar och på så sätt skulle trängseln under rusningstid kunna minska. När det blir dyrare att ta bilen till arbetet kan arbetsgivaren som kompensation erbjuda andra möjligheter för arbetstagaren att ta sig till arbetet, vilket skedde då trängselskatten infördes i Stockholm. Ett subventionerat kollektivtrafikkort skulle t.ex. kunna ges som kompensation för höjda parkeringskostnader. Men att erbjuda subventionerat kollektivtrafikkort räknas även det som en skattepliktig förmån. Subventionerat 60 (73)