Samhällsekonomiska analyser av miljöprojekt en vägledning

Samhällsekonomiska analyser av miljöprojekt en vägledning Bengt Kriström och Mona Bonta Bergman Sveriges lantbruksuniversitet, Umeå RAPPORT

Samhällsekonomiska analyser av miljöprojekt en vägledning av Bengt Kriström och Mona Bonta Bergman Sveriges lantbruksuniversitet, Umeå NATURVÅRDSVERKET

Naturvårdsverket vill uppmärksamma att Per-Olov Johansson och Karl-Gustaf Lövgren har copyright till de texter som författarna tagit fram till denna upplaga av rapporten. Deras texter har sedan vidareutvecklats och en bok Studentens Ultimate Guide till Cost-Benefit Analys framställts för Studentlitteratur. Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: Arkitektkopia AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer Naturvårdsverket Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6628-4 ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2014 Tryck: Arkitektkopia AB, Bromma 2014 Omslagsfoto: Mona Bonta Bergman

Innehåll DEL I INTRODUKTION 5 KAPITEL 1 INTRODUKTION 6 Bengt Kriström, Centrum för miljö- och naturresursekonomi (CERE), Umeå DEL II TILLÄMPNING 23 KAPITEL 1 CBA AV MILJÖPROJEKT: STEG-FÖR-STEG 24 Tore Söderqvist, Enveco Miljöekonomi AB, Stockholm Susanne Baden, Göteborgs Universitet, Göteborg Leif Pihl, Göteborgs Universitet, Göteborg KAPITEL 2 FALLSTUDIER 56 Cecilia Håkansson, Kungliga tekniska högskolan, Stockholm KAPITEL 3 CBA AV SKOGSMARKS- OCH YTVATTENKALKNING 60 Göran Bostedt, CERE, Umeå Stefan Löfgren, SLU, Uppsala Sophia Innala, SLU, Umeå Kevin Bishop, SLU, Uppsala KAPITEL 4 VÄRDERING AV GRUNDA HAVSBOTTNARS EKOSYSTEMTJÄNSTER FÖR FISKET 80 Leif Pihl, Göteborgs universitet, Göteborg Tore Söderqvist, Enveco Miljöekonomi AB, Stockholm KAPITEL 5 USING EQUIVALENCY ANALYSIS (EA) TO SCALE RESOURCE-BASED COMPENSATION MEASURES: THE CASE OF WIND POWER IMPACTS ON BIRDS 87 Scott Cole, EnviroEconomics Sweden Consultancy, Östersund, Sweden KAPITEL 6 CBA PÅ ATT ÖKA MÄNGDEN VILDLAX I VINDELÄLVEN PÅ BEKOSTNAD AV MINSKAD ELPRODUKTION 105 Cecilia Håkansson, Kungliga tekniska högskolan, Stockholm KAPITEL 7 ASSESSMENT OF THE WELFARE EFFECTS OF TREE IMPROVEMENTS 115 Peichen Gong, CERE, Umeå KAPITEL 8 PUNKTVÄRDESTRANSFERERING AV VÄRDEESTIMAT FÖR FÖRBÄTTRAD VATTENKVALITET, FALLET HIMMERFJÄRDEN 133 Cecilia Håkansson, Kungliga tekniska högskolan, Stockholm KAPITEL 9 MILJÖFÖRBÄTTRINGAR I MARINA MILJÖER OCH FÖRDELNINGSEFFEKTER 153 Cecilia Håkansson, Kungliga tekniska högskolan, Stockholm 3

DEL III CBA AV MILJÖPROJEKT 161 KAPITEL 1 EN INTRODUKTION TILL NUVÄRDESTEORIN 162 Per-Olov Johansson, Handelshögskolan, Stockholm Karl-Gustaf Löfgren, Centrum för miljö- och naturresursekonomi, Umeå KAPITEL 2 CBA AV SMÅ OCH STORA PROJEKT 173 Per-Olov Johansson, Handelshögskolan, Stockholm Karl-Gustaf Löfgren, Centrum för miljö- och naturresursekonomi, Umeå KAPITEL 3 CBA AV MILJÖFÖRÄNDRINGAR 206 Per-Olov Johansson, Handelshögskolan, Stockholm Karl-Gustaf Löfgren, Centrum för miljö- och naturresursekonomi, Umeå KAPITEL 4 DYNAMISKA COST-BENEFIT ANALYSER I KONTINUERLIG TID 218 Per-Olov Johansson, Handelshögskolan, Stockholm Karl-Gustaf Löfgren, Centrum för miljö- och naturresursekonomi, Umeå Cost-benefit analys i en dynamisk Ramsey modell DEL IV FÖRDJUPNING 243 KAPITEL 1 HANTERING AV SKATTER OCH SKATTEKILAR I EN SAMHÄLLS- EKONOMISK LÖNSAMHETSANALYS EN MODEST ÖVERSIKT 244 Per-Olov Johansson, Handelshögskolan i Stockholm och CERE i Umeå Bengt Kriström, Centrum för miljö- och naturresursekonomi (CERE), Umeå KAPITEL 2 SPRIDNINGSEFFEKTER OCH MÅLKONFLIKTER 261 Göran Bostedt, Runar Brännlund och Erik Geijer, CERE, Umeå KAPITEL 3 EKVIVALENSMETODER (EQUIVALENCY ANALYSIS EA) 271 Scott Cole, EnviroEconomics Sweden Consultancy, Östersund, Sweden KAPITEL 4 FÖRDELNINGSEFFEKTER AV ANTROPOGENA MILJÖFÖRÄNDRINGAR 299 Cecilia Håkansson, Kungliga tekniska högskolan, Stockholm KAPITEL 5 VÄRDETRANSFERERING 316 Cecilia Håkansson, Kungliga tekniska högskolan, Stockholm 4

