HANINGE KOMMUN Revisorerna Revisionsskrivelse Kommunstyrelsen Granskning av kommunens upphandling HANINGE KOMMUNSTYRELSE Kommunstyrelseförvaltningen 2006-12- 1 2 Dnr.. /r.j:?(!'f..!!/~~t!.k I.I. På uppdrag av kommunrevisorerna har KPMG genomfört en granskning avseende upphandling av tjänster inom två av kommunens förvaltningar, Miljö- och stadsbyggnadsrorvaltningen samt Barn- och utbildningsförvaltningen. Granskningen redovisas i en rapport som översändes för kännedom tillsammans med revisionsskrivelsen till de ansvariga nämnderna. Den genomförda granskningen visar att det finns betydande brister inom upphandlingsområdet vid de granskade förvaltningarna. Mot denna bakgrund vill revisorerna rekommendera kommunstyrelsen - som ansvarig för kommunens totala upphandlingsverksamhet och övergripande ansvarig för kommunens internkontroll- att vidta lämpliga åtgärder för en allmän genomgång av förvaltningarnas regeltillämpning inom upphandlingsområdet. För Haninge kommuns revisorer Gustav Jönsson Ordförande Rolf Brehmer Vice ordförande För kännedom: Kommunfullmäktiges presidium Kommunfullmäktige
Haninge kommun Revisorerna Revisionsskrivelse Tekniska nämnden Bam- och utbildningsnämnden Fördjupad granskning avseende viss upphandling Som ett led i den årliga granskningen av den kommunala verksamheten har kommunrevisorerna i Haninge kommun givit KPMG i uppdrag att genomföra en fördjupad granskning av upphandling inom Tekniska nämndens och Bam- och utbildningsnämndens ansvarsområden. Granskningen har dokumenterats av KPMG i en rapport med sammanfattande slutsatser. Vi översänder rapporten för kännedom och yttrande. Yttrande bör bland annat innehålla information om vilka åtgärder som kommer att vidtas på de områden som behandlas i rapporten. Svar önskas senast den 5 mars 2007. För Haninge kommuns revisorer Gustav Jönsson Ordförande Vice ordförande För kännedom:!(ommunstyrels@ Kommunfullmäktiges presidium Kommunfullmäktige
Haninge kommun Granskning av Upphand~ing inom Miljö- och byggnadsnämnden/tekniska nämnden och Bam- och utbildningsnämnden KPMG Offentlig sektor Antal sidor:8 2006 KPMG Bohlins AB, the Swedish memberfirm of KPMG International, a Swiss cooperative. All rights reserved.
Innehåll 1. 2. 3. 4. 4.1 4.2 4.3 5. 5.1 5.2 6. Bakgrund, syfte och im'iktning Granskningens genomförande Haninge kommuns upphandlingsregler Miljö- och stadsbyggnadsforvaltningen VA-verksamhet Teknisk verksamhet Bedömning och rekommendationer Bam- och utbildningsforvaltningen Centrum Vux Bedömning och rekommendationer Sammanfattande bedömning 1 1 2 2 3 4 4 5 5 6 7 2006 KPMG Bohlins AB, the Swedish memberfirm of KPMf.i Intp.rn~tinn~1 ~ ~wi.c;,::: r:nnnp.r~tivp.. All rinht,::: rp.saivarl
1. Bakgrund, syfte och inriktning Kommunrevisorerna i Haninge kommun har givit KPMG i uppdrag att genomföra en granskning avseende upphandling av konsulter. Syftet med granskningen är att granska om upphandling sker i enlighet med lagen om offentlig upphandling (LOU) och kommunens upphandlingsregler. All upphandling ska ske med affårsmässighet, konkurrens, objektivitet, likabehandling, icke diskriminering, transparens, proportionalitet samt följa de lagar och regler som gäller. En stickprovsvis granskning har skett på två förvaltningar inom kommunen, dvs Bam- och utbildningsförvaltningen för vilken Bam- och utbildningsnämnden ansvarar samt Miljö- och stadsbyggnadsförvaltningen för vilken Miljö- och byggnadsnämnden och Tekniska nämnden ansvarar för i olika delar. Granskningen har omfattat en stickprovsvis granskning av upphandling/inköp av konsulttjänster och inriktats på att kontrollera följande: att