Malmö stad Granskning av ekonomiskt bistånd. September 2006
Innehåll Inledning...1 Granskningsansats, urval och avgränsningar...2 Identifierade regelverk och riktlinjer...5 Iakttagelser...7 Slutsats...10
Inledning Malmö stads revisorer har vid sin årliga redovisningsrevision beslutat att granska hanteringen av ekonomiskt bistånd. Syftet med granskningen är att undersöka om det förekommer felaktigheter i hanteringen som innebär att pengar utbetalas till människor på fel grunder eller med fel belopp. Med anledning härav har Deloitte fått i uppdrag av Stadsrevisionen i Malmö Stad att granska stadsdelsförvaltningarnas utbetalningar av ekonomiskt bistånd, i syfte att undersöka om den interna kontrollen av rutinerna för utbetalning av ekonomiskt bistånd i stadsdelarna utförs på ett tillfredsställande sätt. Deloitte Malmö stad 1
Granskningsansats, urval och avgränsningar Grundläggande granskningsansats Granskningen av utbetalningar av ekonomiskt bistånd inom Malmö Stad har skett i två steg. I ett första steg har utbetalningar från ett urval av stadsdelsförvaltningarna under 2005 granskats genom s k registeranalys, se närmare beskrivning av såväl urval av stadsdelsförvaltningar samt genomförande av registeranalys enligt nedan. Utifrån registeranalysen och det urval av transaktioner som följt härav (se närmare beskrivning nedan) har granskningen därefter i ett andra steg utförts ute på stadsdelsförvaltningarna. Våra besök på stadsdelsförvaltningarna har inletts med en intervju med respektive enhetschef för ekonomiskt bistånd, i syfte att erhålla en förståelse för de rutiner som tillämpas i samband med utbetalningar av ekonomiskt bistånd. Därefter har vi med hjälp av personalen och med utgångspunkt i våra sedan tidigare kommunicerade stickprov (se urvalskriterier enligt separat rubrik nedan) genomfört granskningen av utbetalningar emot beslutsunderlag. Vi har inte granskat huruvida beslutet att genomföra en utbetalning, dvs betalningsorsaken, är korrekt, då detta legat utanför vårt uppdrag. Vi har inte heller bedömt huruvida varje stadsdelsförvaltnings delegationsordning är lämplig, utan endast om utbetalning gjorts i enlighet med antagen delegationsordning. Granskningen har därmed enbart fokuserat på att fastställa huruvida det för varje utbetalning funnits ett beslutsunderlag i enlighet med Malmö Stads riktlinjer. Urval av stadsdelsförvaltningar Utbetalningar av ekonomiskt bistånd inom Malmö Stad administreras av stadsdelsförvaltningarna, och antalet ärenden varierar stort mellan dessa. Inom ramen för granskningsprojektet har i samråd med Stadsrevisionen beslutats att genomföra granskningen på följande fyra stadsdelsförvaltningar: Stadsdelsförvaltningen Centrum Stadsdelsförvaltningen Kirseberg Stadsdelsförvaltningen Rosengård Stadsdelsförvaltningen Södra Innerstaden Urvalet har gjorts slumpmässigt, dock med beaktande av att granskningen bör omfatta två stadsdelsförvaltningar med förhållandevis många ärenden (i vårt slumpmässiga urval Rosengård och Södra Innerstaden). Dessa fyra stadsdelsförvaltningar benämns hädanefter i rapporten stadsdelsförvaltningarna. Deloitte Malmö stad 2
Registeranalys och urval av utbetalningstransaktioner Utbetalningarna av ekonomiskt bistånd hanteras i systemet Procapita, där all information kring varje transaktion finns lagrad elektroniskt. För varje stadsdelsförvaltning har vi från Stadskontorets IT-avdelning erhållit separata textfiler inkluderande stadsdelsförvaltningarnas samtliga utbetalningar av ekonomiskt bistånd under 2005. Denna data, som exporterats från Procapita, har vi därefter importerat till Excel för registeranalys. Vår registeranalys har syftat till att identifiera avvikande utbetalningar, exempelvis med avseende på onormala belopp, frekventa konton, inblandad personal, mm. För att uppnå detta syfte har vi filtrerat och sorterat data utifrån olika urvalskriterier. Resultatet av registeranalysen sammanfattas i tabellform nedan: Stadsdelsförvaltning Resultat från analys Centrum Kirseberg Rosengård S Innerstaden Totalt utbetalt belopp 77.532 37.944 218.521 208.969 (ksek): Antal biståndstagare (st) 1.831 903 3.712 3.600 Högsta enskilda utbetaln. 