Revisionsrapport* Inköps- och upphandlingsrutiner Falkenbergs kommun 19 maj 2008 Bo Thörn Leif Johansson
Sammanfattning Revisorerna i Falkenbergs kommun har gett Komrev inom Öhrlings Pricewaterhouse- Coopers i uppdrag att granska kommunens arbete med inköps- och upphandlingsrutiner. Granskningen avser styrbarhet och effektivitet i upphandling av ramavtal. Granskningen avser kommunens centrala inköpsfunktion samt fyra genomförda upphandlingar av ramavtal. Intervjuer har skett med upphandlare inom kommunledningskontoret samt kontaktpersoner för inköpsfrågor i förvaltningar och bolag. En fördjupad granskning av skolskjutsar har genomförts. Styrbarhet Inom kanslienheten och kommunkansliet finns tillräcklig kompetens för upphandling av ramavtal. Det nuvarande uppdraget är dock begränsat. Enligt vår bedömning bör uppdraget vidgas och preciseras genom att kommunstyrelsen: Ser över mål för och uppdrag till den centrala inköpsfunktionen Vidgar den centrala inköpsfunktionens strategiska roll genom att tillföra uppgiften att bevaka inköp i kommunen och ta initiativ till upphandlingar Se över rollfördelningen mellan kommunens centrala inköpsfunktion och förvaltningarnas ansvar Utveckla arbetet med uppföljning av avtal och inköpstrohet för ramavtalen Utveckla tillämpningen av kommunens miljöpolicy för upphandling Effektivitet Granskningen av effektivitet i upphandlingsprocessen har avsett kontrollpunkter inom områdena dokumenthantering, beslut om upphandling, förfrågningsunderlaget, avtalet samt diarium och arkivering. De fyra upphandlingarna som granskats avser skolskjutsar, juridiska tjänster, kontorsmaterial och livsmedel. Granskningen visar att: Upphandlingarna är dokumenterade på ett riktigt sätt och samtliga dokument är samlade Beslut om upphandling och beställningar har fattats av behörig person Förfrågningsunderlagen är ändamålsenliga och är helt enligt gällande lagstiftning. I ett av de granskade upphandlingsärendena stämmer inte utvärderingskriterierna i förfrågningsunderlag med genomförda utvärderingar. Det innebär att anbudsgivare inte kan förutse hur deras anbud kommer att värderas. Upphandlarna är medvetna om bristen och praxis utvecklas. Avtalen är undertecknade av behöriga personer. 2
Diarieföring och arkivering av hela upphandlingsärenden med originalavtal har skett på ett korrekt sätt. Enligt vår bedömning bör: Uppföljning av avtalen utvecklas. Uppföljningen är idag inte systematiserad, vilket delvis har att göra med den begränsade strategiska roll som kommunens centrala upphandlingsorganisation har, till exempel att bevaka efterlevnaden av avtal. De miljökrav som ställs i upphandlingarna är främst sådana som kan formuleras som krav och som har direkt anknytning till den upphandlade varan eller tjänsten. Upphandling av skolskjutsar Barn- och utbildningsnämndens arbetsutskottet har enligt sin delegationsordning rätt att träffa avtal om skolskjutsning och mattransporter. Arbetsutskottet beslutade vid sitt sammanträde i november 2006 att lämna den gemensamma upphandlingen för att upphandla skolskjutsar i egen regi. Enligt vår bedömning är den främsta orsaken till kritik av upphandlingen: brister i förfrågningsunderlag som beror på att kvaliteten i informationen från rektorsområdena varierade brist på kompetens i sakfrågan hos tjänstemän på förvaltningen Enligt vår bedömning bör barn- och utbildningsnämnden: Se över den övergripande organisationen av skolskjutsorganisationen för att tillförsäkra kompetens och minska sårbarhet 3
Innehållsförteckning SAMMANFATTNING 2 BAKGRUND 5 UPPDRAG 5 GENOMFÖRANDE 5 STYRBARHET 6 INKÖPSPOLICY 6 MÅL 6 STÖDJANDE RUTINER 7 REGLEMENTE OCH DELEGATIONSORDNING 7 INKÖPSORGANISATION 7 REVISIONELL BEDÖMNING 9 EFFEKTIVITET 10 LAGEN OM OFFENTLIG UPPHANDLING 10 GRANSKNING AV GENOMFÖRDA UPPHANDLINGAR 10 REVISIONELL BEDÖMNING 13 4