förvaltningen tillä.nipar kommunens upphandlingsregler (dvs är de accepterade och förankrade i organisationen) att regler och rutiner för direktupphandling och avrop från samordnade-/ramavtal efterlevs att upphandlingen sker i enlighet med LOU och kommunens regler 2. Granskningens genomförande Granskningen inleddes med insamling och genomgång av relevanta styrdokument, dvs kommunens upphandlingsregler. Underlag för granskningsurval har tagits fram ur ekonomisystemet på konton som avser konsulttjänster samt tillfålligt inhyrd personal (HUN). För leverantörer från vilka förvaltningen köpt tjänster för mer än 160 tkr har en stickprovsvis kontroll genomförts av att upphandling skett enligt kommunens upphandlingsregler. Gränsen för direktupphandling är fyra prisbasbelopp (f.n. 158 800 kronor), vilket innebär att tjänster som går över beloppgränsen ska upphandlas om inte ramavtal finns. Urvalet kommenteras närmare under respektive förvaltning. Granskningen har inriktats på att kontrollera att upphandling skett när så ska ske. Vi har inte granskat att genornförd~ upphandlingar är korrekt utförda avseende utvärdering och val av leverantör, mm. Däremot har vi via intervjuer samt genomgång av viss dokumentation gjort en översiktlig bedömning av rutinerna för hantering av dokumentation samt kontroll av att upphandling sker enligt gällande lagar och regler. 2006 KPMG Bohlins AB, the Swedish member firm of VCI\,.,t:! 1... +;""'... 1.. e... :... +:... 1\11.. ;... 10.... "',4 1 (8)
3. Haninge kommuns upphandlingsregler, Haninge kommun har en inköpshandbok som ligger åtkomlig på kommunens intranät. Inköpshandboken innehåller inköpspolicy, regler och anvisningar för upphandlingsverksamheten i Haninge kommun, artikelregister, leverantörsregister samt samtliga ramavtal som kommunen tecknat via upphandling av kommunens upphandlingsenhet. Utöver. dessa ramavtal förekommer ramavtal på förvaltningsnivå. I kommunens inköpspolicy anges bl.a. följande: Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för att LOU samt antagna regler och anvisningar för upphandling efterlevs. Kommungemensamma upphandlingar (ramavtal samt sådana upphandlingar som berör mer än en förvaltning) samordnas av den centrala inköpsfunktionen, som ansvarar för att upphandling sker enligt LOV. Ansvaret för verksamhetsspecifika upphandlingar har respektive nämnd/förvaltning. Respektive förvaltnings chef ansvarar för att upphandling sker enligt LOV. Inköpshandboken inleds med några tänka-p å-punkter för den som ska upphandla/göra inköp. B.l.a. anges följande: Kontrollera beloppsgränsema för direktupphandling Spara alla dokument som rör upphandlingen Kontakta alltid inköpsenheten inför större inköp. För direktupphandling (upphandling utan skriftliga anbud) gäller en beloppsgräns på fyra prisbasbelopp för tjänster, vilket f.n. är 158 800 kronor. I handläggningsrutinen vid direktupphandling anges att upprepade direktupphandlingar av samma vara/tjänst inte är tillåtet. I förekommande fall ska respektive förvaltning ta initiativ till att ramavtal tecknas. 4. Miljö- och stadsbyggnadsförvaltningen Miljö- och stadsbyggnadsförvaltningen är en förvaltning under både Milj ö- och byggnadsnämnden samt Tekniska nämnden. Tekniska nämnden har budget- och personalansvar för hela verksamheten. Vi har tagit fram leverantörer för vilka köp av konsulttjänster redovisats fr.o.m. årsskiftet till mitten av november 2006. Vi har valt ut de leverantörer för vilket belo.ppet överstigit direktupphandlingsgränsen, dvs ca 160 000 kronor. Vi fick fram sju leverantörer som vi gick vidare med. Tjänstyma var köpta av V A-verksamheten och Tekniska verksamheten inom förvaltningen. Under granskad period och redovisat på granskade konton har förvaltningen köpt konsulttjänster för ca 6,5 mkr. Granskat urval omfattar ca 4,1 mkr. 2006 KPMG Bohlins AB, the Swedish member firm of KPMG International. a Swiss coonp.rativp.. All rinhtr rp.!c;p.rvp.rl 2 (8)
