Nordiska statistikermötet i Åbo, 2004 Kunskap för framtiden Nya utmaningar för statistikbranchen Session: Den officiella statistikens roll Den officiella statistiken i ett mindre land. Resurser och prioriteringar i Island. Abstrakt Föredraget behandlar primärt de villkor som en mindre lands statistikbyrå står framför i modern tid. Servicen som statistikbyråerna allmännt erbjuder kallas officiell statistik men variationerna i sammansättningen av tjänsterna är lika många som antalet byråer. Här kommer att behandlas frågor angående resursförbruk, dynamik och prioriteringar som den isländska statistikbyrån får värdera inför ett ständigt efterfrågetryck på tjänster från olika håll, inomlands och utomlands. Vad en statistikbyrå med under 65 anställda (plus ca 20 intervjuare på deltid) kan åstadkomma nationellt och internationellt kan vara en interessant tankeställare i fråga om statistikprogram, prioriteringar och resursförbruk. Det isländska statistiksystemet har under de senaste två årtionden genomgått både kraftig utökning av statistikområden och omprioriteringar av aktiviteterna. Det kan vara interessant att kartlägga bakgrunden till denna expansion och se vilka faktorer har bidragit mest i denna utveckling. I detta sammanhang kommer det isländska statistiksystemet att granskas utifrån storleksgraden och utrymmet för den officiella statistiken. Föredraget kommer bl.a. att ägna sig åt frågan om den officiella statistikens roll i framtiden och vilka funktioner anses då vara av central betydelse jämfört med nutidens syn på denna roll. Inledning bakgrund Internationellt beroende växande Island blev medlem från början i det Europeiska Ekonomiska Samarbetet (EES) som bistår av EU-länderna plus Norge, Liechtenstein samt Island. Detta skedde år 1994. Före inträdandet i EES hade det isländska statistiksystemet samarbete och ansvar internationellt vad gällde FN och dess underordnade organisationer; OECD och senast men inte sist: de nordiska länderna. Mest var detta samarbete före 1994 på frivillig basis. Eftersom de isländska resurserna var ytterst begränsade så baserades den isländska statistiken på efterfrågan inomlands. Före 1994 fanns det knappast någon målsättning som kunde värderas eller mätas efter en målstock. Det saknades något kriterium för statistiken som ledde till att verksamheten anpassades till budgetens storlek. Detta har förändrats efter inträdet i EES. EUlagstiftningnen skrider fram som ett tunglastad tog utan uppehåll och statistikbyråerna får böja sig under nya plikter i statistikens namn. Jag vill understryka att trots växande internationella krav måste vi se allt detta som framsteg i det syftet att gjöra statistiken mera jämförbar och därför mera brukbar. 1
Statistikvaliteten höjes genom detta men krav om kvalitetshöjningar är svåra att uppskatta i pengar. Begränsad effektiv lagstiftning för statistikens ändamål De officiella kraven på statistikbyrån är oklara eftersom lagstiftningen om statistikverksamheten härstammar i grunden från 1913. Yngre lagar ses som plåster utan att skapa en enhetlig bild av hur statistikverksamheten skal fungera. Focuseringen säger allt om detta. Den isländska statistikbyrån har i dag två (oförenliga) uppgifter: att utöva statistik samt driva det centrala personregistret som är administrativt i karaktären. Regeringen har kunngjört att även det centrala personregistret skal bort från Hagstofa. Efter kvarstår den värdefulla sanningen att statistiken fungerar bäst oavhängig från politiska och administrativa plikter. En statistikbyrå skal vara focuserad, professionell, med klar ställning och identitet i samhället. Identiteten har stort värde för tilltron till statistiken. Målmedveten lagstiftning hjälper vid definition av officiell statistik men löser inte alla världens problem. Självständighet inom den centrala förvaltningen Den centrala administrationen i Island har för det mesta tillåtit Hagstofa att definiera den officiella statistikens omfång, naturligtvis inom statens budgetramar. Det är för det mesta positivt men klarare lagstiftning skulle underlätta om alla aktörer visste