STATENS STÖD FÖR KOMMUNALA BOSTADSÅTAGANDEN 1998-2005 OM BOSTADSDELEGATIONEN OCH STATENS BOSTADSNÄMND

STATENS STÖD FÖR KOMMUNALA BOSTADSÅTAGANDEN 1998-2005 OM BOSTADSDELEGATIONEN OCH STATENS BOSTADSNÄMND

Den vänstra bilden visar de klassiska trähusen i Porjus, Jokkmokks kommun. Statens bostadsomvandling AB. Den mittersta bilden visar rivningar i Hagfors kommun. Hagforshem AB. Den högra bilden visar öppna ytor där det tidigare stått huskroppar. Området har blivit ljusare och mer tillgängligt. Munkfors kommun.

Förord Under de första åren på 1990-talet inträffade en rad förändringar i förutsättningarna för förvaltandet av fastigheter. Dessa förändringar kulminerade i en djup kris i det finansiella systemet. Krisen ledde till ett värdefall som påkallade kraftiga och kostsamma insatser från samhällets sida för att stödja de finansiella institutionerna. Effekterna av krisen träffade med viss fördröjning även kommunerna i deras egenskap av ägare eller garanter för stora delar av det bostadsbestånd som inte längre kunde bära sina kostnader och heller inte längre mötte någon efterfrågan. Statsmakterna beslutade år 1998 att inrätta en tillfällig stödordning för de mest utsatta kommunerna. En ny myndighet Bostadsdelegationen kunde efter prövning av varje särskilt fall lämna stöd för att hjälpa kommunerna att klara sina åtaganden för boendet. Bostadsdelegationens uppgifter övertogs fr.o.m. augusti 2002 av den nyinrättade Statens bostadsnämnd, samtidigt med att stödprogrammet gavs en långsiktigare utformning. När Statens bostadsnämnd nu avvecklas med utgången av år 2005 förs uppgiften över på Statens bostadskreditnämnd. Vi vill med denna slutrapport redovisa inriktningen och effekterna av den verksamhet som först Bostadsdelegationen och sedan Statens bostadsnämnd har bedrivit inom ramen för det uppdrag som statsmakterna lämnade år 1998. Rapporten har tagits fram inom Statens bostadsnämnds kansli. I arbetet har deltagit kanslichefen Urban Zetterquist samt ekonomerna Kaj Karlsson och Per-Olof Lundqvist Stockholm den 29 december 2005 Curt Persson Gunnar Björk Anita Johansson Lena Ludvigsson-Olafsen 1

2

Innehållsförteckning 1. Sammanfattning...5 2. Beskrivning av utgångsläget...9 2.1 Värdekrisen för den sena nyproduktionen...9 2.2 Den totala bostadstillgången sedan nyproduktionen avklingat...10 2.3 Utbud och efterfrågan på hyresbostadsmarknaden...10 2.4 Kommunernas borgensåtaganden...12 2.5 Kommunerna och kreditmarknaden...13 3. En ordning för hantering av kommunernas bostadsåtaganden etableras...15 3.1 Bostadsdelegationen...15 3.2 Kommundelegationen...16 3.3 Slutförandet av arbetet i Bostadsdelegationen...16 3.4 Fortsatta insatser för att stödja omstruktureringen av kommunala bostadsföretag...17 3.5 Statens bostadsnämnd...18 4. Utvecklingen under åren 1998-2004...19 4.1 Befolkningsförändringen...19 4.2 Bostadstäthetens förändring...20 4.3 Resultatutvecklingen i kommunerna...24 5. Kommunernas bärkraft...27 5.1 Bedömningen av stödinsatser...27 5.2 Stödets inriktning...28 5.3 Kommunens självrisk...29 5.4 Framåtsyftande bedömning...30 6. Stödgivningen...33 6.1 Processen...33 6.2 Villkoren...35 6.3 Eftervården...36 3

7. Stödets fördelning...39 7.1 Omfattning, storlek och fördelning...39 7.2 Befolkningsminskningen störst bland stödkommunerna...41 8. Stödets effekter...43 8.1 Företagen...43 8.2 Nyckeltal och betyg...44 8.3 Utfall...45 8.4 Slutsats...53 9. Läget vid avvecklingen av myndigheten SBN...55 9.1 Antalet lediga och övertaliga lägenheter...55 9.2 Uppskattningar av kommunernas återstående borgensåtaganden för bostadsrätter...58 9.3 Statens administrativa kostnader...62 10. Slutsatser...63 Bilaga 1 Sammansättning...65 Bilaga 2 Karta över Sveriges kommuner...66 Bilaga 3 Indelning av avtals- och avslagskommuner...68 Bilaga 4 Kommuntyper...70 Bilaga 5 Cirkulärbrev...72 Bilaga 6 Ärendeförteckning...81 Bilaga 7 Avtal i sammanfattning...84 4

1. Sammanfattning En oproportionerlig del av det bostadsbyggande som påbörjades under åren före fastighetskrisen skedde i kommuner med svag eller ingen befolkningstillväxt. Det gällde inte minst i upplåtelseformer som tidigare hade varit mindre vanliga i nyproduktionen privatägda hyresbostäder och bostadsrätter i småhus. Produktionskostnaderna var högt uppdrivna. Antalet lediga hyresbostäder sjönk stadigt för varje år. År 1990 fanns endast 3 600 lediga hyreslägenheter i hela landet, vilket motsvarade mindre än en kvarts procent av det totala beståndet av hyreslägenheter. När den finansiella krisen slog igenom på bred front fr.o.m. år 1991 ändrades balansen mellan utbud och efterfrågan på bostadsmarknaden mycket radikalt. Antalet tomma hyreslägenheter kulminerade år 1998 och nådde då över 62 000 lägenheter, med särskild koncentration till de industriorter där strukturomvandlingen hade slagit ut delar av de tidigare basnäringarna. Processen slog hårt mot kommunerna som ägare eller huvudmän till de allmännyttiga bostadsföretagen. Många kommuner var också kraftigt exponerade för förluster på bostadsrättsmarknaden. Kommunernas totala borgensåtaganden för andra än egna företag uppgick till ca 17 miljarder kr. Drygt hälften avsåg borgen för bostadsrättsföreningar. Finansinspektionen oroades av hur utvecklingen skulle påverka kommunkreditmarknaden och framhöll att tvivel på att en fordran på en kommun eller ett kommunalt företag kunde äventyra stabiliteten i det finansiella systemet. För regeringen stod det klart att staten måste medverka till att enskilda kommuner som råkade i ekonomiska svårigheter kunde fullgöra sina åtaganden. I en proposition våren 1998 föreslog regeringen en tillfällig stödordning för kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Stödet skulle prövas mot kommunens ekonomiska styrka och de anspråk som riktades mot den. Stöd kunde lämnas både för att rekonstruera kommunens bostadsföretag och för att avlösa kommunens borgensåtaganden för bostadsrättsföreningar. Statens och kommunens ömsesidiga åtaganden skulle regleras genom avtal. Uppgiften anförtroddes åt en särskild myndighet Bostadsdelegationen. Ett år senare inrättades sedan Kommundelegationen med uppgiften att lämna stöd till enskilda kommuner för det omställningsarbete som krävdes för att klara kravet på ekonomisk balans. De båda delegationerna arbetade i nära samråd med varandra. Hösten 2001 föreslog regeringen en mer långsiktig ordning för stödet för kommunernas bostadsåtaganden. Kostnaden för att omstrukturera företag som verkade i kommuner med vikande befolkningsunderlag borde i hög grad betraktas som en regionalpolitiskt betingad kostnad. Bostadsdelegationen avvecklades och uppgiften överlämnads till den nyinrättade Statens bostadsnämnd (SBN) som fick ett något vidare mandat än delegationen och också försågs med ytterligare några verktyg, främst inom kreditgarantiområdet. 5

Utvecklingen i kommunerna under de år som stödordningen har funnits har skilt sig kraftigt åt mellan kommuner av olika typ, i fråga om såväl befolkningens förändring, tillgången på bostäder och kommunkoncernens resultat. Skillnaderna är särskilt tydliga mellan kommuner med vilka avtal har träffats, kommuner som har ansökt om stöd men till vilka stöd inte har lämnats och övriga kommuner. När det gäller befolkningsförändringen är bilden entydig: avtalskommunerna har till skillnad från de övriga kommunerna upplevt en kontinuerlig befolkningsminskning under de sju åren. Takten i minskningen har dock dämpats påtagligt fr.o.m. år 2002. Bostadstillgången uttryckt som antalet bostäder per 100 invånare (bostadstätheten) har ökat påtagligt i sydöstra Götaland samt i Norrlands och Svealands inland, men är fortsatt låg i storstädernas kranskommuner och minskar från en mycket hög nivå i de egentliga storstadskommunerna. Resultatutvecklingen inom kommunerna visar samma bild som befolkningsutvecklingen: Avtalskommunerna har under de första åren av perioden haft en tydligt negativ utveckling av resultaten inom kommunkoncernen, medan resultaten fr.o.m. år 2001 är klart starkare. Enda undantaget är glesbygdskommunerna. Bedömningen av kommunernas förmåga att själva bära kostnaderna för sina bostadsåtaganden har grundats i huvudsak på en värdering av den förväntade utvecklingen för kommunen och av vilka möjligheter kommunen har att själv påverka denna utveckling. Finansiella och resultatmässiga nyckeltal har tillsammans inverkat på bedömningen, men inte var för sig haft någon avgörande betydelse. Vi kan konstatera att stödet i huvudsak har gått till kommuner som trots en hög utdebitering har väsentligt sämre resultat och lägre soliditet än avslagskommunerna och riket som helhet. Kommunerna med de största rekonstruktionsbehoven har fått det största stödet. Men också kommunerna själva har tagit ett betydande ansvar även deras insatser stiger med den totala kostnaden för rekonstruktionen. Bedömningen av bostadsföretagens utveckling har grundats på analyser av företagens kassaflöden och hur dessa kan förbättras. Den enskilt mest avgörande faktorn har varit att anpassa företagets utbud av bostäder till det långsiktiga behov som kan förutses. En nödvändig förutsättning för rekonstruktionsarbetet har varit att det har rått enighet mellan kommunen och SBN om vad som måste göras och hur rekonstruktionen skall genomföras. Resultatet har uttryckts i ett avtal mellan staten och kommunen. Avtalen har förenats med preciserade villkor om parternas åtaganden. Dessa har bl.a. inneburit att parterna under en övergångstid skall samråda om sådana förändringar i företaget som påverkar förutsättningarna för rekonstruktionen, att kommunen under samma tid inte får ta ut utdelning ur företaget och att staten skall ges insyn i företaget. Rekonstruktionerna och villkoren för dem har följts upp i en aktiv eftervård av avtalen. Mer än hälften av stödkommunerna är industrikommuner eller glesbygdskommuner. Framför allt är det brukskommuner i Bergslagsområdet och glesbygdskommuner i skogslänen som omfattas av stödet. De största stödbeloppen räknat per capita har tillfallit industrikommunerna, som också har de högsta rekonstruktions- 6

kostnaderna. Totalt omfattar avtalen åtgärder för ca 4,8 miljarder kr, varav ca 2,5 miljarder kr har finansierats med statligt stöd. Kommunerna har samtidigt getts möjligheter att avveckla borgensåtaganden för bostadsrättsföreningar om ca 1,4 miljarder kr. Inom ramen för den eftervård som SBN kontinuerligt bedriver har en särskild studie genomförts av stödets effekter för de rekonstruerade bostadsföretagen. Studien omfattar utvecklingen under åren 1998-2004 för i huvudsak samtliga företag för vilka kommunerna har sökt stöd. De rekonstruerade företagen har över lag fått en mycket bättre ekonomisk situation jämfört med när stödformen infördes. Det gäller i synnerhet anpassningen av balansräkningen till långsiktigt hållbara nivåer, givet företagens intjäningsförmåga. Intjäningsförmågan mätt som mervärdesavkastning eller hur nettointäkten förhåller sig till kostnaderna för finansieringen har genomgående förbättrats och med få undantag blivit positiv. Den ligger nu i paritet med vad som gäller i de företag som SBN eller delegationen inte ansett behöva statligt stöd. Det innebär samtidigt att de rekonstruerade företagen inte har rekonstruerats i överkant. Insatserna har samtidigt som regel varit tillräckliga. I ett mindre antal kommuner med fortsatt kraftigt negativ utveckling har dock rekonstruktionerna fördjupats genom tilläggsavtal till det redan träffade avtalet. För både de rekonstruerade företagen och de icke rekonstruerade företagen har den ekonomiska utvecklingen i omvärlden givetvis haft positiv betydelse t.ex. de kraftigt sjunkande räntorna och den minskade omflyttningen. Samtidigt har de negativa omvärldsförändringar varit väsentligt kraftigare i stödkommunerna än i andra kommuner. Att företagen trots dessa skillnader har utvecklats tämligen lika torde vara en effekt av rekonstruktionerna. När SBN avvecklas i december 2005 är läget väsentligt förändrat jämfört med vad som gällde då Bostadsdelegationen inrättades år 1998. Antalet övertaliga bostäder i de allmännyttiga företagen har minskat med 75 procent till inte fullt 8 300 lägenheter. Dessa lägenheter är fördelade på hälften av landets kommuner. I den andra hälften finns inga övertaliga lägenheter. Över hälften av de övertaliga lägenheterna finns i kommuner med färre än sex övertaliga lägenheter per 1 000 invånare. Engångskostnaden för att avveckla dessa lägenheter kan i genomsnitt uppskattas till mindre än 1 500 kr per invånare en kostnad som varje svensk kommun får anses kunna bära. Återstående knappt 4 000 övertaliga lägenheter är fördelade på 31 kommuner. Av dem ligger nära 1 900 i kommuner vilkas behov av stöd SBN nyligen har hanterat. Därmed återstår knappt 2 100 övertaliga lägenheter, fördelade på arton kommuner. Även kommunernas borgensåtaganden har minskat mycket kraftigt. De totala borgensåtagandena i kommuner vilkas behov inte redan har prövats av delegationen eller SBN ligger runt 5 miljarder kr. Mindre än en tiondel av detta belopp kan bedömas avse bostadsrättsföreningar, gälla åtaganden över 2 500 kr per invånare och fortfarande ligga i potentiella stödkommuner. 7

Kommunernas bostadsåtaganden är idag, med få undantag, inte längre något problem. Bostadsdelegationens och därefter SBN:s uppdrag kan i denna del anses vara fullgjord. Balansen kan emellertid lätt rubbas, beroende på bl.a. hur den fortsatta ekonomiska utvecklingen påverkar flyttströmmarna i riket. Uppföljningen av träffade avtal kommer därför fortsatt att vara en angelägen uppgift. När SBN nu avvecklas förs verksamheten med oförändrat regelverk över till BKN. Det innebär att BKN inte bara tar över ansvaret för eftervården av redan träffade avtal, utan också kommer att kunna möta nya behov när de eventuellt uppstår. 8

