Västvärldens hantering av utvecklingsländernas skulder att hjälpa eller att stjälpa

NATIONALEKONOMISKA INSTITUTIONEN Uppsala universitet Examensarbete C Författare: Helena Piehl Handledare: Karin Edmark VT 2008 Västvärldens hantering av utvecklingsländernas skulder att hjälpa eller att stjälpa

Sammanfattning Syftet med den här uppsatsen är att klargöra hur omvärlden hanterar det skuldproblem som blir allt mer omfattande i många utvecklingsländer. Många afrikanska länder söder om Sahara har fastnat i en fattigdomsfälla och är i desperat behov av förändring. Det globala finansiella systemet, med IMF i spetsen, har uppmärksammat detta problem och genom omstruktureringar och avskrivningar av skulderna vill de ge länderna en möjlighet att komma på fötter igen. Många svårigheter uppkommer när externa parter kommer in och ska lösa skuldproblemen åt länderna. Hänsyn måste tas till de som har givit lånen, såväl som till de skuldsatta ländernas ekonomiska struktur. Min frågeställning i denna uppsats rör hur det finansiella systemet hanterar skuldkrisen och om det skulle kunna finnas bättre alternativ till de processer som används idag. Genom min avhandling kom jag fram till att det kommer att krävas att en extern part är närvarande i förhandlingarna mellan långivare och låntagare för att undvika obalans och orättvisa. Det som framförallt måste ändras är dock att göra de huvudsakliga aktörerna, långivarna och låntagarna, mer delaktiga i processerna för att bättre resultat ska uppnås. Nyckelord Skuldhantering, IMF, moral hazard, internationella bailouts, långivar- och låntagaransvar 2

Innehållsförteckning 1. Inledning.... 4 1.1 Syfte och frågeställning.......4 1.2 Metod och källkritik.... 5 2. Bakgrund... 7 2.1 Historiken bakom skulderna.... 8 2.2 Skuldfrågan i omvärldens ögon....10 2.3 Debatten om skuldavskrivning......11 3. Aktörerna.13 3.1 De privata låneinstituten...14 3.2 Den internationella valutafonden.. 15 4. Teoretiska begrepp i lånesituationen...17 4.1 Asymmetrisk information och moral hazard.18 4.2 Fattigdomsfällan 18 4.3 Konceptet soft budget constraint...19 5. En analys av skuldhanteringen enligt dagens system..21 5.1 Problem med asymmetrisk information och moral hazard...21 5.1.1 Moral hazard hos de skuldsatta regeringarna...22 5.1.2 Moral hazard hos långivarna....23 5.2 Hur de skuldsatta länderna påverkas av skuldhanteringen 23 5.2.1 Fattigdomsfällan...23 5.2.2 Negativa effekter för länderna..24 5.3 Hur låneinstituten påverkas av skuldhanteringen..27 5.4 Hur IMF påverkar situationen... 29 6. Hur skuldproblemet bör hanteras enligt de initiativ som tas...32 6.1 Grupper som arbetar för skuldavskrivning 32 6.2 Hur skuldproblemet normativt bör hanteras..34 6.3 Ett typexempel Jubilee 2000, ett initiativ till att lösa skuldproblemet...35 7. Diskussion...37 8. Slutsats.42 9. Källförteckning...44 9.1 Tryckta källor...44 9.2 Elektroniska källor 46 Bilaga 1 47 Bilaga 2 49 Bilaga 3...54 3

1. Inledning På många sätt blir världen mindre och mindre. Vi blir allt mer beroende av varandra och gränserna mellan länder bleknar i många avseenden. När människor såväl som handelsvaror rör sig smidigare mellan olika delar av världen, har vi möjlighet att själva fokusera på det vi gör bäst och vända oss till andra för produkter vi är sämre på. Vi blir också i högre grad beroende av varandra i mer negativa aspekter. Respektlös hantering av miljöfrågor i någon del av världen kommer i förlängningen att drabba andra delar. En sämre ekonomisk hållning i ett betydelsefullt land kan ge negativa yttringar i andra ekonomier, och konflikter och oroligheter kan ofta driva omvärlden till att bli delaktiga av olika intressen. Vi har ett gemensamt ansvar för den globala utvecklingen, vilket betyder ett ansvar för varje enskilt lands utveckling. Vi har ett socialt ansvar för alla människors trygghet och rättigheter och bör sträva