Bakgrund Uppdrag Revisorerna i Falkenbergs kommun har gett Komrev inom Öhrlings Pricewaterhouse- Coopers i uppdrag att granska kommunens arbete med inköps- och upphandlingsrutiner. Ramavtalen utgör en central del i styrningen av kommunens inköp. Effektiviteten och kvaliteten i organisation och upphandlingsprocess är bland annat avgörande för leverantörernas förtroende för kommunen. En hög köptrohet ger bland annat kommunen bättre villkor i upphandlingar och avtal. Granskningen är översiktlig och avser styrbarhet och effektivitet i upphandling av ramavtal. För granskning av styrbarhet ingår: Kartläggning av mål, upphandlingspolicy och rutiner Kartläggning av organisation för inköpsverksamheten För granskning av effektivitet ingår: En övergripande kartläggning av upphandlingsprocessen Kontrollmål i upphandlingsprocessen Genomförande Granskningen har avgränsats till kommunens centrala inköpsfunktion samt ett urval av genomförda upphandlingar. Intervjuer har skett med upphandlare inom kommunledningskontoret samt kontaktpersoner för inköpsfrågor i förvaltningar och bolag. Ett urval av fyra upphandlingar för ramavtal har gjorts för att granska momenten i upphandlingsprocessen enligt lagen om offentlig upphandling. Genomgång av styrande dokument; mål, policy, rutinbeskrivningar, mallar etc har gjorts. En fördjupad granskning av skolskjutsar har genomförts. Fördjupningen omfattar förarbetet till förfrågningsunderlag samt dess överensstämmelse med omfattningen av skolskjutsar inom olika områden/för olika entreprenörer. 5
Styrbarhet Inköpspolicy Inköpspolicy för Falkenbergs kommun samt miljöpolicy för upphandlingen är fastställd att kommunstyrelsen 1994 respektive 1996 (Dnr 1993:415 respektive 1995:613). Inköpspolicyn innehåller regler för upphandling av kommunens varor och tjänster. När det gäller ramavtal framgår bland annat: Vid upphandling innebärande teckning av ramavtal skall möjligheten till samgående med landstinget och övriga kommuner i länet undersökas Tecknande av ramavtal sker mellan leverantör och den nämnd, som helt eller till dominerande del utnyttjar avtalet Ingångna ramavtal skall följas av samtliga kommunens förvaltningar med tillhörande produktions- och basenheter Varje nämnd/budgetenhet inom kommunen ansvarar för att inköpen sker enligt föreskriven samordning. Kommunfullmäktige beslutade i sitt miljö- och kretsloppsprogram att kommunen ska ha en särskild miljöpolicy för upphandling. Denna ingår i kommunens policy för upphandling. Miljöpolicyn för upphandling har följande rubriker: Grundläggande utgångspunkter Nivå för produktbedömning Konkreta riktlinjer för upphandling Anbudsunderlag och värdering av anbud Utbildning, uppföljning och utvärdering Mål I dokumentet Beskrivning riktlinjer är målet med riktlinjerna att: Spara pengar Underlätta inköpen för kommunens inköpare Följa lagar vid upphandlingar Tydliggöra våra riktlinjer för företagarna Hantera inköpen på rätt sätt Vidare framgår att Upphandling av varor och tjänster inom kommunen skall präglas av effektivitet, kompetens, samverkan och miljöhänsyn, där det övergripande målet är bästa totalekonomi för den kommunala verksamheten inklusive de kommunala bolagen. Under rubriken ansvar och kompetens anges att Målsättningen med kommunens upphandling skall vara att utifrån verksamhetens behov och mål anskaffa varor och tjänster med rätt kvalitet, till rätt kostnad och enligt gällande bestämmelser. 6
Under rubriken uppföljning framgår att upphandlingsverksamhetens kvalitet och rättsefterlevnad följs kontinuerligt upp av kommunstyrelsens arbetsutskott och kommunens internrevision. Stödjande rutiner Den centrala inköpsfunktionen har utarbetat stödjande dokument för upphandlingar och inköp. Dessa finns tillgängliga i kommunens interna databas. Bland dessa stödjande dokument presenteras riktlinjer, regelverk för upphandling/inköp, handläggningsinstruktioner, intern organisation, reklamationer, miljökrav och textmallar. Samtliga ramavtal finns i databasen samt beställningsrutiner för inköp. Anställda på förvaltningarna som gör direktupphandlingar kan registrera dessa i kommunen intranät (acess-databas). Registreringen gäller direktupphandlingar i storlek mellan ett och fyra