2. Beskrivning av utgångsläget 2.1 Värdekrisen för den sena nyproduktionen Det tillfälliga stödet för kommunernas bostadsåtaganden kom till i efterdyningarna till det tidiga 1990-talets omfattande finans- och fastighetskris. Upphovet till och erfarenheterna från denna kris har diskuterats i en rad artiklar och studier, bl.a. i tidskriften Ekonomisk debatt år 1998. De särskilda effekterna för bostadsmarknaden har redovisats senast i ESO-rapporten Staten fick Svarte Petter (Ds 2002:9). De mekanismer som låg bakom krisen kan här sammanfattas i avvecklingen av kreditregleringen år 1985, den efterföljande snabba expansionen av kreditgivningen, en outvecklad kreditriskvärdering och närmast obefintlig kreditprövning. En ekonomisk miljö med höga inflationsförväntningar och höga marginalskatter gav hävstångseffekter som starkt premierade ett beteende där investeringar finansierades med maximala lån och minimala insatser av eget kapital. Efterfrågan drevs på av en initialt lågt värderad krona, ökande sysselsättning och snabb löneinflation. Tillsammans ledde dessa faktorer till mycket kraftigt ökande byggnadsinvesteringar och en prisdrivande knapphet på byggkapacitet. De spekulativa inslagen var påfallande särskilt i fråga om investeringar i affärsoch kontorsfastigheter, där kalkylerna mer grundades på förväntningar om fortsatt värdestegring än på avkastningskalkyler. Men också bostadsförvaltning framstod som attraktivt för investerare, särskilt på orter där konkurrensen från investeringar i kommersiella fastigheter var lägre. Under åren 1985-1993 byggdes 3,5 nya bostäder för varje person som tillkom i kommuner med mindre än 30 000 invånare att jämföra med 0,56 nya bostäder i kommuner i storstadsområdena. När några finansbolag havererade hösten 1990 utlöstes de skeenden som tillsammans med en vikande export och en accelererande utslagning av traditionella svenska basindustrier på mindre än ett år totalt ändrade förutsättningarna för de fastighetsinvesteringar som hade påbörjats under det sena 1980-talet. Vikande sysselsättning och genom skattereformen ökade relativkostnader för boendet minskade hushållens efterfrågan på bostäder, samtidigt som en kraftig kreditåtstramning och ökande realräntor medförde att starkt låneexponerade investerare inte längre kunde fullgöra sina betalningar. Förlusterna träffade inledningsvis främst kreditgivare banker och kreditinstitut till kommersiella fastigheter. För bostadshusens del inträdde haverierna med viss eftersläpning, beroende på räntebidragen, men träffade sedan även dessa med full kraft. Bankernas och kreditinstitutens förluster på lån till bostäder har uppskattats till över 50 miljarder kr. Statens förluster på topplån och kreditgarantier till bostäder under samma tid har uppskattats till över 20 miljarder kr. Fastigheternas ägare arbetade oftast med begränsat riskbärande kapital genom exempelvis aktiebolag eller bostadsrättsföreningar och den del som slutligt föll på dem har beräknats till knappt 10 procent av de samlade förlusterna. 9

Sist av alla drogs även kommunerna med i skeendet, främst till följd av de borgensåtaganden som många kommuner hade gjort gentemot bostadsrättsföreningar som nu hotade att gå omkull, men också till följd av det hyresbortfall som träffade de kommunala bostadsföretagen på orter med överutbud och vikande efterfrågan. 2.2 Den totala bostadstillgången sedan nyproduktionen avklingat Som nämnts hade en oproportionerlig stor del av nybyggandet skett i små kommuner, vilka sedan upplevde en fortlöpande befolkningsminskning under 1990- talet. Därmed förstärktes en redan tidigare tydlig splittring mellan kommuner i olika delar av landet i fråga om tillgången på bostäder, räknad i antal bostäder per 100 invånare det som här fortsättningsvis kallas bostadstäthet. Vid utgången av år 1997 fanns 4 260 000 bostäder i landet, vilket motsvarade 48,2 bostäder per 100 invånare. Behovet av bostäder varierar självfallet beroende på hushållsstrukturen. I växande förortskommuner består hushållen till stor del av barnfamiljer och behoven av bostäder mätt i antalet bostäder per 100 invånare är på kort sikt lägre än i andra kommuner. I kommuner med åldrande befolkning är behoven likaså på kort sikt väsentligt större. Kommuner med hög bostadstäthet och fortsatt negativa födelseoch flyttningsnetton kommer dock efter hand att ställas inför ett tilltagande utbudsöverskott som ökar obalansen på bostadsmarknaden, större ju högre bostadstätheten är i utgångsläget. Hur bostadstätheten i varje enskild kommun avvek från medeltalet för riket om 48,2 bostäder per 100 invånare framgår av figur 3 på sida 22. Av den syns att den högsta bostadstätheten fanns å ena sidan i några industrikommuner i Bergslagen samt i storstadsområdenas mest centrala delar och den lägsta bostadstätheten i storstädernas kranskommuner. Hög bostadstäthet fanns också i Bergslagsområdet i övrigt, i södra och mellersta Norrland och i övre Norrlands inland. 2.3 Utbud och efterfrågan på hyresbostadsmarknaden De kraftiga kasten i efterfrågan på hyreslägenheter under 1980- och 90-talen illustreras av följande diagram. Under de sex åren närmast före vändpunkten hösten 1990 sjönk antalet lediga hyreslägenheter med 90 procent, från 36 000 lägenheter till under 3 600 lägenheter. De lediga lägenheterna motsvarade mindre än en kvarts procent av ett totalt bestånd om runt 1 570 000 privatägda eller allmännyttiga hyreslägenheter. Med den utvecklingen är det naturligt att påbörjandet av nya bostäder ökade kraftigt under dessa år. 10

Figur 1: Utvecklingen av antalet lediga hyreslägenheter, hela hyresmarknaden 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 76 79 82 85 88 91 94 97 00 03 Källa: SCB Diagrammet visar hur dramatiskt balansen mellan utbud och efterfrågan förändrades när den finansiella krisen slog igenom på bred front. Många av de bostäder som hade påbörjats närmast före vändpunkten färdigställdes först när krisen var ett faktum. Bostadsbeståndet fylldes på med netto sedan rivna lägenheter räknats av totalt 177 000 lägenheter de fyra åren 1991-1994. Av dem var 115 000 hyreslägenheter. Antalet lediga hyreslägenheter ökade under samma period med ca 51 000. Trots allt var dock nära 65 000 fler hyreslägenheter i bruk år 1994 än omedelbart före krisen fyra år tidigare. Antalet tomma hyreslägenheter kulminerade år 1998 och uppgick då till över 62 000. Av dem låg nära 45 000 i de allmännyttiga företagen. I genomsnitt fanns alltså 5 lediga allmännyttiga lägenheter per 1000 invånare. Bakom dessa aggregerade tal gömmer sig stora skillnader mellan olika orter och regioner och mellan skilda kommuntyper. Medan antalet lediga allmännyttiga lägenheter per 1000 invånare år 1998 i medeltal var lägre än 2 i de kommuner som brukar hänföras till grupperna Storstäder och Förortskommuner var motsvarande tal runt 9 i Industrikommuner, Glesbygdskommuner och Övriga större kommuner och mellan 6 och 7 i grupperna Medelstora städer, Landsbygdskommuner och Övriga mindre kommuner. I över 30 kommuner översteg vakanserna i de allmännyttiga bostadsföretagen 15 lägenheter per 1000 invånare. För det allmännyttiga företaget blir vakanserna en börda när andelen lediga lägenheter börjar öka över vad som krävs för en normal omflyttning i företaget. Den andelen anses normalt behöva uppgå till åtminstone 2 procent. När andelen lediga lägenheter börjar byggas upp över denna nivå kan man hävda att företaget står inför ett problem med övertaliga lägenheter. Men även om andelen övertaliga lägenheter är hög i det enskilda företaget betyder det inte nödvändigtvis att bördan 11

blir alltför tung också för kommunen som ägare eller huvudman det hänger mer samman med hur stor övertaligheten är i förhållande till antalet invånare i kommunen, vilket är det mått som vi fortsättningsvis använder. Övertaligheten i denna mening uppgick i de allmännyttiga företagen vid årsskiftet 1997-1998 till nära 32 000 lägenheter. För enskilda kommuner hade obalanserna på bostadsmarknaden blivit ett allt mer svårhanterligt problem allt efter som överutbudet hade ökat. Mest utsatta var sådana kommuner som åren närmast efter den finansiella krisen hade förlorat stora delar av sysselsättningen inom stål- och verkstadsindustrin eller mött en motsvarande strukturomvandling inom andra tidigare dominerande områden exempelvis skogsbruket eller försvaret. I ett tjugotal kommuner översteg övertaligheten 12 lägenheter per 1 000 invånare. Vid en genomsnittlig skuldsättning motsvarade det en belastning om 3 000 kr per invånare eller mer. Högst låg två kommuner med 34 övertaliga lägenheter per 1 000 invånare. En karta över hur övertaligheten fördelade sig över landet finns på sida 56 (fig. 10). 2.4 Kommunernas borgensåtaganden Det mest omedelbara problemet var för många kommuner deras borgensåtaganden för bostadsrättsföreningar. Dessa riskerade att lösas ut när föreningar i hus som byggts eller byggts om under de heta åren 1985-1992 inte längre klarade att fullgöra sina betalningar till långivarna. Det fanns inte och finns fortfarande inte någon sammanställd statistik över kommunernas åtaganden i form av borgen för lån till bostäder. Av de finansstatistiska uppgifter som kommunerna fortlöpande lämnar till SCB kunde man se att kommunernas borgensåtaganden för andra än egna företag år 1997 uppgick till drygt 17 miljarder kr. Siffran omfattar borgensåtaganden såväl för bostäder som för idrottsföreningar och Folkets Hus-föreningar m.fl. I flera fall har inräknats även sådana statliga lån för vilka kommunen har ett partiellt förlustansvar gentemot staten. 133 kommuner redovisade sådana borgensåtaganden. Nio kommuner svarade tillsammans för strax över halva borgensbeloppet, eller 9 miljarder kr. Majoriteten av dessa tillhörde de mycket stora kommunerna. En mer intressant vinkling är hur stora åtagandena var, räknade per capita: Av de 133 kommunerna hade en borgensåtaganden som översteg 20 000 kr/inv. och ytterligare sex borgensåtaganden som översteg 10 000 kr/inv. Totalt svarade dessa sju kommuner för åtaganden om nära 3,9 miljarder kr. För tre av dem översteg åtagandena 2/3 av kommunens samlade inkomster av skatter och bidrag under ett år. Ytterligare 22 kommuner hade borgensåtaganden i intervallet 5-10 000 kr/inv. om tillsammans 6,7 miljarder kr. Totalt svarade alltså det trettiotal kommuner som kan sägas ha varit hårt exponerade för borgensåtaganden om nära 11 miljarder kr. 12

Av återstoden hade 23 kommuner borgensåtaganden i intervallet 2 500-5 000 kr/inv. om tillsammans 3,1 miljarder kr. Övriga 81 kommuner med borgensåtaganden om totalt 3,4 miljarder kr hade åtaganden som understeg 2 500 kr/inv. Kommunernas totala borgensåtaganden för andra än egna företag i storleksklasser efter kronor per invånare vid årsskiftet 1997-1998 visas i figur 12 på sid. 60. Med hjälp av uppgifter från kreditinstituten uppskattades i regeringskansliets beredning år 1997 stocken av kommunala borgensåtaganden till förmån enbart för bostadsrättsföreningar till ca 9 miljarder kr dvs. till styvt hälften av kommunernas samlade borgensåtaganden för andra än egna företag. 2.5 Kommunerna och kreditmarknaden En kommun kan inte gå i konkurs, utan måste i alla lägen ta det fulla ansvaret för sina ekonomiska åtaganden. Av tradition har kommunen samma obegränsade ansvar för de företag som kommunen äger eller är huvudman för. Under år 1997 blev det allt mer tydligt att ett antal kommuner stod inför betalningsanspråk som de inte skulle kunna uppfylla utan mycket genomgripande begränsningar av sina övriga åtaganden eller skyldigheter. Kommunlånemarknaden är en strategiskt viktig del av den svenska kreditmarknaden. Kommunkrediterna utgör ofta en betydande del av det enskilda kreditinstitutets utlåning. Det gäller särskilt bostadsinstituten samt de kreditmarknadsbolag som har specialiserat sig på kommunfinansiering. Finansinspektionen tog i en rapport den 15 oktober 1997 särskilt upp kommunkrediterna. Lagstiftningen inom området likställde kommunerna med staten i riskhänseende: för fordringar på kommuner eller med kommunal borgen krävdes ingen kapitaltäckning. En kommun förutsätts uppfylla sina betalningsåtaganden och skulle den mot förmodan inte kunna göra det förväntas staten gå in. Inspektionen strök under att stabiliteten i det finansiella systemet krävde att det inte fanns något som helst tvivel på att en fordran på en kommun eller ett kommunalt företag är riskfri. Om trovärdigheten i regelverket kring kommunkrediterna skulle sättas ur spel skulle det försvåra kommunernas upplåning dels genom att limiter gentemot kommunerna dras ned, dels genom att priset höjs, dvs. räntan ökar. Det får återverkningar inte bara på kommunernas kreditvärdighet utan också på svenska statens. 13