efter att åtminstone de fundamentala behoven uppfylls, runt om i världen. Klyftorna mellan länderna blir samtidigt allt större. Klyftor i ekonomisk utveckling och levnadsstandard ökar mellan rika och fattiga länder. Många utvecklingsländer är på framfart, medan andra upplever stillastående eller till och med regressiv ekonomisk tillväxt. Vad är skillnaden mellan dessa länder? En gemensam nämnare för de utvecklingsländer med stora utvecklingsproblem är deras omfattande skuldsättningsgrad. Skuldproblemet växer sig allt större och hämmar länderna mer och mer. Vissa länder i världen behöver radikala förändringar för att komma till rätta med de svårigheter överväldigande skulder medför. Det globala finansiella systemet idag har olika processer för att hantera skuldfrågan och underlätta för de drabbade länderna. Frågan är dock hur effektivt systemet är och om det hjälper till att stimulera tillväxten för de länder som har fastnat i skuldfällan. 1.1 Syfte och frågeställning Mitt syfte med den här uppsatsen är att klargöra hur omvärlden hanterar skuldkrisen i utvecklingsländerna. Jag vill utröna huruvida de metoder som används fungerar för att hjälpa länderna ur sina skuldproblem. Genom att kartlägga vilka aktörer som är delaktiga och påverkas; mekanismer inom skuldhanteringen; samt belysa fördelar och nackdelar med de processer som används, vill jag ta reda på vad som fungerar bättre och sämre i dagens system. 4

Jag har valt att fokusera mycket på privata låneinstitutioner, eftersom de i mångas ögon utgör ett stort problem. Detta beror på att de agerar utifrån marknadsintressen och i regel inte beviljar lån till utvecklingsländer av humanitära skäl. Mycket fokus har dessutom lagts på de privata långivarna i skuldavskrivningsdebatten då det för omvärlden är lättare och mer relevant att pressa banker att skriva av skulder, än länder som har lånat ut till utvecklingsländer. Det globala finansiella system jag syftar på kan i min uppsats i princip likställas med internationella valutafonden (IMF). Eftersom IMF är en sammanslutning där de flesta länderna i världen medverkar och organisationen verkar för ett fungerande monetärt system, har de intagit en stor roll i skuldhanteringen. IMF har ett nära samarbete med Världsbanken och G7-länderna arbetar via IMF för att göra de omstruktureringar på världsmarknaden de känner är nödvändiga. Därför har jag valt att lägga stort fokus på IMF i min uppsats och kommer beskriva deras verksamhet och hur de hanterar skuldfrågan. Viktigt att komma ihåg är alltså att IMF inte är en självständig organisation utan styrs framförallt av västerländska regeringar. Det skuldhanteringssystem som idag används kommer jag senare i min uppsats ställa mot ett typexempel på ett utopiskt system, som är utformat som ett initiativ för att lösa skuldfrågan. Detta gör jag dels för att få en bild av hur omvärlden uppfattar hanteringen och dels för att kunna avgöra vad som kunde vara bättre att införa i dagsläget. Min frågeställning för denna uppsats är således hur hanterar det finansiella systemet skuldkrisen i afrikanska utvecklingsländer söder om Sahara och skulle det kunna finnas ett bättre alternativ?. 1.2 Metod och källkritik För att kunna besvara min frågeställning har jag tagit del av en omfattande mängd artiklar och publikationer i ämnet. Min uppsats är en beskrivande skildring och en analys över hur skuldfrågan ter sig och hur den har hanterats genom åren. Jag har försökt att ta del av så mycket information som möjligt för att kunna få en klar bild över hur situationen ter sig och vilka som är delaktiga och har intressen av olika slag. Svårigheten med mitt val av ämne har varit att försöka hålla en objektiv linje. I stort sett allt som skrivs i detta ämne är till för att skapa opinion, då detta har blivit skuldavskrivningsförespråkarnas starkaste vapen. Det mesta jag har läst har varit vinklat efter hur författaren uppfattar och vill framställa situationen och jag har försökt att hitta en medelväg för att kunna ge en så objektiv bild som möjligt. Detta 5