Del I Introduktion

Kapitel 1 Introduktion Bengt Kriström, Centrum för miljö- och naturresursekonomi (CERE), Umeå Är det lönsamt för samhället att bygga 19 mil ny järnväg från Nyland (norr om Kramfors) till Umeå? Botniabanan AB menar att...det värde som Botniabanan skapar är större än kostnaden, med ganska god marginal dessutom. Värdet består bland annat av trafikintäkter, kortare restider, effektivare godstrafik samt bättre miljö och ökad säkerhet genom att trafik flyttas från landsväg till järnväg. Det är däremot inte så att någon får pengarna i handen, utan det är en vinst för hela samhället. (www.botniabanan.se) Kritiker av projektet menar å andra sidan att de tiotals miljarder kronor som samhället investerar i Botniabanan kan användas på bättre sätt; den nya järnvägen är inte en samhällsekonomiskt lönsam investering. Vi kan finna många liknande exempel: Kan det vara samhällsekonomiskt riktigt att avstå från att hugga ned en avverkningsmogen skog? Tjänar samhället verkligen på att subventionera utbildning? Dessa och liknande frågeställningar kring hur vi använder samhällets resurser kan belysas med hjälp av samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl, som också kan kallas samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning. Metoden, vilken vi fortsättningsvis kallar CBA (cost-benefit analysis, mer om valet av denna förkortning nedan), är en utvidgad form av privat lönsamhetskalkyl och har sina rötter i ekonomiska analyser av offentlig verksamhet i 1800-talets Frankrike och England. Kalkylen bygger på tanken att det ofta är skillnader mellan vad som är lönsamt ur ett privatekonomiskt perspektiv och vad som är lönsamt för samhället. Även om ett företag kan visa på att en föreslagen investering ger vinst, är det inte säkert att investeringen är samhällsekonomiskt motiverad. Det omvända är också tänkbart. Investeringar som är privatekonomiskt olönsamma, kan visa sig lönsamma i samhällsekonomisk mening. Syftet med denna vägledning i CBA är att ge en grundläggande förståelse för samhällsekonomisk kalkyl, med tonvikt på de principer och tankar som ligger till grund för det praktiska utförandet. Till skillnad från de handböcker som idag existerar lägger vi särskild vikt vid att väva ihop insikter från såväl ekonomi som ekologi, vilket ju är själva grundtanken med PlusMinusprogrammet. Vi har huvudsakligen integrerat ekologin i de empiriska tillämpningarna. Arbetet med att fullständigt integrera ekologi och ekonomi i detta sammanhang är dock inte på något sätt avslutat, men vi har här, menar vi, tagit några steg framåt. Boken sönderfaller i 4 delar, del I utgörs av detta introduktionskapitel, Del II beskriver själva hantverket och inleds med en steg-för-steg guide som kompletteras med en rad fallstudier. Del III presenterar en detaljerad genomgång av den underliggande ekonomiska teorin. I en avslutande del IV presenteras ett antal fördjupningskapitel, där några särskilt viktiga aspekter på metoden behandlas i mer detalj. Det gäller fördelningsfrågorna, hur skatter 6

kan behandlas samt s.k. värdetransferering. Vi inkluderar även alternativ till CBA (här resursekvivalens), samt en mer övergripande diskussion om spridningseffekter och målkonflikter. I mer detalj ser uppläggning av denna bok ut på följande sätt. Föreliggande kapitel ger en översiktlig bild av metodiken och dess grundvalar; det sammanfattar några grundläggande förklaringar till varför metoden kan ge ett värdefullt beslutsstöd. I del II går vi så över till de praktiska frågorna och våra förslag till hur en CBA kan genomföras, dels med hjälp av en steg-för-steg beskrivning, dels med hjälp av en serie fallstudier. Del I och II är tänkt att ge en vägledning i ämnet och konkreta rekommendationer om hur vissa praktiska problem kan lösas. Det finns dock inget så praktiskt som en god teori och vi har därför sammanfattat, relativt utförligt, delar av den underliggande välfärdsteorin. Del III ger sålunda en introduktion till investeringsteorin, analys av små och stora projekt, analys av miljöprojekt samt dynamisk CBA i kontinuerlig tid. Del IV innehåller så de fem delar vi beskrivit ovan. Tillhopa ger boken en beskrivning av vad vi uppfattar som state-of-the-art när det gäller CBA som riktar sig mot miljö- och naturresursproblem. Lönsamhetsbedömningar som beslutsunderlag Företag, hushåll, kommuner, landsting, regering, riksdag, och inte minst läsaren av denna bok, fattar varje dag mängder av beslut. Det kan för vår egen del gälla mer eller mindre rutinmässiga saker, t.ex. hur vi ska ta oss till skolan eller jobbet. Vi ställs dock inte så sällan inför mer sammansatta och komplicerade valsituationer, t.ex. valet av bostad (hyra/köpa), utbildningsväg eller hur pensionssparandet ska se ut. Gemensamt för snart sagt alla beslut är att vi försöker skaffa oss en uppfattning om vad konsekvenserna kan bli av varje givet handlingsalternativ. Låt oss ta val av bostad som ett exempel. Beslutet grundas förmodligen på en beräkning av vad en ny bostad kostar per månad och en bedömning av hur en ny bostad påverkar vår livskvalitet. Vi jämför kostnaden för att hyra bostad med vad det kostar att köpa och funderar över en mängd olika egenskaper vad gäller själva bostaden, men också bostads området, närheten till jobb och skola och så vidare. beslutsprocessen kokar ned till två frågor: vad kostar det? och vad är det värt? ; vi väger på något sätt ihop för- och nackdelar när vi fattar ett beslut. Vi är förmodligen mest vana vid att ekonomiska kalkyler tillämpas av företag. Enligt grundläggande ekonomisk teori väljer företaget ett investeringsalternativ som maximerar vinsten (vilket också kan innebära att företaget avstår från investeringen, om det alternativet ger högre vinst). Vi kan även i detta fall tänka på beslutsproblemet i termer av två enkla frågor, vad kostar investeringsalternativet? och vad är det värt?. Investeringskalkylen blir en del av beslutsunderlaget som hjälper företaget att fatta ett beslut. Beslutsunderlag behövs även i offentlig sektor. Där fattas dagligen många beslut som berör medborgarna på olika sätt. Det kan gälla nya lagar och regleringar, investeringar i infrastruktur eller prioriteringar inom sjukvården och 7