14

3. En ordning för hantering av kommunernas bostadsåtaganden etableras 3.1 Bostadsdelegationen För regeringen stod det klart att staten inte kan undandra sig att medverka till att enskilda kommuner som råkar i ekonomiska svårigheter kan fullgöra sina åtaganden. Sådan medverkan hade dittills alltid lämnats genom olika ad hoc-präglade insatser, senast genom ett direkt deltagande från regeringskansliet sida i arbetet med att sanera de bostadsåtaganden som hade gjorts av Haninge, Bjuvs, Stenungsunds och Timrå kommuner. Under år 1997 ökade antalet framställningar om sådana insatser kraftigt några tiotal kommuner begärde ett direkt ekonomiskt stöd. Det blev uppenbart att en mer institutionaliserad hanteringsordning måste etableras. Syftet var att bistå de kommuner för vilka åtagandena riskerade att bli övermäktiga och att förebygga en del av de trovärdighetsskadande osäkerheter som Finansinspektionen pekat på, men också att undvika onödigt dyrbara improvisationer. I prop. 1997/98:119 Bostadspolitik för hållbar utveckling föreslog regeringen en tillfällig stödordning för kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Om det uppstod en allvarlig risk för att en kommun skulle hamna i en särskilt svår situation som kunde leda till att den inte kunde fullgöra sina ekonomiska förpliktelser skulle kommunen kunna få ett tillfälligt statligt stöd i den omfattning som var nödvändig. Frågan om och i vilken omfattning som en kommun kunde få stöd var alltså beroende av kommunens ekonomiska styrka i förhållande till de anspråk som riktades mot den. Stöd skulle kunna lämnas som lån, statliga kreditgarantier eller om andra åtgärder inte var tillräckliga som bidrag. Statliga kreditgarantier skulle i samverkan med Statens bostadskreditnämnd (BKN) kunna lämnas också för att avlösa sådana borgensåtaganden som en kommun hade gjort till förmån för bostadsrättsföreningar. Stödet borde förenas med villkor om insatser från kommunens sida. Statens och kommunens ömsesidiga åtaganden och rättigheter skulle regleras genom avtal. Kostnaderna för stödet skulle belasta utgiftsområdet Allmänna bidrag till kommuner, anslaget Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. Behovet av insatser uppskattades under beredningen till storleksordningen 2,0-2,6 miljarder kr över en treårsperiod. För uppgiften att hantera stödet inrättades den 1 juli 1998 en särskild myndighet Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden, vanligen kallad Bostadsdelegationen. Verksamheten reglerades genom förordningen (1998:666) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet och förordningen (1998:667) med instruktion för Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden. Delegationen organiserades som en nämndmyndighet där styrelsen hade fullt ansvar för verksamheten. De materiella bestämmelserna om stödgivningen var få: förordningen reglerade vilka stödformer som kunde komma i fråga och föreskrev att villkoren för stödet skulle läggas fast i avtal mellan staten 15

genom delegationen och varje enskild kommun. Förutsättningen för stöd var att kommunen riskerade att annars inte kunna fullgöra sina ekonomiska förpliktelser på grund av omfattningen av sina åtaganden för boendet. I övrigt ankom det på delegationen att från fall till fall bedöma vilka åtgärder som var mest lämpliga med hänsyn till kommunens förutsättningar. Delegationens beslut kunde inte överklagas. 3.2 Kommundelegationen Sedan kraven på kommunernas ekonomiska hushållning hade skärpts genom ändringar i kommunallagen för tiden fr.o.m. år 2000 stod det snart tydligt att många kommuner inte skulle komma att klara kravet på ekonomisk balans i verksamheten. Regeringen öppnade en möjlighet för dessa kommuner att genom avtal med staten få stöd för ett omställningsarbete som syftade till att sänka kommunens bruttokostnader. Uppgiften att föra förhandlingarna lades på den hösten 1999 inrättade Kommundelegationen. Ansökningar som till någon del innehöll bostadsrelaterade problem lämnades i stället över till Bostadsdelegationen, som skulle samråda med Kommundelegationen. Ansökningar från sammanlagt 26 kommuner lämnades av detta skäl över till Bostadsdelegationen. Tio av ansökningarna avslogs av Bostadsdelegationen efter samråd med Kommundelegationen. Ytterligare två kommuner återkallade sin ansökan i den del den gällde stöd för att nå ekonomisk balans. I de återstående 14 ärendena underställdes regeringen förslag till överenskommelser mellan staten och resp. kommun i juli 2000, i anslutning till att Kommundelegationen redovisade sitt arbete i övrigt till regeringen. Överenskommelserna avsåg i fråga om 14 kommuner stöd för att nå ekonomisk balans och i fråga om 11 av dem även stöd för deras bostadsåtaganden. Kommundelegationen hade för sin del härutöver hanterat 42 ansökningar, varav 40 ledde till avtal som underställdes regeringen. Sammantagna ledde avtalen till utbetalningar om ca 1,8 miljarder kr, varav 0,5 miljarder kr har gjorts från anslag som disponerats av Bostadsdelegationen och senare SBN. 3.3 Slutförandet av arbetet i Bostadsdelegationen Enligt regeringens uttalanden skulle Bostadsdelegationen avvecklas under år 2002. Finansdepartementet föreskrev därefter att ansökningar om stöd inte kunde göras direkt hos delegationen efter den 31 januari 2001. Till Bostadsdelegationen hade då kommit in eller överlämnats ansökningar från sammanlagt 91 kommuner. Överläggningarna med kommunerna slutfördes i huvudsak under år 2001. Under återstoden av tiden fram till avvecklingen av delegationen i juli 2002 koncentrerades arbetet i huvudsak på att söka slutföra olika tilläggsavtal om avlösen av kommunala borgensåtaganden för bostadsrättsföreningar. Med totalt 40 av de ansökande kommunerna träffade delegationen avtal om statligt stöd i form av bidrag för rekonstruktion av kommunägda bostadsföretag eller bidrag och kreditgarantier för avlösen av kommunala borgensåtaganden för bostadsrättsföreningar. Av avtalen gällde 38 stöd för rekonstruktion av kommunala bostadsföretag och 14 avlösen av kommunal borgen för bostadsrättsföreningar. Återstående 51 ansökningar om stöd avslogs eller återkallades. Av dessa avsåg 44 re- 16

konstruktioner av bostadsföretag och 17 avlösen av borgen för bostadsrättsföreningar. Avtalen innebar för kommunernas del bl.a. att ca 11 500 övertaliga lägenheter skulle föras bort från företagen fram till utgången av år 2004. Den totala kostnaden för de avtal som Bostadsdelegationen träffade har beräknats till ca 4,2 miljarder kr. Genom avtalen gavs kommunerna vidare möjligheten att avveckla borgensåtaganden för bostadsrättsföreningar om totalt ca 1,4 miljarder kr. Av kostnaderna har ca 2,1 miljarder kr fallit på kommunerna. Av statens del av kostnaderna betalades ca 1,8 miljarder kr ut från anslag som Bostadsdelegationen disponerade. Ytterligare ca 0,2 miljarder kr. betalades senare ut av SBN och knappt 0,1 miljard kr har betalats ut från anslag som regeringen disponerar. 3.4 Fortsatta insatser för att stödja omstruktureringen av kommunala bostadsföretag Under år 2001 förde olika intressenter fram starkt alarmerande budskap om utvecklingen i de allmännyttiga bostadsföretagen på längre sikt. I propositionen (2001/02:4) om en politik för tillväxt och livskraft i hela landet aviserade regeringen att den avsåg att lägga fram förslag om en organisation med uppgift att under en tioårsperiod ge fortsatt statligt stöd till en omstrukturering av kommunala bostadsföretag samt om storleken på dessa insatser, preliminärt uppskattade till ca 3 miljarder kr t.o.m. år 2004. I en rapport Efter bostadsakuten tomma bostäder kostar på som hösten 2001 hade tagits fram på uppdrag av Kommunförbundet och SABO presenterades bedömningar av hur en antagen fortsatt befolkningsminskning och omflyttning skulle komma att påverka utvecklingen i de allmännyttiga bostadsföretagen på små och krympande lokala arbetsmarknader. I de strax över 190 kommuner där befolkningen beräknades minska fram t.o.m. år 2010 uppskattades antalet tomma lägenheter i de allmännyttiga bostadsföretagen under samma tid öka från ca 22 000 till ca 45 000. Företagens behov av kapitaltillskott från sina ägare eller huvudmän beräknades till ca 10,5 miljarder kr. Bostadsdelegationen pekade på att med de givna beräkningsantagandena borde totalkostnaden med hänsyn till det rekonstruktionsarbete som redan utförts eller påbörjats uppskattas till ett belopp som var 1 à 2 miljarder kr lägre än vad som angavs i rapporten. Delegationen framhöll vidare att kostnadsuppskattningar är känsliga för även måttliga förändringar av olika parametrar, särskilt om förändringarna består under lång tid, och att det därför inte är möjligt att med anspråk på tillförlitlighet redovisa en beräkning för så lång tid som tio år. 17

3.5 Statens bostadsnämnd I propositionen (2001/02:58) om allmännyttiga bostadsföretag återkom regeringen med förslag om att Bostadsdelegationen skulle ersättas av en ny myndighet Statens bostadsnämnd (SBN) med något vidare mandat än delegationen och med ytterligare några verktyg. Bl.a. skulle staten efter regeringens godkännande tillfälligt kunna gå in som delägare eller ägare i sådana bolag och även kunna medverka i försörjningen med lån eller riskkapital. Kostnaden för att omstrukturera företag som verkade i kommuner med vikande befolkningsunderlag borde i hög grad betraktas som en regionalpolitiskt betingad kostnad. Staten borde därmed i ökad utsträckning bära en del av kostnaden. Fördelningen av kostnadsansvaret mellan stat och kommun borde dock slutligen bygga på en samlad bedömning av de orsaker som låg bakom problemen i det specifika fallet och av kommunens ekonomiska förutsättningar att hantera problemen. SBN inrättades därefter den 1 augusti 2002. Bestämmelser för stödgivningen lämnades i förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet. Nämndens verksamhet reglerades genom förordningen (2002:669) med instruktion för Statens bostadsnämnd. I likhet med föregångaren Bostadsdelegationen fick SBN karaktären av nämndmyndighet, med fullt ansvar för nämndens ledamöter och med få materiella regler om stödgivningen. Riksdagen bemyndigade samtidigt regeringen att bilda ett eller flera bolag med uppgift att på ett affärsmässigt sätt utveckla, förvalta eller avveckla bostadsföretag och fastigheter som övertas från kommuner. Ett sådant bolag Statens Bostadsomvandling AB inrättades sedermera i januari 2004. Bolagets verksamhet berörs inte vidare i denna rapport. 18

4. Utvecklingen under åren 1998-2004 4.1 Befolkningsförändringen Den främsta orsaken till att många kommuner tyngdes av sitt ansvar som ägare eller huvudman för sina allmännyttiga bostadsföretagen var den snabba ökningen av antalet outhyrda bostäder. När sysselsättningen åter ökade under andra halvan av 1990-talet var ökningen tydligt koncentrerad till storstadsområden, högskoleorter och kustkommuner i övrigt. Rekryteringen skedde till stor del från inlandskommunerna, vilkas folkmängd minskade i en takt om 1-2 procent om året. Figur 2: Ackumulerad befolkningsförändring i olika kommungrupper 1998-2004 4% 2% 0% -2% -4% -6% -8% -10% 4% 2% 0% -2% -4% -6% -8% -10% Stödkommuner Övriga kommuner Avslagskommuner Samtliga kommuner 1998 2000 2002 2004 Medelstora städer 1998 2000 2002 2004 Under år 2002 vek efterfrågan på arbetskraft på nytt och omflyttningen har sedan dess minskat. För inlandskommunerna har det inneburit att befolkningsutvecklingen under åren därefter har vart väsentligt mindre negativ än tidigare. Den ackumulerade utvecklingen från år 1998 till och med år 2004 skiljer sig kraftigt åt mellan olika kommuntyper 1, men också mellan enskilda kommuner inom samma typgrupp. Stödkommunerna dvs. de kommuner med vilka avtal har träffats om rekonstruktion eller omstrukturering av deras bostadsföretag har genomgående upplevt en väsentligt kraftigare befolkningsminskning än andra kommuner inom samma kommungrupp. Diagrammen visar den ackumulerade befolkningsförändringen inom varje kommungrupp. Inom de kommungrupper där stödkommunerna är representerade redovisas även utvecklingen för de kommuner med vilka avtal om stöd har träffats (stödkommuner) och utvecklingen inom de kommuner som har ansökt om stöd men till vilka stöd inte har lämnats (avslagskommuner). 1 Hur kommunerna är fördelade på olika kommuntyper redovisas i bilaga 4. 19

Glesbygdskommuner Industrikommuner 4% 2% 0% -2% -4% -6% -8% -10% 4% 2% 0% -2% -4% -6% -8% -10% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1998 2000 2002 2004 4% 2% 0% -2% -4% -6% -8% -10% Övriga mindre kommuner 4% 2% 0% -2% -4% -6% -8% -10% Övriga större kommuner 1998 2000 2002 2004 1998 2000 2002 2004 10% 8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% Övriga kommungrupper 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Förortskommuner Storstadskommuner Större städer Landsbygdskommuner Källa: Databasen WebOr, Sveriges kommuner och landsting, bearbetat av SBN. 4.2 Bostadstäthetens förändring Den fysiska förändringen av bostadsmassan genom nybyggnad och rivning är ganska måttlig under en så begränsad tid som sju år. Åren 1998-2004 har enligt SCB:s framskrivning av FoB90 bostadsbeståndet utanför storstadsområdena ökat med sammanlagt inte fullt 47 000 bostäder. Det är nettosiffran. Därvid har ca 67 000 bostäder tillkommit genom ny- eller ombyggnad och ca 20 000 bostäder rivits. Det innebär att bostadsbeståndet utanför storstadsområdena över denna sjuårsperiod ökade med sammanlagt knappt 1,5 procent Som har framgått av diagrammen i närmast föregående avsnitt minskade emellertid folkmängden i de flesta andra kommuntyper än storstäder och förortskommu- 20

ner under samma tid. Det innebär att bostadstätheten dvs. antalet bostäder per 100 invånare i vissa kommuner ökade påtagligt sett över åren 1998-2004. Skillnaderna i bostadstäthet mellan olika kommuner var stora redan i utgångsläget, dvs. årsskiftet 1997-1998 (fig. 3). I den följande kartbilden (fig. 4) redovisas hur mycket bostadstätheten ökade under åren 1998-2004 i de kommuner som nu har en bostadstäthet som överstiger medeltalet för riket (= 48,6 bostäder per 100 invånare). Av bilden framgår att takten i förändringen är hög i sydöstra Götaland och i Norrlands och Svealands inland. Vid en jämförelse med utgångsläget enligt figur 3 syns att flera av de kommuner i dessa områden som då hade ett relativt balanserat bostadsutbud nu snabbt är på väg mot övermättnad. Runt storstadskärnorna och de större högskoleorterna är situationen en annan kommunerna fortsätter att visa upp en bostadstäthet som ligger under ibland mycket under den i riket. Storstadskommunerna själva har fortsatt hög bostadstäthet till följd av den höga andelen singelhushåll, men tätheten minskar så länge inflyttningen är större än nyproduktionen. Som vi har påpekat är en hög bostadstäthet i en viss kommun inte i sig ett bevis för att det finns ett överutbud av bostäder i kommunen. En över tiden snabbt ökande bostadstäthet i en och samma kommun är däremot ett tydligt förebud om en tilltagande övermättnad på bostadsmarknaden i kommunen, som med tiden genererar ökande vakanser bland hyresbostäderna och vikande priser på bostadsrätter och egna hem. Kartbilden indikerar därmed var behovet av insatser för att avhjälpa övertalighet på kort sikt är störst. Endast till mindre del påverkas den dock av åtgärder i de allmännyttiga bostadsföretagen bostadsbeståndet i flertalet av dessa kommuner domineras helt av andra bostadsförvaltare och andra upplåtelseformer, inte minst egna hem. 21