basbelopp. Upphandlarna har möjlighet att skaffa sig information om inköp från ekonomisystemet. De har genomfört vissa sådana kontroller. Upphandlarna genomför ibland utbildningar i lagen om offentlig upphandling och om de rutiner som utarbetats. Från intervjuerna av upphandlarna och av kontaktpersoner på förvaltningarna framgår att det finns ett behov av information och utbildningar. Reglemente och delegationsordning Enligt reglementet svarar kommunstyrelsen för förvaltningsövergripande inköpsärenden samt utfärdande av instruktioner för inköpsärenden. I delegationsordningen för kommunstyrelsen (Dnr 05-0022 och 2007-SK0128) anges att: Förfrågningsunderlag i upphandlingsärenden av strategisk betydelse skall tas upp för godkännande i kommunstyrelsens arbetsutskott Upphandlare ges delegation att besluta om kontraktstilldelning samt avtalstecknande i förvaltningsövergripande upphandlingsärenden vid kontraktsvärde upp till 25 basbelopp/år Kommunchefen ges delegation att besluta i förvaltningsövergripande upphandlingsärenden vid kontraktsvärde överstigande 25 basbelopp/år Inköpsorganisation I inköpspolicyn framgår följande som har bäring på den centrala inköpsfunktionens roll och uppgift: 7
För varje inköp skall kontroll ske om centralt avtal är tecknat och, om så är fallet, detta utnyttjas. Kommunens upphandlingar och inköp skall ske utifrån en helhetssyn med beaktande av koncernnyttan för kommunen som helhet och med tillvaratagande av de vinster, som följer på en samordning av kommunens samlade behov på olika varuoch tjänsteområden. Varje budgetenhet skall inför kommande verksamhetsår i god tid redovisa planerade inköp till den centrala inköpsenheten med hänsyn till kravet på förhandsannonsering. Varje nämnd/budgetenhet ansvarar för att inköpen sker enligt föreskriven samordning. I stödjande dokument, om den interna organisationen, framgår att kommunstyrelsens arbetsutskott beslutar om upphandlingar som lämpligen kan samordnas och att den centrala inköpsfunktionen ska stödja utsedd ansvarig/förvaltning/enhet vid samordnade upphandlingar. Vidare framgår att den grundläggande principen för organisationen av upphandlingsverksamheten inom kommunen är att varje nämnd/förvaltning/verksamhet själva ansvara för sin upphandling. Varje förvaltning ska ha en centralt ansvarig för upphandlingar. Inom kommunledningskontorets kanslienhet finns två tjänster som upphandlare. Enligt dokumentet om den interna organisationen har kommunen en referensgrupp som består av representanter för förvaltningarna/enheterna. Kommunövergripande upphandlingar fördelas efter samråd i gruppen mellan förvaltningarnas/enheternas representanter och ansvarig för upphandlingen. I praktiken tillsätter upphandlarna referensgrupper till upphandlingar där man behöver förvaltningarnas kompetens. Personerna i referensgrupperna medverkar i upphandlingsprocessen med att utarbeta kravspecifikation i förfrågningsunderlag och i utvärdering av anbud. Personer från kommunens bolag kan ingå i referensgrupper. De vi intervjuat uppger att upphandlarnas medverkan i arbetet med upphandlingar är positivt och kompetent. Dialogen med och stödet från upphandlarna uppges fungera mycket bra. Bolagen kan vända sig till upphandlarna för att få stöd för genomförandet av hela upphandlingsprocessen eller för stöd i vissa delar av processen. Upphandlarna anger att det kan vara svårt att rekrytera personer till referensgrupperna. De allra flesta upphandlingar av ramavtal sker inom kommunen. Den centrala inköpsfunktionen samverkar ibland med övriga kommuner i länet när det gäller upphandlingar av ramavtal. Upphandlingar tillsammans med andra kommuner har till exempel gjorts när det gäller sjukvårdmaterial och resebyråtjänster. Den centrala inköpsfunktionen samverkar med bland annat Kommentus, Verva (Verket för förvaltningsutveckling, före detta Stats- 8
