Revisionsrapport 5/2014 Genomförd på uppdrag av revisorerna 2014 Södertälje kommun Granskning av upphandling och hantering av avtal inom social- och omsorgskontoret och samhällsbyggnadskontoret
Innehåll Innehåll...2 1. Sammanfattning...3 2. Inledning...4 2.1. Bakgrund...4 2.2. Syfte och avgränsning...4 2.3. Revisionsfrågor...4 2.4. Revisionskriterier...4 2.5. Metod...4 3. Styrning...6 3.1. Lagen om offentlig upphandling...6 3.2. Omsorgsnämndens delegationsordning...6 3.3. Riktlinjer för direktupphandling av placeringar på Social- och omsorgskontoret...7 4. Svar på revisionsfrågorna och bedömning...8 Källförteckning...11 2
1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna genomfört en granskning av hanteringen av upphandling av utförare av LSS-insatser för omsorgsnämnden. På ett övergripande plan omfattas även stadsbyggnadsnämndens inköp. Av omsorgsnämndens delegationsordning framgår vem eller vilka som har rätt att fatta beslut om inköp av boende och daglig verksamhet för vuxna och barn inom ramen för LSS-insatser. Omsorgsnämnden har dokumenterade rutiner för hur direktupphandlingar ska göras. Däremot saknas dokumentation om vem eller vilka som har rätt att ingå avtal efter genomförd upphandling. Granskningens resultat visar att omsorgsnämnden har tecknat ett stort antal avtal med leverantörer av LSS-tjänster som kommunen inte har ramavtal med. Däremot finns avtal på individnivå för de leverantörer som har granskats. Av de granskade avtalen inom omsorgsnämnden framgår att sju av tio insatser är ekonomiskt mer omfattande än enligt LOU tillåten omfattning för direktupphandling. Vi konstaterar således att otillåten direktupphandling har genomförts i dessa fall. Rörande samhällsbyggnadskontoret konstateras att det saknas avtal i avtalsdatabasen med sju av de tio största leverantörerna. Efter genomförd granskning ger vi följande rekommendationer för fortsatt utvecklingsarbete: Delegationsordningen bör ses över och beloppsgränser bör anges för insatsens totala kostnad Riktlinjerna för direktupphandling bör ses över och anpassas till nämndens delegationsordning alternativt till annan dokumentation om vem eller vilka som har rätt att teckna avtal samt att riktlinjerna bör förtydligas för när direktupphandling är tillämpligt Nämnden bör ta fram tydliga instruktioner och rutiner för tecknande av avtal Rutiner för avtalsuppföljning och förnyad behovsprövning bör tas fram Nämnden bör förtydliga hur placeringar ska hanteras hos de leverantörer som vid upphandling förlorar avtal med kommunen 3
2. Inledning 2.1. Bakgrund Omsorgsnämnden betalar årligen cirka 325 mnkr till externa utförare bland annat inom LSS. Det finns risk att inköpen inte följer kraven i lagen om offentlig upphandling. Revisionen har därför beslutat att göra en fördjupad granskning inom området. Även samhällsbyggnadskontoret köper tjänster av externa utförare i väsentlig omfattning, varför även verksamheten på ett översiktligt plan omfattas av granskningen. 2.2. Syfte och avgränsning Granskningens huvudsakliga syfte är att bedöma den interna kontrollen kopplat till upphandling av utförare inom LSS. Granskningen omfattar omsorgsnämnden. I och med att översiktlig granskning görs av samhällsbyggnadskontorets inköp omfattas även stadsbyggnadsnämnden. 2.3. Revisionsfrågor a. Regleras på ett tydligt sätt vem/vilka som har rätt att teckna avtal med externa utförare? b. Har behöriga personer tecknat avtal och har behöriga personer träffat överenskommelser om uppdaterade priser de senaste åren? c. Finns aktuella avtal med utförarna? d. Finns en tydlig och dokumenterad process för hur upphandling ska gå till av externa utförare inom LSS? 2.4. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterier kan ofta hämtas från lagar och förarbeten, föreskrifter och interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut. I denna granskning utgörs revisionskriterierna av: Lagen om offentlig upphandling (2007:1091) Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993:387) Omsorgsnämndens delegationsordning Omsorgsnämndens attestordning 2.5. Metod Granskningen har genomförts genom inläsning av social- och omsorgskontorets samt samhällsbyggnadskontorets reskontror. Därefter har ett urval av de avtal som är kopplade till fakturor som gett avvikelse granskats. Avtalen följs upp mot LOU och därefter följs upp vad skälen är till avvikelserna. Period som läses in är 2013-07-01 2014-06-30. I övrigt baseras granskningen på intervjuer och dokumentstudier. Granskade dokument listas i källförteckning. 4