skolan. Skattebetalarna, och för den delen alla invånare i ett land, ett län eller en kommun, är måna om att offentliga medel används på bästa sätt. En naturlig fråga är vilka beslutsunderlag förtroendevalda och andra i offentlig förvaltning behöver för att fatta bra beslut. I offentligt beslutsfattande har kraven på konsekvensanalyser funnits en längre tid. I faktaruta 1 finns några relevanta lagtexter. Av förordning (SFS 2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning framgår att myndigheter som beslutar om föreskrifter eller allmänna råd ska utreda konsekvenserna av dessa. Förordningen redovisar även vad en konsekvensutredning ska innehålla. Införandet av olika EU-direktiv i svensk lag har medfört explicita krav på att kvantifiera åtgärdsprograms konsekvenser i form av kostnader och nytta. Detta exemplifieras i faktaruta 1 utifrån de förordningar som baserar sig på EU:s vattenmiljödirektiv respektive havsmiljödirektiv. Faktaruta 1 Ur förordning (SFS 2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning 4 Innan en myndighet beslutar föreskrifter eller allmänna råd, ska myndigheten så tidigt som möjligt 1. utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning, och 2. ge statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer, näringslivet och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen. Innebär det fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada om en föreskrift inte beslutas, får det som sägs i första stycket vidtas efter beslutet. 6 En konsekvensutredning ska innehålla följande: 1. en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2. en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, 3. uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 4. uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen, 5. en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och 6. en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Ur förordning (SFS 2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön 6 kap., 6 En sådan analys av åtgärdsprogrammets konsekvenser som avses i 5 kap. 6 tredje stycket miljöbalken skall innehålla en bedömning av såväl de ekonomiska som de miljömässiga konsekvenserna av åtgärderna, varvid kostnader och nytta skall kvantifieras. Ur förordning (SFS 2010:1341) om havsmiljön 25, åttonde stycket [Åtgärdsprogrammen ska] innehålla en bedömning av såväl de ekonomiska som de miljömässiga konsekvenserna av varje åtgärd med en kvantifiering av åtgärdernas kostnader och nytta. 8

Det finns alltså ett behov av att beräkna konsekvenser av handlingsalternativ i offentlig sektor. I samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar genomförs sådana beräkningar och de kan således fungera som ett beslutsstöd. Även för offentligt finansierade investeringsalternativ är det naturligt att ställa frågorna vad kostar det? och vad är det värt?. I ett samhällsekonomiskt perspektiv bör vi dock lägga till frågan för vem?. Erfarenheten visar att offentliga åtgärder, till exempel en infrastrukturinvestering, allt som oftast innebär fördelar för vissa (kortare restider?), men nackdelar för andra (en järnväg dras så att en familj tvingas flytta). Dessa så kallade fördelningseffekter är viktiga att belysa i en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning. Men vad menas egentligen med lönsamhet i ett samhällsekonomiskt sammanhang? Svaret på den frågan beror på vad det underliggande målet antas vara, vilket i sin tur leder till följdfrågan om samhället har något i sammanhanget relevant mål och hur detta i så fall bestäms. Riksdagen har antagit 16 miljömål, utöver ett stort antal andra politiska mål, och de kan tänkas konkretisera den mer abstrakta målformuleringen i samhällsekonomisk analys, där målet är att maximera samhällets välfärd. Exakt vad som skall avses med samhällets välfärd och i vilken mening det är ett meningsfullt mål, får vi lämna till del III för en mer detaljerad diskussion. Vi säger helt enkelt att Alternativ A är bättre än alternativ B om samhällets välfärd är högre med A än med B; för den läsare som inte har några utan förkunskaper i ekonomi är detta påstående i det närmaste en tautologi. Men även läsare med extremt djupa kunskaper i såväl ekonomi som filosofi kan vara skeptiska mot detta välfärdstänkade, som t.ex. Amartaya Sen (se t.ex. hans Nobelföreläsning från 1998). För att komma vidare i det här kapitlet, är vi dock tvungna att acceptera utgångspunkterna för analysen; samhällets nytta bestäms av de olika hushållens nytta. Ett hushålls nytta beror av konsumtion av varor och tjänster, miljökvalitet, hälsotillstånd, och så vidare. I del III går vi kortfattat igenom begreppsapparaten och förklarar i mer detalj vad som menas med nytta i detta samman hang. Principen att vi i en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning vill mäta nytta/välfärd är dock så grundläggande att vi återkommer till den på många ställen i boken. Benjamin Franklin och beslutsstöd Benjamin Franklin (1706-1790), statsman, uppfinnare, ekonom, etc. fick en gång en fråga om hur han går till väga när han ska fatta svåra beslut. I ett brev utvecklade han sin prudential algebra (ungefär klok kalkyl). When those difficult cases occur, they are difficult, chiefly because while we have them under consideration, all the reasons pro and con are not present to the mind at the same time... To get over this, my way is to divide half a sheet a paper by a line into two columns; writing over the one Pro, and the other Con. Then I put down under the different heads short hints of the different motives for and against the measure. I endeavor to estimate their respective weights; where I find one on each side that seem equal, I strike them both out. If I find a reason pro equal to two reasons con, I strike out three and thus proceeding I find at length where the balance lies... And, though the weight of reasons cannot be taken with the precision of algebraic quantities, yet when each is thus considered, separately and comparatively, and the whole lies before me, I think I can judge better, and am less liable to take a rash step... (http://www2.nature.nps.gov). 9

