Datum Diarienummer 2009-09-09 013-2009-904000 Näringsdepartementet 103 33 STOCKHOLM Dokumenttyp Yttrande Tillväxtverkets synpunkter på En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39) Tillväxtverket har till uppgift att utveckla och genomföra insatser som främjar entreprenörskap, ökad konkurrenskraft och tillväxt i företag i alla delar av landet. Myndigheten ska verka för hållbara lösningar och främja tillgängligheten till kommersiell och offentlig service för företag och medborgare i serviceglesa områden. Tillväxtverket har av regeringen ombetts att lämna synpunkter på rapporten - En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39). Rapporten är ett delbetänkande från utredningen om en ny kollektivtrafiklag. Utredningen föreslår att den lokala och regionala kollektivtrafikmarknaden i princip helt och hållet ska öppnas upp för konkurrens, och att de kollektivtrafikansvariga myndigheterna ska ges ett mer övergripande och strategiskt ansvar i förhållande till trafikhuvudmännens nuvarande ansvar. Grundprincipen bör enligt utredningen vara att marknaden ska vara öppen för kollektivtrafikföretagen och att det offentliga endast ska ingripa på marknaden när det behövs tätare trafik eller trafik av bättre kvalitet än vad marknaden kan erbjuda. Först ges Tillväxtverkets synpunkter i punktform, sedan ges mer detaljerade synpunkter. Tillväxtverkets synpunkter i sammanfattning Tillväxtverket anser att en fungerande kollektivtrafik är en viktig förutsättning för hållbar tillväxt i näringslivet och stärkt regional utveckling. Enligt utredningen krävs nya produkter och tjänster samt större flexibilitet och differentiering av tjänsterna inom den lokala och regionala kollektivtrafiken i Sverige för att denna ska kunna utvecklas. Tillväxtverket anser att detta i princip är en vällovlig målsättning, problemet är bara att man redan från början slagit fast att detta ska uppnås genom ett friare marknadstillträde för de privata aktörerna, d v s man har inte förutsättningslöst prövat olika vägar för att få till stånd en bättre fungerande kollektivtrafik. En allvarlig brist i utredningens förslag är man inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till att kollektivtrafiken måste ses som ett integrerat och samordnat system för att fungera väl. Ett system som bygger på frivillig samordning mellan olika transportörer och fri prissättning riskerar att leda till stora problem för resenärerna och till att andelen som åker med kollektivtrafiken snarare riskerar att minska än öka. Den föreslagna modellen har inte prövats med framgång i något annat land, vilket borde stämma till eftertanke. Tillväxtverket anser att den bästa lösningen är att den offentliga sektorn även i fortsättningen specificerar hur kollektivtrafiken ska se ut i ett systemperspektiv och att olika aktörer sedan utför kollektivtrafiktjänsterna på entreprenad. Tillväxtverket Götgatan 74 tillvaxtverket@tillvaxtverket.se Box 4044 Tel: 08-681 91 00 www.tillvaxtverket.se 102 61 Stockholm Fax: 08-19 68 26
2(6) Servicenivån kan förbättras genom att utförarnas ersättning tydligare knyts till den service som kunderna upplever d v s genom att avtalsformerna med de transportföretag som handlas upp av den offentliga sektorn utvecklas. I många fall behövs ny och bättre transportinfrastruktur för att radikalt förbättra kollektivtrafikens kvalitet. Historiskt sett är det detta som har lett till stora kvalitetsförbättringar, detta gäller inte minst på spårsidan. Näringslivet behöver en fungerande kollektivtrafik för att klara arbetskraftsförsörjningen Tillväxtverket anser att en fungerande kollektivtrafik är en viktig förutsättning för att näringslivets konkurrenskraft ska kunna upprätthållas och stärkas. En god tillgänglighet till arbetskraft och arbetsplatser ökar förutsättningarna för god ekonomisk tillväxt. Kravet på specialisering i ekonomin ökar hela tiden vilket stärker denna tendens ytterligare, vilket i ett glesbefolkat