Figur 3: Bostadstätheten vid årsskiftet 1997-1998 Bearbetning av SCB:s framskrivning av FoB90 till årsskiftet 1997-1998. Tätheten uttrycks som antal bostäder per 100 invånare. 22

Figur 4: Kommuner med en bostadstäthet över medeltalet för riket 2004, och förändringen av bostadstätheten i dessa under åren 1998-2004 Förändringen uttrycks i antal bostäder/100 inv. Medeltal för riket år 2004 är 48,6 bostäder/100 inv. 23

4.3 Resultatutvecklingen i kommunerna Slutet av 1990-talet och de allra första åren in på 2000-talet präglas av ökande sysselsättning och stigande reallöner. Därmed förbättrades även kommunernas ekonomi, åtminstone på intäktssidan, genom ett kraftigt ökande skatteunderlag och därmed stigande skatteintäkter. Som mest ökade skatteunderlaget under 2002 med hela 7,2 procent för att därefter falla tillbaka något. Intäktssidan förbättrats ytterligare av att staten i kraft av de förbättrade statsfinanserna successivt ökar statsbidragen till kommunerna, både i form av generella tillskott och öronmärkta statsbidrag. Kommunerna borde därmed ha haft goda förutsättningar att klara det s.k. balanskravet som infördes i att gälla ff. o. m. år 2000. Men samtidigt ökar anspråken på kommunernas verksamhet som äter upp en del av det ökade utrymmet. Både barn och äldre blir fler. Kommunerna får också ta på sig nya uppgifter bl.a. för handikappomsorgen. Särskilt kostnaderna för LSSverksamheten ökar kraftigt. Trots ökade kostnader förbättras ekonomin för den kommunala sektorn. Många kommuner är framgångsrika i sin strävan att balansera kostnader och intäkter, mycket tack vare stor återhållsamhet och besparingar i verksamheten. Antalet kommuner med negativa resultat minskar kraftigt fram till år 2000. Men är det fortfarande ca en tredjedel av kommunerna som inte klarar av att redovisa positiva resultat under vart och ett av åren sedan år 2000, och därmed som regel heller inte balanskravet. Tabell 1: Antal kommuner som redovisar negativt resultat före e.o. poster År 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Antal kommuner 175 191 107 93 111 113 99 Källa: Databasen WebOr, Sveriges kommuner och landsting, bearbetat av SBN. Skillnaderna mellan kommunerna är emellertid mycket stora. Bland Storstäder, Större städer och Förortskommuner var det bara 16 av totalt 66 kommuner (24 %) som redovisade negativa resultat under 2004, medan det bland Industrikommuner och Glesbygdskommuner var 30 av totalt 82 kommuner (37 %) som hade negativa resultat 2004. Sämst till ligger Landsbygdskommunerna där mer än hälften hade negativt resultat. Vårt fokus ligger i första hand på hela kommunkoncernen. Där ingår förutom de kommunala bostadsföretagen även andra kommunala bolag som bidrar till resultatutvecklingen. Det innebär att kommunkoncernen klarar sig något bättre än kommunen, något fler redovisar positiva resultat. 24

Figur 5: Ackumulerat koncernresultat före e.o. poster 1998 2004 4000 2000 0-2000 -4000-6000 -8000-10000 Stödkommuner Övriga kommuner Avslagskommuner Samtliga kommuner 1998 2000 2002 2004 Däremot är skillnaderna i resultatnivå mycket stora vilket tydligt framgår av figur 5. Även här är det Storstäder, Större städer och Förortskommuner som klarar sig bäst. Värt att notera är den kraftiga positiva utvecklingen för Storstäderna. Där är det ackumulerade resultatet i de kommunala bolagen nära tre gånger så stort som i kommunen. För de kommuner där Bostadsdelegationen eller SBN lämnat stöd är utvecklingen betydligt sämre, även om det går att skönja en viss förbättring under senare år. Ofta består kommunkoncernen här endast 4000 2000 0-2000 -4000-6000 -8000-10000 Medelstora städer 1998 2000 2002 2004 av kommunen själv och dess bostadsföretag. Som regel saknas större företag med god intjäningsförmåga. Generellt sett har kommunkoncernen i stödkommunerna utvecklas sämre i alla kommungrupper. Sämst har det gått för Industrikommunerna och Övriga större kommuner som tappat ca 8000 kr per invånare under perioden. 4000 2000 0-2000 -4000-6000 -8000-10000 Industrikommuner 1998 2000 2002 2004 Avslagskommunerna liksom övriga kommuner (kommuner som inte sökt statligt stöd) har en betydligt mer gynnsam utveckling. Undantagen är gruppen Övriga större kommuner där avslagskommunerna utvecklas negativt, men där ingår å andra sidan bara två avslagskommuner. 4000 2000 0-2000 -4000-6000 -8000-10000 Glesbygdskommuner 1998 2000 2002 2004 25

4000 2000 0-2000 -4000-6000 -8000-10000 Övriga större kommuner 1998 2000 2002 2004 4000 2000 0-2000 -4000-6000 -8000-10000 Övriga mindre kommuner 1998 2000 2002 2004 20000 15000 10000 5000 0-5000 -10000 Övriga kommuntyper Förortskommuner Storstadskommuner Större städer Landsbygdskommuner 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Källa: Databasen WebOr, Sveriges kommuner och landsting, bearbetat av SBN. Tabell 2: Kommunkoncernernas ekonomi 2004 och dess förändringar sedan 1998 Kommuntyp Skattesats Förändring Resultat Förändring Soliditet Förändring Stödkommuner 22,27% 0,32% -310 kr/inv. 513 kr/inv. 24% -5% Avslagskommuner 21,60% 0,61% 155 kr/inv. 290 kr/inv. 35% -1% Övriga kommuner i riket 21,21% 0,66% 617 kr/inv. 554 kr/inv. 37% -1% Källa: SBN 26

5. Kommunernas bärkraft 5.1 Bedömningen av stödinsatser För många kommuner, ekonomiskt försvagade av den i mitten av 90-talet genomlidna statsfinansiella krisen, blev bördan av de tomma lägenheterna övermäktig. Närmare 100 kommuner vänder sig till Bostadsdelegationen, sedermera SBN för att söka statligt stöd. Av dessa kommuner lämnas statligt stöd till 52 kommuner, i 40 fall avslås ansökningen och 9 kommuner beslutar efter överläggningar att återkalla sin ansökan. Ändamålet med stödet är enligt statsmakternas beslut att underlätta en ekonomisk nödvändig omstrukturering av ett kommunalt bostadsföretag eller på annat sätt minska en kommuns bördor av dess åtaganden för boendet. Stöd får lämnas i de fall SBN eller regeringen vid en samlad bedömning av kommunens ekonomi bedömer att kommunen inte kan bära kostnaden själv och endast i den mån andra åtgärder bedöms inte vara tillräckliga. I det regelverk som gällde för Bostadsdelegationen ställdes betydligt större krav på kommunerna för att delegationen skulle kunna lämna stöd. Då krävdes för att stöd skulle kunna lämnas att kommunen på grund av sitt åtagande för boendet riskerade att inte kunde fullgöra sina ekonomiska förpliktelser. Därtill lämnades stöd endast i den omfattning som behövdes för att kommunen skulle kunna fullfölja sina förpliktelser. Inför överläggningar med kommunerna har Bostadsdelegationen och senare SBN genomfört en noggrann utredning av både kommunens och kommunkoncernens ekonomi med huvudsaklig inriktning på: Resultatutveckling Finansiell ställning Befolkningsutveckling Budgetdisciplin Besparingspotentialer Särskilt beaktas kommunens framtida möjligheter att med egna resurser svara för erforderliga rekonstruktionsinsatser. Befolkningsutveckling, utrymme för besparingar och nivå på utdebitering vägs in i bedömningen. Utifrån rekonstruktionsbehovets storlek görs slutligen en samlad bedömning hur stor del av den ekonomiska bördan som kommunen själv kan bära, kommunens s.k. självrisk. Stödet riktar sig således till de mest utsatta kommunerna. Totalt har utbetalats ca 2,4 mdkr i statligt stöd. 27

5.2 Stödets inriktning Tabellen redovisar ett genomsnitt av skattesats 2, resultat, soliditet och teoretisk soliditet 3 i rikets kommuner för 1998, det år då Bostadsdelegationen inrättades. Tabell 3: Nyckeltal för 1998 Kommuntyp Skattesats Resultat Soliditet Teoretisk soliditet Stödkommuner 21,92% -823 kr/inv. 29% 30% Avslagskommuner 20,99% -135 kr/inv. 36% 42% Övriga kommuner i riket 20,54% 51 kr/inv. 38% 46% Källa: Databasen WebOr, Sveriges kommuner och landsting. Tabellen visar att stödkommunerna trots högre utdebitering hade väsentligt sämre resultat och lägre soliditet jämfört med avslagskommunerna och övriga kommuner i riket. Bilden blir än tydligare om man inom varje kommuntyp jämför stödkommunerna med avslagskommunerna och de kommuner som inte erhållit stöd (övriga kommuner). I diagrammen i figur 5 är det ackumulerade koncernresultat som ligger till grund för jämförelsen. Det är industrikommunerna tätt följda av glesbygdskommunerna som har den sämsta utvecklingen under perioden. Spridningen inom gruppen stödkommuner var dock mycket stor. Kommunernas resultat varierade från 6 154 kr/inv. till -6 381 kr/ inv 4. Ca 80 procent av stödkommunerna redovisade negativa resultat. Stor spridning hade även soliditeten från -4 procent soliditet till 59 procent. Även utdebiteringen hade stor variation från 20,01 procent till 23,43 procent. Förutom av kommunens resultat och ekonomiska ställning i övrigt påverkas storleken på stödet dels av rekonstruktionens omfattning och dels av den enskilda kommunens framtidsutsikter, ofta relaterade till befolkningsutvecklingen. Hur stort stödet till den enskilda kommunen blev berodde till avsevärd del på omfattningen av det totala åtagande som kommunen har för rekonstruktionen av sitt bostadsföretag och vad som krävs för att lyfta av borgensåtaganden för bostadsrätter. Kommunens kostnad före stöd bestäms av antalet övertaliga lägenheter, skuldsättning och bokförda värden i bostadsföretaget. Hur många lägenheter som behöver avvecklas bestäms till stor del av vilken bedömning som görs beträffande kommu- 2 Ovägda medelvärden 3 Omsättningstillgångar och finansiella anläggningstillgångar har kvittats mot skulder. 4 Det positiva resultatet på 6 154 kr/inv. är ett engångsvärde som innehåller jämförelsestörande poster. Därefter kommer en kommun med ett resultat före extraordinära poster på 1497 kr/invånare. 28

nens framtida befolkningsutveckling. I genomsnitt uppgår den totala rekonstruktionskostnaden för den enskilda kommunen till ca 7 800 kr/inv. Skillnaden mellan olika kommuner är dock mycket stor och varierar från 2 500 kr/inv. till 23 000 kr/inv. I inget fall har stöd lämnats för rekonstruktion under 2500 kr/inv. 5.3 Kommunens självrisk Det statliga stödet har sänkt kommunernas kostnad betydligt. Det kvarstår ändå ett betydande åtagande för den enskilda kommunen som är i färd med att rekonstruera sitt bostadsföretag. I genomsnitt svarar den enskilda stödkommunen själv för ca 3 800 kr/inv. eller motsvarande nära 50 % av den totala insatsen. Den del av kommunens totala åtagande som inte täcks av statligt stöd - benämns som kommunens självrisk - redovisas i det följande som andel av kommunens samlade intäkter i form av skatter, generella statsbidrag och utjämning (skob). Generellt gäller att ju större stödbelopp desto större självrisk. På samma sätt som när det gäller storleken på stödet stiger självrisken med den totala kostnaden för rekonstruktionen. Skillnaderna mellan kommunerna är dock mycket stora och varierar från att staten tar hela kostnaden för rekonstruktionen till att kommunen själv svarar upp till ca 8 600 kr/inv. Man skulle kunna förvänta sig att det fanns ett positivt samband mellan storleken på stödet och kommunens ekonomi i förhållande till olika statiska nyckeltal i fråga om kommunernas ekonomi. Trots omfattande bearbetning av kommunalekonomiska databaser har det inte gått att påvisa några påtagliga samband mellan storleken på stödet och kommunens finansiella ställning. Det går inte heller att förklara kommunens självrisk utifrån statiska data för kommunernas ekonomi. Det gäller att se bakom nyckeltalen. En i formell mening stark soliditet kan i verkligheten visa sig vara rejält urholkad och de bokförda tillgångarna i princip värdelösa om de bidrar med ett negativt driftsnetto. Jämförelsestörande poster påverkar ibland kommunens resultat på ett sätt som inte framgår av den offentliga statistiken. Däremot har stödkommunerna, vilket tidigare påvisats, väsentligt sämre resultat och lägre soliditet jämfört med avslagskommunerna och riket som helhet trots högre utdebitering. Det styrks dessutom av att ca 40 % av stödkommunerna erhållit stöd från Kommundelegationen med sammanlagt ca 560 mnkr. 29