Intervjuer har genomförts med följande funktioner: Resultatområdeschef, myndigheten för äldre och personer med funktionsnedsättning, social och omsorgskontoret Avtalssamordnare, myndigheten för äldre och personer med funktionsnedsättning, social- och omsorgskontoret Ekonom, myndigheten för äldre och personer med funktionsnedsättning, social- och omsorgskontoret Utöver detta har ett antal kontrollfrågor ställts till controller vid samhällsbyggnadskontoret. Samtliga intervjuade har beretts möjlighet att faktagranska rapporten. 5
3. Styrning 3.1. Lagen om offentlig upphandling Den 1 juli 2014 trädde nya regler i kraft gällande direktupphandling. Direktupphandlingsgränsen höjdes till 505.800:- från den tidigare gränsen på ca 271.000:- I samband med detta infördes krav på dokumentation av upphandlingar vars värde överstiger 100.000:- samt att upphandlande myndighet ska besluta om riktlinjer för användning av direktupphandling. Lagen fastslår vidare att det inte enbart är det aktuella köpet som räknas in i den totala summan för upphandlingen, utan även andra köp av samma slag som genomförts under räkenskapsåret. 3.2. Omsorgsnämndens delegationsordning Delegationsordningen reviderades 2013-10-01. Delegationsordningen är en förteckning över samtliga ärendegrupper i vilka nämnden överfört beslutanderätten åt utskott, nämndledamot eller anställd i kommunen. Innebörden av att delegering sker är att delegaten beslutar åt nämnden. Nämnden kan aldrig återkalla eller ändra ett beslut av delegat. Dock kan beslutet omprövas av nämnden, om det har överklagats av enskild. I ekonomiärenden fastslås av delegationsordningens vidaredelegation att beslut rörande Avgörande av anbudsupphandling av varor eller tjänster för social- och omsorgskontorets behov ( ) får fattas av ansvarig resultatområdeschef eller planeringschef och verksamhetscontroller inom staben. Vidare fastslås att samråd ska ske med avtalssamordnare eller jurist. Inom ramen för LSS (ej psykiskt funktionshindrade) fastslås av delegationsordningen att Beslut i fråga om köp av boende för vuxna och barn från annan kommun eller av enskild vårdgivare görs av följande: - Då ramavtal finns och kostnader understiger 4000kr/dygn Resultatenhetschef vid myndigheten - Då ramavtal finns och kostnaden överstiger 4000kr/dygn utskott - Då ramavtal inte finns och kostnaden understiger 4000kr/dygn Resultatenhetschef vid myndigheten - Då ramavtal inte finns och kostnader överstiger 4000kr/dygn utskott Samma delegationsordning gäller inom ramen för LSS (psykiskt funktionshindrade) vid köp av boende för vuxna och barn från annan kommun eller av enskild vårdgivare, förutom då ramavtal inte finns och kostnaden understiger 4000kr/dygn, då beslut ska fattas av resultatområdeschef. Vid Beslut i fråga om köp av daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder, under 65 år, som saknar förvärvsarbete och som inte utbildar sig gäller följande delegation: - Då ramavtal finns och kostnaden understiger 2000kr/dygn resultatenhetschef vid myndigheten 6
- Då ramavtal finns och kostnader överstiger 2000kr/dygn utskott - Då ramavtal inte finns och kostnaden understiger 2000kr/dygn resultatenhetschef vid myndigheten - Då ramavtal inte finns och kostnaden överstiger 2000kr/dygn - utskott 3.3. Riktlinjer för direktupphandling av placeringar på Social- och omsorgskontoret Telge Inköp har tillsammans med avtalssamordnare vid myndigheten för äldre och personer med funktionsnedsättning tagit fram riktlinjer för direktupphandling avseende placeringar. Av riktlinjerna framgår att det på enheten ska finnas en avtalssamordnare som har befogenhet att handlägga placeringar och teckna avtal genom direktupphandling. Av riktlinjerna framgår att det i de fall placeringar inte sker hos kommunens egna verksamheter ska handläggaren alltid se över möjligheten att placera individen hos utförare med vilken kommunen har ramavtal, om inte särskilda skäl föreligger. Handläggaren ska motivera och dokumentera varför placering sker utanför ramavtal om detta sker. Handläggaren/avtalssamordnaren söker vid direktupphandling efter minst två jämförbara leverantörer för placering utanför ramavtal. Underlag för direktupphandling ska därefter skickas till leverantörerna tillsammans med specifika krav för aktuell brukare. Då anbuden inkommit sammanställs dessa av avtalssamordnaren och samråd genomförs tillsammans med handläggaren rörande val av lämplig leverantör för placering. Därefter säkerställer avtalssamordnaren att leverantören har tillstånd för beslutad insats samt att övriga kvalitetskrav och ekonomiska krav uppfylls. Därefter skriver avtalssamordnaren avtal med leverantören. Slutligen dokumenteras och arkiveras samtliga handlingar som hör ihop med ärendet. Blankett för dokumentation av direktupphandling tillhandahålles av Telge Inköp. Här ska bland annat framgå vilken typ av tjänst som upphandlats, värde, skäl för direktupphandlingen, hur anbud inhämtats samt antal tillfrågade leverantörer. 7