har jag gjort genom att läsa material från så många håll som möjligt, av författare med skilda intressen och med olika delaktighet i skuldhanteringen. Uppsatsen har jag lagt upp enligt följande struktur. Jag inleder med en extensiv beskrivning av bakgrunden till skuldkrisen. Jag beskriver hur den har uppkommit och vilka länder som framförallt är drabbade. I detta avsnitt redogör jag även för skuldavskrivningsdebatten, genom att förklara hur den har varit utformad, positiva och negativa följder med att skriva av skulder samt vilka som i huvudsak driver frågan framåt. Sedan går jag över till att beskriva aktörerna i skuldsituationen. Jag kartlägger då vilka som är långivare och låntagare och vilka externa aktörer som är inblandade. Det finns många olika aktörer som påverkar situationen, men jag har valt att begränsa min analys och endast gå in på djupet på IMF och de privata låneinstituten. Andra aktörer nämns, men gås inte in djupare på eftersom de principerna i stort sett är desamma. Detta avsnitt ska ge en klar bild över hur systemet fungerar idag och vilka som medverkar till att hanteringen av skulderna går framåt. Därefter följer en kortare teoridel, där jag tar upp relevanta begrepp som ska hjälpa mig att förklara den situation och de effekter som uppkommer genom skuldhanteringen. Efter detta har jag tänkt att, på ett så systematiskt sätt som möjligt analysera lånesituationen och effekterna på de olika aktörerna. Med hjälp av kända ekonomer och samhällsvetares artiklar, ska jag försöka ge en bild av problematiken som kan uppstå, när det finansiella systemet ska hantera skuldfrågan för utvecklingsländerna. Jag vill utreda svårigheter, som uppstår för enskilda aktörer, och hur utfallet har blivit av det som har gjorts i de skuldsatta delarna av världen. Efter detta avsnitt följer en redogörelse för några initiativ som har tagits för att förbättra den situation som idag råder. I detta avsnitt återger jag även en del åsikter om hur skuldhanteringen bör gå till, enligt ett fåtal kända ekonomer. Framförallt har jag valt att fokusera på ett initiativ, som hanterar relationen mellan långivare och låntagare, och kommer att använda det som ett typexempel på en utopisk lånesituation. Med detta underlag kan jag sedan på egen hand diskutera och jämföra de olika alternativen för att förhoppningsvis komma fram ett mer gynnsamt alternativ till det system som används nu. 6

2. Bakgrund Afrikanska länder söder om Sahara är i en utvecklingskris och i desperat behov av förändring. Det är den enda utvecklingsregionen där den mänskliga välfärden konstant försämras och allt fler lever under existensminimum. Ett stort problem i detta område, är de externa skulder länderna har dragit på sig under åren. Afrikanska länder söder om Sahara är de mest skuldtyngda utvecklingsländerna i världen. Skulderna har växt sig allt större och blir till ett allt intensivare problem då de kräver enormt stora resurser för att underhålla. 1 Man delar in skulderna i multilaterala skulder, vilka är skulder till exempelvis den internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken; bilaterala skulder, vilka är skulder till externa stater; och privata skulder, vilka är skulder till kommersiella banker och låneinstitut. 