5.4 Framåtsyftande bedömning Förklaringen till att det inte med säkerhet går att finna några samband mellan stöd respektive självrisk och statiska data för kommunkoncernernas ekonomi får i stället sökas i den process som används för att ta fram beslutsunderlag hos Bostadsdelegationen och därefter Statens bostadsnämnd. I allt väsentligt är denna process framåtsyftande i stället för tillbakablickande på uppnådda resultat och ekonomisk ställning. För att utveckla ämnet krävs en utförligare redogörelse för metodiken. Givet är att det föreligger ett åtagande för att rekonstruera den enskilda kommunens bostadsföretag. En central fråga är; hur utvecklas kommunens ekonomi de närmaste åren? Därefter följdfrågan; hur stor del av det totala åtagandet förmår kommunen själv bära? Från den sökande kommunen begärs in ett omfattande material. Huvudsakligen rör det sig om budget och plan samt årsredovisning för flera år tillbaka i tiden, befolkningsprognoser samt redogörelser för budgetöverskridanden, ägartillskott till kommunala företag, borgensåtaganden, beskrivning av budgetprocessen etc. Underlaget kompletteras med egna utredningar samt uppgifter från externa databaser. Av stor betydelse är förväntningarna på kommunens framtida befolkningsutveckling. Har inte kommunen själv en klar uppfattning i frågan har nämnden tillsammans med kommunen tagit fram en befolkningsprognos för de närmast följande åren baserad på kända data beträffande dödlighet, fruktsamhet och flyttningsrisker för olika åldersgrupper. Uppgifterna om kommunens framtida befolkning används därefter för att upprätta en prognos för framtida skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning. För ändamålet används modellen Skatter och bidrag som tagits fram av Svenska kommunförbundet och varit i bruk ett antal år. Det är inte ovanligt att vår prognos skiljer sig från den kommunen själv upprättat, särskilt beträffande kostnadsutjämningen då kommunerna själva inte har tillräckligt genomarbetade underlag. En grundläggande förutsättning för att en kommun ska lyckas med en god ekonomisk utveckling är att kommunens budget uppfattas som ett styrinstrument. Ett vanligt fenomen för kommuner med ekonomiska svårigheter är bristande budgetföljsamhet antingen det beror på att budgeten är underbalanserad eller än värre att budgetansvariga inte tar ekonomiskt ansvar. Av befintligt material som lämnats av kommunen får man en god uppfattning om kommunens förmåga att hantera sin ekonomi beträffande ekonomistyrning, budgetuppföljning och budgetföljsamhet. Om kommunen dras med stora budgetöverskridanden år efter år finns som regel anledning tro att svårigheterna består även närmast påföljande år. 30

Även kommunens totala utbud av olika verksameter har betydelse för bedömningen av stödbehovet. Antingen bedömningarna baseras på utbudsnivåer, strukturkostnad eller direkta jämförelser med kommuner med liknande struktur har syftet varit detsamma, nämligen att söka efter kostnader för den kommunala verksamheten som avviker från vad som är normalt i liknande kommuner. Om det finns betydande överkostnader i den kommunala verksamheten utreds vilka reella möjligheter kommunen har att dra ner på sina utbudsnivåer eller effektivisera verksamheten genom kostnadsminskningar alternativt intäktsökningar. Hänsyn tas dock till kommuner som genom en hög utdebitering valt en högre servicenivå. Låg utdebitering är en potential som kan användas för att stärka upp kommunens ekonomi genom en framtida skattehöjning. Även om så varit fallet har det aldrig förekommit att krav ställts på den enskilda kommunen att höja utdebiteringsnivån, men det har vägts in i den slutliga bedömningen av kommunens behov av stöd.. Även historiska data har betydelse vid bedömningen av kommunens ekonomi. Neråtgående tendenser beträffande resultat och finansiell styrka är ofta svåra att bryta utan omfattande besparingar i den kommunala verksamheten och vägs in i bedömningen. Slutligen återstår att i en samlad bedömning av kommunens ekonomi påvisa att kommunen inte själv kan bära kostnaden och att andra åtgärder bedöms som otillräckliga. Till grund för prognosen, som ett slags avstamp, ligger senast kända balansräkning budget och plan. Därefter görs korrigeringar för de faktorer som beskrivits ovan: Befolkningsutveckling Skatter och bidrag Är budgeten realistisk Budgetföljsamhet Besparingspotentialer Utdebiteringsnivå Det är viktigt att framhålla att både omfattningen av rekonstruktionen och fördelningen av kostnaderna för den är ett resultat av en överenskommelse mellan den sökande kommunen och staten som tillkommit efter en förhandling mellan parterna där åtaganden och skyldigheter regleras genom ett avtal. 31

32

6. Stödgivningen 6.1 Processen Omstrukturering av bostadsföretag En kommun som har ansett sig behöva hjälp för att rekonstruera eller omstrukturera sitt bostadsföretag har kunnat söka stöd på ett formlöst sätt. Processen har som regel inletts med en diskussion med kommunledningen om hur denna ser på företaget och på det långsiktiga behovet av de bostäder som företaget tillhandahåller. Med stöd av underlag från kommunen och företaget har delegationens/nämnden kansli utfört en genomlysning av företagets ekonomiska förhållanden. Uppgifter har tagits in ända ned på fastighetsnivå om bl.a. hyror, drift- och underhållskostnader, belåning, finansiella nettokostnader och hyresbortfall. Tillsammans med kompletterande uppgifter ur företagets senaste balans- och resultaträkning har beräkningarna av de framtida kassaflödena från varje enskild fastighet aggregerats till en prognos över den ekonomiska utvecklingen för företaget som helhet. Syftet med analysen av hur bolaget utvecklas under oförändrade förhållanden har varit att klarlägga var problemen finns och att få underlag för en rekonstruktion som innebär att företaget ges förutsättningar till en långsiktigt hållbar utveckling. Ofta har problemet främst legat i en hög vakansgrad. Ett omfattande hyresbortfall leder till att företagen inte klarar att betala räntorna på sina lån. I kombination med en låg soliditet medför detta att företagen ofta har i behövt kontinuerliga ägartillskott för att undvika att bli likvidationsskyldiga. En rekonstruktion eller omstrukturering av bostadsföretaget måste i sådana fall utgå från åtgärder som minskar obalansen i kommunens bostadsbestånd. Det kan kräva att huvuddelen av de outhyrda lägenheterna avvecklas som bostäder och lyfts bort ur företaget för att därefter utvecklas för nya ändamål eller rivas. Riktpunken för rekonstruktionerna har varit att vakansgraden långsiktigt inte med mer än någon eller några enstaka procent bör överstiga vad som krävs för en normal omflyttning inom företaget. I kommuner med långsiktigt negativ befolkningsutveckling har det visat sig vara ändamålsenligt att planera en avveckling över flera år, för att möta de växande vakanser som annars skulle följa av en fortsatt befolkningsminskning. Stor uppmärksamhet har också ägnats åt driftkostnaderna i företaget, givet de förutsättningar i form av taxor, uppvärmningssätt och klimat som företaget arbetar under. Om det har varit påkallat har direkta mål ställts upp för effektiviseringar och rationaliseringar i driften i företaget Bostadsdelegationen och senare SBN har därvid med tiden haft ett allt större material från tidigare analyserade företag att jämföra med. 33

Företagets kassaflöden efter rekonstruktionsåtgärderna har därefter beräknats på nytt för att klarlägga vilken kapitalskuld som företaget kan förränta med de ränteantaganden som kan göras och det driftnetto som företaget enligt beräkningarna väntas uppvisa. Överskjutande lån måste lyftas av företaget och det bokförda värdet på de lägenheter som skall avvecklas måste skrivas ned. Vilket ytterligare kapital som kommunen som ägare har beräknats behöva tillföra företaget har härutöver påverkats av i vilken omfattning aktiekapitalet har behövt återställas och av vad som har krävts för att säkra att företagets likviditet fortlöpande hålls på en rimlig nivå i förhållande till driftnettot. Beräkningen av kostnaderna för omstruktureringen av företaget har sedan tillsammans med analysen av kommunens ekonomi (se kapitel 5) lagts till grund för de diskussioner som har förts med kommunledningen om hur stora åtaganden för boendet som kommunen bör klara att finansiera med egna medel. Genom det beskrivna arbetssättet har Bostadsdelegationen och SBN sökt uppnå att bedömningarna av kommunernas behov så långt möjligt grundats på verifierbara och jämförbara uppgifter om den enskilda kommunens förmåga att själv fullgöra sina åtaganden. Målet har vidare varit att säkra att skäliga krav har ställts på kommunernas förmåga att anpassa sig till de ekonomiska och demografiska förändringar som kan förväntas för den närmaste framtiden och därmed ge dem förutsättningar att uppfylla kraven på ekonomisk balans så som dessa uttrycks i kommunallagen Avlösen av borgen för bostadsrättsföreningar En kommun har genom stödordningen också kunnat få hjälp att komma ur sina borgensåtaganden för bostadsrättsföreningar. Om Bostadsdelegationen och senare SBN har medgett det har BKN kunnat lämna en statlig kreditgaranti som avlöser kommunens borgensåtagande. En förutsättning för att en sådan avlösen skulle kunna genomföras har varit att kreditgivaren har accepterat utbytet. För kreditgivarna har det därvid varit väsentligt att föreningens krediter efter omläggningen inte har uppgått till större belopp än vad föreningen har bedömts kunna förränta och amortera vilket ofta har krävt att kommunen har infriat delar av borgensåtagandet i samband med att åtagandet har avlösts. Ordningen med avlösen av kommunernas borgensåtaganden för bostadsrättsföreningar har varit svår att hantera. Utöver kommunen och Bostadsdelegationen, senare SBN, har ytterligare tre eller flera parter varit indragna i varje förhandling en eller flera kreditgivare, föreningen och BKN. Varje avlösen har krävt dels ett rekonstruktionsavtal mellan bostadsrättsföreningen, kommunen och kreditgivarna, dels ett avtal mellan kreditgivarna och BKN om kreditgarantier, dels ett avtal mellan kommunen och staten om villkoren för statens stöd till kommunen och slutligen också en överenskommelse mellan Bostadsdelegation eller SBN och BKN om reserveringar för framtida förluster på de kreditgarantier som BKN har ställt ut för föreningens lån.. Eftersom varken kreditgivarna eller bostadsrättsföreningen har haft något att förlora om kommunens ansvar för lånen som för egen skuld skulle komma att stå 34

kvar har en var av dem kunnat blockera en avlösen om villkoren inte upplevts som tillräckligt attraktiva. Delegationen och SBN har därför tillsammans med kommunen vid flera tillfällen tvingats konstatera att en avlösen inte har varit möjlig att genomföra. Kommunens uppoffringar för att delvis infria borgensåtagandet har räknats med vid avvägningen av det stöd som har lämnats till kommunen för dess samlade bostadsåtaganden. 6.2 Villkoren En nödvändig förutsättning för rekonstruktionsarbetet har varit att det har rått enighet mellan kommunen och SBN om vad som måste göras och hur rekonstruktionen skall genomföras. Resultatet av överläggningarna uttrycks i ett avtal mellan staten och kommunen. Genom detta regleras kommunens åtaganden gentemot bostadsföretaget och staten samt statens åtaganden gentemot kommunen. Enligt förordningen skall stödet förenas med villkor. Sådana har regelmässigt förts in i de avtal som har träffats med kommunerna. En första grupp av villkor är sådana som kvantifierar och preciserar de rekonstruktionsåtgärder för vilka stöd lämnas. Hit hör avtalens bestämmelser om vilket antal bostäder som skall avvecklas, när de skall avvecklas och på vilket sätt avvecklingen skall genomföras. Hit hör vidare bestämmelser om när och med vilka belopp skuldavveckling, nedskrivning och kapitaltillskott skall ske. Hit hör slutligen de bestämmelser som preciserar hur och med vilka belopp staten skall betala ut stöd till kommunen för dess kostnader för rekonstruktionen. I enskilda avtal kan härutöver finnas bestämmelser om att kommunen skall överta ansvaret för vissa angivna fastigheter, exempelvis fastigheter som används i första hand för kommunala ändamål. Dessa åtaganden dvs. de avtalade rekonstruktionsåtgärderna avser prestationer som enligt avtalen skall vara genomförda senast en viss dag. Till de i tiden obegränsade åtagandena hör också de villkor som gäller den fortsatta användningen av de byggnader som har innehållit bostäder som har avvecklats med stöd av avtalet. Bland dessa märks det generella villkoret att bostäder som har avvecklats för att uppfylla avtalet inte på nytt tas i bruk som bostäder. Ett hus som säljs för annan användning måste därför vara försett med villkor som på ett betryggande sätt säkrar att det inte utan bygglov på nytt kan användas som bostad. Bedömningen av det långsiktiga bostadsbehovet särskilt om avvecklingen spänner över flera år kan givetvis komma att förändras. SBN har därför deklarerat att om en kommun vill att bostäder som omfattas av ett avvecklingsavtal fortsatt skall användas som bostäder antingen för permanentboende eller för fritidsändamål går det bra. Det förutsätter dock att avtalet mellan staten och kommunen dessförinnan omförhandlas så att statens bidrag till kommunen justeras ned med hänsyn till de ändrade förutsättningar som kommer att råda för avtalet. 35

En andra grupp av villkor rör driften av företaget och syftar till att under en övergångstid skydda den avtalade rekonstruktionen. Dessa löpande åtaganden gentemot staten är tidsbegränsade till som regel en tid av sju år efter rekonstruktionen. Villkoren handlar främst om olika inskränkningar i ägarens rådighet över företaget: Kommunen får under denna tid inte ta ut kapital ur företaget, vare sig som utdelning eller på annat sätt. Utdelningsförbudet hindrar bl.a. att kommunen under samma tid utnyttjar företagets medel för att bekosta eller finansiera investeringar för kommunala ändamål i företagets fastigheter. Motivet är att företaget skall ges möjligheter att konsolidera sig. Det kapital som byggs upp genom bostadsförvaltningen skall användas för bostadsförvaltningens behov. Det skall inte tas i anspråk för sådana kommunala ändamål för vilka finansieringsansvaret och risktagandet bör bäras gemensamt av kommunens samtliga invånare. Kommunen får under denna tid heller inte utan statens medgivande minska sitt bestämmande inflytande över företaget Kommunen skall vidare samråda med staten om sådana förändringar som medför eller kan medföra att företagets fastighetsbestånd eller verksamhet väsentligt förändras i förhållande till vad som förutsattes vid rekonstruktionen. Bestämmelsen ger staten möjlighet motsätta sig investeringar eller försäljningar som inte är företagsekonomiskt motiverade. Ett tydligt exempel är ny- eller ombyggnad som inte bär sina egna kostnader utan snarare utförs för att tillgodose andra kommunala intressen. Härutöver förekommer i avtalen åtaganden som inte är att se som villkor för avtalet. Det är inte ovanligt att kommunen har åtagit sig att se till företagets driftkostnader minskas till en viss i avtalet bestämd nivå. Kommunen kan vidare ha åtagit sig att se till att det finns tydliga ägardirektiv för företaget. Statens rättigheter och skyldigheter enligt avtalen övergår fr.o.m. den 1 januari 2006 på BKN. 6.3 Eftervården De avtal som har tecknats mellan kommunerna och staten har alla en lång löptid som regel sju år. Under avtalstiden finns det skyldigheter och begränsningar för kommunen som t.ex. förbud mot direkt och indirekt utdelning och en skyldighet att samråda vid större förändringar av företagets verksamhet eller fastighetsbestånd (se föregående avsnitt). Motivet till den långa avtalstiden och begränsningarna är att företaget skall få långsiktiga förutsättningar att stå på egna ben, vilket kan ta tid att uppnå. En allt mer betydande del av SBN:s verksamhet har gått ut på att regelbundet följa upp de rekonstruerade företagen, hålla sig ajour med väsentliga händelser i kommunerna samt vara en samtalspartner och ett bollplank för både kommun och företag. Ledordet för verksamheten är långsiktighet. 36