hur den officiella statistiken är tänkt. Vad er det då som karakeriserar statistiksystemet i Island i fråga om att organisera statistiken och att driva en statistikverksamhet i ett litet land? Det isländska statistiksystement nu för tiden visar ökad grad av centralisering. Under de senaste 10-15 åren har Hagstofa expanderat markant samtidig som omfånget av islandsk statistik har blivit större. Detta är ju till en stor del konsekvens av medlemsskapet i EES 1994 och samsvarande förberedelser åren innan. En annan orsak till expansionen av Hagstofa som den centrala statistikbyrån är ju den att funktioner inom statistiken har flyttats dit från andra organisationer inomlands. Här kan nämnas fiskeristatistik och nationalräkenskaper. Men det mesta är ju en allmän expansion av den officiella statistiken, främst genom internationella obligationer. Centralisering vs. decentralisering: Effektivisering förknippas med centralisering. För ett litet land skall styrningen av statistikens resureser inte behöva spridas på många institutioner. Det låter inte rationellt att kräva en decentraliserad organisationsstruktur i sådant läge. Att Statistik Island har en general-direktör som språkrör för statistiken är viktigt. Detta har inte varit så enkelt i praktiken i Island. Fram til 2002 producerades nationaräkenskaper utanför Hagstofa, hos Statens ekonomiska institut. Vi kan se denna utveckling som ett pendelswing mot ökad centralisering, och förhoppningsvis förbättrad resursfördelning inom den officiella statistiken. Eftersom Hagstofa har inget statistikråd eller styrelse med deltagelse av externa medlemmar är det verksledningens uppgift att prioritera Hagstofas verksamhet, mest på eget ansvar. Uppdelning av funktioner inom Statistik Island (Hagstofa) Om vi antager att antalet statistikämnen är ungefär de samma i länder som har populationer i olika storleksgrader då behöver det mindre landet relativt större 2
statistikbyrå jämfört med nationens befolkning samtidigt som utgifter till officiell statistik kräver högre andel i statsbudgeten. Men så lätt är det inte i verkligheten att övertyga regeringen om ökad finansiering. Av denna anledning finns knappast några generella mönster att följa vad angår organiseringen av statistikbyråer i Norden. Hagstofas organisation är ämnesorienterad men visar vissa inslag av uppdelning efter näringar. Men allt pekar på behovet för ändringar emot en mera funktionell organisation där enheter och avdelningar baseras på samarbete och arbetsfördelning. I historiskt perspektiv har Hagstofas verksamhet varit ämnesorienterad, något som nuvarande organigram återspeglar [se på sista sidan]. Hagstofas statistikproduktion är organiserad i tre någorlunda ämnesorienterade avdelningar (dock med funktionella inslag): (1) individ- och socialstatistik, (2) produktionsoch företagsstatistik och (3) nationalräkenskaper. Om det finns en genomgripande princip för indelning i fagenheter så baseras den mera på ämne än näring. Förklaringen är ganska enkel: Personalen räcker bara till en delvis täckning av näringsgrenar. Det ställs höga krav på våra ämnesspecialister och att det är önskvärt att de är självständiga individer som klarar flesta uppgifter på egen hand. Stödfunktioner i statistikverksamheten. Hagstofa har inte etablerat (en eller flera) avdelningar för stödfunktioner som i stället inkluderas ett fåtal stödenheter i två av dessa tre ämnesavdelningar samt i generaldirektörens kontor. Således har informationsenheten och datavaruhusenheten placerats inom avdelningen för individ- och socialstatistik, intervjuenheten och datorenheten tillhör avdelningen för produktions- och företagsstatistik och drifts- och budgetfrågor, bokföring och personalfrågor tillhör generaldirektörens kontor och det samma gåller internationella angelägenheter. I fråga om personalens träning och utbildning hänvisas t.ex. datorkunskaper till privata bolag som specialiserar sig i programmvaror, typ Microsoft. Vi köper service utifrån när det anses vara resursbesparande. Prioriteringar Almännt om resureser och prioriteringar i Hagstofas regi Hagstofas