PM Ärendenr: [Ärendenummer] Trafikverket Till: Henry Degerman Från: Erik Norlin, Sple 2011-12-21 Kvalitetsgranskning av samhällsekonomiska analyser rörande åtgärdsval i MINe-projektet I denna PM lämnas synpunkter på två rapporter som redovisar samhällsekonomiska analyser kopplade till MINe-projektet (MINe står för Malmtransporter I Norrbotten). MINe-projektet handlar om att skapa möjligheter för malmtransporter. Rapporterna är en del i effektbeskrivningen av åtgärdsval. Trafikverket genomför tillsammans med Jernbaneverket detta åtgärdsval, där olika åtgärder för att möta ett ökat transportbehov ska analyseras. Analysen utgår från fyrstegsprincipen för att finna åtgärder som kan leda till ett effektivare nyttjande av befintlig infrastruktur innan eventuella nyinvesteringar genomförs. Trafikverket och Jernbaneverket har i samband med åtgärdsvalet arrangerat workshops där man tillsammans med olika intressenter (kommuner, Länsstyrelsen, LKAB, NRAB, Boliden, branschföreningen tågoperatörerna, SJ, Norrtåg och Narviks hamn) har diskuterat vilka typer av åtgärder som ska lyftas fram och effektbeskrivas. De två rapporter som behandlas i denna PM innehåller alltså samhällsekonomiska effektbeskrivningar av olika handlingsalternativ. Fortsättningen på denna PM läggs upp på följande sätt. Först görs en mycket kortfattad beskrivning av rapporternas upplägg och några synpunkter ges på detta område. Därefter följer ett avsnitt där generella synpunkter som rör båda rapporterna tas upp. Efter det följer först en genomgång av synpunkter på rapporten som fokuserar på den norra delen av Malmbanan/Ofotbanen (Kiruna Narvik), och därefter tas synpunkter på rapporten som rör sträckan Boden Kiruna upp. Kort beskrivning av rapporterna I rapporterna analyseras vad det skulle kosta samhället om de kapacitetsproblem som befaras uppstå på Malmbanan/Ofotbanen hanteras med olika typer av trafikinskränkningar. Kostnaden för att lösa kapacitetsproblemen med hjälp av investeringar studeras alltså i ett annat uppdrag. De trafikinskränkningar som studeras i rapporten Samhällsekonomisk värdering av trafikinskränkningar Kiruna - Narvik är att: LKAB inte kan öka sin produktion från dagens 28 miljoner ton per år till önskade 50 miljoner ton per år. För transporterna på Malmbanan/Ofotbanen norr om Kiruna handlar det om att man inte kan öka transporterad mängd från cirka 20 till 36 miljoner ton per år. 1(6)
Persontrafiken mellan Kiruna-Narvik läggs ner. Övrig godstrafik (ej malm) till/från Narvik reduceras. Att nya gruvbolags malmtransporter inte får plats på sträckan. I rapporten Samhällsekonomisk värdering av trafikinskränkningar Kiruna - Boden studeras följande trafikinskränkningar: Persontrafiken mellan Kiruna-Boden läggs ner. Övrig godstrafik (ej malm) till/från Narvik reduceras. Nya gruvbolags malmtransporter påverkas. I rapporterna beskrivs att informationsunderlaget för att göra samhällsekonomiska beräkningar är magert. Detta gör bland annat att angreppssättet i rapporterna i många avseenden inte är helt standardmässigt. Som en följd av detta poängteras också att resultaten ska ses som grova bedömningar där nivån på olika effekter anges. Dessa kan utgöra underlag för vidare diskussioner, bland annat om hur dyra åtgärder som är motiverade att överväga inom det projekt som studerar olika kapacitetsinvesteringar. Synpunkter på studiernas/rapporternas upplägg Vi anser att de trafikinskränkningar som studeras är relevanta. Vidare delar vi uppfattningen att resultaten bör ses som grova bedömningar. Vi delar också uppfattningen att resultaten i rapporterna kan ses som en grov uppskattning av hur dyra åtgärder som är motiverade att överväga i det fortsatta arbetet. Detta är speciellt naturligt då inga investeringskostnader ingår i analysen (förutom när nya gruvbolags malmtransporter diskuteras). Att inga investeringskostnader