kontoret) och Verket för Högskoleservice i upphandlingar. Falkenbergs Bostads AB är medlem i HBV (Husbyggnadsvaror), en ekonomisk förening som upprättar ramavtal för sina medlemmar. Bostadsbolaget gör inköp enligt dessa avtal. Revisionell bedömning Inom kanslienheten och kommunkansliet finns tillräcklig kompetens för upphandling av ramavtal. Det nuvarande uppdraget är dock begränsat. Enligt vår bedömning bör uppdraget vidgas och preciseras. En sådan policy ska fånga helheten i upphandlingsarbetet och vara ett styrinstrument som avser upphandlingsarbetets samlade strategiska roll för kommunen. Nedanstående figur får illustrera innehållet i ett sådant vidgat uppdrag. Kommunens samlade inköp Ramavtal Inköp enligt ramavtal Upphandlarnas arbete bör inte enbart avse administration av kommunens nuvarande ramavtal utan omfatta samtliga inköp hos kommunens förvaltningar. Uppdraget bör innefatta möjligheten för kommunens centrala inköpsfunktion att ta initiativ till och att genomföra upphandlingar och upprätta ramavtal inom varu- och tjänsteområden där kommunen inte har avtal. Kommunens centrala inköpsfunktion har idag inte detta uppdrag. Likaså bör en strategisk roll för den centrala inköpsfunktionen omfatta uppföljning av gällande ramavtal och uppföljningar av köptrohet för dessa. I inköpspolicyn läggs ansvaret för initiativ till samordning på respektive nämnd/budgetenhet. Den centrala inköpsfunktionen bör ha ett tydligt mandat att ta initiativ till samordning av upphandlingar. Upphandlarna inom kanslienheten har utarbetat relevant stödmaterial för upphandlingsprocessen. Den centrala inköpsfunktionen bör i större utsträckning rikta information till och utbilda inköpsansvarig på förvaltningarna. Detta förutsätter dock att inköpsansvariga har ett definierat uppdrag. Enligt vår bedömning bör kommunens inköpsfunktion stärkas. För att nå dit bör kommunstyrelsen: Se över mål för och uppdrag till den centrala inköpsfunktionen 9
Vidga den centrala inköpsfunktionens strategiska roll genom att tillföra uppgiften att bevaka inköp i kommunen och ta initiativ till upphandlingar Se över rollfördelningen mellan kommunens centrala inköpsfunktion och förvaltningarnas ansvar Utveckla arbetet med uppföljning av avtal och inköpstrohet för ramavtalen Effektivitet Lagen om offentlig upphandling Lagen om offentlig upphandling reglerar all upphandling. Lagen innehåller bland annat allmänna bestämmelser om offentlig upphandling, särskilda bestämmelser och offentlig upphandling av varor, tjänster samt bestämmelser om upphandling i de fall upphandlingen understiger de tröskelvärden som anges i lagen. I lagen finns en huvudregel om affärsmässighet med följande lydelse Upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. I lagens bemärkelse är Falkenbergs kommun en upphandlande enhet och betraktas som en juridisk enhet. Bolagen är, enligt lagen om offentlig upphandling, egna upphandlande enheter. Granskning av genomförda upphandlingar Kommunen har upphandlat drygt 200 ramavtal. Dessa finns förtecknade på kommunens interna nät. De upphandlingar som valts ut för granskningen är: Upphandling Dnr Kommentar Skolskjutsar 2007 KS 0012 Barn- och utbildningsnämndens arbetsutskott har i sin delegation rätt att fatta beslut om avtal om skolskjutsar. Arbetsutskottet beslutade i november 2006 att lämna den gemensamma upphandlingen med andra kommuner (dnr 2003.0360/623). Juridiska tjänster 2007 KS 0260 Nytt område Det har inte funnits ramavtal om dessa tjänster tidigare Kontorsmaterial 2007 KS 0023 Kontorsmaterial är exempel på en kommunövergripande upphandling. Livsmedel 2007 KS 0001 Upphandlingsvolymen har beräknats till 23 miljoner kronor per år. Upphandlingen är överklagad och enligt domen från länsrätten ska upphandlingen göras om. 10