Uppföljningarna består normalt av två delar: en revisionell som kontrollerar att avtalet efterlevs och en ekonomisk som studerar effekten av rekonstruktionen initialt, utvecklingen under årens lopp, hur företaget mår idag samt hur det kommer att må givet vissa prognoser. Ett väsentligt syfte med den ekonomiska delen är att visa kommunens och företagets ledning hur bostadsföretaget kan komma att utvecklas framöver och vilka möjligheter de har att påverka denna utveckling. Sammantaget ger uppföljningen en god bild över situationen och utgör en god grund för det fortsatta eftervårdsarbetet. Tack vare de ekonomiska analyserna har SBN kunnat upptäcka de fall där utvecklingen i kommunen fortsatt varit så svag att rekonstruktionen bara har hjälpt temporärt. Det har föranlett diskussioner med kommunerna om vad som kan eller bör göras, och har i vissa fall lett fram till att tilläggsavtal om en ny rekonstruktion tecknats. Andra positiva effekter av eftervårdsarbetet är att företagen tvingas förbättra sin redovisning så att transparensen i verksamheten ökar till förmån för ägare och medborgare. Därmed skapas också förutsättningar för att risker och finansieringskostnader som förknippas med vissa verksamheter hamnar på rätt ställe. Bostadsföretagets medel internt genererade eller upplånade skall inte utnyttjas för att finansiera investeringar för kommunal verksamhet, utan för den egentliga verksamheten förvaltning av bostäder. Det kollektiv som bor i allmännyttan skall inte bära risker och kostnader för en nytta som hela kommunkollektivet utnyttjar. Uppföljningarna har gett SBN möjligheter att ta upp en diskussion med den berörda kommunen i de fall som tillämpningen enligt SBN:s uppfattning avviker från avtalen och deras intentioner. Syftet har varit att gemensamt finna en lösning. Med mycket få undantag har på detta vis en fortsatt samsyn uppnåtts om hur avtalet skall genomföras. Totalt sett är eftervårdsarbetet värdefullt för både staten och kommunen och det är angeläget att det drivs vidare. 37

38

7. Stödets fördelning 7.1 Omfattning, storlek och fördelning Bostadsdelegationen och SBN har under perioden träffat avtal om stöd med sammanlagt 2,5 mdkr till 52 kommuner för rekonstruktion av kommunala bostadsföretag och åtaganden i bostadsrättsföreningar. Tabell 4: Stödets omfattning Avtal genom Bostadsdelegationen Avtal genom SBN 1998 1999 2000 2001 2002 2002 2003 2004 2005 Antal kommuner 3 20 22 8 4 5 6 7 7 Belopp i mnkr 107 636 870 305 71 107 102 224 89 Källa: SBN I 19 kommuner har avtal träffats vid fler än ett tillfälle vilket förklarar att antal kommuner i tabellen ovan blir betydligt fler än 52. Skälet till detta kan antingen vara ett s.k. omtag där ytterligare stöd lämnats då den ursprungliga rekonstruktionen inte varit tillräckligt robust eller att åtaganden för bostadsrätter behandlats särskilt. Av det sammanlagda stödbeloppet har ca 2,0 mdkr lämnats av Bostadsdelegationen och resterande 0,5 mdkr av SBN. Mest intensiv har verksamheten varit under 1999 och 2000 då mer än hälften av det totala stödbeloppet lämnades ut. Storleken på stödet varierar mellan stödkommunerna från ca 300 kr/inv. till närmare 18 000 kr/inv. I genomsnitt har stödkommunerna erhållit 4 100 kr/inv. i statligt stöd. Av tabellen nedan framgår fördelningen på olika kommuntyper räknat per invånare. Tabell 5: Stödets storlek i olika typer av kommuner Kommuntyp Antal Total kostnad Stöd Självrisk Stödandel Medelstora städer 6 6 272 kr/inv. 2 786 kr/inv. 3 486 kr/inv. 44% Industrikommuner 16 9 150 kr/inv. 5 152 kr/inv. 3 998 kr/inv. 56% Glesbygdskommuner 14 7 484 kr/inv. 3 783 kr/inv. 3 701 kr/inv. 51% Övriga större 6 9 021 kr/inv. 4 759 kr/inv. 4 262 kr/inv. 53% Övriga mindre 10 7 157 kr/inv. 3 820 kr/inv. 3 337 kr/inv. 53% Summa 52 7 874 kr/inv. 4 100 kr/inv. 3 774 kr/inv. 52% Källa: SBN Av kommunernas totala åtagande på ca 4,8 mdkr, inkl. åtgärder för bostadsrätter, har ca 2,5 mdkr finansierats genom statligt stöd medan kommunerna själva fått svara för resterande del ca 2,3 mdkr. 39

Figur 6: Stödets fördelning på olika kommuntyper 18 7 000 Antal kommuner 16 14 12 10 8 6 4 2 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 Kronor per invånare 0 0 Medels.städer Ind.kommuner Glesb.kommuner Övriga större Övriga mindre Källa: Databasen WebOr, Sveriges kommuner och landsting. Mer än hälften av stödkommunerna hör till kategorin Industrikommuner och Glesbygdskommuner. Framför allt är det brukskommunerna i bergslagsområdet och glesbygdskommunerna i skogslänen som omfattas av stödet. Därefter kommer Övriga mindre kommuner, Medelstora städer och Övriga större kommuner. Storstäder, Förorter, Större städer och Landsortskommuner förekommer över huvud taget inte bland stödkommunerna. Figur 7: Befolkningsutveckling under perioden 1995-2004 15% 10% 5% 0% -5% -10% -15% Storstäder Förorter Större städer Medels.städer Ind.kommuner Landb.kommuner Glesb.kommuner Övriga större Övriga mindre Källa: Databasen WebOr, Sveriges kommuner och landsting. Det är också industrikommunerna som erhållit de största stödbeloppen räknat per invånare. Därefter kommer övriga mindre kommuner tätt följda av glesbygdskommunerna. 40

En förklaring är givetvis befolkningsutvecklingen. Diagrammet intill redovisar hur kommunernas befolkning utvecklats sedan 1995. Största befolkningsminskningen uppvisar glesbygdskommunerna med en minskning med, 10,1 %. Därefter följer industrikommunerna där befolkningsminskningen uppgår till ca 5,0 % under perioden. 7.2 Befolkningsminskningen störst bland stödkommunerna Bland stödkommunerna är befolkningsminskningen större. Totalt har gruppen som helhet minskat med ca 9 % sedan 1995. Variationerna är dock mycket stora och spänner från -2,2 % till -15,9 %. En närmare redogörelse för befolkningsutvecklingen i de olika kommuntyperna lämnas i avsnitt 4.1. Figur 8: Ackumulerad befolkningsförändring 4% 2% 0% -2% -4% -6% -8% -10% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Stödkommuner Avslagskommuner Övriga kommuner Källa: Databasen WebOr, Sveriges kommuner och landsting, bearbetat av SBN. Avslagskommunernas befolkningsminskning uppgår till jämförelsevis blygsamma -1,3 %. Även i denna grupp finns kommuner med kraftig befolkningsminskning, att stöd inte lämnats har i dessa fall berott på att kommunen tillsammans med bostadsföretaget bedömts ha finansiell styrka och potential att själva klara av att finansiera erforderliga åtgärder i syfte att rekonstruera bostadsföretaget. Att stödet i större utsträckning riktas till industrikommunerna, trots glesbygdskommunernas större befolkningsminskning, förklaras av bostadsbeståndets sammansättning. Industrikommunerna har som regel ett större bestånd av hyreslägenheter än vad glesbygdskommunerna har och andelen hyreslägenheter är större än i glesbygdkommunerna. Strukturkrisen i början av 1990-talet är en annan viktig förklaring då delar av basindustrin fasades ut och ca 500 000 industrijobb försvann. Befolkningen minskade i industrikommunerna och de övertaliga lägenheterna blev allt fler. Redan innan 41

Bostadsdelegationen inrättades hade flera kommuner i kommungruppen utan statligt stöd avvecklat ett stort antal lägenheter. Stödet har därutöver en tydlig småkommunprofil. Den genomsnittliga kommunstorleken bland stöd kommunerna ligger på knappt 12 000 invånare. Endast en kommun med fler än 30 000 invånare har erhållit stöd. 42

8. Stödets effekter I detta avsnitt studeras vilka resultat som uppnåtts genom de avtal som tecknats främst av Bostadsdelegationen, men i studien ingår även flertalet av SBN:s avtal. Genomgången bygger på de uppföljningar av avtalen som SBN regelbundet utför, och som bl.a. inkluderar djuplodande ekonomiska analyser av de rekonstruerade företagen. Även här studeras förändringarna mellan 1998 och 2004. 8.1 Företagen Populationen i undersökningen består av två kategorier, en med enbart rekonstruerade företag ( avtalsföretagen ) och en med företag i de kommuner som fick avslag på eller tog tillbaka sin ansökan hos Bostadsdelegationen ( jämförelsegruppen ). Syftet med en jämförelsegrupp är bl.a. att placera de rekonstruerade företagen i ett sammanhang för en relativ jämförelse. Det är dessutom intressant att se hur det gick i de fall statligt stöd inte lämnades. Av tidsskäl har inga andra företag inkluderats. Varje företag har klassificerats både enligt kommuntyp och efter region. Regionindelningen är en egen generell och den fokuserar mer på kommuner som lever under liknande omständigheter snarare än länsgränser. Regionerna är N Norrlands inland, Bottenviken, S Norrland, NV Svealand, Bergslagen, Gävleborg, Mälardalen samt Övriga. Den sistnämnda gruppen inkluderar i princip hela Sverige söder om linjen Strömstad-Karlsborg-Södertälje, vilket gör att den till största del innehåller företag som inte har rekonstruerats. Av enkelhetsskäl används kommunens namn istället för företagets i materialet. För detaljer hänvisas till bilagorna 3 och 4. Tabell 6: Indelning i kommuntyp och region Färgade fält avser avtalsföretag och vita fält jämförelsegruppen. Glesbygd Industri Landsbygd Mindre städer Övriga mindre Övriga större Förort Ant. företag 11 3 15 12 0 8 6 3 8 8 5 1 0 1 Stöd (mnkr), ca 290 829 374 338 275 Bergslagen Bottenviken NV Svealand Gävleborg N Norrlands inland Mälardalen S Norrland Övriga Ant. företag 14 5 5 2 1 4 3 4 7 0 2 2 7 0 6 19 Stöd (mnkr), ca 852 179 4 126 284 80 326 254 Källa: SBN Tabellen visar att det totala antalet företag är 45 st (avtalsföretagen) resp. 36 st (jämförelsegruppen) samt hur stödet har fördelat sig mellan de olika grupperna. Som framgår uppstår det problem vid en indelning i mindre grupper. I många fall är antalet företag i resp. grupp så litet att inga säkra statistiska slutsatser kan dras. Det gör dessutom att enskilda värden får stort genomslag. Detta förtar å andra 43

sidan inte en övergripande jämförelse och tolkning. Ett annat problem är att vissa typer av kommuner är underrepresenterade i en kategori, men inte i en annan. Exempel är att ingen landsbygdskommun har fått stöd, och att de kommuner i N Norrlands inland som inte fått stöd heller aldrig har ansökt om det (och därmed inte ingår i undersökningen). Gruppen Förort har av uppenbara skäl i fortsättningen exkluderats. 8.2 Nyckeltal och betyg För att göra undersökningen hanterbar har sju ekonomiska nyckeltal valts ut. Dessa ger tillsammans en indikation på hur företaget mår ekonomiskt och hur situationen har förändrats mellan 1998 och 2004. Skuldsättning (fastighetskrediter per kvadratmeter). Bokförda värden (byggnader och mark per kvadratmeter). Justerat resultat (årsresultatet justerat för extraordinära- och jämförelsestörande poster; kronor per kvadratmeter). Ekonomisk vakansgrad, bostäder (hyresbortfallet dividerat med bruttohyran). Avskrivningstakt (byggnader). Soliditet. Avkastning. Istället för mer traditionella avkastningsmått, som t.ex. direktavkastning, har en s.k. mervärdesavkastning valts som mått. Det svenska namnet är en egen konstruktion för att förklara vad nyckeltalet visar: lyckas företagets tillgångar generera intäkter som täcker kostnaderna för det kapital som utnyttjas för verksamheten. Utvecklingen för resp. nyckeltal och företag mellan 1998 och 2004 har betygsatts, där maximalt betyg är sju plus. I bedömningen ingår både en strikt tolkning av värdena samt mer subjektiva bedömningar. Syftet är att på ett enkelt sätt få en kvittens på förändringarna under perioden och en överblick över den ekonomiska situationen. 44

8.3 Utfall I detta avsnitt presenteras utfallen för avtalsföretagen och jämförelsegruppen sida vid sida för bästa översikt. Tabell 7: Betygsättning av förändringarna mellan 1998-2004 Färgade fält avser avtalsföretag och vita fält jämförelsegruppen. Glesbygd Industri Landsbygd Mindre städer Övriga mindre Övriga större Antal företag 11 3 15 12 0 8 6 3 8 8 5 1 Andel plus (%) 79% 57% 82% 60% 84% 79% 81% 79% 84% 66% Andel minus (%) 21% 43% 18% 40% 16% 21% 19% 21% 16% 34% Betyg: bra (%) 82% 33% 80% 50% 88% 67% 67% 75% 88% 80% Betyg: medel (%) 9% 33% 7% 17% 0% 17% 0% 25% 13% 0% Betyg: dåligt (%) 9% 33% 13% 33% 12% 17% 33% 0% 0% 20% Bergslagen Bottenviken NV Svealand Gävleborg N Norrlands inland Mälardalen S Norrland Övriga Antal företag 14 5 5 2 1 4 3 4 7 0 2 2 7 0 6 19 Andel plus (%) 70% 80% 89% 86% 64% 81% 75% 84% 71% 79% 76% 86% 71% Andel minus (%) 30% 20% 11% 14% 36% 19% 25% 16% 29% 21% 24% 14% 29% Betyg: bra (%) 64% 80% 100% 100% 50% 67% 75% 86% 50% 100% 71% 100% 63% Betyg: medel (%) 7% 20% 0% 0% 25% 33% 0% 14% 50% 0% 14% 0% 11% Betyg: dåligt (%) 29% 0% 0% 0% 25% 0% 25% 0% 0% 0% 14% 0% 26% Källa: SBN Av betygsättningen av de ekonomiska förändringarna mellan 1998 och 2004 framgår det tydligt att merparten av alla företag har sett en förbättring under perioden. Detta gäller dock i högst grad för avtalsföretagen, där glesbygds- och industrikommuner utvecklats allra bäst. Oavsett indelning i kommuntyp eller region är förbättringarna markanta. I grupperna mindre städer och Bergslagen har utvecklingen varit svagare. I jämförelsegruppen är bilden av kommuntyperna och regionerna nästan motsatt. Utvecklingen ser i stort sett bra ut i alla grupper utom just glesbygds- och industrikommuner, samt i NV Svealand och Övriga. 45