ringa storlek är en viktig faktor för all strategisk planering och prioritering. Hagstofa får i enskilda fall välja om man prioriterar täckning av de flesta statistikområden eller fördjupning av de ämnesområden som prioriteras. I stora drag kan det påstås att Hagstofa sprider personalen mera på antalet/bredden av ämnen än fördjupning av dessa ämnen. Produktion av statistiskt material prioriteras framför analys av resultat. En djupare analys av statistisken hänvisas i hög grad till externa forskare. Men trots detta består Hagstofa av omfattande expertis om det isländska samhället och dess ekonomi. Antalet personer på Hagstofa som sysslar med statistik är omkring 65 plus omkring 20 deltidsanställda (mest telefonintervjuare). Om nedskärningar, negativa prioriteringar och ommöbleringar Utveckling av statistiken innebär att statistikorganisationer förändras. Projekt måste prioriteras men detta händer under olika ekonomiska villkor. Om resurserna 3
är tillräckliga för nya projekt kan andra statistikprogram kvarstå oberörda, men så är inte alltid fallet. Utveckling innebär all slags ommöbleringar, nedskärningar och omprioriteringar, inklusive negativa prioriteringar. Traditionella och etablerade statistikprogram kan kastas ut för att ge utrymme för nya projekt i ett oförändrat budgetläge. Kärnan i varje lands behov för officiell statistik måste innebära professionell hantering av data med dataförmedling som huvudansvar i samhället. Andra (eller flesta) funktioner kan i princip hänvisas till externa agenter och organisationer; universitet, forskningsbyråer, interesseorganisationer, planeringbyråer, förberedelser för politiska mål, administrativ förvaltning o.s.v. Hagstofa har ytterst begränsade resurser på följande områden: Marknadsföring, EDB, Folkräkningar och lägenhetsregister, IT, Klassifikationer och standarder, Metoder, Web service. Dessa enheter tillhör kategorin stödfunktioner. Men resurser och prioriteringar på diverse statistikområden är också antingen obefintliga eller ytterst begränsade. I denna kategori tillhör: Transportstatistik och Kriminalstatistik och diverse statistik finns som hänvisas på en obestämd framtid. Om prioriteringar i fråga om EU/EES Trots EU-lagar och regleringar finns det ett visst utrymme att tillmötesgå och förminnska omfånget av dessa plikter. T.ex minska antalet variabler i frågeformulären; återvinna gammal statistik; minnska frekvensen av undersökningar och i sista instansen at be formellt om undantag från reglerna eller tidsförseningar. Bristen på finansiering av statistikprojekt måste också tas på allvar när täckningen av kostnaderna är inte garanterade från början. Den officiella statistikens roll Jag skal nu försöka dra ihop några synspunkter om den officiella statistikens roll, både i dag och i närmaste framtid. Den framtida rollen för den officiella statistiken måst innebära att den skapar ett mervärde för samhället och allmänheten. Så länge statistikbyråerna kan erbjuda statistik med hög kvalitet samtidigt som detta utbud sparar resurser för samhället, så länge har den officiella statistiken en godkännd funktion. Detta godkännande måste etableras och bevaras i alla väsentliga sektorer av samhället. Men den officiella statistiken kan inte bevara sitt förtroende om den utvecklas inte på acceptabelt sätt för medborgarna. Därför får statistiken förstärkas och omplaceras i samspel med samhällets och marknadslagarnas krafter, kvalitetsmässigt och ekonomiskt. Skattebetalarna måste få något i gengäld för deras uppoffringar. Att öka bredden i statistiken är ett ständigt krav från den privata sektorn. Ekonomiskt kan det förespåka expansionen av service sektorn (tertiera sektorn) samtidigt som den industriella sektorn och den primära sektorn minskas proportionellt. Vi anklagas för att förbigå krav om statistik som berör diverse aspekter av tjänstesektorn. Politikerna har önskemål av olika slag, ofta utan att fundera att statistiken kostar pengar. Politikerna glömmer också det faktum att speciella eller skräddarsydda statistikpaket för sig själva kostar resurser men pengarna kommer oftast inte. 4