2 Tabell 1: Den gemensamt ackumulerade skulden afrikanska länder söder om Sahara besitter är: Total skuld till externa långivare var 2007: 193,761 miljarder US dollar De långfristiga skulderna av detta var 2006: 146,104 miljarder US dollar De kortfristiga skulderna som procent av de totala externa skulderna var 2007: 22,9 % Totalt underhåll av skulderna (räntor och amorteringar) var 2007: 16,765 miljarder US dollar Skulder till externa långivare i procent av den totala exporten var 2005: 88,8 % Skulder till externa långivare i procent av den totala bruttonationalinkomsten var 2006: 26,2 % Nuvärdet av den totala skulden var 2006: 144,973 miljarder US dollar 3 I bilaga 1 redovisas andra världsdelars skuldsituationer som en jämförelse med de afrikanska ländernas situation. Många problem uppkommer i samband med alltför stor skuldbörda. I en ideal värld skulle först och främst de pengar, som varje år läggs på räntor och avbetalningar, behöva läggas på hälsa, utbildning och ekonomisk tillväxt i de utvecklingsländer, som lider mest av sina 1 Watkins K, 1994, Debt relief for Africa, Review of African Political Economy, (Vol. 21, Nr. 62), sid. 599-609 2 Bradshaw Y W, Wahl A-M, 1991, Foreign debt expansion, the International Monetary Fund, and regional variation in third world poverty, International Studies Quarterly, (Vol. 35, Nr. 3), sid. 251-272 3 The World Bank, Data & Statistics, 2008-05-06, http://web.worldbank.org/wbsite/external/datastatistics/0,,contentmdk:20394689~iscurl:y~ menupk:1192714~pagepk:64133150~pipk:64133175~thesitepk:239419,00.html 7

skulder. 4 Världsbanken har dessutom klargjort att en stor skuldbörda hämmar privata investeringar i ett land såväl inhemska investeringar som utländska. Detta beror på en rädsla för stigande skatter för att landet fortsättningsvis ska kunna möta sina skuldobligationer. Det är också viktigt att komma ihåg att den verkliga bördan av de stora skulderna inte hamnar på de som faktiskt har tagit lånen. Skulderna har växt till sig under många år och när de togs var det kanske inte alltid helt igenomtänkta lån. De som tog lånen från början, var ofta korrupta presidenter, finansministrar och centralbankschefer, vilka inte personligen kommer att få betala priset för sina handlingar. Utan det är istället nuvarande och framtida skattebetalare, och kanske framförallt fattiga invånare i länderna, som kommer att få bära bördan av de stora lånen. 5 Det har också visat sig att, när länder har haft korrupta och oansvariga ledare, som har dragit på dem stora skulder, kan det ofta ge hela landet dåligt rykte. I många fall kan det resonemang som förs, inför en skuldavskrivning, antyda att ett land som har lång historia av korruption och dåligt ledarskap inte kommer kunna hantera en skuldavskrivning eftersom det bara kommer att leda till ny korruption av nya ledare. 6 2.1 Historiken bakom skulderna När lånen började beviljas i större skala, i utvecklingsländerna, var det regeringar, i nyligen självständiga stater, som tog besluten. Länderna var mycket fattiga och i ett stort behov av en växande ekonomi, infrastruktur och nya utbildningsmöjligheter. 7 Omvärlden hjälpte till med finansiellt stöd, i form av lån, som gavs till länderna, många gånger tillsammans med specialutformade program som skulle stimulera den inhemska industrin och utveckla infrastrukturen. Det fanns en förväntan på att länderna skulle växa till sig ekonomiskt och att exporten skulle ta fart, vilket skulle leda till att länderna senare kunde möta sina skuldobligationer. 8 4 Watkins K, 1994, Debt relief for Africa, Review of African Political Economy, (Vol. 21, Nr. 62), sid. 599-609 5 Pettifor A, 2003, Resolving international debt crises fairly, Ethics & International Affairs, (Vol. 17, Nr. 2), sid. 2-9 6 Pettifor A, 2000, Debt cancellation, lender responsibility & poor country empowerment, Review of African Political Economy, (Vol. 27, Nr. 83), sid. 138-144 7 Hastings A, 1997, The cancellation of international debt, New Blackfriars, (Vol. 78, Nr. 921), sid. 459-463 8 Greene J, 1989, The external debt problem of Sub-Saharan Africa, Staff Papers International Monetary Fund, (Vol. 36, Nr. 4), sid. 836-874 8