79 39 60 22 (ksek) Högsta totala utbetaln. 192 206 255 225 till enskild person (ksek) Flest antal utbetalningar 116 82 70 74 till enskild person (st) Högst totalt utbetalt 792 771 2.300 1.440 belopp per adress (ksek) Flest utbetalningsärenden per handläggare (st) 1.347 2.364 2.688 2.775 Vanligaste orsakskoder för utbetalning * * Förklaring till orsakskoder: 1: 75 2: 62 3: 65 62 Ej berättigad till arbetslöshetsersättning 65 Otillräcklig förvärvsinkomst av arbete 73 Otillräcklig sjukersättning/aktivitetsersättning 75 Saknar inkomst 77 Står helt utan medel 1: 75 2: 77 3: 73 Följande bör kommenteras gällande resultaten ovan: 1: 75 2: 73 3: 65 1: 75 2: 73 3: 65 Då stadsdelsförvaltningarnas respektive delegationsordningar saknar beloppsmässiga riktlinjer (se dock icke-formaliserade begränsningar enligt separat avsnitt nedan) har det inte varit möjligt att göra någon analys av utbetalningar nära delegationsgränser. De förhållandevis höga utbetalningarna per adress enligt ovan förklaras av att flerfamiljshus ingår i urvalet. De orsakskoder som anges enligt ovan står för den absoluta merparten av utbetalningarna. Dessa orsakskoder är enligt vår bedömning av Deloitte Malmö stad 3
liknanden karaktär, och vi har i vår analys inte funnit något anmärkningsvärt mönster i utbetalningsorsakerna som påverkat vår fortsatta granskningsansats enligt nedan. Med utgångspunkt i resultaten från registeranalysen har vi valt att dela in granskningen av ett stickprovsmässigt urval av utbetalningar i sju separata urvalsgrupper. Urvalsgrupperna utgår från ovan nämnda ansats att verifiera huruvida avvikande utbetalningar gjorts med utgångspunkt i ett godkänt beslutsunderlag. Indelningsgrupperna ser ut som följer: 1. En utbetalning till vardera av de fem personer som fått flest antal utbetalningar. 2. En betalning till vardera av de fem personer som fått de beloppsmässigt högsta enskilda utbetalningarna. 3. En betalning till vardera av de fem personer som erhållit högst beslutat belopp, totalt sett per betalningsmottagare. 4. En betalning till vardera av de fem personer som erhållit högst utbetalt belopp, totalt sett per betalningsmottagare. 5. En betalning till vardera av de fem adresser som erhållit högst belopp totalt sett per adress. 6. De fem största enskilda utbetalningarna som skett direkt till leverantör (hyresvärd, energileverantör, mm). 7. En betalning från vardera av de fem handläggare som handlagt flest ärenden. För varje indelningsgrupp har fem slumpvis utvalda utbetalningar granskats, således innebärande granskning av totalt 35 utbetalningar för varje stadsdelsförvaltning. Detta är förenligt med Deloittes revisionsmetodik som anger att minst 25 stickprov bör tas inom varje urvalsgrupp för att kunna dra några slutsatser med avseende på i vilken utsträckning intern kontroll fungerar. Vald tidsperiod Enligt diskussion med Stadsrevisionen omfattar granskningen 2005 års samtliga utbetalningar för stadsdelsförvaltningarna. Deloitte Malmö stad 4
Identifierade regelverk och riktlinjer Utbetalningar av ekonomiskt bistånd görs med utgångspunkt i ett antal regelverk. I uppdragsbeskrivningen från Stadsrevisionen har dessa regelverk inte angetts specifikt. För att kunna granska huruvida utbetalningar gjorts i enlighet med gällande regelverk och riktlinjer har vi diskuterat förutsättningarna med respektive enhetschef för ekonomiskt bistånd på stadsdelsförvaltningarna inom urvalet. Stadsdelsförvaltningarna har inte upprättat enskilda skriftliga rutinbeskrivningar som på ett enkelt och lättförståeligt sätt beskriver hela processen från ansökan till utbetalning, undantaget Stadsdelsförvaltningen Södra Innerstaden, som i en handbok sammanfattat hur vissa praktiska frågor ska lösas. Nedan följer en kort sammanfattning av de regelverk vi identifierat och hur dessa