ABCD Arvika kommun Intern kontroll avseende inköp Revisionsrapport KPMG 2011-11-15 Antal sidor: 12
ABCD Arvika kommun Intern kontroll avseende inköp 2011-11-15 Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 2 3. Syfte 2 4. Avgränsning 3 5. Revisionskriterier 3 6. Ansvarig nämnd 3 7. Metod 3 8. Projektorganisation 4 9. Resultat 5 9.1 Regelverk och interna riktlinjer 5 9.1.1 Kommunövergripande regelverk 5 9.1.2 Kännedom om regelverk och interna riktlinjer 5 9.1.3 KPMGs bedömning 6 9.2 Genomgång av upphandlingar via offentligt anbudsförfarande 7 9.2.1 Granskning av upphandlingar 7 9.2.2 Intern kommunikation av upphandlingar 7 9.2.3 KPMGs bedömning 7 9.3 Granskning av inköp 8 9.3.1 Inköp med stöd av avtal 8 9.3.2 Inköp utan avtalsstöd 8 9.3.3 Kontroll av attester mm 8 9.3.4 KPMGs bedömning 9
1. Sammanfattning Kommuner och kommunala bolag köper in varor och tjänster för betydande belopp under ett räkenskapsår vilket innebär att rutinerna för inköp är väsentliga att pröva och bedöma ur ett revisionsperspektiv. Mot nämnda bakgrund har revisorerna i sin risk- och väsentlighetsbedömning bedömt att den interna kontrollen i rutinerna för inköp bör granskas under år 2011. Mot ovan angivna bakgrund har vi av Arvika kommuns revisorer fått i uppdrag att granska hur den interna kontrollen avseende inköp av varor och tjänster säkerställs i kommunen. Det övergripande syftet med projektet är att bedöma den interna kontrollen i rutinerna för inköp samt att följa upp om interna riktlinjer och policys efterlevs. Granskningen avser inköp under år 2011 och omfattar verksamheten inom kommunledningsstaben inom kommunstyrelsen. Här inriktas granskningen mot funktionerna IT, medborgarservice och utveckling. Vår granskning visar att det finns upprättade policys och riktlinjer som övergripande beskriver hur inköpsverksamheten skall organiseras och utföras och finns en god kännedom i organisationen om såväl externa som interna regelverk. Sammanfattningsvis bedömer vi att kommunen till övervägande del följer gällande lagstiftning. Utifrån vår granskning bedömer vi dock att det finns vissa brister eller utvecklingsområden som Arvika kommun och granskade enheter behöver prioritera. Vi vill framför allt framhålla följande iakttagelser; Vi har under granskningen uppmärksammat att inköp förekommer från leverantörer över den beloppsgräns som finns där upphandling borde ha skett via offentligt anbudsförfarande enligt lagen om offentlig upphandling. Det finns en avtalsdatabas i kommunens intranät. Den bör hållas bättre uppdaterad. Ett samlat regelverk kring etiska frågor generellt bör tas fram i kommunen. Det sker ingen direkt uppföljning av att upphandling sker av rätt leverantör enligt rätt villkor, avtalstrohet. För att verifiera den interna kontrollen bör kommunen ta stickprov eller liknande för att säkerställa att inköpen sker som det är tänkt. Vi har även fått bekräftat av personalen i verksamheten att man gärna skulle se någon typ av kontroll av inköpen. Även om vi inte i våra stickprov har noterat några verksamhetsfrämmande inköpsfakturor vill vi avslutningsvis betona vikten av att beslutsattestanten tar ansvar för att kontrollera och bedöma att inköpsfakturor hör till organisationen samt har rätt pris och mängd. 1 (9)