De kontrollområden och kontrollmål som har ingått i granskningen av enskilda upphandlingsärenden är följande: Kontrollområden Dokumenthantering Beslut om upphandling Förfrågningsunderlaget Avtalet Diarium och arkivering Kontrollmål Anskaffningsbeslut, annonsering, förfrågningsunderlag, sändlista, anbudsansökan, inkomna anbud, tilldelningsbeslut samt protokoll från anbudsöppning. Beslut om upphandling, beställning av upphandling. Upphandlingsform, kravspecifikation, kvalificeringsfas, utvärderingskriterier samt kravspecifikation. Undertecknande, inbördes rangordnade avtalshandlingar, uppföljning av avtal, rättelse av missförhållanden, slutdatum, förlängning samt hävning. Diarieförda och arkiverade handlingar. Resultatet från granskningen framgår i följande sammanställning: Kontrollområden Dokumenthantering Kontrollmål Anskaffningsbeslut finns i samtliga granskade upphandlingar. Annonsering har skett i samtliga upphandlingar. Annonsering sker i regel i elektronisk databas, till exempel i anbudsjournalen. Förfrågningsunderlag finns samt tilläggsinformation till förfrågningsunderlag. Kontakter med anbudsgivare är dokumenterade. Sändlista finns dokumenterade i alla upphandlingar. Protokoll från anbudsöppningarna, så kallade anbudsdiarium, finns. Dessa innehåller uppgifter om öppningsdag, anbudstidens utgång, anbudsgivare, anteckningar om att anbuden inkommit i rätt tid samt underskrift av dem som deltagit i öppnandet. Skriftliga rutiner för hantering av tilldelningsbeslut finns. Ut- 11
sändningen av tilldelningsbeslut finns. Tilldelningsbesluten är så formulerade att det framgår på vilka grunder det vinnande anbudet antagits. Efterannonsering sker automatiskt i de fall det är aktuellt. För upphandlingen av livsmedel har kommunen begärt förlängning av gällande avtal med nuvarande leverantörer. Beslut om upphandling Beslut om upphandling har i samtliga fall fattats av behöriga personer. Upphandlingarna har genomförts av behörig funktion. Förfrågningsunderlaget I förfrågningsunderlagen framgår vilken upphandlingsform som tillämpas. Kvalificeringsfasen är tydlig och utförs. Det framgår vilka handlingar som anbudsgivaren ska bifoga anbudet för att styrka kraven i kvalificeringsfasen och anbudet vara fullvärdigt. Kraven på ekonomisk och finansiell ställning är kortfattade/begränsade. I samtliga anbud anges om upphandlingen genomförs som lägsta pris eller ekonomiskt mest fördelaktiga. Skolskjutsar genomförs som lägsta prisupphandling och de övriga med kriteriet ekonomiskt mest fördelaktigt. Utvärderingskriterierna framgår i förfrågningsunderlagen och kriterierna är viktade. Utvärderingskriterierna i förfrågningsunderlag skiljer sig åt från utvärderingskriterierna i upphandlingen av livsmedel (ytterligare uppdelning i produktgrupper). I upphandling av skolskjutsar anges åtta skall-krav inom miljöområdet, bland annat emissionskrav, miljöklass för bränsle, bilvårdsprodukter och motorinställning. Upphandling av kontorsmaterial anges miljökrav. Avtalet Avtalen är undertecknade av behöriga personer. 12
I avtalet är avtalshandlingarnas inbördes ordning klargjorda. I avtal anges inte om och hur uppföljning av avtal ska genomföras. Kontroller genom stickprov genomförs av upphandlarna. Regler för rättelser av missförhållanden och för hävning av avtal framgår. Slutdatum och förlängning av avtal framgår. Diarie och arkivering Samtliga handlingar i ett upphandlingsärende, utom svar till anbudsgivare och i ett fall utom annons, är diarieförda. Originalavtal är diariefört och arkiverat. Överprövning En överklagan av upphandling av skolskjutsar har gjorts. I länsrättens dom framgår att kommunen ska göra om anbudsutvärderingen så att anbud med lägsta pris antas. Barn- och utbildningsnämnden har gjort om utvärderingen och fattat beslut enligt länsrättens dom. Upphandlingen av livsmedel är avbruten efter överprövning i länsrätten. Enligt länsrätten får inte ytterligare uppdelning i fler produktgrupper i utvärderingen än i vad som framgår i förfrågningsunderlaget göras. Upphandlingen kommer att göras om. Revisionell bedömning Dokumenthantering Upphandlingarna är dokumenterade på ett riktigt sätt och väsentliga dokument är samlade. Beslut om upphandling Beslut om upphandling och beställningar har i samtliga upphandlingar fattats av behörig person. Förfrågningsunderlaget Det finns ändamålsenliga förfrågningsunderlag utformade enligt gällande lagstiftning. I ett av de granskade upphandlingsärendena stämmer inte utvärderingskriterierna i förfrågningsunderlaget med genomförda utvärderingar. Det innebär att anbudsgivare inte kan förutse hur deras anbud kommer att värderas. 13