Någon enhetlig rutin för registrering och förvaring av upphandlingshandlingar finns inte utan handlingarna förvaras hos respektive avdelning. Någon uppföljning av att man inom förvaltningen följer lagen om offentlig upphandling görs' inte. 4.1 VA-verksamhet Granskade upphandlingar som är fern stycken omfattar totalt ca 2 351 tkr och avser nedanstående tjänster. Med en leverantör har man två avtal på grund av att det är olika tjänster som upphandlats separat. Dessa är sammanslagna i redovisningen nedan. Typ av tjänst Spolning och rensning av avloppsledningar TV-inspektion av avloppsledningar Ledningsrenovering Konsultstöd avseende kommunens datoriserade dokumentationssystern för det kommunala ledningsnätet Belopp 536 tkr 873 tkr 263 tkr Utrednings- och proj ekteringsuppdrag inom 681 tkr V A -området Upphandling med anbudsförfrågan har skett i samtliga fall utom när. det gäller konsult stöd avseende kommunens datoriserade dokumentationssystern för det kommunala ledningsnätet. Detta med hänvisning till att det av tekniska skäl endast finns en konsult med kompetens för uppdraget. Beställning görs enligt uppgift på kommunens blankett avseende direktupphandling. Vi har också tagit del av exempel på sådana dokument. I ett fall har upphandling skett i samverkan med kommunens upphandlingsfunktion. Under granskningen gång har vi fått de dokument vi efterfrågat dock inte alltid en kopia på originalet med underskrifter på grund av att all dokumentation inte förvaras samlat. Enligt uppgift diarieförs alla beslut avseende upphandlingar. Övriga handlingar ska sedan kopplas till detta beslutsnummer. 2006 KPMG Bohlins AB, the Swedish member firm of VDI\",..I_..... : I _ r._.:~.a:.. _...,. :_1.4.....1 3 (8)
2006-12-Jl 4.2 Teknisk verksamhet Granskat urval omfattar totalt ca 1 775 tkr och avser nedanstående tjänster. Angivna belopp är summan av flera köp under granskad period. Typ av tjänst Besiktning inför sprängningar Utsättningar och utmätningar vid väg och VAutbyggnad Sprängning Belopp 250 tkr 398 tkr 1 129 tkr Någon upphandling med anbudsförfrågan har inte skett för någon av dessa tjänster. Avtal saknas men vissa överenskommelser görs, enligt uppgift, avseende tidsåtgång och timpriser. Enligt förvaltningen finns inte några kommungemensamma ramavtal med de leverantörer som granskningen omfattat. 4.3 Bedömning och rekommendationer Granskningen visar att enhetliga rutiner för registrering och förvaring av upphandlingsdokumentation saknas. Det saknas också en uppföljning av att förvaltningen följer lagen om offentlig upphandling och kommunens regler. När det gäller den tekniska verksamheten har inte upphandling skett i något av de fall vi granskat. Utifrån genomförd granskning bedömer vi att det finns stora brister avseende upphandling inom den tekniska verksamheten då upphandling inte skett i enlighet med kommunens regler oc riktlinjer och LOD. Våra iakttagelser visar också att det finns behov av förbättrade rutiner inom förvaltningen avseende upphandlingsdokumentation och uppföljning av att lagen om offentlig upphandling samt kommunens regler följs. Granskningen har omfattat ett begränsat antal konton. Då vi med detta begränsade urval funnit flera brister anser vi att förvaltningen bör genomföra en kontroll av övriga områden som berörs av upphandling. Vi rekommenderar f"öljande: Upphandling ska ske i enlighet med lagen om offentlig upphandling samt kommunens regler. Vid behov tecknas ramavtal. Avtal tecknas så att de täcker in samtliga områden som bör regleras i avtal såsom krav på tjänsten, ansvar, leveranskrav, betalningsvillkor, m.m. 2006 KPMG Bohlins AB, the Swedish member lirm 01 4 (8)