De skuldsatta utvecklingsländer vi kan se idag har inte alltid har haft lika stora problem. Många länder har länge varit beroende av finansiellt stöd och bistånd från omvärlden, men det var först på 80-talet skuldkrisen tog fart på riktigt. Innan krisen tog fart hade dessa länder en stabil tillväxt, även om den inte var lika stor som i delar av Asien, samt en inflation som var mycket lägre är den senare kom att bli. De länder som beviljades lån innan 80-talet var relativt attraktiva låntagare för kreditinstituten, eftersom det fanns en förväntan att dessa länder var på framfart. Alla parter agerade i god tro och det var svårt att förstå hur omfattande problemet skulle komma att bli i ett senare skede. 9 Många av lånen till utvecklingsländerna utformades av kreditgivarna, vilka kunde ha svårt att förutse ländernas framtida ekonomiska utveckling och hur lånen skulle komma att hanteras. Många länder tog alltför stora lån för att de skulle kunna hantera dem på sikt och situationen blev bara värre på grund av den korruption som växte fram i många regeringar. Denna korruption kan delvis ha uppkommit på grund av att landet erbjöds stora summor pengar av västerländska kreditgivare, utan att pengarnas användning vidare kontrollerades. Eftersom länderna hade ett rudimentärt utbud av självständiga institutioner och ett illa fungerande civilsamhälle, kunde pengarna lätt hamna i fel händer. Dessutom finns det många exempel på när västerländska multilaterala, bilaterala och privata kreditgivare har beviljat lån till regeringar som visar tydliga tecken på korruption, vilket ytterligare försvårar situationen. 10 Ett exempel på detta var när Zaires president Mobutu Sese Seko ansågs vara en lojal allierad under kalla kriget. Även fast allt tydde på att han plundrade sitt eget land, fortsatte västerländska regeringar att ge nya lån. Mobutu dog 1998, som en av världens rikaste män, med en personlig förmögenhet på mellan fyra och tio miljarder dollar. Zaires statsskuld låg då över 13 miljarder dollar. 11 När skulderna växte sig allt större, och kostnaderna för att underhålla dem blev för stora för att hantera, hade länderna inget annat val än att ta nya lån för att klara av att möta sina låneskyldigheter. Till en början var detta ett fungerande system, men när skulderna började ta ofantliga proportioner var omvärlden tvungen att komma till undsättning. IMF och Världsbanken började erbjuda nya lån till lägre ränta och kunde därmed låta regeringarna byta 9 Krugman P R, 1990, Debt relief is cheap, Foreign Policy, (Nr. 80), sid. 141-152 10 Hastings A, 1997, The cancellation of international debt, New Blackfriars, (Vol. 78, Nr. 921), sid. 459-463 11 Pettifor A, 2000, Debt cancellation, lender responsibility & poor country empowerment, Review of African Political Economy, (Vol. 27, Nr. 83), sid. 138-144 9

ut sina gamla lån med högre ränta. 12 Dessa, så kallade bailouts, krävde enorma resurser när enskilda organisationer skulle stå för dem och de var svåra att genomföra i längden. Det kunde innebära kostnader i miljardbelopp, som de stora finansiella instituten, framförallt IMF, fick stå för. Anledningen till att de ställde upp med finansieringen var hotet om att en ekonomisk kris i ett land skulle ge negativa effekter i omvärlden om den inte togs hänsyn till. Därför kände sig omvärlden, med IMF i spetsen, manad att hjälpa utvecklingsländerna ur sina skuldproblem. 13 Det visade sig dock senare att hotet om negativa ekonomiska effekter på omvärlden var överdrivet. På det stora hela utgör de skulder som innehas av länder, som inte klarar av att hantera dem, inte så stor del. De flesta av skulderna till utvecklingsländerna hanteras på ett korrekt sätt, vilket gör att skuldproblemet egentligen inte utgör något större hot mot det globala finansiella systemet. 