Upphandlarna är medvetna om bristerna. Ett av de mer komplexa momenten i upphandlingar är att konstruera objektiva kriterier för utvärdering av anbuden. De miljökrav som ställs i upphandlingarna är främst sådana som kan formuleras som krav och som har direkt anknytning till den upphandlade varan eller tjänsten. I övriga fall begärs att anbudsgivaren ska redovisa miljöpolicy. Avtalet Avtalen är undertecknade av behöriga personer och avtalshandlingarnas inbördes ordning är klargjorda. Diarium och arkivering Diarieföring och arkivering av hela upphandlingsärendena med originalavtal har skett på ett korrekt sätt. Kvalitetssäkring och uppföljning Någon tydlig rutin för uppföljning av avtalen finns inte. Uppföljning av avtalen är inte systematiserade. Detta har att göra med den begränsade strategiska roll som kommunens centrala upphandlingsfunktion har, till exempel att följa upp ramavtal och bevaka efterlevnaden av dem. Överprövningar Den dom som länsrätt och kammarrätt bedömer att kommunen ska göra om avser bland annat förutsägbarhet i utvärderingskriterier. Det är viktigt att dessa erfarenheter tas tillvara i kommande upphandlingar. Upphandling av skolskjutsar Enligt barn- och utbildningsnämndens regler och riktlinjer för handläggning av skolskjuts och reseersättning : har nämnden ansvar för skolskjutsar inom Falkenbergs kommun har förvaltningen uppdraget att svara för den övergripande organisationen av all skolskjuts svarar rektor bland annat för att träffa överenskommelser med entreprenörer om skolskjutsarnas organisation, upprätta förteckningar/kartor och skolskjutselever och att varje läsår upprätta turlistor och tidtabeller Enligt barn- och utbildningsnämndens delegationsordning har arbetsutskottet rätt att träffa avtal om skolskjutsning och mattransporter. Innan upphandlingen svarade elva bussbolagen för skolskjutsarna. Barn- och utbildningsnämnden förberedde för en gemensam upphandling av skolskjutsar i Hallandstrafikens 14
regi. Nämndens arbetsutskott beslutade vid sitt sammanträde i november 2006 att lämna den gemensamma upphandlingen för att upphandla skolskjutsar i egen regi. Motivet var att det förekommit flera oklarheter i de underlag som förvaltningen har fått in under det förberedande arbetet med upphandlingen och att utskottet inte ville försena upphandlingen för övriga kommuner. Arbetsutskottet beslutade samtidigt att målsättningen är att ingå i den gemensamma upphandlingen år 2010. Kommunens upphandling av skolskjutsar omfattar 24 omloppspaket (geografisk indelning av turer som motsvarar skolornas upptagningsområde) för skolbussar, personbil/minibuss samt för särskolan och hörselförskolan. Det är enbart omloppspaketen för skolbussar som varit föremål för överprövning. Inför upphandlingen hämtades underlag om omfattningen och indelningen i skolskjutsar från rektorsområdena. Underlaget avsåg statistik från turer som var aktuella år 2006. Upphandlingen resulterade i att kommunen upprättade avtal med fyra bussbolag. Avtalen gäller från och med juli 2007 till och med juni 2010. Enligt avtalen har kommunen rätt att öka eller minska det avtalade trafikutbudet mätt i antalet kilometer med maximalt 10 % mellan två på varandra följande trafikår. Anledningen till detta är att rektorsområdena och bussbolag ska kunna justera turerna efter en viss inkörningsperiod i början på ett läsår utan att omförhandla avtalen. Sådana förändringar är naturliga för att minska väntetider för elever eller för att trafiksäkerheten vid på- och avstigningsplatser inte bedöms vara säkra. Förändringar som är större än 10 procent ska, enligt avtalen, regleras genom förhandlingar mellan parterna. De mätningar som genomförts efter att avtalen trätt i kraft visar för vissa turer på relativt kraftiga avvikelser i jämförelse med informationen i förfrågningsunderlaget. Följande sammanställning visar de upphandlade och den aktuella och uppmätta körsträckan för läsåret 2007/08. Omloppspaket Körsträcka km per läsår Differens Enligt förfrågningsunderlag Enligt aktuell Procent mätning B1 26 134 23 270-11,0 B2 18 258 22375 22,6 B3 21 659 15 053-30,5 B4 23 628 23 628 0,0 B5 25 418 17 081-32,8 B6 15 752 9 390-40,3 B7 6 981 8 289 18,7 B8 16 289 12 966-20,4 B9 38 843 26 134-32,7 15