Franklins resonemang har många likheter med en samhällsekonomisk kalkyl. Han listade således för- och nackdelarna i två kolumner och försökte sedan vikta ihop dem, vilket i grova drag är grundprincipen i varje ekonomisk kalkyl, den samhällsekonomiska inkluderad. Franklin uppfattade tydligt sin kalkyl som ett beslutsstöd (och inte som det enda avgörande för sitt beslut), vilket vi också gör här. Icke desto mindre genomförs många offentligt finansierade åtgärder trots att de enligt kalkylerna inte är samhällsekonomiskt lönsamma. Kritiken mot detta har, på goda grunder, varit hård. Ingemar Ahlstrand 1 ger flera exempel på detta. Beräkningar kring olika regleringars kostnader i USA visar på dramatiska skillnader, i termer av kostnader per sparat liv. Medan vissa regleringar kostar några tusentals dollar finns det andra som kräver hundratals miljarder dollar per sparat liv. Förklaringar till varför olönsamma åtgärder genomförs saknas inte. Åtgärderna kan t.ex. vara delar av större politiska överenskommelser, en frukt av framgångsrik lobbyverksamhet eller en följd av att oberoende kalkyler givit olika resultat, beroende på antaganden. Oavsett sambandet mellan kalkylens utfall och ett senare beslut, ger en samhällsekonomiska lönsamhetsbedömning en utgångspunkt för en allmän diskussion och debatt i varje enskilt fall. Beslutsfattaren kan då koncentrera sig på att motivera varför åtgärden genomförs trots att lönsamhetskalkylen visar på ett negativt netto. Att synliggöra hur medborgarna påverkas av offentliga beslut är en av metodens stora fördelar. Fakta läggs fram som var och en kan ta del av. CBA, KNA, KBA och andra förkortningar Med samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar menar vi den typ av analys som på engelska kallas cost-benefit analysis. Vi använder förkortningen CBA, eftersom en naturlig svensk förkortning saknas. Huvudanledningen är att benefit är svåröversatt. Därför har man även på svenska talat om costbenefitanalyser. Vidare har kostnads-båtnadsanalys använts som svensk benämning på CBA, men en vanligare översättning är kostnads-nyttoanalys (jfr t.ex. Mattsson 2006, Naturvårdsverket 2004, Nationalencyklopedin (http://www.ne.se/kostnads-nyttoanalys)). Nytto avser i denna översättning alltså benefit, vilket även gäller hur begreppet har översatts juridiskt; i EU:s havsmiljödirektiv (Direktiv 2008/56/EG, artikel 13, punkt 3) har cost-benefit analyses översatts som kostnads-nyttoanalyser. Observera att det dock finns en viss risk för feltolkningar, eftersom nytta även kan översättas med utility. Exempelvis använder vissa hälsoekonomer cost-utility analysis, som inte uttrycker utility monetärt. Oavsett benämning är det väsentliga att CBA skiljer sig från kostnadsintäktsanalys, som avser en analys av flödet av kostnader och intäkter för olika aktörer, t.ex. för ett företag. För att komplicera bilden finns även begreppet 1 Ahlstrand, A. (1995) Från särintresse till allmänintresse, SNS Förlag. 10

samhällsekonomiska konsekvensanalyser/-beskrivningar, som vi tolkar som en CBA i vilken det ingår en beskrivning av de ekonomiska (inklusive finansiella) konsekvenserna för olika berörda aktörer, t.ex. allmänheten, företag, kommuner och staten. Med andra ord, att genomföra en CBA inklusive fördelningsanalys är enligt vårt sätt att se ett lämpligt sätt att genomföra en samhällsekonomisk konsekvensanalys. Olika lönsamhetskalkyler En lönsamhetskalkyl kan göras med olika utgångspunkter och syften. För kommunalekonomen kan det vara väsentligt att belysa hur en företagsetablering påverkar kommunens skatteintäkter och kostnader i övrigt. För staten är det också av stor betydelse att veta hur budgetsaldot förändras av någon offentligt finansierad åtgärd. I den privatekonomiska kalkylen är givetvis kostnader och intäkter av central betydelse. Det är väsentligt att hålla isär dessa olika kalkyler. Det är viktigt att förstå varför, exempelvis, samhällsekonomisk lönsamhet inte är samma sak som statsfinansiell lönsamhet. Återigen kan vi använda den grundläggande principen för att förstå detta; vi fokuserar hur individers nytta påverkas av ett projekt, inte primärt hur statens budgetsaldo förändras. På samma sätt är inte kommunalekonomisk lönsamhet detsamma som samhällsekonomisk. De fundamentala skillnaderna mellan privat- och samhällsekonomisk lönsamhet skall vi nu kortfattat repetera, eftersom de oftast betraktas som grundläggande motiv till CBA. Motiven för CBA Ett traditionellt sätt att motivera metoden är att utgå ifrån en perfekt marknadsekonomi och avvikelserna från en sådan. En perfekt marknadsekonomi är en teoretisk konstruktion som beskriver hur en ekonomi fungerar under idealiserade förhållanden. En viktig egenskap hos en sådan ekonomi är att de privat- och samhällsekonomiska lönsamhetskalkylerna sammanfaller. Vad som är bra för Volvo, är också bra för Sverige. En osynlig hand styr fördelningen av resurser med hjälp av ett prissystem så att företagen på billigast möjliga sätt producerar det konsumenterna vill ha. I en sådan ekonomi ger marknadspriserna korrekt information om hur konsumenterna värderar en vara och vad det kostar att producera den (i termer av värdet av resurser som kunde användas till att producera en annan vara eller tjänst). Vi förklarar hur detta fungerar i mer detalj i del III. Ett marknadsmisslyckande innebär att priserna inte längre fungerar som perfekta informationsbärare. CBA är i den meningen en utvidgad privatekonomisk kalkyl; befintliga priser korrigeras där så är nödvändigt och kalkylen kompletteras med nyttigheter som värderas av hushållen men saknar pris. Här följer en sammanfattning av de vanligast förekommande marknadsmisslyckandena i litteraturen och exempel på vad de har för implikationer för samhällsekonomisk kalkyl. 11