4. Svar på revisionsfrågorna och bedömning EYs granskning utgår från en reskontra avseende samtliga leverantörsfakturor från socialoch omsorgskontoret och samhällsbyggnadskontoret, som erhölls för perioden 2013-07-01 till 2014-06-30. Listan summerades per leverantör för att identifiera de största leverantörerna. Utöver leverantörsfakturalistan erhölls även en lista över samtliga leverantörer som kommunen har ramavtal med. En jämförelse gjordes därefter mot leverantörsfakturalistan för att identifiera leverantörer som kommunen inte har ramavtal med. Bland de 10 leverantörer samhällsbyggnadskontoret handlat mest från saknas avtal i databasen med sju. De förklaringar som ges rörande detta är bland annat att tjänster köps in från tidigare anställda vid kommunen, samt att det har funnits avtal med några av dessa leverantörer som har löpt ut. En annan förklaring uppges vara att samtliga avtal som finns inte har registrerats hos Telge Inköp. Utifrån den lista som erhölls med de leverantörer omsorgsnämnden köpt varor och tjänster från har en manuell sökning gjorts efter de leverantörer som tillhandahåller LSS-relaterade tjänster och insatser. De tio leverantörer som fakturerat mest har identifierats och begäran ställdes därefter till myndigheten för äldre och personer med funktionsnedsättning om att få ta del av eventuella avtal med leverantörerna. I samtliga fall fanns avtal på individnivå med leverantörerna. Resultatet av avtalsgranskningen presenteras i samband med svaren på revisionsfrågorna nedan. Nedan lämnas svar på de frågor granskningen sökt besvara. a. Regleras på ett tydligt sätt vem/vilka som har rätt att teckna avtal med externa utförare? Av omsorgsnämndens delegationsordning framgår vem eller vilka som har rätt att fatta beslut i fråga om köp av boende eller daglig verksamhet hos externa utförare. Olika beloppsgränser per dygn finns angivna i delegationsordningen. Då beslutet omfattar särskilt boende till en kostnad som överstiger 4000kr/dygn ska utskott i omsorgsnämnden fatta beslut medan då beslut omfattar särskilt boende som understiger 4000kr/dygn ska beslutet fattas av resultatområdeschef eller resultatenhetschef. Vid beslut om köp av daglig verksamhet är nivåerna för beslut av utskott eller resultatenhetschef 2000kr/dygn. Vår bedömning är att delegationsordningen tydligt reglerar vem eller vilka som har rätt att fatta beslut i fråga om köp av boende eller daglig verksamhet från externa utförare. Det kan dock ifrågasättas varför beloppsgränserna i delegationsordningen anges per dygn. Detta kan leda till att insatser till en kostnad under 4000kr/dygn men som löper över en lång tid totalt sett blir dyrare än insatser till en kostnad över 4000kr/dygn som löper över en kortare tid. I det första fallet har resultatområdeschef delegation på beslutet medan det i det senare fallet krävs beslut av utskott, trots att totalkostnaden är lägre för insatsen. Vår rekommendation är att delegationsordningen ses över och att beloppsgränser anges för insatsens totala kostnad och inte per dygn. Riktlinjerna för direktupphandling, som tagits fram av Telge Inköp, kan tolkas som att avtalssamordnaren vid kommunen äger rätt att teckna avtal i samband med att direktupphandling genomförs. Nämnden saknar dokumentation om att avtalssamordnare har rätt att teckna avtal efter genomförd direktupphandling. 8
Vår rekommendation är att riktlinjerna för direktupphandling ses över och att de anpassas till nämndens delegationsordning och nämndens övriga riktlinjer rörande vem eller vilka som äger rätt att teckna avtal. Kommunen saknar dokumentation samt rutiner för vem som har rätt att teckna avtal med extern utförare. Av samtliga avtal som granskats inom ramen för granskningen framgår att avtalet tecknats av antingen biträdande eller tillförordnad resultatområdeschef. Vår rekommendation är att nämnden tar fram tydliga instruktioner och rutiner för tecknande av avtal. b. Har behöriga personer tecknat avtal och har behöriga personer träffat överenskommelser om uppdaterade priser de senaste åren? Enligt uppgift finns ambitioner om att följa upp samtliga beslut årligen, för justering dels av nivå av insats och dels insatsernas kostnad. Intervjuade företrädare för verksamheten