2. Bakgrund Vi har av Arvika kommuns revisorer fått i uppdrag att granska hur den interna kontrollen avseende inköp av varor och tjänster säkerställs i. Uppdraget är ett gemensamt projekt inom ramen för den samordnade revisionen mellan kommunens lekmannarevisorer och kommunrevisorerna och ingår i revisionsplanen för år 2011. Viktiga utgångspunkter för lagstiftning och för god sed inom kommunal revision är att all kommunal verksamhet skall granskas oavsett organisationsform samt att den kommunala revisionen av olika verksamheter skall vara samordnad. Syftet är att revisorerna i kommunen därigenom får det helhetsperspektiv som krävs för att kunna göra sin ansvarsbedömning baserad på kunskap om hela den samlade kommunala verksamheten. Lekmannarevisorns lagstadgade uppdrag utgör att granska om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt sätt utifrån ägardirektiv, verksamheten sköts på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt samt om företagets interna kontroll är tillräcklig En viktig utgångspunkt för lekmannarevisionen är att revisionsarbetet utförs enligt god sed och granskningen därigenom är samordnad med den övriga revisionen i kommunen. På samma sätt som är fallet inom den övriga kommunala revisionen kan lekmannarevisorn anlita ett sakkunnigt biträde för sin granskning. En kommun köper in varor och tjänster för betydande belopp under ett räkenskapsår vilket innebär att rutinerna för inköp är väsentliga att pröva och bedöma ur ett revisionsperspektiv. Det har också framkommit betydande brister i andra kommuner och kommunala bolag beträffande inköpsverksamheten. Mot nämnda bakgrund har revisorerna i sin risk- och väsentlighetsbedömning bedömt att den interna kontrollen i rutinerna för inköp bör granskas under år 2011. 3. Syfte Det övergripande syftet med projektet är att bedöma den interna kontrollen i rutinerna för inköp samt att bedöma om interna riktlinjer och policys efterlevs. De övergripande revisionsfrågorna är: Har kommunen ett regelverk för hantering av inköpsverksamheten vilket tar hänsyn till de risker som är förenade med inköp? Finns avtal med leverantörer för de mest väsentliga områdena beträffande inköp? 2 (9)
Köper kommunen varor och tjänster från avtalsleverantörerna och enligt gällande avtalsvillkor? Säkerställs den interna kontrollen avseende godkännande av utgifter/kostnader genom rutinerna för befogenheter och attester? Hur säkerställs att endast varor och tjänster som avser kommunen betalas av kommunen. 4. Avgränsning Granskningen avser inköp under år 2011 och omfattar verksamheten inom kommunledningsstaben inom kommunstyrelsen. Granskningen inriktas mot funktionerna IT, medborgarservice och utveckling. Granskningens syfte är inte att göra en genomgång avseende efterlevnaden av Lagen om offentlig upphandling (LOU). Däremot kan brister i efterlevnaden påträffas utifrån iakttagelser i projektet även om detta inte är det primära syftet med projektet. Avgränsningen beträffande valda enheter har skett utifrån en bedömning av väsentlighet och risk. 5. Revisionskriterier Vi har bedömt om rutinerna uppfyller: Tillämpliga interna rutiner och riktlinjer i kommunen. Kommunal redovisningslag En allmänt god intern kontroll 6. Ansvarig nämnd Granskningen avser kommunstyrelsen i Arvika kommun. 7. Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudier av relevanta dokument 3 (9)
Intervjuer med berörda tjänstemän och andra nyckelpersoner Stickprovsmässiga kontroller. 8. Projektorganisation Granskningen har utförts av Peter Rosengren, Godkänd revisor. Uppdrags- och kvalitetsansvarig är Anders Naeslund, Certifierad kommunal revisor och Auktoriserad revisor. 4 (9)
9. Resultat 9.1 Regelverk och interna riktlinjer 9.1.1 Kommunövergripande regelverk Inköp och upphandling i kommuner regleras främst i Lagen om offentlig upphandling (LOU). I de flesta kommuner finns dessutom ett mer detaljerat reglemente för hur upphandlingen skall vara inrättad. I Arvika kommun finns upprättat en inköpspolicy som redovisar kommunens samlade syn på och direktiv för all inköpsverksamhet. Inköpspolicyn ändrades senast av Kommunfullmäktige i december 2009. Policyn baseras på grundprinciperna i lagen om offentlig upphandling (LOU) men är i flera avseenden mer specifik. I den finns beskrivet hur ansvarsfördelning och organisation av inköp i kommunen skall vara