Några Motiv för CBA Externaliteter: En externalitet (som kan vara positiv eller negativ) är en effekt av produktion eller konsumtion som påverkar någon annans konsumtion eller produktion, och inte avspeglas i marknadspriserna. I en CBA kompletteras ofta en privatekonomisk kalkyl med information kring värdet av externa effekter. Kollektiva varor: En kollektiv vara innebär att min konsumtion av varan inte påverkar din. Exempel: radiosignaler. Innebär ofta i en CBA att värdet av en icke-marknads prissatt vara inkluderas, till exempel värdet av en förstärkning av polisen. Stordriftsfördelar: Fallande genomsnittskostnader i produktion av en vara. Exempel: järnvägstransporter. Innebär att den samhällsekonomiskt korrekta prissättningen ger privatekonomiska förluster (därför att marginalkostnaden är mindre än genomsnittskostnaden, se nedan). Arbetslöshet: Motiverar ett pris på arbetskraft som skiljer sig från marknadslönen, dvs. arbetskraftskostnaderna korrigeras relativt den privatekonomiska kalkylen. Imperfektioner på kapitalmarknaden: Exempel: skillnader mellan in- och utlåningsränta. Innebär bland annat att det blir problem att välja diskonteringsränta, om man förlitar sig på det sk nuvärdeskriteriet. Vissa typer av skatter: s.k. icke-effektivitetsbetingade skatter, t.ex. löneskatter och moms. I en CBA kan en vara eller tjänst tas upp inklusive eller exklusive skatt. En slutsats av detta resonemang är att det vara fullt motiverat att ett företag går med förlust ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Vem som skall täcka förlusterna, och hur finansieringen skall gå till, är i och för sig ett intressant, men separat, problem. Kort historik Den franske ingenjören Dupuit (1804-1866) anses vara den som lade grunderna till vad vi idag kallar CBA. Dupuit var en mycket framgångsrik student och blev i unga år chefsingenjör med ansvar för infrastrukturfrågor. Den uppfinningsrike ingenjören blev så småningom dekorerad 1843 för sina insatser inom ingenjörsskrået. Han hann dessutom med att skriva tre uppsatser om det samhällsekonomiska värdet av infrastruktur, särskilt broar, som kom att lägga grunden till välfärdsanalysen i ekonomisk teori. Dupuit ansåg att det fanns en skillnad mellan den privat- och den samhällsekonomiska vinsten av en bro. Den senare är mindre än den förra och därmed byggs för få broar om de bara byggs när de är privatekonomiskt lönsamma. Ett företag som äger en bro kommer i praktiken att sätta ett pris på överfarter och göra en viss vinst på bron. Dupuit menade att den samhällsekonomiska analysen måste utgå från den marginella nyttan av broöverfarter. Dupuit antog vidare att den marginella nyttan minskar med ökad konsumtion. Han insåg att det fanns en nära koppling mellan marginell nytta och efterfrågekurvan (den kurvan beskriver sambandet mellan pris och antalet överfarter i detta exempel). Beväpnad med sitt marginalnyttekoncept kunde Dupuit summera marginalnyttorna och därmed få fram samhällets totala nytta av en brokonstruktion. Dupuits analys kan förenklat förklaras på följande sätt. 12

Konsumenterna kan ordnas i en kö, där den som står först har störst nytta av bron, den som står på andra plats har näst högst nytta också vidare. Om priset är lägre än den enskilde personens marginalnytta (uttryckt i pengar), väljer just den personen att åka över bron. Detta påstående kommer att vara sant för fler i vår kö ju lägre priset är. Om priset sätts till noll maximeras den totala nyttan, därför att vi då får flest överfarter. Ett företag kan givetvis inte sätta ett nollpris och kommer att lämna kvar de som inte vill betala priset för en broöverfart på ena sidan stranden. Ur samhällets synpunkt blir det en nyttoförlust (inte minst för de som blir kvar på andra sidan ) om priset inte sätts till noll. Egentligen menade Dupuit att priset skulle sättas till marginalkostnad. Den kostnaden är noll i fallet med en bro (exklusive förslitning och eventuell köbildning). När bron väl är byggd, används väsentligen inga resurser som har alternativ användning i samhället till en broöverfart. Problemet med det privatekonomiska synsättet är att priset sätts till genomsnittlig kostnad och att det täcker ägarens kostnad (inklusive vinst på insatt kapital). Ur samhällets synpunkt blir det då för få överfarter. Dupuits idé förblev länge okänd. En engelsk ekonom, Alfred Marshall (1824-1924), vidareutvecklade Dupuits tankar i sin Principles of Economics, en bok som tillhör nationalekonomins klassiker. Marshall, en brilliant matematiker, betraktades i slutet av 1800-talet som världens ledande ekonom (och var lärare till A.C. Pigou och John Manyard Kenyes, vilka bägge förvaltade sin mentors ställning på ett framgångsrikt sätt). Särskilt viktigt var det konsumentöverskottsbegrepp som Marshall vidareutvecklade. Se vidare del III för en diskussion av begreppet. Marshall kom att bidra med utveckling och introduktion av många andra begrepp som idag rutinmässigt används. Marshalls diskussioner av konsumentöverskott (och det nära besläktade producentöverskottsbegreppet) var inte fullständiga, men tillräckligt viktiga för att idag ingå i snart sagt alla grundläggande kurser i nationalekonomi och definitivt i en bok kring CBA. I USA har CBA tillämpats sedan 1930-talet för offentliga projekt. Den s.k. Flood Control Act från 1936 anges ofta som en startpunkt för den praktiska tillämpningen. Den fastslog att älvreglering ( flood control ) var av allmänt välfärdsintresse. Statens uppgift var att förbättra älvarnas framkomlighet om intäkterna var större än kostnaderna. En mycket viktig princip fastslogs, nämligen att välfärdsvinsterna (intäkterna) skulle räknas oberoende av vem som gagnades. Någon definition av vad som skulle menas med samhällsekonomiska intäkter gavs dock inte i Flood Control Act. Två engelska ekonomer, Sir John Hicks (1904-1989) och den ungerskfödde, men i England verksamme, Baron Nicholas Kaldor (1908-1966), föreslog runt 1940 kriterium för samhällsekonomisk lönsamhet som fortfarande är standardverktyg i CBA. Vilfredo Pareto hade tidigare föreslagit att det enda objektivt rimliga sätt att avgöra om en investering var samhällsekonomiskt lönsam är om åtminstone någon får det bättre utan att någon annan får det sämre. Hicks och Kaldor föreslog ett sätt att komma runt detta restriktiva kriterium genom sina kompensationskriterium. De ansåg, lite slarvigt uttryckt, 13