ingår medför att det inte är en fullständig samhällsekonomisk analys i traditionell mening (detta framgår också tydligt i rapporterna). I senare skede när investeringskostnader läggs till i analysen kommer sådana poster som slitage, externa effekter, budgeteffekter och så vidare att ha en mer framträdande roll än i föreliggande rapporter. Generella kommentarer som rör båda rapporterna Arbetet med att ta fram de prognosförutsättningar som ska användas vid samhällsekonomiska analyser på Trafikverket den närmaste tiden pågår för närvarande. När det är aktuellt med en kvalitetsgranskning som rör mer fullständiga samhällsekonomiska analyser av utökad kapacitet på Malmbanan/Ofotbanen kommer godkända prognosförutsättningar att vara fastställda (eller åtminstone ha diskuterats mer). Vi kan i nuläget varken underkänna eller godkänna de prognosförutsättningar som används i rapporterna. En dialog kring hur malmindustrins förväntade utveckling bör påverka prognosförutsättningarna har förts i SamMod-gruppen och vissa beslut är också tagna. Ytterligare diskussioner är dock nödvändiga. 2(6)
Trots att prognosförutsättningarna inte fastställts ännu kommer vissa synpunkter på prognoserna att ges i senare avsnitt. Dessa synpunkter är avsedda att vara resonerande och ska således inte tolkas som definitiva underkännanden eller godkännanden. Vi har uppfattningen att prognoserna i vissa fall är överraskande höga och vi anser därför att analysen ibland snarast bör uppfattas som en potential analys. Detta gäller till exempel analysen där turisteffekten inkluderar potentiella nyttor av lyckade turistsatsningar i Nordnorge. Arbete pågår också för närvarande med att ta fram de kalkylvärden och kalkylmetoder som ska gälla vid Trafikverket i framtiden. Mycket av detta arbete kommer att ingå i ASEK 5 som slutrapporteras i slutet av februari 2012. Där preciseras bland annat vilka tidsvärden, räntor och miljövärderingar som ska användas. Dessutom kommer de växelkurser (dollar och euro) som ska användas i samhällsekonomiska analyser att låsas när en ny basprognos tagits fram. Vi har uppfattningen att de växelkurser som använts i rapporterna möjligtvis är lite låga sett i ett historiskt perspektiv. Vi bedömer att antagandet att Sverige och Norge utgör samhället kan vara rimligt i dessa analyser. Nyttor och kostnader diskonteras i rapporterna till nuvärde år 2010. Vi önskar ett förtydligande vilken prisnivå de kalkylvärden som använts är i. Är de uppräknade till 2010 från 2006 års prisnivå eller är de uttryckta i 2006 års prisnivå? Synpunkter på rapporten Samhällsekonomisk värdering av trafikinskränkningar Kiruna - Narvik Vi vill först poängtera att vi anser att rapportförfattaren har gjort ett förtjänstfullt arbete med ett rätt magert underlag. Vi ger i detta avsnitt främst synpunkter som kan vara värda att överväga (i vissa fall borde övervägas) i det fortsatta arbetet. Inställelse av LKAB:s planerade malmtåg Vi bedömer att principen att nyttan av utökad malmbrytning för LKAB kan belysas med differensen mellan världsmarknadspriset på malm och kostnaden för att bryta och transportera malmen i grunden är rimlig. Vi har lite svårt att förstå hur man i rapporten kommer fram till att den kända malmkroppen tar slut år 2037. Den storlek på malmkroppen som nämns i rapporten borde, som vi uppfattar det, räcka ca 28 år om 50 miljoner ton per år bryts. Slutsatsen bygger väl i och för sig på det förenklande antagandet att brytningen direkt ökas till 50 miljoner ton per år. Men utöver detta beskrivs i rapporten att förväntade produktionsbortfall gör att 10 procent mindre bryts varje år. Borde inte detta skjuta upp sluttidpunkten något? Det är för oss oklart hur resonemanget kring den kända malmkroppen hänger samman med det som står på s.16: LKAB planerar att öka sin produktion från ca 28 miljoner ton per år (totalt) till ca 37 miljoner ton år 2015 och 50 miljoner ton 3(6)