inrättad. Dokumentet innehåller dessutom ett avsnitt där det redovisas vilken utbildning som krävs för personal som innehar olika roller i inköpsprocessen. Policyn innebär att i princip alla upphandlingar som inte är direktupphandlingar skall göras av eller i samarbete med kommunens inköpsavdelning. Vid en jämförelse av kommunens Inköpspolicy med LOU bedömer vi att policyn är förenligt med reglerna i LOU. I policyn finns även nämnt om att mutor inte accepteras och att affärer med personligt närstående inte får förekomma. Däremot står inget om hur sådana situationer skall hanteras. I kommunen finns en del riktlinjer och liknande kring både mutor och jävsfrågor. De är främst riktade till personal som är inblandade i inköp och upphandlingar. Det finns dock inget samlat internt regelverk avseende etiska frågor generellt för samtliga medarbetare i Arvika kommun. Inom kommunen finns även antaget ett reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner (antaget september 2009). Målsättningen med reglementet är att säkerställa att transaktioner som bokförs är korrekta bland annat avseende prestation, villkor och beslut. I reglementet finns mer utförligt beskrivet hur tillämpningen skall ske med fokus på attestrutiner. Även här finns nämnt att jävssituationer inte är tillåtna. I reglementet finns även nämnt om hur tillsyn bör ske för en god intern kontroll. Detta utvecklas även i det mer övergripande reglementet för intern kontroll (antaget september 2009). Samtliga dokument finns publicerade i kommunens intranät. Där finns även kontaktuppgifter för ansvariga för dokumenten om eventuella frågor rörande något skulle finnas. 9.1.2 Kännedom om regelverk och interna riktlinjer Vi har i samband med granskningen utfört intervjuer med personal ansvarig för inköp inom Funktionerna IT, medborgarservice och utveckling. Funktionerna är till viss del nya då en 5 (9)
omfattande omorganisation skett i kommunen under 2011. De intervjuade har varit anställda på nuvarande tjänster under varierande tid. Två av dem har tillträtt sina tjänster under året och av dem är en person tämligen nyanställd i kommunen. Vid granskningen har samtal även förts med personal på inköpsavdelningen. Ansvarig personal har vid intervjuerna uppvisat en god kännedom om det regelverk som berör inköpen. Samtliga känner till inköpspolicyn och de som arbetat en längre tid i kommunen har deltagit i någon form av inköpsutbildning. Samtliga hänvisar även till kontakter med kommunens inköpare. Vid tveksamheter eller frågor säger man sig alltid ta hjälp av inköparna. Detta bekräftas även av inköparna. De upplever att övriga enheter i stor utsträckning tar hjälp av dem vid frågor rörande inköp och upphandlingar. När det gäller regelverk kring intern kontroll så finns en god kännedom om de delar som berör attester mm och som ingår i Reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner. Däremot är kunskapen inte lika stor om övriga delar. De intervjuade menar även att det inte verkar förekomma någon test av den interna kontrollen i någon större omfattning. Åtminstone har de inte fått någon feedback på att det förekommer. Här önskas en ändring. De intervjuade menar att det skulle vara positivt med regelbundna kontroller av den egna enheten där de även får en återrapportering om eventuella brister i den interna kontrollen. Vid intervjuerna framgick att ett etiskt förhållningssätt anses som självklart även om det inte finns något samlat regelverk. De intervjuade menar även att det numera knappt förekommer vare sig gåvor eller inbjudningar något som de upplever som positivt. 