14 Behovet av hjälp i de afrikanska regeringarna kvarstod emellertid, även fast skulderna inte var en fara för omvärlden. När fler och fler länder vände sig till IMF med begynnande eller pågående kriser var fonden tvungen att ha andra alternativ för att klara av den ökade pressen. De gick då även över till att pressa privata långivare, som ofta är större banker i olika länder, att skriva av sina lån till förmån för de skuldsatta länderna. Länderna kunde istället erbjudas en väg till inställd skuld. Detta skulle innebära skuldavskrivning, framförallt av privata långivare, och finansiell återuppbyggnad för landet som nu istället kunde få en möjlighet att börja om. 15 2.2 Skuldfrågan i omvärldens ögon Skuldfrågan har länge varit ett problem i utvecklingsländer, även om skuldkrisen tog fart ordentligt först på 80-talet. Under imperialismen, under 1800-talet och det tidiga 1900-talet, löstes skuldfrågan genom att kreditgivare använde makt och hot om våld för att driva in sina skulder. Detta kunde innebära att suveräna stater miste sin rätt att styra sitt eget land. Sedan depressionen på 30-talet har dock skuldfrågor lösts genom förhandlingar mellan långivare och låntagare, ofta med politisk inverkan av större kreditgivare alternativt av internationella 12 Easterly W, 2001, Debt Relief, Foreign Policy, (Nr. 127), sid. 20-26 13 Porzecanski A C, 2003, The constructive role of private creditors, Ethics & International Affairs, (Vol. 17, Nr. 2), sid. 18-25 14 Watkins K, 1994, Debt relief for Africa, Review of African Political Economy, (Vol. 21, Nr. 62), sid. 599-609 15 Porzecanski A C, 2003, The constructive role of private creditors, Ethics & International Affairs, (Vol. 17, Nr. 2), sid. 18-25 10

institutioner såsom IMF. 16 Sedan skuldkrisen växte till ett allt större problem har det varit mycket debatt angående skuldlättnader och skuldavskrivningar i utvecklingsländer. Målet är att resurserna ska frigöras från räntekraven och avbetalningarna av skulderna, och kunna användas till sociala program, som ska öka välfärd och ekonomisk tillväxt i länderna. Fokus ligger på att göra länderna mer självständiga, och att de inte ska ha samma behov av externa lån, för att framtiden ska se ljusare ut. Västerländska regeringar, tillsammans med IMF och Världsbanken, har uppmärksammat, och driver frågan, om drastiska förändringar i skuldfrågan för de länder som har hamnat i krisen. 17 I rent ekonomiska termer är inte fattiga länder värda så mycket. De skuldsatta ländernas gemensamma bruttonationalprodukt står för mindre än fem procent av världens output. Det totala värdet av de högt skuldsatta ländernas skulder motsvarar mindre än en procent av kreditgivarnationernas förmögenhet och eftersom detta är skulder som inte kommer kunna betalas tillbaka är marknadsvärdet av dessa skulder ännu mindre. 18 Det finns en andrahandsmarknad för suveräna skulder och lånen kan i princip säljas från bank till bank eller till andra finansiella institutioner. Om ett land inte klarar av att hantera sin skuld kommer den att reduceras till vad den egentligen är värd, det vill säga till den skuldmängd landet i realiteten kan underhålla, vilket gör att skulderna ofta säljs till ett kraftigt minskat pris. 19 Eftersom det inte finns några egentliga finansiella intressen i att hjälpa de högt skuldsatta länderna ur sina problem kan västvärlden antingen välja att negligera hela frågan eller också kan de välja att angripa problemet, eftersom det i princip inte skulle kosta så mycket. 20 2.3 Debatten om skuldavskrivning Skuldkrisen har hanterats på olika sätt genom åren. Många har ett intresse i att underlätta för de drabbade länderna och många initiativ till skuldlättnader har tagits. Det har varit allt från 16 Sachs J D, 2002, Resolving the debt crisis of low-income countries, Brookings Papers on Economic Activity, ( Vol. 2002, Nr. 1), sid. 257-286 17 Watkins K, 1994, Debt relief for Africa, Review of African Political Economy, (Vol. 21, Nr. 62), sid. 599-609 18 Krugman P R, 1990, Debt relief is cheap, Foreign Policy, (Nr. 80), sid. 141-152 19 Kenen P B, 1990, Organizing debt relief: The need for a new institution, The Journal of Economic Perspectives, (Vol. 4, Nr. 1), sid. 7-18 20 Krugman P R, 1990, Debt relief is cheap, Foreign Policy, (Nr. 80), sid. 141-152 11