B10 22 912 29 030 26,7 B11 17 005 22 912 34,7 B12 8 479 11 378 34,1 B13 27 217 27 915 2,5 B14 20 293 17 184-15,3 B15 27 208 18 834-30,7 B16 16 110 21 122 31,1 B17 12 709 15 848 24,6 B18 8 620 16 564 92,1 B19 10 024 18 857 88,1 B20 18 453 20 866 13,0 B21 16 110 14 584-9,4 B22 25 539 19 153-24,1 B23 20 585 27 208 32,1 B24 16 468 15 573-5,4 Totalt 460 394 455 214-1,1 Av sammanställningen framgår att för fyra av omloppen avviker körsträckan mindre än tio procent från uppgifterna i förfrågningsunderlaget. Några av omloppen, B18 och B19, avviker kraftigt från underlaget. Det ekonomiska utfallet, kommunens ersättning till bussbolagen är 4,7 procent eller 0,8 miljoner kronor över förutsättningarna om antalet kilometer i förfrågningsunderlaget. Bussbolagen får idag ersättning för ett fast pris per kilometer enligt avtalen och för de körsträckor som rapporteras in. Detta innebär att för de flesta omlopp får bussbolagen ersättning för körsträckor som avviker från uppgifter i förfrågningsunderlaget. Under hösten 2007 diskuterade bussbolagen och kommunen om tomkörning räknas in i ersättningen eller inte. Parterna har kommit överens om en tolkning som stämmer med förfrågningsunderlaget och kompletteringar i upphandlingsprocessen. Ett av bussbolagen har begärt omförhandling av kilometerprissättningen i avtalet. Tjänstemän på barn- och utbildningsförvaltningen som medverkade i upphandlingen av skolskjutsar har bytt arbetsgivare. Den tjänsteman som idag svarar för den övergripande organisationen av skolskjutsar kommer att byta arbetsgivare innan sommaren. Förvaltningen har nyligen köpt in ett dataprogram för planering av skolskjutsar. Detta program kommer att finnas på samtliga rektorsområden. 16
Revisionell bedömning Bristerna i förfrågningsunderlaget beror på att i kvaliteten i informationen från rektorsområdena varierade samt att tjänstemän på förvaltningen konstruerade underlag utan att ha kompetens i sakfrågan. När rektorsområdena bearbetade underlaget till förvaltningen hämtade man inte alltid in den kunskap som de lokala bussbolagen hade om de faktiska turerna. Av tradition har en del av rektorsområdena tidigare lämnat över sammansättningen av körschema till de lokala bussbolagen. I några fall fanns inga kartor framtagna som visade hur de faktiska turerna var. Underlaget byggde också på uppgifter från år 2006, vilket naturligt skiljer sig något eftersom nya elever kommer till och andra slutar i en viss skola. Enligt avtalen kan kommunen begära omförhandlingar om kommunen initierar trafikförändringar som är större än tio procent. Kommunen har inte tagit initiativ till sådana förhandlingar. Enligt intervjuerna finns det en oklarhet om denna grund för omförhandlingar avser var och ett av omloppen eller om det avser ett bussbolags hela åtagande. En konsekvens om omförhandlingar av ett flertal omlopp sker är att det kan betraktas som en ny upphandling. Motivet är att om förutsättningarna ändras i förhållande till förfrågningsunderlaget så ska andra bussbolag som inte har avtal med kommunen också ges möjlighet att vara med i anbudstävlan. Kommunens skolskjutsar administreras av en tjänsteman på barn- och utbildningsförvaltningen. Konstruktionen gör kommunens administration av skolskjutsar sårbar. Enligt vår bedömning är den främsta orsaken till kritik av upphandlingen: brister i förfrågningsunderlag brist på kompetens i sakfrågan hos tjänstemän i förvaltningen Enligt vår bedömning bör barn- och utbildningsnämnden: Se över den övergripande organisationen av skolskjutsorganisationen/pröva extern alternativ för att tillförsäkra kompetens och minska sårbarhet 17