9.1.3 KPMGs bedömning Vi har vid granskningen gått igenom kommunens regelverk och riktlinjer som berör upphandling, inköp och allmän kontakt med leverantörer. När det gäller kommunens inköpspolicy så anser vi att den är bra och att den verkar vara väl implementerad hos personalen. Det verkar även vara så att inköpsavdelningen har en central funktion vid alla större inköp och upphandlingar vilket vi tycker är bra. Vi anser även att de övriga regelverken som berör den interna kontrollen håller en bra kvalitet och är relevanta. Inom kommunen saknas idag ett samlat regelverk kring etiska frågor. Vi anser att kommunen bör ta fram ett sådant. Det skulle ge en ökad tydlighet för medarbetarna kring detta och även kunna utgöra ett stöd i besvärliga situationer. Vi upplever även att det finns en önskan hos de intervjuade om en mer organiserad och regelbunden test av den interna kontrollen där återrapportering sker av utfallet. Denna synpunkt tyder på att det i dagsläget inte sker interna kontroller i den omfattning som det interna reglementet stipulerar. Här måste kommunen bli bättre och se till att den interna kontrollen sker på ett organiserat och regelbundet sätt. Som nämnts ovan är det viktigt att de granskade enheterna får återrapportering av granskningsutfallet. 6 (9)
9.2 Genomgång av upphandlingar via offentligt anbudsförfarande I Arvika kommun utförs alla egna upphandlingar som sker enligt LOU av kommunens inköpsavdelning. Inköpsavdelningen består för närvarande av tre personer där samtliga har inköpsutbildning. Under 2010 avslutades cirka 80 upphandlingar. Under 2011 har hittills ett 30- tal upphandlingar slutförts. Upphandlingarna avser både ramavtal och enskilda projekt. Arvika kommun deltar även i gemensamma upphandlingar av ramavtal med andra kommuner och kommunala organisationer. Arvika kommun använder numera programmet Oreo vid upphandlingar. Oreo är både en avtalsdatabas och ett programstöd i upphandlingsprocessen. Dessutom innehåller det en annonsmodul där upphandlingar kan annonseras. Som programstöd kan Oreo innebära att upphandlingarna, såväl förfrågan som anbud, sker elektroniskt. Programmet innebär även att upphandlingsprocessen måste ske formaliserat för att användaren skall kunna komma vidare i programmet. Vid en förevisning av programmet bedömer vi att det ger ett sådant underlag för både beslut och arkivering som krävs enligt LOU. 9.2.1 Granskning av upphandlingar I de upphandlingar som granskats, vilket innefattar merparten av de upphandlingar som skett under 2011 av granskade enheter, har offentligt anbudsförfarande använts i samtliga fall. Upphandlingarna är av varierande storlek och saknar för ramavtal löften om inköpsvolymer. Som nämnts ovan har upphandlingarna skett i Oreo. Allt material finns dock även utskrivet då det i kommunen inte finns något system som ger giltig elektronisk attest. Vid en genomgång av akterna kan konstateras att det granskade underlagen var kompletta och i god ordning. Vi såg heller inga direkta brister i underlagen utan bedömer att de uppfyller de dokumentationskrav som finns. 9.2.2 Intern kommunikation av upphandlingar Nya avtal kommer löpande upp på en nyhetslista. Det finns i kommunens intranät även möjlighet att se vilka leverantörer som kommunen har avtal med. En del av informationen var dock inte uppdaterad och det förefaller heller inte som om personalen utnyttjade intranätet för informationen. Det verkar istället som om inköpsavdelningen kontaktas vid eventuella frågor. 9.2.3 KPMGs bedömning Vi har vid vår granskning inte iakttagit något som tyder på att LOU eller interna riktlinjer inte följs när man utför upphandlingar i Arvika kommun. Inom kommunen har inköpsavdelningen en central roll vid upphandlingar vilket vi anser är bra. Vi ser även att det programstöd, Oreo, som inköparna använder innebär en minskad risk för att fel skall begås i upphandlingsprocessen. 7 (9)