Tabell 8: Förändringar för skulder och bokförda värden 1998-2004 Färgade fält avser avtalsföretag och vita fält jämförelsegruppen. S betyder skulder och BV bokförda värden. Glesbygd Industri Landsbygd Mindre städer Övriga mindre Övriga större Antal företag 11 3 15 12 0 8 6 3 8 8 5 1 Förändring S (kr/kvm) -537-55 -630-33 -471-295 -13-1 127-488 22-40 Förändring BV (kr/kvm) -503-139 -599-35 -196-46 39-822 -163 235-345 Antal företag med lägre S 10 2 13 4 7 4 2 5 4 3 1 Antal företag med lägre BV 9 2 12 6 7 4 2 6 5 1 1 Bergslagen Bottenviken NV Svealand Gävleborg N Norrlands inland Mälardalen S Norrland Övriga Antal företag 14 5 5 2 1 4 3 4 7 0 2 2 7 0 6 19 Förändring S (kr/kvm) -557-91 -1 418-285 -1 391 39-180 -532-478 -863-1 374-173 -555-208 Förändring BV (kr/kvm) -343-83 -1 149-363 -995 20-218 -130-411 -647-1 131-144 -469-48 Antal företag med lägre S 11 3 5 2 1 2 2 2 7 1 2 4 4 9 Antal företag med lägre BV 9 4 5 2 1 2 2 3 7 1 2 2 5 10 Källa: SBN Skuldnivåerna i avtalsföretagen har föga förvånande minskat rejält med undantag för S Norrland där minskningen är mer blygsam. Att lösa stora mängder lån utgör en av hörnstenarna i rekonstruktionerna och borde få stort genomslag. Ett undantag finns dock: i gruppen övriga större kommuner har nivåerna i genomsnitt ökat, om än marginellt. Orsaken är att ett företag sticker ut med en kraftigt ökad skuldnivå (+800 kr/kvm). Justeras data blir utfallet istället i linje med övriga grupper. För jämförelsegruppen är bilden mer blandad både när det gäller huruvida skuldnivåerna ökat eller minskat och med hur mycket. I vissa fall är förändringarna jämförbara med avtalsföretagen (övriga mindre kommuner, Bottenviken, Gävleborg, Mälardalen och övriga regioner) medan det i övriga fall antingen är fråga om marginella minskningar eller i ett fall en marginell ökning. I jämförelsegruppen är utfallet i industrikommuner återigen dåligt, liksom i NV Svealand och Bergslagen. När det gäller bokförda värden är bilden av avtalsföretagen i princip densamma som för skulderna: överlag rejält sänkta nivåer orsakade av samma rekonstruktioner. Även detta föga förvånande då nedskrivningar av bokförda värden utförs parallellt med amortering av lån. En skillnad är att minskningen i gruppen mindre städer är måttlig. Här är orsaken en kraftig ökning i bokförda värden i ett annat företag (+880 kr). Med en justering blir utfallet i gruppen detsamma som för övriga. 46

I jämförelsegruppen är bilden blandad även här. De grupper där utfallet är jämförbart med avtalsföretagen är i stort sett samma som för skulderna ovan, dock inte lika många. Även här är utfallet i industrikommuner samt NV Svealand och Bergslagen dåligt. Totalt sett har skuldnivåerna i kategorin avtalsföretag i genomsnitt minskat med dubbelt så mycket som jämförelsegruppen. För bokförda värden är utfallet kraftigare med drygt tre gånger större minskning (ojusterat för de två kommenterade kommunerna ovan). Mönstret hos avtalsföretagen är med andra ord överlag kraftiga förbättringar. I jämförelsegruppen är det tydligt att utvecklingen i industrikommuner i motsats till avtalsföretagen har varit dålig. Även Bergslagen och NV Svealand förefaller ha haft en dålig utveckling när det gäller skulder och bokförda värden. Utöver en anpassning av balansräkningens storlek nivåsänkningen av skulder och bokförda värden får rekonstruktionerna ytterligare en effekt i sammanhanget. Avtalen, som normalt är åtta år långa, innehåller skyldigheter och begränsningar för kommunen och det rekonstruerade företaget. Dessa inkluderar bl.a. en samrådsskyldighet vid större förändringar av företagets fastighetsbestånd eller verksamhet, samt ett förbud mot direkt eller indirekt utdelning. Genom begränsningarna finns det en nödvändig bromsande kraft mot nyupplåningar och investeringar. Det ekonomiska utrymme som direkt skapas genom lösen av stora mängder lån skall, förenklat, inte på nytt användas för att ta upp nya lån. Företaget, som i de flesta fall blir solvent tack vare rekonstruktionen, skall inte heller finansiera investeringar åt kommunen. Det medför att samtidigt som rekonstruktionen anpassar företagets balansräkning till dess faktiska intjäningsförmåga, begränsas möjligheterna att omedelbart utöka balansräkningen igen. Båda dessa faktorer torde ligga bakom utfallet i undersökningen. Tabell 9: Förändringar i justerat resultat, ekonomisk vakans och soliditet 1998-2004 Färgade fält avser avtalsföretag och vita fält jämförelsegruppen. Glesbygd Industri Landsbygd Mindre städer Övriga mindre Övriga större Antal företag 11 3 15 12 0 8 6 3 8 8 5 1 Förändring res., just. (kr/kvm) 46 10 59 23 84 66 47 114 81 68 63 Förändring ekonomisk vakans (% -enheter) -5,3% -0,4% -7,8% -10,5% -9,6% -13,0% -11,0% -12,4% -9,7% -10,3% -9,3% Förändring soliditet (% -enheter) 2,1% -1,6% 3,2% 2,4% 4,3% 0,1% 1,2% 10,3% 9,0% 2,6% -3,0% Antal företag med bättre justerat resultat 8 2 13 10 6 6 3 8 8 4 1 (kr/kvm) Antal företag med lägre ekonomisk vakans 8 2 14 10 8 6 3 8 8 4 1 Antal företag med bättre soliditet 9 0 12 8 6 3 2 7 7 4 0 47

Bergslagen Bottenviken NV Svealand Gävleborg N Norrlands inland Mälardalen S Norrland Övriga Antal företag 14 5 5 2 1 4 3 4 7 0 2 2 7 0 6 19 Förändring res., just. (kr/kvm) 59 53 68 19 244 56 51 28 37 78 37 40 127 62 Förändring ekonomisk vakans (% -enheter) -8,0% -5,9% -10,0% -8,6% -14,8% -7,8% -8,4% -6,8% -3,9% -17,1% -4,6% -8,5% -13,3% -11,1% Förändring soliditet (% -enheter) 4,1% 2,0% 4,3% -2,0% 11,1% 1,6% 0,7% 12,3% 1,0% 14,4% -0,5% 0,9% 5,3% 3,7% Antal företag med bättre justerat resultat 11 5 4 2 1 3 3 3 6 2 2 6 6 16 (kr/kvm) Antal företag med lägre ekonomisk vakans 12 4 5 2 1 4 3 4 4 2 2 7 6 17 Antal företag med bättre soliditet 9 4 4 0 1 1 2 3 5 2 0 6 6 15 Källa: SBN Även om ett resultat justeras för extraordinära och jämförelsestörande poster, finns det fortfarande många variabler som påverkar utfallet både över tiden och i enskilda fall. De företag som Bostadsdelegationen rekonstruerade visade före rekonstruktionen överlag kraftiga minussiffror sedan många år tillbaka. Ett resultat för ett enskilt företag ett enskilt år är inte alltid fullt representativt för dess ekonomiska styrka, men det fyller ändå ett syfte att på aggregerad nivå undersöka förändringen över tiden. Ett av syftena med rekonstruktionen är att företagen skall kunna visa vinst i syfte att t.ex. kunna hantera eftersatt underhåll och förbättra sin likviditet. Totalt sett är förbättringarna likartade för avtalsföretagen och jämförelsegruppen vilket får anses vara fullt godkänt. Precis som för de justerade resultaten är vakansutvecklingen i avtalsföretagen och jämförelsegruppen likartad: rejält minskade vakansgrader under perioden. Bland avtalsföretagen finns inga undantag, medan vakansgraden i jämförelsegruppen endast har minskat marginellt i glesbygdskommuner. I de kommuner där en rekonstruktion genomförts har det normalt funnits ett strukturellt överskott på bostäder. Att avveckla en del av dessa inom ramen för avtalen är naturligt och vakansgraderna i företagen sjunker som en följd. När det gäller förbättringen i soliditeten är bilden återigen blandad. Eftersom soliditeten, med undantag för ägartillskott m.m., är en effekt av ackumulerade resultat påverkas även den av en mängd variabler. I avtalsföretagen finns det dock ytterligare en aspekt: efter genomförd rekonstruktion lämnas företaget med en i förväg beräknad soliditet, som dessutom inte är högre än nödvändigt. Erfarenheten visar entydigt att ett för högt eget kapital fungerar som valium : företaget får inte incitament att vara kostnadseffektivt och man kan kosta på sig högre kostnader än vad man egentligen har råd med. I flera fall har den därför t.o.m. sänkts vid rekonstruktionen genom att företag med stort eget kapital själva har fått får bära en del av bördan i rekonstruktionen. Bland avtalsföretagen ser förbättringarna i soliditeten i genomsnitt bra ut, med undantag för mindre städer, Gävleborg och S Norrland där förbättringarna är marginellt positiva. Orsakerna är relativt stora försämringar under perioden i tre olika företag, men i alla tre fall ligger dock soliditeten fortfarande på en godkänd 48

till hög nivå efter förändringen. I två av dessa fall har företaget medvetet fått bära en del av rekonstruktionskostnaden och soliditeten har följaktligen minskat. I jämförelsegruppen är utfallet återigen blandat, med exempelvis en god utveckling i industrikommuner och Bergslagen samt en sämre utveckling i glesbygdskommuner och NV Svealand. Noterbart är att utfallen i grupperna övriga mindre kommuner och Gävleborg blir bra tack vare den kraftigt höjda soliditeten i ett företag (+46 % -enheter beroende på en extraordinär händelse). Med en justering blir förbättringarna mer måttliga. När det gäller förändringar över tiden i avskrivningstakten för fastigheter blir bedömningarna lite mer subjektiva. Uppfattningar om vad som är en hög/låg eller bra/dålig avskrivningstakt varierar mellan olika parter. De rekommendationer som finns kan tolkas mer eller mindre strikt. SBN:s uppfattning är att avskrivningstakten måste vara i paritet med företagets intjäningsförmåga och dess nivå på bokförda värden (och för den delen skulderna). Det finns ingen anledning att hålla en hög takt om företaget samtidigt gör stora underskott och behöver tillskott från ägaren. Det är också onödigt med en hög avskrivningstakt om fastigheternas bokförda värden redan ligger på en låg nivå. Precis som i bedömningen av nedskrivningsbehovet i samband med rekonstruktionen nivån på bokförda värden skall kunna bäras långsiktigt givet företagets intjäningsförmåga bör avskrivningstakten sättas in i ett större sammanhang. Olika företag kan kräva olika avskrivningsplaner. Precis som att företagen genom rekonstruktionen skall börja visa positiva resultat för att kunna hantera t.ex. eftersatt underhåll och konsolidera sig, är syftet att avskrivningstakten skall kunna läggas på en rimlig nivå. I de allra flesta fall innebär det en höjning. Bland avtalsföretagen har 25 st (56 %) höjt sin avskrivningstakt under perioden. Totalt har 23 företag (51 %) en rimlig avskrivningstakt på ca 1,5-2,0 % och 7 st (16 %) en högre takt än 2,0 %. I jämförelsegruppen är det 26 företag (72 %) som höjt takten, 16 st som har en avskrivningstakt mellan 1,5-2,0 % (44 %) samt 11 st (31 %) som har en takt överstigande 2,0 %. Det är överlag högre avskrivningstakter i jämförelsegruppen. Utfallet påverkas av sammansättningen av olika typer av fastigheter i företaget. Bostäder, kontor och industrilokaler skrivs av på olika lång tid. Ett bestånd med stor andel av t.ex. industrilokaler får också en överlag högre avskrivningstakt. Dessa företag är dock i minoritet. Mervärdesavkastning I varje företag har en viss mängd pengar investerats i tillgångar, i dessa fall till största del i fastigheter. Pengarna kommer i normalfallet både från ägare (eget kapital) och kreditorer (skulder). Båda dessa finansieringsformer kostar företaget i form av ränta till kreditorer och avkastning till ägarna (som ibland delas ut). Tillgångarna förväntas generera intäkter som, med avdrag för rörelsekostnader och avskrivningar, minst bör uppgå till kostnaderna för finansieringen av tillgångarna. Om de inte gör det kommer värdet på en investerad krona inte att försvaras, vilket kan uttryckas som att värde förstörs i företaget. Ägare och kreditorer har investerat medel som på sikt förbrukas och tvingar företaget till likvidation. I den mån som ett företags avkastning förmår täcka kostnaderna för finansieringen kan verksamheten sägas tillföra verksamheten ett mervärde. En stor fördel med mervärdes- 49

avkastningen som ett mått på företagets prestation jämfört med mer traditionella mått, är att den fokuserar på hur företaget lyckats rent operativt och tydligt visar effekterna av rekonstruktionen. Investerat kapital är bokförda värden för anläggningstillgångarna plus rörelsekapitalet (omsättningstillgångar minus korta skulder). Även fastighetsskatten inkluderas då den är mer att betraktas som en kostnad. I beräkningen används också den s.k. wacc:en (vägd genomsnittlig kapitalkostnad 5 ) som viktar kostnaderna för skulderna resp. det egna kapitalet. I de fall företaget visar vinst, och inte har några underskottsavdrag, skall även en skatteaspekt införas i kalkylen. Det är dock sällan aktuellt i dessa företag där underskottsavdragen räcker i många år framöver När det mer specifikt handlar om analys av allmännyttiga bostadsföretag är det inte längre fråga om vinstmaximering. Det innebär att mervärdesavkastningen inte skall vara så hög som möjligt. Däremot bör den å andra sidan inte vara negativ, dvs. att värde förstörs i företaget. Det innebär ju att företaget inte kan stå på egna ben och i förlängningen behöver tillskott från ägaren. Med tanke på självkostnadsprincipen och det faktum att det finns ett tak för hur stort avkastningskrav en kommun får ställa, har ägarens avkastningskrav på det egna kapitalet likställts med räntekostnaderna. Figur 9: Schematisk bild över rekonstruktionens effekter på mervärdesavkastningen T EK S + Int. - Ef ter: värde skapas - KK Före: värde förstörs - A B C D Int. = Nettointäkter T = Tillgångar KK = Kapitalkostnader EK = Eget kapital S = Skulder 5 Ett mer korrekt uttryck på svenska är egentligen finansieringskostnad, för att undvika missförstånd med den svenska innebörden av kapitalkostnad (värdeminskning plus räntekostnad). 50