beaktats vid vår granskning: Riksnormen för försörjningsstöd Riksnormen är utgiven av Socialstyrelsen och anger skälig kostnadsersättning för individer respektive hushåll. Riksnormen är vägledande i samband med klienternas ansökan om bistånd för återkommande personliga utgifter och hushållsutgifter. Avsteg från riksnormen får göras i enlighet med delegationsordningen (se nedan). Vi har i vår granskning kontrollerat huruvida utbetalning i förekommande fall varit förenlig med riksnormen. Riktlinjer för handläggning av ekonomiskt bistånd Riklinjer för handläggning av ekonomiskt bistånd utgör Malmö stads lokala anpassning av Socialtjänstlagen. Dessa ger viss vägledning till i vilka fall utbetalning av bistånd kan ske och med vilka belopp. I vissa fall hänvisas till Riksnormen. Dock uttrycks i dokumentet att varje bedömning i grunden måste vara individuell, innebärande att några definitiva beloppsgränser inte finns. Det har därför inte varit möjligt att inom ramen för vår granskning bedöma beloppsmässig rimlighet med utgångspunkt i Malmö stads anpassade riktlinjer. Delegationsordning Delegationsordningen stadgar vilka befattningar/instanser som ska handlägga vilka ärenden, och är specifikt anpassad för varje stadsdelsfullmäktige. Några beloppsmässiga begränsningar för utbetalning av ekonomiskt bistånd anges inte i delegationsordningen. Det har därför inte varit möjligt att inom ramen för vår granskning bedöma beloppsmässig rimlighet med utgångspunkt i respektive stadsdelsförvaltnings delegationsordning. I samtliga stadsdelsförvaltningar gör delegationsordningen det möjligt för enskilda handläggare att hantera hela processen från beslut till utbetalning. Detta är inte önskvärt ur ett intern kontroll-hänseende. Som ovan nämnts ingår inte i detta uppdrag att analysera lämpligheten i delegationsordningarna, men vi vill Deloitte Malmö stad 5
ändå framföra vår rekommendation att införa centrala riktilinjer gällande enskilda personers möjlighet att självständigt ombesörja hela processen. Icke-formaliserade rutiner och kontroller Stadsdelsförvaltningarna har i tillägg till ovan, men i olika utsträckning, valt att införa beloppsmässiga begränsningar kopplade till utbetalning av ekonomiskt bistånd av enskilda handläggare. Följande begränsningar finns i dagsläget: Stadsdelsförvaltningen Centrum Spärr på enskilda utbetalningar överstigande 30.000 kr och per handläggare och utbetalningsdag 700.000 kr. Spärrar systemet måste beslut att låsa upp systemet fattas av en arbetsledare, varefter en person på bostadsenheten effektuerar den praktiska upplåsningen. Därefter kan utbetalning genomföras. Stadsdelsförvaltningen Kirseberg Spärr på enskilda utbetalningar överstigande 15.000 kr, i avvaktan på godkännande från enhetschefen. Först efter godkännandet genomförs utbetalningen. Stadsdelsförvaltningen Rosengård Systemmässiga begränsningar implementeras i Procapita med början den 22 september 2006. Enhetschefen har tagit beslut om att med början den 22 september 2006 utbetalningar över 20.000 kr spärras. Dessutom införs samtidigt en beloppsmässig spärr för hela enheten motsvarande utbetalningar om 10 miljoner kronor per månad i avvaktande på godkännande från arbetsledare. Stadsdelsförvaltningen Södra Innerstaden Det finns i dagsläget inga systemmässiga begränsningar, men enligt uppgift pågår för närvarande diskussioner om processer för införande av desamma. Enhetschefens uppfattning är att det tagits ett centralt beslut om att stadsdelarna ska införa dessa begränsningar, men att det är upp till varje stadsdel att själva utforma detaljerade ritklinjer för hur och när implementering ska ske. Beslut om dessa begränsningar har i förekommande fall fattats av myndighetschef eller enhetschef, men uttrycks inte närmare i några formella riktlinjer. Med hänsyn till att det inte finns några formella beslutade riktlinjer att utgå från, och att variationen mellan enheterna är stor, har vår granskning inte fokuserat på att granska huruvida de