land som Sverige ställer stora krav på både kollektivtrafiken och transportsystemet i stort. Speciellt i Storstadsregionerna och andra befolkningsmässigt stora regioner har kollektivtrafiken en mycket viktig funktion att fylla. En väl fungerande kollektivtrafik är också en viktig förutsättning för att ekonomin ska kunna växa utan att klimatet hotas. Ur båda dessa perspektiv är det viktigt att kollektivtrafiken i Sverige utvecklas och tar marknadsandelar av bilen. För att detta ska kunna ske är det dock viktigt att inse att kollektivtrafiken särskilt i storstäderna är ett system av olika resealternativ som måste vara väl samordnat för att vara att vara attraktivt för resenärerna. D v s det är ofta viktigare att hela reskedjan fungerar väl än att en viss delresa har optimal kvalitet. Dessutom behöver resenären snabbt och enkelt kunna överblicka och förstå systemet. Utvecklingen inom IT-området kan underlätta för resenärerna i detta hänseende. Systemet måste även vara flexibelt så att man kan variera resvägen om man t ex behöver uträtta ett ärende på vägen hem från arbetet. Prissystemet måste också vara tydligt och transparent för att kollektivtrafiken ska ha förutsättningar att öka sina marknadsandelar. Av samma skäl är det viktigt att kunna köpa periodkort som gäller för i stort sett samtliga kollektivtrafikalternativ i ett område. Det är t ex svårt att överskatta den positiva roll som införandet av månadskort har haft för att få arbetspendlingen i Stockholms län att fungera väl. Olyckliga låsningar i utredningen Enligt den aktuella utredningen krävs det nya produkter och tjänster inom den lokala och regionala kollektivtrafiken i Sverige för att denna ska kunna utvecklas. Kollektivtrafiken måste även bli mer flexibel och differentierad enligt utredningen. Tillväxtverket anser att detta i princip låter bra, problemet är att man redan från början slagit fast att detta ska uppnås genom ett friare marknadstillträde för de privata aktörerna, d v s man prövar inte förutsättningslöst olika vägar för att nå de mål man säger sig vilja uppnå. Grundprincipen bör enligt utredningen vara att marknaden ska vara helt öppen för kollektivtrafikföretagen och det offentliga endast ska ingripa på marknaden när det behövs tätare trafik eller trafik av bättre kvalitet än vad marknaden kan erbjuda. Förslaget innebär alltså att man ska gå från en modell där den offentliga sektorn specificerar och den privata sektorn utför, till en modell där de privata aktörerna själva bestämmer vad som ska utföras och det offentliga sedan kompletterar vid behov. 2
3(6) Utredningens förslag försvårar utvecklandet av ett fungerande kollektivtrafiksystem, p g a av att systemperspektivet går förlorat, vidare är risken uppenbar att det blir svårare att orientera sig för kunderna beroende på den stora mängden operatörer och olika prissättningar. På många sätt förefaller det nya systemet mer vara riggat för att gynna transportföretagen än kunderna trots att utredningen säger sig sätta resenären i centrum. Det är viktigt att betona att den positiva effekt som en fungerande arbetspendling har för näringslivet ur ett tillväxtpolitiskt perspektiv är mycket viktigare än de eventuella fördelar som förslaget eventuellt kan medföra för vissa transportföretag. Den föreslagna modellen har inte testats med framgång i något annat land Den modell som föreslås har delvis testats i Storbritannien och Nya Zeeland i båda fallen med tveksamt resultat i form av högre priser och färre antal resande och försämrad samordning. I båda fallen har man varit tvungen att modifiera systemet i efterhand. I Storbritannien genomfördes heller aldrig systemet i London. Utredaren konstaterar själv att det i praktiken inte finns några förebilder till hur ett öppnare marknadstillträde kan utformas där resenären sätts i centrum. Tillväxtverket anser att detta borde stämma till eftertanke. Det handlar alltså i princip om att införa ett system som hittills