statliga interventioner till initiativ av internationella ekonomiska institutioner och utomstatliga organisationer (NGO), som har drivit frågan. Andra hävdar att krisen kanske bäst hade lösts utan extern hjälp genom att låntagare och långivares affärer hade skötts som de hade gjorts på den öppna marknaden. I det begynnande stadiet av krisen försvarades externa interventioner med rädslan att om skuldkrisen inte hanterades, skulle det kunna leda till en ny bankkollaps som den år 1931 när det finansiella systemet hettades över och ett stort antal banker kollapsade av trycket. Att krisen jämfördes med bankkrisen på 30-talet berodde på att när krisen bröt ut, i början av 80-talet, var det de mest centrala bankerna, i den finansiella sektorn, som satt på de mest riskfyllda lånen. När det uppenbarade sig att många av dessa lån skulle bli värdelösa, på grund av ländernas oförmåga att underhålla dem, trodde man att många av de största bankerna skulle dras med i fallet. Idag har risken för att detta ska hända blivit betydligt mindre, eftersom bankerna har byggt upp kapital, som en försäkring för eventuella förluster. Självklart skulle en del banker gå i konkurs, vid en situation där stora skulder blir helt värdelösa, men det är ingen fara för det finansiella systemet som helhet. 21 Detta har gjort att frågan om skuldavskrivning främst drivs av moraliska ambitioner och önskan om social rättvisa. 22 Eftersom skuldavskrivningsdebatten till stor del drivs av moral och empati finns det många motståndare och kritiker. En vanlig åsikt i skuldavskrivningsfrågan är att nya demokratiska regeringar inte ska behöva ta konsekvenserna och bära bördan av de handlingar, som de korrupta och diktatoriska regeringar, som företrädde dem, utförde. Få skulle säga emot detta yttrande och tycka att det är en dålig tanke. Svårigheten ligger dock i att avgöra vilka regeringar som är demokratiska och felfria nog. Det finns väldigt få exempel där en stat har gått från åratal av diktatur, med korruption och ej fungerande institutioner, till en regelrätt demokrati med oklanderliga system. Demokratier måste växa fram och det kan ta tid. Många anser att om skuldlättnader ska ges till länder för att deras historia har varit exceptionellt odemokratisk, kan det ge felaktiga incitament till länderna. Dessutom kommer privata långivare att dra sig från att bevilja nya lån, eller att överhuvudtaget arbeta med dessa länder, om skulderna inte sköts på ett legitimt sätt. Dessa kritiker menar även att det sällan blir invånarna i landet som gynnas av skuldavskrivningar eftersom det är regeringarna som ska distribuera det överskott de får. Beroende på graden av demokrati kan det förstås bli olika utfall av en skuldavskrivning. I värsta fall kommer en korrupt regering alltid att fördela 21 Krugman P R, 1990, Debt relief is cheap, Foreign Policy, (Nr. 80), sid. 141-152 22 Watkins K, 1994, Debt relief for Africa, Review of African Political Economy, (Vol. 21, Nr. 62), sid. 599-609 12

överskottet av budgeten till den ekonomiska eliten och så även efter en skuldavskrivning. Har landet dålig ekonomisk struktur kommer pengarna även i fortsättningen gå till dåliga beslut eftersom landets användning av pengarna sällan kontrolleras. Förhoppningen är att länderna ska använda skuldlättnaderna till att förbättra sjukvården och utbildningen, vilket är något som driver hela skuldavskrivningsfrågan framåt. Det är svårt att avgöra huruvida ett land kommer att satsa på sjukvård och utbildning när möjlighet ges, men om de initiala lånen inte gick till de ändamålen kommer antagligen inte skuldlättnaden göra större skillnad heller. De flesta länder skulle emellertid alltid hellre försöka reducera de befintliga lånen när möjlighet ges, än att satsa pengar på landets välmående eftersom när pengarna är slut kommer annars skulden vara lika överväldigande och destruktiv som den var innan. 