år 2020. Hur mycket produktionen kan öka utöver 37 miljoner ton beror på utfallet av den prospekteringen som nu pågår. Om det som är känt och ekonomisk försvarbart att bryta är 37 miljoner ton per år, är det då inte rimligare att utgå ifrån denna nivå i analysen? En ytterligare motivering av nivån 50 miljoner ton per år skulle åtminstone vara bra för förståelsen. Vi vill poängtera (det självklara) att det givetvis är så att nyttan ökar om nyttor i större utsträckning infaller närmare nuet. På samma sätt kommer diskontering av investeringskostnader att, allt annat lika, leda till slutsatsen att dessa kostnader bör skjutas på framtiden så långt som möjligt. Analysen i rapporten ger definitivt underlag för det fortsatta arbetet, men ännu intressantare resultat erhålls givetvis när kostnader och nyttor ingår samtidigt. Nedläggning av persontrafiken mellan Kiruna-Narvik Vi tror att en uppfattning om antalet resande på sträckan kan fås genom att titta på statistik över resande som rör Trafikverkets trafikavtal om persontågstrafik på Malmbanan/Ofotbanen. Vi vet att sådan statistik fanns hos myndigheten Rikstrafiken (som avtalade om den nämnda trafiken). Rikstrafiken gick vid årsskiftet 2010/2011 upp i Trafikverket. Statistiken borde till stora delar vara offentlig och skulle kunna komplettera den diskussion som förs kring antalet resande. Vad gäller antalet resande anser vi vidare att staten inte bör ta uppgifter som inte kan styrkas i beaktande (resonemang om sekretessbelagda räkningar på s.14). Den turistandel bland resande på 80 procent som antas i avsnittet känns högt. Det kan inte uteslutas att det är ett rimligt antagande, men vi tror att det kan kontrolleras mot den resandeundersökning av Vectura som hänvisas till i den andra rapporten (Kiruna -Boden). Undersökningen beställdes av Rikstrafiken och uppgifterna ägs numera alltså av Trafikverket. I Vectura-rapportens underlagsmaterial (rådata) kan det vara möjligt att se i vilka ärenden resenärer på den aktuella sträckan reste. Dessutom kan det i underlagsmaterialet finnas uppgifter om antalet utländska resenärer. Det kan vara värt att kontrollera om underlagsmaterialet är offentligt tillgängligt och användbart för ovan nämnda kontroller. Vissa av de antaganden som görs i potentialanalysen känns överraskande höga/låga. Till exempel antas att 85 procent av de potentiella kryssningsturisterna som skulle åka på Malmbanan väljer att turista i ett annat land om persontrafiken försvann från banan (s.30). Antagandena är ju just antaganden, men om det finns möjlighet att stärka argumenten för dem vore det bra. Trots den argumentation som finns på s.8 anser vi att antagandet om frånvaro av undanträngningseffekter vid sysselsättningsökningar i turistbranschen är väl starkt. Vi skulle gärna se en kort beskrivning av metoden som används i studien som handlar om turismens bidrag till ökad sysselsättning i Kiruna kommun (s.28). 4(6)
Turismeffekten kommer inte att ingå i den NNK som beräknas när investeringskostnader med mera läggs till i en mer fullständig samhällsekonomisk analys. Vi anser att belysning av om effekten är stor eller liten kan, inom rimliga gränser, göras med en potentialanalys. Reduktion av övrig godstågstrafik Vi kan inte göra någon bedömning över rimligheten i antagandet att godset flyttar över till lastbil på relationen Narvik Kiruna, för att sedan flytta över till tåg till/från Oslo. Kan någon logistikmodell styrka detta antagande? När en fullständig analys ska kvalitetsgranskas hoppas vi ha en uppfattning om detta. Ökningen från fyra tåg idag till 13 tåg år 2020 känns väldigt stor baserat på de argument som framförs på s.13. Vi anser att det kan vara på sin plats att utveckla argumenten kring detta om möjligt. Nya gruvbolags malmtransporter påverkas I detta avsnitt hänvisas