inte prövats i något annat land. Även om det nya svenska förslaget innebär vissa förbättringar jämfört med dessa båda internationella exempel skulle det enligt Tillväxtverket ändå innebära stora risker för bland annat näringslivets utveckling att införa det. Kollektivtrafiken måste ses ur ett systemperspektiv Tillväxtverket anser att huvudproblemet med förslaget är att kollektivtrafiken måste ses som ett integrerat och samordnat system för att fungera väl. Utifrån ett resenärsperspektiv är det också angeläget att kollektivtrafiken genomsyras av stabilitet, pålitlighet, transparens och effektivitet. Ett system som bygger på frivillig samordning mellan olika transportörer och fri prissättning riskerar att leda till uppenbara problem för resenärerna och till att andelen som åker med kollektivtrafiken snarare skulle riskera att minska än öka. Förslaget skulle möjligtvis kunna leda till bättre trafikering på populära linjer där det finns förutsättningar att tjäna pengar på kommersiella grunder. Detta ska dock vägas mot en rad troliga negativa effekter som minskad samordning, svåröverblickbara priser och tidtabeller, svårigheter att behålla system med periodkort och försämrad störningsinformation. Enligt utredningen kan det finnas skäl att kollektivtrafikföretagen samordnar sina biljetter och priser i syfte att underlätta för resenären. I största möjliga mån bör därför enligt utredningen olika former av periodkort kunna erbjudas för frekventa resenärer även om resandet sker med olika kollektivtrafikföretag. Samtidigt säger man dock att prissamordningen ska var frivillig. Tillväxtverket anser att dessa skrivningar är alltför vaga, det är av stor vikt att det finns periodkort och/eller transparenta gemensamma betalningssystem som fungerar inom hela kollektivtrafiken i en viss region. Risken med det aktuella förslaget är att en sådan samordning inte kommer till stånd eftersom sådana överenskommelser ska bygga på frivillighet. Här verkar det också finnas en stor risk att olika bolag av konkurrensskäl kommer i konflikt med varandra och vägrar att samarbeta. Även möjligheterna till att resa mellan olika regioner, att röra sig tvärsöver administrativa gränser, kan vara problematiskt i dagsläget. Utredningen visar inte på något 3
4(6) tydligt sätt hur interregionala resor underlättas genom detta förslag. Det man främst hänvisar till är att storregioner troligen kommer att införas på sikt, men det löser inte problemet även om det mildrar problematiken något. En annan osäkerhet är frågan om hur bindande de avsiktsförklaringar om att bedriva trafik som operatörerna egentligen är. Är de t ex juridiskt bindande? Om utlovad trafik inte kommer till stånd kan detta ställa till stora problem för resenärer och de ansvariga myndigheterna. Det finns bättre sätt att öka andelen som åker kollektivt Vad kan man då göra för att förbättra kollektivtrafiken i Sverige? Tillväxtverket anser att huvudalternativet även i fortsättningen bör vara att det offentliga specificerar och de privata aktörerna utför kollektivtrafiktjänsterna. Servicenivån kan t ex förbättras genom att utförarnas ersättning tydligare knyts till den service som kunderna upplever d v s att avtalsformerna med de transportföretag som handlas upp av den offentliga sektorn utvecklas. En annan mycket viktig aspekt är att det i många fall behövs ny och bättre transportinfrastruktur för att radikalt förbättra kollektivtrafikens kvalitet. Historiskt sett är det detta tillsammans med teknikutvecklingen som har lett till de stora kvalitetsförbättringarna, detta gäller inte minst på spårsidan. För att uppnå detta behövs ökade investeringar i infrastruktur. Om man vill öppna marknaden mer för privata företag vore det troligen bättre att låta en aktör få huvudansvaret för kollektivtrafiken i en hel region, på så sätt skulle systemtanken kunna bibehållas. Småföretagen skulle då istället kunna komma in som underleverantörer. Vidare är det viktigt att påpeka