Som framgår av tabell 10 visade majoriteten av avtalsföretagen negativa avkastningar före rekonstruktionen. Orsakerna var en sammantagen effekt av de delar som rekonstruktionen sedan fokuserade på: höga vakanser, höga nivåer för skulder och bokförda värden samt i vissa fall alldeles för höga driftkostnader. En avveckling av övertaliga lägenheter ger lägre hyresbortfall och en reducering av driftkostnaderna, vilket medför att intäkterna ökar (A). Nedskrivningar anpassar de kvarvarande fastigheternas bokförda värden till nivåer som kan förräntas givet de intäkter som företaget har (B), och amortering av lån till ungefär samma nivå som bokförda värden ger hanterbara finansiella kostnader (C och D). Det är kort sagt en anpassning av företagets kostym till verkligheten. I vissa fall tillkommer på förekommen anledning ett kostnadstak som ytterligare påverkar (A) i positiv riktning. Beroende på hur företagets skuldportfölj ser ut kan vidare räntekostnaderna sänkas ytterligare genom att i första hand dyra lån amorteras. Det gör att (C) minskar ytterligare. Rekonstruktionen angriper roten till företagens problem och effekten blir därefter. De positiva förändringarna mellan 1998 och 2004 är tydliga 51

Tabell 10: Mervärdesavkastning 1998 och 2004 Avtalsföretag Jämförelsegruppen Kommun 1998 2004 Förändring Kommun 1998 2004 Förändring Älvdalen -5,4% 1,4% (% h 6,8% ) Sävsjö -4,4% 2,3% (% h 6,7% ) Grums -2,5% 3,0% 5,5% Tanum -4,5% 1,7% 6,1% Lysekil -4,2% 0,8% 5,0% Essunga -3,7% 1,6% 5,3% Kiruna -2,3% 2,4% 4,7% Töreboda -1,7% 2,7% 4,4% Munkfors -2,6% 1,8% 4,4% Herrljunga -2,5% 1,8% 4,3% Gällivare -2,7% 1,6% 4,3% Gagnef -2,5% 1,4% 3,8% Ånge -2,8% 1,3% 4,1% Götene -2,8% 0,8% 3,6% Bengtsfors -2,9% 1,1% 4,0% Torsås -2,1% 1,3% 3,4% Haparanda -2,9% 1,0% 3,9% Hylte -2,3% 1,1% 3,3% Munkedal -2,5% 1,3% 3,8% Säter 0,2% 3,3% 3,1% Klippan -1,3% 2,2% 3,5% Forshaga -2,1% 1,0% 3,1% Kristinehamn -2,0% 1,3% 3,3% Oxelösund -0,1% 2,8% 2,9% Degerfors -0,6% 2,4% 3,0% Askersund -0,4% 2,2% 2,5% Hällefors 0,1% 2,6% 2,5% Lessebo 0,2% 2,7% 2,5% Strömsund 0,7% 3,2% 2,4% Hedemora -1,6% 0,8% 2,4% Älvsbyn -1,6% 0,7% 2,3% Dals-Ed -0,4% 1,9% 2,2% Tidaholm -1,2% 1,1% 2,3% Nässjö -1,3% 0,9% 2,2% Nordanstig -3,0% -0,9% 2,1% Håbo -1,2% 0,8% 2,0% Laxå -1,0% 1,1% 2,1% Ludvika -0,2% 1,7% 1,9% Söderhamn 0,5% 2,5% 2,0% Kungsör -1,2% 0,6% 1,8% Olofström -1,1% 0,9% 2,0% Mullsjö -0,7% 0,9% 1,6% Boden -1,1% 0,8% 1,9% Mariestad 0,7% 2,2% 1,5% Åtvidaberg -0,7% 1,2% 1,9% Ljusdal 0,9% 2,4% 1,5% Karlskoga -1,1% 0,7% 1,8% Vansbro 0,0% 1,4% 1,4% Krokom -0,7% 1,1% 1,7% Sandviken -2,1% -1,0% 1,2% Hofors -0,4% 1,3% 1,7% Robertsfors 0,9% 1,9% 1,0% Åsele -0,2% 1,5% 1,7% Övertorneå 0,5% 1,2% 0,7% Pajala -0,5% 1,2% 1,6% Perstorp -0,6% -0,3% 0,3% Surahammar -2,5% -0,9% 1,6% Älvkarleby -1,0% -0,9% 0,1% Storfors 0,2% 1,6% 1,4% Oskarshamn 0,8% 0,4% -0,4% Ljusnarsberg -2,0% -0,7% 1,3% Malung 1,1% 0,6% -0,4% Dorotea 1,7% 2,8% 1,1% Ödeshög 1,2% 0,5% -0,7% Nordmaling 0,3% 1,4% 1,0% Gnosjö 1,4% -0,4% -1,8% Filipstad -0,3% 0,7% 1,0% Ockelbo 2,2% -0,5% -2,7% Sollefteå 0,9% 1,6% 0,7% Finspång 3,3% -2,0% -5,3% Arjeplog 0,0% 0,7% 0,7% Boxholm 9,5%* 2,8% -6,7% Jokkmokk -1,0% -0,7% 0,2% Härnösand -0,2% -0,1% 0,1% Kramfors 2,4% 2,4% 0,0% Överkalix 0,0% 0,0% 0,0% Bräcke 0,2% -0,1% -0,3% Vingåker 0,6% -0,7% -1,3% Gullspång -0,8% -2,5% -1,7% Hallsberg 0,1% -1,7% -1,8% Smedjebacken 3,3% 1,1% -2,2% * Under året övertog företaget viss verksamhet från kommunen, vilket gör det svårt att beräkna ett helt korrekt värde. Avkastningen har dock med all säkerhet fortfarande minskat. Max 3,3% 3,2% 6,8% 9,5% 3,3% 6,7% Min -5,4% -2,5% -2,2% -4,5% -2,0% -6,7% Medel -1,0% 1,0% 2,0% -0,5% 1,2% 1,6% Median -0,8% 1,1% 1,9% -0,5% 1,2% 2,0% Källa: SBN 52

Totalt sett är det ingen större skillnad mellan de företag som har rekonstruerats och de som inte har det, trots att basen i ekvationen balansräkningens storlek minskat betydligt mer hos avtalsföretagen. Det kan vara en indikation på att de företag som rekonstruerats med stöd från staten var i störst behov av en sådan anpassning, och att nivåerna nu i stort är utjämnade. Bland avtalsföretagen är förbättringen egentligen bara mindre bra i Mälardalen (+0,2 procentenheter), medan det i jämförelsegruppen ser mindre bra ut i glesbygds- och industrikommuner samt i Bottenviken och Gävleborg. Mervärdesavkastningarna för 1998 resp. 2004 sammanfattar tydligt effekten av rekonstruktionerna och företagens ekonomiska utveckling. Mycket rött har blivit mycket svart, och mönstret går igen även i andra nyckeltal. Det man särskilt bör observera är att företagen samtidigt inte har rekonstruerats i överkant, vilket framgår av jämförelsegruppen. 8.4 Slutsats En hel del slutsatser om avtalsföretagen och deras utveckling kan dras, både av nyckeltalen och av de uppföljningar som SBN genomför löpande. Det faktum att avtalsföretagen och jämförelsegruppen överlag utvecklats ungefär lika bra visar att rekonstruktionerna har fungerat: de kommuner och företag som behövde hjälp har lyfts upp till i nivå med övriga. Samtidigt har företagen inte rekonstruerats så mycket att de har blivit starkare än de icke-rekonstruerade företagen. Det här innebär vidare att Bostadsdelegationens och SBN:s bedömningar varit riktiga. I de flesta fall behövdes inget stöd utifrån, utan företagen och/eller kommunerna kunde själva hantera problemen i den mån de behövde hanteras. Flera kommuner har i egen regi genomfört någon form av rekonstruktion eller förändring av sitt bostadsföretags situation. Även om det har hänt en del i samhället under den studerade perioden som direkt påverkar företagen t.ex. kraftigt sjunkande räntor råder det ingen tvekan om att de genomförda rekonstruktionerna haft en avsevärd betydelse för företagens fortlevnad. Genom rekonstruktionerna har grundproblemen med strukturella överskott och för hög belåning hanterats, och det på en nivå som varken kommuner eller företag hade orkat med helt på egen hand. Det låga ränteläget under de senaste åren har haft en stor betydelse för företagens ekonomi, genom en möjlighet att förbättra både likviditet och fastigheternas skick. En stor del av de lägre räntekostnaderna har kanaliserats till främst underhåll, varför effekten på resultatet blir mindre än vad som kanske skulle förväntas. En annan effekt som har haft betydelse är arbetsmarknaden. Då arbetstillfällena inte ökat i den takt man kan förvänta sig i en högkonjunktur, förefaller fler välja att stanna kvar i hemkommunen. Effekten blir en avmattning i utflyttningen och en förbättring i vakansläget för bostadsföretagen på orten. Av dessa tre påverkansfaktorer torde rekonstruktionerna svara för den största effekten. Det finns naturligtvis även faktorer som kommunerna och företagen själva kan påverka och som inverkar på effekterna av rekonstruktionerna, och därmed på- 53

verkar de observerade nyckeltalen. Exempel är fastighetsaffärer, omorganiseringar inom kommunkoncernen (gäller både personal och bolagsstrukturer) och nya ägartillskott. De nyckeltal som används i den här rapporten utgör ett urval av information som hämtats från de uppföljningar som SBN utför. De visar att de rekonstruerade företagen överlag fått en mycket bättre ekonomisk situation jämfört med när stödformen instiftades 1998. Det gäller i synnerhet anpassningen av balansräkningen till långsiktigt hållbara nivåer givet intjäningsförmågan (som bl.a. återspeglas i mervärdesavkastningen). Vakanserna varierar och är svårare att hantera med en engångsinsats. Förbättringarna är i stort oberoende av i vilken typ av kommun eller region företaget verkar, även om bäst effekt verkar ha uppnåtts i glesbygds- och industrikommuner som har störst antal rekonstruerade företag. I Bergslagen och S Norrland har förbättringen varit mindre. Noterbart är att flera av de företag som mår ekonomiskt sämst i utfallet i avsnitt 8.3 redan har hanterats av SBN. Det är ett resultat av det eftervårdsarbete som beskrivs i avsnitt 6.3. SBN och kommunen har gemensamt studerat företagets förutsättningar och troliga framtid och kommit fram till att ytterligare åtgärder behövs. En del avtal tecknades under slutet av 2004, med begränsade insatser under samma år, samt under 2005. Det innebär att situationen i slutet av 2005 är bättre än den var ett år tidigare. 54

9. Läget vid avvecklingen av myndigheten SBN 9.1 Antalet lediga och övertaliga lägenheter Våren 2005 uppdrog SBN åt SCB att genomföra en inventering av antalet outhyrda lägenheter i de allmännyttiga bostadsföretagen per mars månad 2005. Vid denna inventering skildes för första gången uthyrningsbara reguljära bostadslägenheter från specialbostäder och andra gruppförhyrda bostäder som inte hålls tillgängliga på den allmänna bostadsmarknaden. Av inventeringen framgick att de allmännyttiga bostadsföretagens totala bostadsbestånd då bestod av 845 000 lägenheter, varav 791 000 redovisades som uthyrningsbara reguljära lägenheter. Av dessa var totalt 14 900 lediga, vilket motsvarade 1,9 procent av det totala antalet reguljära lägenheter i företagen. För att indikera det egentliga överskottet på bostäder har från de lediga lägenheterna i varje enskilt företag räknats av det som ses som en nödvändig omsättningsreserv i företagen. Omsättningsreserven anses normalt behöva uppgå till 2 procent av ett företags utbud av bostadslägenheter. De lediga lägenheter som finns därutöver kan anses som övertaliga. Definierat på detta sätt hade de allmännyttiga företagen i mars 2005 inte fullt 8 300 övertaliga lägenheter, vilket motsvarade 0,9 procent av det totala antalet reguljära lägenheter i företagen. De övertaliga lägenheterna var spridda på företag i 146 kommuner. I 135 kommuner fanns inga övertaliga lägenheter. 9 kommuner saknar allmännyttiga bostadsföretag. Jämfört med läget i mars 1998 innebär det att antalet övertaliga lägenheter fram till mars 2005 minskade med nära 24 000 lägenheter, eller med ca 75 procent. En närmare analys av övertaligheten år 2005 visar att drygt 1 800 av de övertaliga lägenheterna finns i de 80 kommuner där övertaligheten motsvarar mindre än 3 lägenheter per 1 000 invånare. Att avveckla dessa lägenheter skulle vid genomsnittliga kostnader innebära en uppoffring för kommunen om mindre än 800 kr per invånare. Ytterligare 2 600 av de övertaliga lägenheterna finns i 38 kommuner med 3-6 övertaliga lägenheter per 1 000 invånare. Det innebär att mer än hälften av de övertaliga lägenheterna finns i kommuner där engångskostnaden för en total avveckling av övertaligheten kan uppskattas till högst ca 1 500 kr per invånare. En sådan kostnad skulle, med de riktlinjer som statsmakterna har angett för stödverksamheten, inte något fall motivera att statsbidrag lämnades till kommunen. 55

Figur 10: Övertaliga lägenheter i de allmännyttiga bostadsföretagens lägenhetsbestånd, mars 1998 Övertaligheten uttrycks i antal lägenheter/1000 invånare. Om antalet outhyrda lägenheter överstiger 2 % av ett företags bestånd av lägenheter betraktas det överskjutande antalet lägenheter som övertaligt. 56

Figur 11: Övertaliga lägenheter i de allmännyttiga bostadsföretagens lägenhetsbestånd, mars 2005 Övertaligheten uttrycks i antal lägenheter/1000 invånare. Om antalet outhyrda lägenheter överstiger 2 % av ett företags bestånd av lägenheter betraktas det överskjutande antalet lägenheter som övertaligt. 57