konstaterar själva att årlig uppföljning inte sker, till följd av tidsbrist. Vi konstaterar dock att av de tio avtal vi tagit del av inom ramen för granskningen sträcker sig de flesta över ca två år. Intervjupersonerna konstaterar att när behovet för individer ökar hör i regel det aktuella boendet där individen är placerad av sig till kommunen och ber om uppföljning och förnyad behovsprövning. Det konstateras dock vid intervjuerna att boendet i fråga sannolikt inte skulle höra av sig om förhållandet är det motsatta, det vill säga att behovet skulle minska. Vår rekommendation är att tydliga rutiner för avtalsuppföljning och förnyad behovsprövning tas fram. Då det saknas instruktioner och rutiner för vem eller vilka som har rätt att teckna avtal med externa utförare kan vi inte göra en bedömning av om behöriga personer har tecknat avtal och träffat överenskommelser om uppdaterade priser. Vi kan dock som nämns ovan konstatera att de avtal som granskats har tecknats av biträdande eller tillförordnad resultatområdeschef. c. Finns aktuella avtal med utförarna? I samband med vår granskning har vi noterat att inköp under granskad period har gjorts av omsorgsnämnden från ett stort antal leverantörer med vilka kommunen saknar ramavtal. I flera av dessa fall saknas av naturliga skäl avtal, som till exempel med statliga myndigheter eller andra kommuner. Efter att stickprov tagits av fakturor från de tio största leverantörerna av LSS-tjänster har vi bett att få ta del av de avtal som finns som är kopplade till dessa fakturor. I samtliga fall finns aktuella avtal med leverantörerna av LSS-tjänster som rör såväl särskilt boende som daglig verksamhet. Av de tio avtal vi granskat konstaterar vi att avtalens omfattning i sju av tio fall är större än enligt LOU tillåten omfattning för direktupphandling. Vi konstaterar således att det i dessa fall har genomförts otillåten direktupphandling. Den senaste ramavtalsupphandlingen resulterade i att många externa LSS-boenden inte godkände villkoren i upphandlingsunderlaget och inte ville ingå avtal med kommunen under de villkor som kommunen satt upp. Detta ledde till att kommunen idag har många brukare placerade vid boenden som inte är ramavtalsupphandlade. Enligt intervjupersonerna kan inte kommunen med lätthet flytta på de brukare som är placerade hos leverantörer som inte är ramavtalsupphandlade. Det pågår nu ett arbete med att ta fram en strategi som gör att det 9
ska gå att flytta brukare från ej ramavtalsupphandlade verksamheter till verksamheter med avtal med kommunen. Vår bedömning är att det i flera fall har genomförts otillåtna direktupphandlingar. Vår rekommendation är att nämnden omgående tar fram tydliga rutiner för när direktupphandling får göras. Vår rekommendation är vidare att nämnden förtydligar hur placeringar ska hanteras hos de leverantörer som förlorar avtal med kommunen vid upphandling. d. Finns en tydlig och dokumenterad process för hur upphandling ska gå till av externa utförare inom LSS? Då en individ behöver placeras i ett LSS-boende informerar ansvarig handläggare en av de två avtalssamordnarna som finns vid myndigheten om detta. Först görs en kontroll om det finns en lämplig plats i något av kommunens egna boenden. Finns det inte kontrolleras om det finns plats i något boende som kommunen redan har ett ramavtal med. Om detta inte heller finns, vilket enligt uppgift är det vanligaste, måste en upphandling göras. Avtalssamordnaren ansvarar för upphandlingen och utför den enligt Telge Inköps riktlinjer för direktupphandling, som beskrivits ovan. Vår bedömning är att det finns en dokumenterad process för hur direktupphandlingar ska genomföras för upphandling av externa utförare inom LSS. Processbeskrivningen är dock otydlig på så vis att det inte framgår att en uppskattad totalkostnad för upphandlingen måste understiga LOUs tröskelvärde för direktupphandling för att direktupphandling ska kunna genomföras. Vår rekommendation är att en tydligare och mer detaljerad processbeskrivning tas fram för direktupphandling. Då ramavtalsupphandlingar ska genomföras är det Telge Inköp som ansvarar för upphandlingen och formaliakrav, medan myndigheten ansvarar för behovsbeskrivningen. Södertälje den 13 november 2014 Anders More Verksamhetsrevisor Rebecca Ersryd 10
Källförteckning Omsorgsnämndens delegationsordning 2013-10-01 Riktlinjer för direktupphandling av placeringar på Social- och omsorgskontoret, Myndigheten för personer med funktionsnedsättning Dokumentation av direktupphandling, blankett Telge Inköp Stickprovsgranskning av tio avtal rörande LSS-insats 11