att utformningen av styrmedel som energiskatter och införandet av trängselskatter även har en stor påverkan på kollektivtrafikens förutsättningar att utvecklas och öka sina marknadsandelar. En annan viktig aspekt är att beslut om att i grunden förändra förutsättningarna för att bedriva kollektivtrafik helst bör tas i bred politisk enighet. Detta för att undvika tvära kast i regelverken ifall den poliska majoriteten förändras. På så sätt kan man undvika återställare vilket ger en ryckighet i besluten som knappast bidrar till att förbättra kollektivtrafikens långsiktiga utvecklingsförutsättningar. Om man ändå beslutar sig för att genomföra förslaget delar Tillväxtverket utredningens slutsats att förslaget bör införas gradvis för att undvika stora merkostnader samt för att kunna korrigera utformningen efterhand. Tveksamt att rigga en modell för att gynna något som troligen bara blir ett undantag Ska man som utredningen vill införa ett system som grundar sig på fritt marknadstillträde, där det offentliga bara ingriper när det behövs kompletteringar bör detta bygga på att marknaden klarar av att sköta merparten av all regional och lokal kollektivtrafik annars bör man välja en annan modell. Det mesta talar emellertid för att de privata aktörerna bara kommer att vara intresserade av att köra trafik på linjesträckningar med stort passagerarunderlag, vilket bara är ett mindre antal linjer. 4
5(6) D v s ett fåtal kommersiella linjer kommer att kompletteras med ett stort antal samhällsbetalda linjer. Tillväxtverket anser inte att detta är en rationell lösning. Att denna bedömning är korrekt styrks av att många trafikhuvudmän i diskussionen om ett öppnare marknadstillträde har lyft fram en oro för att privata aktörer kommer att plocka russinen ur kakan. Enligt Hallandstrafiken t ex är förutsättningarna svaga för konkurrens på samma linje på kollektivtrafikmarknaden. 1 Kommersiella intressen kommer enligt samma källa bara vara intresserade av att driva trafik på vissa linjer med stort passagerarunderlag. Denna bedömning delas faktiskt även av utredningen, i denna sägs att potentialen för kommersiell trafik är 25-30 procent, och endast i de fall biljettpriserna tillåts att öka med 50 procent kan hälften av den lokala och regionala kollektivtrafiken utföras på företagsekonomisk grund. Alla resurser omgärdas av knapphet. Av den anledningen är det angeläget att fundera över huruvida den föreslagna förändringen medför att offentliga resurser används effektivare jämfört med dagens system. Tillväxtverket anser att utredningen inte på ett övertygande sätt kan visa på detta. Tillväxtverket ställer sig också tveksam till om förslaget leder till minskade administrativa kostnader för företagen. Regeringen har som målsättning att minska företagens administrativa kostnader med 25 procent fram till år 2010. Mot den bakgrunden hade det varit önskvärt med en tydligare redogörelse för hur utredningens förslag påverkar de administrativa kostnaderna för företagen. Särskilt eftersom nya offentliga organisationer ska inrättas samtidigt som marknadsförutsättningarna ska undersökas och därtill ska en eventuell anbudsprocess genomföras. Det är högst tveksamt om dessa åtgärder leder till minskade administrativa kostnader för företagen. Viktigt att inte flyget till Norrlands inland äventyras Utredningen föreslår att ansvaret för att handla upp regionalpolitiskt motiverad kollektivtrafik ska regionaliseras. Detta kan möjligtvis vara en bra lösning när bara några enstaka regioner är berörda, men frågan är om det är möjligt att göra en rationell upphandling av flyget till Norrlands inland utan att en nationell aktör håller i en sådan upphandling. Denna flygtrafik är av stor vikt för näringslivet i Norrlands inland. Dessutom är det tveksamt om EU:s bestämmelser tillåter att flygtrafik handlas upp av en annan aktör än staten. Tillväxtverket anser att man noga bör överväga konsekvenserna av en regionalisering av