23 De olika synerna på hur ett lands utveckling kommer att reagera på skuldlättnader gör att frågan väcker mycket debatt. Många olika parter är engagerade av en rad olika anledningar, allt för att komma till bukt med ett problem som blir allt mer omfattande. 3. Aktörerna Många av de högt skuldsatta länderna söder om Sahara, har ingen chans att inom rimlig tid betala tillbaka de lån de under åren har tagit. Allt fler länder upplever dessutom stora svårigheter att underhålla de lån de har tagit och i vissa fall är det till och med helt omöjligt. Världsbanken har kartlagt dessa länder genom sitt Highly Indebted Poor Country (HIPC) initiativ. Genom detta initiativ redovisas olika länders skuldsättningsgrad och behov av skuldomstrukturering. 24 I bilaga 2 ges en bild av ett urval av de afrikanska HIPC-länderna och hur deras skuldsituation ser ut för att ge en förståelse över hur omfattande skuldproblemet är och hur det kan påverka andra faktorer i landet. När en långivare ställs inför ett land som inte kan betala tillbaka eller underhålla sina skulder, har han i princip två olika tillvägagångssätt att välja emellan. Antingen kan han finansiera lånet genom att skjuta upp lånekraven i hopp om att krisen ska blåsa över och att landet i 23 Easterly W, 2001, Debt Relief, Foreign Policy, (Nr. 127), sid. 20-26 24 Ibid. 13

framtiden ska kunna betala tillbaka hela eller större del av lånet. Det andra alternativet är att långivaren kan reducera lånet till vad det i dagsläget faktiskt är värt och låta låntagaren betala tillbaka så mycket som möjligt och sedan skriva av resten. 25 Som tidigare nämnts, delas skulderna in i multilaterala, bilaterala och privata skulder. Länderna har alltså beviljats lån från såväl stora finansiella institut, av externa stater som av privata långivare. Multilaterala och bilaterala lån ges ofta av olika anledningar, som av humanitära skäl eller på grund av andra intressen. Aktörer, som kan nämnas inom den här typen av långivare är Världsbanken och andra regionala utvecklingsbanker, som syftar till att främja tillväxt och utveckling i de länder de tar sig an. Västerländska regeringar kan också ha intresse av att hjälpa länder ur ekonomiska svårigheter och därför bevilja dem lån. Privata lån har givits till länder framförallt på grund av affärsintressen för bankerna. 26 Multilaterala och bilaterala lån tar ofta vid där de privata lånen slutar. Dessa har erbjudits till länder som inte skulle kvalificera sig att få privata lån, i vilka utvecklingen och den ekonomiska tillväxten antagligen hade varit ännu lägre utan tillgång till lånat kapital. Många gånger är de multilaterala och bilaterala lånen riktade till länderna genom olika program designade för att skapa framförallt ekonomisk, men även politisk struktur i landet. 27 3.1 De privata låneinstituten De privata banker som lånar ut pengar, har alltid gjort det främst till relativt rika utvecklingsländer, det vill säga länder med fungerande infrastruktur och någorlunda ekonomisk och politisk säkerhet. 28 Eftersom många av de högst skuldsatta länderna idag ser väldigt annorlunda ut än innan krisen bröt ut, står kommersiella banker för en stor del av lånen till dessa stater. De länder, som gavs lån före 80-talet, var alltså mer kreditvärdiga än man idag skulle kunna tro och, även om kreditgivarna antagligen lånade ut för mycket pengar 25 Krugman P R, 1990, Debt relief is cheap, Foreign Policy, (Nr. 80), sid. 141-152 26 Ibid. 27 Bradshaw Y W, Wahl A-M, 1991, Foreign debt expansion, the International Monetary Fund, and regional variation in third world poverty, International Studies Quarterly, (Vol. 35, Nr. 3), sid. 251-272 28 Ibid. 14