Dokumenterade regler och rutiner för förvaring av ~pphandlingsdokumentation tas fram och förankras i verksamheten. En systematisk uppföljning av att lagen om offentlig upphandling följs genomförs. En rutin för när under året kontroll ska ske fastställs. -Även de löpande kontrollrutinerna ses över. En uppföljning ger också ett underlag avseende om det finns behov av ramavtal på något område. Ansvarig person för uppföljning och kontroll utses. 5. Barn- och utbildningsförvaltningen När det gäller barn- och utbildningsförvaltningen har vi först tagit fram leverantörer från vilka förvaltning köpt konsulttjänster eller hyrt in personal och som redovisats under perioden fr.o.m. årsskiftet till mitten av november 2006. Vi fick då fram nitton leverantörer där det var bokfört inköp av tjänster för över 160000 kronor, vilket överstiger direktupphandlingsgränsen. Av dessa leverantörer kunde vi konstatera att tio stycken leverantörer endast användes av Centrum Vux. Vi gick vidare med dessa leverantörer för kontroll av om upphandling borde skett samt om upphandling genomförts i enlighet med kommunens regler. Under granskad period och redovisat på granskade konton har förvaltningen köpt konsulttjänster samt inhyrd personal för ca 10 mkr. Granskat urval omfattar ca 3,4 mkr. Någon enhetlig rutin för registrering och förvaring av upphandlingshandlingar fmns inte utan handlingarna förvaras hos respektive avdelning. Det görs inte någon uppföljning av att man inom förvaltningen följer lagen om offentlig upphandling. Enligt nämndens internkontrollplan ska kontroll ske om avvikelse sker mot ramavtal. Denna kontroll har dock enligt uppgift inte genomförts under ett par år. Vi anser att kontroll också bör genomföras avseende om upphandlingslag och kommunens upphandlirigsregler i övrigt följs. 5.1 Centrum Vux Centrum Vux köper bl.a. tjänster i form av lärare som håller i olika utbildningar/kurser. Samtliga ijänster som fanns med i granskningens urval var den typen av tjänster utom i ett fall där man köpt 1j änster avseende att ta fram hemsidor, mm. Flertalet av de köpta lärar-/konsulttjänster vi granskat avser den kvalificerade yrkesutbildningen. Utöver detta köper också Centrum Vux utbildningar via olika högskolor. Dessa har inte granskats inom ramen för denna granskning men kommer dock att kommenteras kort. Det urval som granskats omfattar som tidigare nämnts tio leverantörer och beloppsmässigt är de fördelade enligt nedan. Vi namnger dock inte leverantören. Redovisade belopp är summan av flera köp under granskad period. Urvalet omfattar totalt 3 398 tkr. 2006 KPMG Bohlins AB, the Swedish memberfirm of KPMr.; Intprn~tjnn:::ll :::I ~wic::!=: rnnnpr:::ltivp All rinht!=:; rp~fltvp.ri. 5 (8)
. Leverantör 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Belopp 890 tkr Hemsidor, mm 391 tkr 255 tkr 393 tkr 211tkr 331 tkr 238 tkr 227 tkr 287 tkr 173 tkr Granskningen visar att upphandling enligt LOU och kommunens regler inte har skett i något av granskade fall. I flera fall finns offerter från leverantören men dessa ger ganska knapphändig information utöver antal timmar och timpriser. Avtal saknas i flertalet fall. I några fall finns dokument som benämns som avtal men de innehåller dock ungefär samma information som en kortfattad offert. Detta gör att det i stor omfattning saknas avtal som reglerar krav på tjänsten, betalningsvillkor, ansvar, m.m. Enligt uppgift från förvaltningen finns inte några kommun gemensamma ramavtal med de leverantörer som granskningen omfattat. 