systemmässiga spärrarna i förekommande fall fungerat som avsett. Ur ett intern kontroll-perspektiv är det dock vår uppfattning att Malmö Stad formellt bör besluta om samt på samtliga enheter implementera gemensamma beloppsmässiga begränsningar för utbetalning av ekonomiskt bistånd. Stadsdelsförvaltningarna Centrum, Kirseberg och Södra Innerstaden utför också i olika utsträckning övergripande och efterföljande kontroller av genomförda utbetalningar. Stadsdelsförvaltningen Rosengård har endast utfört dessa kontroller i mycket begränsad omfattning, men har enligt uppgift nyligen infört en rutin där efterföljande kontroll sker av ett antal slumpmässigt utvalda betalningar på månadsbasis. Det är vår bedömning att regelbundna formaliserade betalningskontroller bör finnas på samtliga stadsdelsförvaltningar. Det vore dock önskvärt att dessa genomförs redan innan utbetalningar verkställs. Deloitte Malmö stad 6
Iakttagelser I enlighet med vad som nämns inledningsvis syftar granskningen till att kontrollera huruvida utbetalningar av ekonomiskt bistånd utförs på ett tillfredsställande sätt, dvs med utgångspunkt i ett formellt beslut och av en person behörig enligt delegationsordningen. Vi har i vår granskning inte funnit några samband mellan de indelningsgrupper som nämns ovan och identifierade avvikelser. Granskningsresultaten särredovisas därför inte för varje indelningsgrupp, utan sker samlat för varje stadsdelsförvaltning. Rapporteringen är av avvikelsekaraktär. Vi har i rapporteringen valt att inte kvantifiera avvikelserna, då granskningen i första hand inte har som syfte att fastställa beloppsmässiga fel utan tar sikte på i vilken utsträckning utbetalningsrutinen fungerar. Stadsdelsförvaltningen Centrum Utbetalning enligt godkänt beslutsunderlag För tre av de totalt 35 granskade utbetalningarna identifierades vissa brister i dokumentationen, vilket i sin tur försvårat kontroll av huruvida utbetalning skett utifrån godkända beslutsunderlag. De brister som identifierats har varit följande: Avvikelse 1: Initialt felaktig betalning har justerats, dock utan att anledningen till och beräkningen av justeringen dokumenterats på ett tillfredsställande sätt. Avvikelse 2: Beslutsunderlag som legat till grund för utbetalning har inte varit fullständigt dokumenterat och arkiverat. Avvikelse 3: För delar av utgifterna som legat till grund för utbetalning av ekonomiskt bistånd har underlag saknats. Detta har i sin tur berott på att underlagen kasserats i samband med att betalningsmottagaren flyttat från Malmö. Att dokumentationen i detta fall endast sparats ca ett år bedöms inte vara tillfredsställande. Vi har i enlighet med vår uppdragsbeskrivning inte gjort någon systematisk analys av de gemensamma riktlinjerna, men kan konstatera att det i Malmö Stads riktlinjer saknas en arkiveringspolicy. Samtliga dessa avvikelser avser dokumentation och arkivering. Vi kan således inte göra någon bedömning av huruvida utbetalningen varit förenlig med ett beslutsunderlag eller inte, då ett fullständigt beslutsunderlag inte kunnat lokaliseras. Övriga 32 granskade utbetalningar har skett med utgångspunkt i ett godkänt beslutsunderlag. Deloitte Malmö stad 7
Utbetalning i enlighet med delegationsordning Samtliga 35 granskade utbetalningar har gjorts av person som varit behörig i enlighet med delegationsordningen. Sammanfattande bedömning Avvikelserna gällande dokumentation och arkivering indikerar att det finns förbättringspotential i rutinen för hantering av ekonomiskt bistånd inom Stadsdelsförvaltningen Centrum, med utgångspunkt i tillämpade riktlinjer och regelverk. Stadsdelsförvaltningen Kirseberg Utbetalning enligt godkänt beslutsunderlag Samtliga 35 granskade utbetalningar har skett med utgångspunkt i ett godkänt beslutsunderlag. Utbetalning i enlighet med delegationsordning Samtliga 35 granskade utbetalningar har gjorts av person som varit behörig i enlighet med delegationsordningen. Sammanfattande bedömning Utifrån vår stickprovsgranskning