Vad får då ingå under rubriken officiell statistik? Jag har inte hittat en fullständig definition av denna term. Norge har sammanställt en vision om vad officiell statistik skall innebära (i lös översättning): Officiell statistik och analyser som baseras på den skal informera allmänheten, näringslivet och myndigheter om samhällets struktur, utveckling och funktion. Sådan kunskap styrker demokratiet och skapar grundlag för bärkraftig ekonomisk, social och miljömässig utveckling. Denna syn (eller definition) pekar på innebörden i den officiella statistiken. Men det finns andra sätt att närma sig begreppet officiell statistik. När de olika statistikbyrårena brottas med detta begrepp tenderar de och deras paraplyorganisationer att ta en institutionell ställning och stämplar sig automatiskt som huvudansvarliga för den officiella statistiken gentemot alla andra som sysslar med statistik. Detta kan kallas den ändamålsenliga eller självrättfärdigande definitionen av termen officiell statistik. Det hjälper också om lagens paragrafer ger denna stämpel på statistikverksamheten, men då kan vi se vad målsättningen (och ev. financieringen och resurserna) är viktig för begreppet officiell statistik. Denna målsättning måste då vara förenlig med generella och vetenskapliga kriterier om statistikens vilkor, t.ex. FN:s tio principper. Det är inte talen och tabellerna i för sig som utgjör om statistiken är officiell eller inte, men att bakgrunden til statistikverksamheten skall vara bevarandet av brukarens förtroende enligt någon föreskrift. Förbättrad kvalitet i statistiken är en oundviklig målsättning för den officiella statistiken. Det är därför inte karakteristiskt för den officiella statistiken att den framställs av en central statistikorganisation. Den officiella statistiken framställs av organisationer under klart definierade villkor. Dessa villkor har framkallats av ledelsen för Statistik Island men regeringen eller lagstiftaren har inte bidragit med något motsvar eller alternativ. I denna avsaknad av klara definitioner och uppbyggnad av statistiken har organisationer utanför de centrala statistikbyrårena fått ansvar för en del av den s.k. officiella statistiken. Som slutsats kan det antydas att kravet om formell organisationsstruktur har viss charm i det fallet att ledarskapet och det personliga ansvaret står på svaga ben i statistiksystemet. Personligt ledarskap har i isländsk statistik alltid varit viktigare faktor än nedskrivna regler och lagar. Detta påstående viler på två säregna faktorer: personalens erfarenhet och långvariga loyalitet samt att endast tre (!) chefer har styrt Statistik Island i över 90 år, sedan 1914. Detta var det långa perspektivet. Det korta perspektivet måste ta hänsyn till Hagstofas expansion under de senaste 10-15 åren som har lett till lägre genomsnittsålder bland personalen. Denna senaste utveckling (och ökade krav till statistiken) innebär att statistikens organisation blir allt mera komplicerad och att inledning av formaliteter blir en nödvändighet. Men, om traditionälla kommunikationskanaler bevaras inom en statistikmyndighet kan det förbli en god källa vid sidan av ett tydligare regleverk och byråkrati. Forskningens roll inom statistikbyråerna? Skall forskningens roll tillvaratas som en integrerad del av den officiella statistiken? Kommer den normalt att kvarstå i statistikbyråernas regi i framtiden? Visserligen finns det olika organisationsmönster för forskningens framhävande inom statistikbyråerna. Jag tror att den privata marknaden kommer att öka kraven på förbättrad statistik för forskningens ändamål, mest i form av (avidentifierade) mikrodata. Att få bättre kunskap om individernas och hushållens beteende och 5