5.2 Bedöm'ning och rekommendationer Granskningen visar att enhetliga rutiner för registrering och förvaring av upphandlings dokumentation saknas. Det saknas också en uppföljning av att förvaltningen följer lagen om offentlig upphandling. När det gäller Centrum Vux har upphandling enligt LOU och kommunen regler inte skett i något av de fall vi granskat. Enligt uppgift från förvaltningen har inte heller upphandling med anbudsförfarande skett när det gäller köp "av utbildning via olika högskolor. 2006 KPMG Bohlins AB, the Swedish member firm of KPMG International, a Swiss cooperative. All riqhts reserved. 6 (8)
Utifrån genomförd granskning bedömer vi att det finns stora brister avseende upphandling inom Centrum VUX. Vi bedömer också att det finns behov av förbättrade rutiner inom förvaltningen avseende uppföljning av att lagen om offentlig upphandling samt kommunens upphandlingsregler följs. Granskningen har omfattat ett begränsat urval. Då vi med detta begränsade urval funnit brister anser vi att förvaltningen bör genomföra en kontroll av övriga områden som berörs av upphandling. Vi rekommenderar följande: Upphandling ska ske i enlighet med lagen om offentlig upphandling och kommunens regler. Ramavtal tecknas vid behov. En systematisk uppföljning av att lagen om offentlig upphandling följs genomförs. En rutin för när under åtet kontroll ska ske ~ fastställs. Även de löpande kontrollrutinerna ses över. En uppföljning ger också ett underlag avseende om det finns behov av ramavtal på något område. Ansvarig person för uppföljning och kontroll utses. Avtalen förbättras så att de täcker in samtliga områden som bör regleras i avtal såsom krav på tjänsten, ansvar, leveranskrav, betalningsvillkor, m.m. 6. Sammanfattande bedömning Genomförd granskning visar att det fmns stora brister inom upphandlingsområdet när det gäller att följa gällande lagar och regler. Avseende om upphandling sker i enlighet med LOV och kommunens upphandlingsregler, inkl att de är accepterade och förankrade i organisationen, kan vi konstatera att reglerna inte alltid följs samt att reglerna därmed inte fullt ut är accepterade. I kommunens inköpspolicy anges tydligt att det är förvaltningschefens ansvar att tillse att upphandling sker enligt LOV när det gäller verksamhetsspecifika upphandlingar. Enligt vad som framkommit i granskningen finns ingen rutin hos de granskade förvaltningarna som säkerställer att upphandling sker enlig LOV och kommunens regler. Sådana kontroller ska enligt vår mening ske löpande men kan också tas med i nämndens internkontrollplan. I inköpshandboken anges att den som upphandlar ska tänka på att spara alla dokument som rör en upphandling. Inom bägge förvaltningarna förvaras handlingarna hos den verksamhet som ansvarar för upphandlingen. Vi rekommenderar att all upphandlingsdokumentation förvaras samlat på förvaltningen och diarieförs, i den mån man inte har annan registrering som uppfyller samma krav. 2006 KPMG Bohlins AB, the Swedish member firm of KPMG International, a Swiss cooperative. All riqhts reserved. 7 (8)
Sammanfattningsvis anser vi att åtgärder behöver vidtas på bägge förvaltningarna avseende upphandlingsområdet. Rekommendationer har angivits per förvaltning ovan. Maria Lindgren Persson Projektledare KPMG 2006 KPMG Bohlins AB, the Swedish member firm of KPMG IntArn~tinni=ll. ~ SwiJ;J::: r.nnnpr~tjvp'. All rinhtj; rp<::prv,::r.rf 8 (8)