När det gäller kommunikationen av upphandlingar ser vi en del förbättringsmöjligheter. Vi tror att en bättre utnyttjad avtalsdatabas kan ge större möjligheter för personalen att handla från rätt leverantör till rätt avtalsvillkor. 9.3 Granskning av inköp 9.3.1 Inköp med stöd av avtal Vid inköp inom områden där Arvika kommun har avtal ska alla inköp ske enligt avtal. Undantag kan endast få ske när avtalad leverantör inte kan leverera önskad vara eller tjänst inom rimlig tid. Vid intervjuerna rådde en stor samstämmighet kring detta. Vi har vid våra stickprov heller inte sett att så inte är fallet. 9.3.2 Inköp utan avtalsstöd En viss del av inköpen i kommunen sker utan upphandling eller avtal. Det gäller nästan uteslutande mindre inköp. Enligt lagstiftningen skall upphandling alltid göras om inköp från enskild leverantör överstiger cirka 287 tkr under ett år. Det är i många fall svårt att veta hur stora inköpen från en leverantör kommer att bli under året varför risken finns att inköpen kommer att överstiga gränsbeloppet utan att någon upphandling sker. Vi har vid vår granskning sett att beloppsgränsen överskridits i några fall. Det finns idag ingen uppföljning av hur stora inköp som görs från respektive leverantör. I samband med granskningen kunde vi dock konstatera att det finns möjlighet att se de totala inköpen per leverantör i ekonomisystemet. 9.3.3 Kontroll av attester mm Inom Arvika kommun har rätten till inköp delegerats i organisationen. I organisationen finns regeln om att mottagningsattest och beslutsattest i de flesta fall skall ske av olika personer samt att egna kostnader attesteras av någon annan. Vid granskningen har kontroll av attester utförts utifrån antagna attestdelegationer. Totalt kontrollerades cirka 100 inköpsfakturor. I samtliga fall hade rätt personer attesterat inköpen. Vid intervjuer har det framkommit att det främst är mottagande attestant som utför kontroll av att fakturor är korrekta. Beslutsattest är i många fall en ren formalitet, d.v.s. fakturan attesteras men kontrolleras inte ytterligare. De intervjuade medger att systemet innebär en viss risk för att inköp som inte är tillhöriga den egna organisationen skulle kunna redovisas där. Ingen av de intervjuade känner dock någon stor oro för att så är fallet. De menar att det finns en transparens och en överblickbarhet i den egna 8 (9)
verksamheten som innebär att fler än en i organisationen vet vad som pågår och vilka inköp av varor och tjänster som är rimliga. 9.3.4 KPMGs bedömning Vi har under granskningen uppmärksammat att inköp i vissa fall sker från leverantörer över den beloppsgräns som finns där en formell upphandling krävs. En anledning till det är att det inte sker någon löpande uppföljning av inköpen per leverantör under året. Då detta är möjligt att utföra i ekonomisystemet bör det framöver ske regelbundna avstämningar under året för att säkerställa att upphandling alltid sker när det krävs enligt lag. Det sker heller ingen direkt uppföljning av att inköp sker av rätt leverantör enligt rätt villkor, avtalstrohet. För att verifiera den interna kontrollen bör kommunen ta stickprov eller liknande för att säkerställa att inköpen sker som det är tänkt. Vi har även fått bekräftat av personalen i verksamheten att man gärna skulle se någon typ av kontroll av inköpen. Vi har vid vår granskning av attester inte sett några brister i vårt urval. Det förefaller därmed som att denna rutin fungerar väl. Systemet med mottagningsattest och beslutsattest är utformat för att minska risken för att inköp som ej tillhör organisationen redovisas där. Det förutsätter dock att slutlig attestant utför en kontroll av inköpet. Om så inte är fallet är risken att systemet ger en falsk säkerhet. I kommunens intranät finns det en avtalsdatabas. Vi anser dock att denna kan hållas bättre uppdaterad. Karlstad dag som ovan Anders Naeslund Certifierad kommunal revisor Peter Rosengren Godkänd revisor 9 (9)