att om ett projekt gynnade vinnarna så mycket att de potentiellt kan kompensera förlorarna (och fortfarande få det bättre), är projektet lönsamt. Idén kokar ned till att helt enkelt summera samhällsekonomiska intäkter och kostnader i ett givet projekt. Det innebär således att vem som bär kostnaden eller kan tillgodogöra sig intäkten inte är av primärt intresse. Den grundläggande idén fanns egentligen i ett klassiskt papper av Hotelling (1938). Med dessa grunder lagda kom senare teori- och metodutveckling att väsentligen fokusera de empiriska frågorna. Utvecklingen av metoder för att mäta nytta i monetära termer har varit särskilt stark under senare år. Men ett antal viktiga teoretiska bidrag har också kommit sedan Hicks och Kaldors arbeten. Flera av dessa var viktiga kritiska undersökningar av konsumentöverskottet som mått på samhällsnytta. Paul Samuelson, en av våra mest betydelsefulla ekonomer, menade att konsumentöverskottet inte var ett bra mått av samhällsnytta, därför att ett grundläggande antagande (som bland annat Marshall gjorde) sannolikt inte var uppfyllt i praktiken. Mer om detta i del III. Ett annat väsentligt bidrag gjordes av Lipsey & Lancaster kring teorin om så kallade andra-bästa världar. De visade att en samhällsekonomiskt lönsam åtgärd på en marknad inte nödvändigtvis ger en total samhällsekonomisk vinst, om det samtidigt existerar avvikelser från samhällsekonomiskt optimum på andra marknader. Detta, på sätt och vis, icke intuitiva resultat innebär ju att välfärdsanalyser på en marknad bör tolkas med en viss försiktighet. Senare forskning har dock visat att Lispsey & Lancasters insikt beror på avståndet mellan sektorerna; om vi vill titta på mobilfabriker, behöver vi inte analysera hur en investering i en sådan fabrik påverkar marknaderna för, låt oss säga, tonfisk. Kenneth Arrow visade i början av 1950-talet ett fundamentalt resultat om beslutskriterium i ett samhälle. Han visade att det inte fanns något konsistent sätt att konstruera samhälleliga preferenser, givet att besluten fattas på grundval av individers preferenser. Eftersom CBA baseras på en ihopvägning av individers nytta är Arrows slutsats intressant. Icke desto mindre tolkas Arrows s.k. omöjlighetsteorem bäst i termer av möjligheterna att konstruera en konstitution utifrån individers preferenser; resultatet kan tolkas så att vi får nöja oss med att ha en diktator som självsvåldigt fattar beslut om hur alternativen skall rangordnas. Paul Samuelson menade för övrigt att det inte finns någon egentlig koppling mellan Arrows teorem och den samhälleliga välfärdsfunktion som är en grundbult i CBA. Utvecklingen i USA, som kom att bli ledande, fortsatte med en precisering av kalkylmetodiken, byggd på de teoretiska landvinningarna inom välfärdsekonomin på 1930- och 1940-talet. Tre mycket viktiga verk för den fortsatta tillämpningen publicerades 1958; Eckstein (1958), Krutilla & Eckstein (1958) och McKean (1958). I böckerna gavs precisering av begreppet samhällsekonomisk intäkt, där det fastslogs att den ska mätas som nytta (översatt till pengar). Samhällsekonomisk kostnad mäts som alternativkostnad, vilken definieras som värdet av de resurser som undanträngs från alternativ användning till följd av ett projekt. Fördelningsfrågor uppmärksammades särskilt och förslag gavs till hur intäkter och kostnader borde viktas, med hänsyn tagit till hur projekt gagnade 14