livsstil är en värefull information för marknaden och dess agenter. Det är inte en fråga om medeltal men också spridningen i talen som belyser samhället som kommer att bli viktig information för upptäckning av marginella grupper, köpstarka grupper, svaga och fattiga grupper o.s.v. Verktygen för analysen av denna basinformation kommer att underlätta forskningen på detta område. Detta leder oss direkt til funderingar om den roll som mikrodata kommer att erhålla och de plikter som den officiella statistiken står inför. Allt detta kan ändra karaktären av den officiella statistiken ty det måste bli klart (inför denna syn på framtiden) att de officiella statistikbyråerna kommer att erbjuda statistikt material för andra, men skall inte själva skaffa svaren till frågorna som lätt kan bli så många och krävande. En utveckling på gång finns redan under beteckningen datavaruhus eller datatärningar ( cubes på engelska) och vi kommer säkert att behanda frågor omkring detta i den närmaste framtiden. Kraven om flexibilitet vid lagring och förmedling av data blir då öppenbar. Och det leder oss rakt till frågor om konfidentialitet och anvädningen av microdata. Alla dessa aspekter blir framtidens problem att hantera utan att allmänhetens förtroende går förlorad. Prognoser? Det är inte bara forskning som frågtecken kan sättas vid i fråga om den officiella statistikens roll. Vad om prognoser? Skall den officiella statistiken bära ansvaret för samhällets framtidsutsikter statistiskt sett genom framräkningar utifrån befintligt dataurval, genom prognoser utifrån antaganden delvis på subjektiva grunder eller andra spekulationer. Jag är medveten att i flesta fall är eksisterande prognoser som statistikbyråerna utgjör knappast kontroversiella resultat men det finns ju gränser där sådan verksamhet börjar bli ifrågasatt. Det säkrast sättet i sådana fall är att hänvisa denna typ ärenden til externa specialister, privatföretag, regionala planeringsbyråer m.m. Web-lösningar och den officiella statistiken Informationsflödet genom web har påverkat den officiella statistikens roll på ett klart positivt sätt. Denna effekt på kunderna kan jämföras med en revolution som innebär sänkta kostander, ökad spridning och respekt för statistiken och bidragit til demokratisering i samhällsdebatten. Detta positiva inslag av informationsspridning genom websidor är bästa exemplet på den nytta som framåtriktad officiell statistik kan åstadkomma. 6
Vilka medel har en liten statistikbyrå typ Statistik Island? Statistikbyråaer i alla länder stora och små måste stå på sin vakt och följa noga med den internationella utvecklingen av statistiken och de krav som den ställs inför i kommande framtid. Vilka medel har de små statistikbyråerna generellt för att upphäva sig själva och erbjuda samtidigt brukbar statistik för sina kunder? Svaren är kortfattat följande: Personligt ledarskap och minimal byråkratisering. Frånvaro av formaliteter kan utgjöra en resursbesparing i en demokratisk miljö. Ansvar skall vara utifrån enkla principer typ FN:s tio principper. Samarbete internationellt som resurskälla är absolut oifrånkomligt. Bruk av standarder och klassifikationssystem är nyttiga. Centralisering av statistiken är ett meningsfullt ideal för små stater. Kunderna och marknaden kan godkänna ett rimligt, begränsad, omfång av den officiella statistikens ansvar. Att stadigt bevaka statistikens relevans och samhälleliga nytta. Nedskärningar i utbudet av statistikprodukter kan vara en nyttig marknadsmässig åtgärd, speciellt när statistiken tenderar att erbjudas gratis för kunderna. Alla enheter och funktioner i ett nationellt statistiksystem måste byggas på rationella krav om behov och kostnader. Samråd vid utvärdering och etablering av statistiska projekt är en värdefull metod för framhävandet av statistiken. Att vänta på effektiva lösningar på marknaden kan spara mycket pengar. Allt billigare tekniska lösningar som kan utnyttjas för organiseringen av statistiken kan delvis härstamma från standardiserade ( on-the-shelf ) lösningar som kan finnas billiga på marknaden. Små stater har ofta så små och hanterliga databaser att standardiserade programmvaror (typ Microsoft) kan klara sig bra. Frågor angående programmvarors performance saknar därför i många fall relevans. Slutsats: Fleksibilitet och minimal byråkratisering är ett isländskt sätt att tillmötesgå kraven om förbättrad statistik och ökad tillgänglighet för allmänna statistikbrukare. 7
8