förefaller rutinen för hantering av ekonomiskt bistånd inom Stadsdelsförvaltningen Kirseberg fungera väl, med utgångspunkt i tillämpade riktlinjer och regelverk. Stadsdelsförvaltningen Rosengård Utbetalning enligt godkänt beslutsunderlag För en av de 35 granskade utbetalningarna har en avvikelse noterats i samband med avstämning av huruvida utbetalning skett med utgångspunkt i ett godkänt beslutsunderlag: Avvikelse 1: En av betalningsmottagarna erhåller sedan åtminstone början av 2001 månatligt ekonomiskt bistånd för telefonkort. För dessa regelbundna utbetalningar saknas erforderliga beslutsunderlag. Övriga 34 granskade utbetalningar har skett med utgångspunkt i ett godkänt beslutsunderlag. Utbetalning i enlighet med delegationsordning Samtliga 35 granskade utbetalningar har gjorts av person som varit behörig i enlighet med delegationsordningen. Sammanfattande bedömning Utifrån vår stickprovsgranskning förefaller rutinen för hantering av ekonomiskt bistånd inom Stadsdelsförvaltningen Rosengård fungera väl, med utgångspunkt i tillämpade riktlinjer och regelverk. Identifierad avvikelse bedöms vara av mindre väsentlig karaktär. Deloitte Malmö stad 8
Stadsdelsförvaltningen Södra Innerstaden Utbetalning enligt godkänt beslutsunderlag För en av de 35 granskade utbetalningarna har avvikelser noterats i samband med avstämning av huruvida utbetalning skett med utgångspunkt i ett godkänt beslutsunderlag: Avvikelse 1: Gällande ersättning för tandläkarkostnader har akten som legat till grund för biståndsbeslutet inte gått att lokalisera, enligt uppgift beroende på att biståndstagarens familjesituation förändrats mellan perioden för beslut och utbetalning. Övriga 34 granskade utbetalningar har skett med utgångspunkt i ett godkänt beslutsunderlag. Utbetalning i enlighet med delegationsordning Samtliga 35 granskade utbetalningar har gjorts av person som varit behörig i enlighet med delegationsordningen. Sammanfattande bedömning Utifrån vår stickprovsgranskning förefaller rutinen för hantering av ekonomiskt bistånd inom Stadsdelsförvaltningen Södra Innerstaden fungera väl, med utgångspunkt i tillämpade riktlinjer och regelverk. Identifierad avvikelse, som är kopplad till dokumentation och arkivering, bedöms vara av mindre väsentlig karaktär. Deloitte Malmö stad 9
Slutsats Vår stickprovsmässiga kontroll indikerar att rutinen för utbetalning av ekonomiskt bistånd fungerar väl på Stadsdelsförvaltningarna Kirseberg, Rosengård och Södra Innerstaden. Gällande Stadsdelsförvaltningen Centrum indikerar stickprovsgranskningen att förbättringspotential finns gällande dokumentation och arkivering. Våra intervjuer med enhetscheferna indikerar att stadsdelsförvaltningarna i olika utsträckning utför övergripande och efterföljande kontroller av genomförda utbetalningar. Det är vår bedömning att sådana kontroller bör finnas på samtliga stadsdelsförvaltningar. Det vore också önskvärt att dessa till så stor del som möjligt genomförs redan innan utbetalningar verkställs. Förekomsten av systemmässiga utbetalningsbegränsningar på individnivå i Procapita varierar mellan stadsdelsförvaltningarna. Vår bedömning är att sådana bör införas på samtliga enheter inom Malmö Stad, och att dessa företrädesvis tar utgångspunkt i mer detaljerade centrala riktlinjer. Delegationsordningarna begränsar normalt sett inte enskilda individers möjlighet att självständigt ombesörja hela processen från beslut till utbetalning. Vår bedömning är att den interna kontrollen skulle förbättras genom införande av ett gemensamt regelverk i dessa avseenden. Formella och skriftliga riktlinjer gällande processen för utbetalning av ekonomiskt bistånd saknas i stor utsträckning, och arkiveringspolicyn förefaller oklar. Malmö Stad bör enligt vår uppfattning i större utsträckning komplettera nuvarande Riktlinjer för hantering av ekonomiskt bistånd med mer detaljerade vägledningar, i syfte att få en mer likartad hantering mellan stadsdelsförvaltningarna. Deloitte Malmö stad 10