rika och fattiga. Dessa förslag till fördelningsvikter utvecklades i mer detalj i manualer som publicerades i början av 1970-talet, med fokus på utvecklingsländernas problem. Se till exempel Dasgupta et al (1972), Little & Mirrlees (1974) och Squire & van der Talk (1975). I slutet av 1960-talet publicerade den s.k. Roskill-kommissionen den sanno likt mest omfattande kalkyl som hittills genomförts. Kommissionen brottades med frågan om en tredje London-flygplats (förutom Heathrow och Gatwick). På grundval av analysen föreslogs att en ny flygplats skulle placeras i Cublington, ett förslag som inte accepterades. Efter flera turer bestämdes slutligen att flygplatsen skulle byggas i Stanstead. Enligt President Reagans Executive Order 12291 från 1981 krävs i USA att alla statliga organ analyserar kostnader och intäkter av nya lagar och beslut. Den har senare följts av President Clintons Executive Order 12866 som specifikt gäller kraven på kalkyler för regleringar med årlig effekt som överstiger 100 miljoner USD. I samband med detta framställde det amerikanska naturvårdsverket (EPA) och andra statliga myndigheter nya manualer kring hur den samhällsekonomiska analysen skulle bedrivas. Det s.k. Amsterdamfördraget från 1999 innebär att samhällsekonomiska intäkter och kostnader skall bedömas i särskild ordning när det gäller miljöpolitiska beslut av medlemsländerna. Efterfrågan växer starkt inom EU på denna typ av information och en manual har nyligen publicerats. Den moderna teoriutvecklingen har kommit att handla mycket om dynamik. Ett stort antal arbeten har fokuserat lämpliga sätt att hantera miljö- och naturresurser. Forskningen har ofta handlat om huruvida nationalprodukten kan avspegla nyttoförändringar om den justeras för att ta hänsyn till förslitning av naturresurser och miljöskador. Slutsatserna därifrån har en direkt koppling till investeringar i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Se Löfgren & Li (2010) för en nyligen gjord översikt. Utvecklingen i Sverige I Sverige har CBA en lång tradition. Den första avhandlingen i nationalekonomi vid Umeå Universitet (av Åke Dahlberg) i början av 1970-talet var ett bidrag till metodutvecklingen på området. Vägverkets metoder för att prioritera bland vägprojekt finns beskrivet i en utredning från 1969 (Vägplan 70, SOU 1969:56,57). På 1970-talet gjordes flera samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar, till exempel inom arbetsmarknadspolitiken, hälso- och sjukvårdsområdet, högre utbildning, miljö och vissa industriprojekt (se Mattsson (1979)). Den måhända mest uppmärksammade av de tidiga kalkylerna gällde Stålverk 80, ett förslag till nytt stålverk i Luleå som Riksdagen godkände i en proposition från 1974. Detta föregicks av en tidigare diskussion kring värdet av att förädla Kirunamalmen i större utsträckning. Den samhällsekonomiska bedömningen av Ruist et al (1975) kom att bli betydelsefull för beslutet att skrinlägga planerna på ett nytt stålverk i Luleå.1970-talets slut blev också en slutpunkt för CBAs (första) guldålder. Måhända reflekterade det minskade intresset en förändring av samhällsdebatten där kollektiva lösningar premierades mindre än privata initiativ. Metoden betraktades alltmer som en social 15

ingenjörskonst och en produkt av en svunnen tid. 1990-talet kom dock att bli något av början på en ny guldålder i Sverige för välfärdsmätningar, om inte direkt för tillämpningar av kalkylmetoden. Prissättning av miljökvalitet kom sålunda att bli föremål för ett flertal avhandlingar på 1990-talet. Inom arbetsmarknadspolitiken utvecklades nya empiriska metoder för att utvärdera arbetsmarknadspolitiska program. Under tiden fortsatte den mer eller mindre rutinmässiga utvärdering av infrastrukturinvesteringar med ett flertal mycket uppmärksammade större projekt (Arlandabanan och Botniabanan är två kända exempel). Även om forskningsarbetet i någon bemärkelse varit mycket aktivt på senare tid vad gäller metodutveckling, har metoden inte varit allmänt tilllämpad. I början av 2000-talet var det endast en tredjedel av 30 tillfrågade myndigheter som använde CBA och endast 10 procent (3 st) använde metoden regelbundet: dåvarande Vägverket, Banverket, och Statens Institut för Kommunikationsanalys (SIKA). På senare år har intresset för metoden ökat, bl.a. på grund av kraven i EU-direktiv (jfr faktaruta 1), och olika myndigheter har tagit initiativ som stödjer användningen av CBA i miljösammanhang, se t.ex. Trafikverkets ASEK-arbete och Naturvårdsverket (2009a, 2011). He jett man fäl begrip att he ä samhällsekonomiskt åt helviti å lägg ne flottninga Det kan vara intressant att se på ett tydligt exempel hur skillnader mellan privat- och samhällsekonomisk lönsamhet kan ge förvånande slutsatser om ett projekts lönsamhet. Per-Olov Johansson och Karl-Gustaf Löfgren gjorde 1982 en utredning av förutsättningarna för fortsatt flottning (Johansson, P.-O. & K.-G. Löfgren (1982) Samhällsekonomiska Aspekter på Valet av Transportsätt längs Uman, Arbetsrapport, Inst. För Skogsekonomi, SLU-Umeå.}. Författarna jämförde ett antal tänkbara alternativ för timmertransporter, inklusive fortsatt flottning längs älven. Alternativen var transport med timmerbil, i ett fall kombinerat med tågtransport. Eftersom stockarna trots allt transporteras mer eller mindre gratis (och miljövänligt) längs älven (oaktat en del rensningskostnader), ger en första anblick vid handen att fortsatt flottning är ett vettigt samhällsekonomiskt alternativ. Andra transportalternativ innebär vägförslitning, förhöjda olycksrisker och andra negativa externaliteter förknippade med vägtransporter. Eventuellt är flottningen arbetsintensiv och därför dyrbar ur företagsekonomisk synpunkt. Men om de som arbetar i flottningen antas vara arbetslösa i alternativfallen, tränger fortsatt flottning inte ut någon produktion. Så låt oss därför, liksom Johansson & Löfgren, anta att så är fallet. I ett sådant fall tycks flottningsalternativet vara än mer lönsamt än de andra alternativen, sett med samhällsekonomiska glasögon. Den måhända förvånande slutsatsen var dock att fortsatt flottning inte var samhällsekonomiskt motiverad, väsentligen därför att den tränger undan elproduktion. Stockarna måste helt enkelt förbi bla Stornorrfors kraftstation, och med dessa stockar följer också potentiell elproduktion. Den relevanta förlusten (kostnaden) är inte vad det kostar i Stornorrfors att producera el, utan vad konsumenternas betalningsvilja för den undanträngda elproduktion är. Den (marginella) betalningsviljan kan vi direkt avläsa på elmarknaden (marknadspriset på el). Värderas den undanträngda elen på detta sätt är flottningen inte lönsam, enligt Johansson & Löfgrens kalkyler. Utredningen ledde till en hel del debatt i lokalpressen. Den debattör som citeras ovan, fastslog helt enkelt att vem som helst borde inse att det är samhällsekonomiskt felaktigt att lägga ned flottningen. I detta fall gav dock sunt förnuft en felaktig slutsats. Flottningen kom senare att läggas ned. 16