upphandlingen av regionalpolitiskt motiverad kollektivtrafik. Bra att överväga upphandling av en grundläggande taxiservice i glesbygden Enlig gällande rätt i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik 3 ska trafikhuvudmannen ägna uppmärksamhet åt taxifrågorna i länet och verka för en tillfredsställande taxiförsörjning. Detta har de flesta trafikhuvudmän missat att göra i sina upphandlingar. Det har medfört att allt fler områden, företrädesvis i gles- och landsbygd men även i vissa tätorter, saknar tillgång till taxi. Detta är en stor nackdel för näringslivet och besökandes behov av taxitjänster. Det är dessutom ett problem när samhällsbetalda transporter ska upphandlas och det inte längre finns entreprenörer att tillgå på orten och inte heller inom många mils omkrets. Tillväxtverket välkomnar 1 Se www.sr.se 2009-05-06. Skepsis mot ny kollektivtrafiklag. Intervju med Tore Fritzon, centerpartistisk ordförande för Hallandstrafiken. 5
6(6) därför förslagen avseende taxi. Det gäller både att taxi ska kunna delta i såväl anropsstyrd som linjelagd kollektivtrafik och att föra in taxi i den årliga trafikförklaringen. Tyvärr föreslås det inte vara tvingande för den kollektivtrafikansvariga myndigheten att ange samhälleliga mål för tillgänglighet till taxiservice för allmänheten. Det finns därför en uppenbar risk att tillgången på taxi fortsätter att minska. Förslaget kommer inte att gynna småföretagen Utredaren drar själv slutsatsen att kollektivtrafikmarknaden domineras av stora företag. Förhoppningen är dock att minskade krav ska leda till att små och medelstora företag ska få ökade möjligheter att köra regional och lokal kollektivtrafik. Tillväxtverket delar inte denna bedömning. Att bedriva trafik på linjer med stort passagerarunderlag kommer att kräva en kapacitet och företagsstorlek som få små och medelstora företag har. Troligtvis kommer små och medelstora företag även i fortsättningen främst att fungera som underleverantörer inom kollektivtrafiken. Därför är det svårt att se att det aktuella förslaget skulle vara särskilt gynnsamt för små och medelstora företag. Överhuvudtaget anser Tillväxtverket att konsekvenserna av förslaget är bristfälligt belysta. Detta gäller t ex effekter på småföretag, effekter på arbetspendling samt riskerna för att oönskade negativa effekter ska uppstå. Bra att samla regelverken i en lag särskilt för att utveckla kollektivtrafiken i glesbygden Tillväxtverket anser att förslaget att samla reglerna för kollektivtrafik, färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor i en och samma lag är bra. Detta skulle underlätta en flexibel samordning av alla former av kollektivtrafik där förutsättningar finns för detta. I många gles- och landsbygder finns idag stora brister när det gäller tillgång till allmän kollektivtrafik. Däremot finns det särskild kollektivtrafik, men den är sällan tillgänglig för allmänhetens resor. Genom att, som det föreslås i utredningen, ansvaret för såväl allmän som särskild kollektivtrafik läggs på den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten, kan all kollektivtrafik samordnas och vara tillgänglig för alla resenärer. Därigenom kan kollektivtrafiken utökas redan inom befintliga ekonomiska ramar. Enligt direktiven ska utredaren beakta förutsättningarna för samordning mellan kollektivtrafik och godstransporter. Främst i gles- och landsbygder är samordningen mellan kollektivtrafik och godstransporter i dag omfattande ( t ex genom Bussgods) och viktig för både det lokala näringslivet och de boende. Utredaren bedömer att förutsättningarna för godstransporter inte förändras till följd av förslagen. Tillväxtverket är tveksamt till denna bedömning. Beslut i detta ärende har fattats av Christina Lugnet generaldirektör. I handläggningen har dessutom deltagit utvecklingschef Anna Bünger, enhetschef Göran Uebel, Kerstin Lindblad, Daniel Fahlander och Jan T. Persson, föredragande. Christina Lugnet Jan T. Persson 6