Vad är den samhällsekonomiska vinsten av att arrangera OS i Stockholm? Enligt en rapport skulle OS arrangerat i Stockolm ge många miljarder i omsättningsökning via olika byggprojekt och ett inflöde av turister. Vidare anses 12 miljarder i ökade skatteintäkter vara en annan positiv samhällsekonomisk vinst av OS-projektet. Kritiker av rapporten, t.ex. Professor Lars Hultkrantz, pekade på att kalkyltekniken skulle leda till att en storbrand också skulle vara samhällsekonomiskt lönsam. (TT Sport 1995-12-17}. Återuppbyggnad efter en brand ger en omsättningsökning och ökade skatteintäkter, men det innebär givetvis inte att en storbrand skulle vara samhällsekonomiskt lönsam. Visserligen torde ett OS ge Stockholmsområdet nya byggnader, men de resurser som används till detta har en alternativ användning. Att ett projekt ger skatteintäkter är intressant för en kommun eller för statskassan, men innebär inte per automatik att projektet blir samhällsekonomiskt lönsamt. Kritiken av CBA Metoden saknar inte kritiker, se t.ex. Hanleys översikt för en närmare diskussion, Hanley (2001). Bland kritikerna kan filosofen Sagoff (2008), ekonomen Bromley (1990) och ekonomen Nyborg (2002) vara läsvärda. Se även t.ex. Hansson (2007) och Hausman och McPherson (2006). En av de mer framstående kritikerna är nobelpristagaren i ekonomi, James Buchanan, som menar att CBA innehåller för stora inslag av subjektiva värden. Andra ekonomer är skeptiska mot precisionen i välfärdsmätningar och rent allmänt mot vissa av de empiriska metoder som använts. Den kritik som hörs mest härrör dock normalt från andra än ekonomer. Här följer en sammanfattning av några invändningar som ofta görs: avspeglar bara den gällande (och orättvisa) inkomstfördelningen } demokratiskt tillvägagångssätt I en CBA försöker vi mäta välfärdseffekter. Detta handlar om hur människor påverkas, dvs. utgångspunkten är ett antropocentriskt etiskt perspektiv, inte ett biocentriskt som t.ex. djupekologi (Naess, 1981). Fokuseringen på effekter i en CBA är vidare förenlig med en konsekvensetisk (utilitaristisk) utgångspunkt, som dock kan kontrasteras mot pliktetik. Med en pliktetisk utgångspunkt sker inte bedömningen av om handlingar är bra eller dåliga utifrån deras konsekvenser, utan utifrån om de är i enlighet med befintliga plikter. Se t.ex. Tännsjö (2000) för en genomgång av konsekvensetik, pliktetik och 17

annan normativ etik. För CBA handlar det här i praktiken om vad som är en rimlig domän för en CBA en CBA som försöker utvärdera ett projekt som i sig själv eller vars konsekvenser handlar om något som går stick i stäv mot vad som generellt anses vara heligt kan bli orimlig eller åtminstone kontroversiell. Vidare försöker en CBA så långt möjligt översätta välfärdseffekterna till en gemensam enhet, t.ex. pengar. En inte ovanlig kritik är att det inte är möjligt att mäta alla välfärdseffekter i pengar. Kritiker anser ofta att vi helt enkelt inte kan sätta ett rimligt värde på, låt oss säga, ett sparat (statistiskt) liv. Den kritiken är intressant om vi uppfattar den som en kritik av mätmetodernas precision, dock inte om den gäller valet av enhet. Att vi använder enheten pengar är egentligen bara en bekvämlighetsfråga och kalkylernas logik bygger inte på att vi använder just denna enhet. Det är fullt rimligt att kritisera funktionaliteten hos en viss termometer om den mäter temperaturen på ett oprecist sätt, men inte lika rimligt att kritisera samma termometer för att den mäter temperatur i, säg, Kelvingrader snarare än Celsiusgrader. 2 En annan kritik går ut på att själva summeringen av olika typer av kostnader och intäkter är ett problem. En kritiker frågade sig till exempel Hur kan man addera riktiga kostnader till konstiga kostnader, t.ex. olägenheter av buller, som man aldrig betalar ut? Svaret är relaterat till den grundläggande principen om välfärdsmätning; målet är, som redan nämnts, att räkna på hur välfärd förändras av olika projekt. Välfärdsförändringar kan översättas i t.ex. pengar och på så vis summeras ihop. Om vi begränsade oss till kostnader som direkt är synliga i ett vanligt bokslut skulle vi aldrig kunna räkna hem projekt som bidrar till välfärdsökningar i vidare bemärkelse. Möjligen bottnar denna kritik i en finansieringssyn på CBA, eller föreställningen att samhällsekonomiska kalkyler är begränsade till varor och tjänster som redan är prissatta. En betydligt djupare kritik av CBA gäller diskontering. Varje investeringsprojekt ger intäkter och kostnader i framtiden, och dessa måste räknas om till vad de är värda idag. Se vidare del III, kapitel 1. De flesta människor sätter ett högre värde på att få 100 kr idag, jämfört med att få 100 kr om 10 år. Denna otålighet är ett grundläggande motiv till diskontering. Att inte diskontera innebär att varje krona tilldelas samma värde, oavsett om kronan utfaller om 1, 5, 10, 100, 1000 eller 10000 år. Ett projekt som ger en vinst på +1 kr om ett år förkastas utan diskontering till förmån för ett projekt som ger 1 kr och 1 öre i vinst om 10000 år. Varje val av diskonteringsränta, inklusive valet att inte diskontera (räntan sätts till noll), innebär att vi väger olika generationers nytta mot varandra. Det finns dock inget invändningsfritt sätt att göra denna vägning. Det är dock viktigt att förstå att varje diskonteringssats, inklusive noll, innebär att man har valt en viss vägning av nutida och framtida nyttor. Att inte diskontera betyder alltså att man anser att just vägningen med en ränta lika med noll är den mest korrekta. 2 En problematik som CBA inte kan lösa är att även om två människor har samma inkomst så värderar de inte nödvändigtvis varje krona lika mycket. 18