till flera olika studier som delvis bygger på olika antaganden. Ett stort arbete har lagts ner av rapportförfattaren för att göra den analys som finns i rapporten. Nedan följer några synpunkter på avsnittet. I avsnittet hänvisas till studier som använt ett avkastningskrav på 8 procent när eventuell företagekonomisk lönsamhet av gruvbrytning studeras. Det bör noteras att en ränta på 6,5 procent använts i tidigare avsnitt. Skillnaden behöver inte vara orimlig, vi anser dock att en förklaring bör läggas till. Vi anser att det faktum att investeringskostnader kommer in i resonemangen i detta avsnitt gör texten något förvirrande. Vi förstår att detta har att göra med att det bästa jämförelsealternativet måste tas fram. Vi tror dock att avsnittet skulle vinna på att vara ännu tydligare med syftet med att diskutera investeringskostnader. Vi har också svårt att följa varför tåg till Kemi inte blir det bästa jämförelsealternativet istället för ingen gruvdrift. Kan detta förtydligas ytterligare? Eftersom investeringskostnader ingår i resonemanget i detta avsnitt önskar vi att det fanns en utförligare diskussion kring hur en rimlig fördelning av kostnaden mellan samhälle och företag skulle se ut. Synpunkter på rapporten Samhällsekonomisk värdering av trafikinskränkningar Kiruna - Boden Även rörande denna rapport vill vi poängtera att vi anser att rapportförfattaren har gjort ett förtjänstfullt arbete med ett knapphändigt underlag. Vi ger nedan främst synpunkter som kan vara värda att överväga (i vissa fall borde övervägas) i det fortsatta arbetet. Persontrafiken mellan Kiruna-Boden läggs ner Även här tror vi att en uppfattning om antalet resande på sträckan kan fås genom 5(6)
att titta på statistik över resande som rör Trafikverkets trafikavtal om persontågstrafik på Malmbanan/Ofotbanen. Andelen utländska resenärer och ärendefördelning på resor som berör delsträckan kan också finnas i underlagsmaterialet till den Vectura-rapport som tidigare nämnts (den refereras också till i samband med att detta diskuteras i föreliggande rapport). Vidare anser vi, som tidigare nämnts, att staten inte bör ta hänsyn till uppgifter kring antalet resor som inte kan styrkas. I rapporten antas att de inställda tågen ersätts med expressbussar mellan Luleå och Kiruna som gör stopp vid samma stationer som tågen. Tågavgång ersätts alltså med bussavgång. Vidare antas att all överflyttning av tågresenärer sker till buss (vissa resor uteblir dock på grund av längre restid). Vi anser att det förmodligen är en alltför grov förenkling att anta att ingen överflyttning sker till bil. Viss information för att belysa om antagandet är rimligt eller inte kan finnas i underlagsmaterialet till den resandeundersökning som Vectura genomförde på nattågen. I dessa undersökningar brukar frågan ställas hur resenärerna skulle ha rest om linjen inte fanns. Genom att studera svarsfördelningen på denna fråga för resor som berör det aktuella området borde en uppfattning kunna fås huruvida antagandet om ingen överflyttning till bil är rimligt. I och med att överflyttning sker till buss anser vi att externa effekter borde inkluderas i listan över samhällsekonomiska effekter som ingår i analysen. I rapporten förs resonemanget att inställelse av persontågstrafiken kommer att leda till ökade kostnader för sjukvårdsresor (till Umeå och Sunderbyn). Kostnader för denna typ av resor i relationen Kiruna/Gällivare-Sunderbyns sjukhus och i relationerna Kiruna/Gällivare-Umeå redovisas i rapporten. Ett antagande att hälften av dessa resor i framtiden kommer att ske per tåg görs. Är det verkligen troligt att så många som hälften av de svaga patienter som inte kan åka buss kan göra resan med tåg istället? Dessutom tror vi att det borde uppstå vissa kostnader i samband med att dessa patienter ska ta sig till/från tågstationen som säkert i många fall ligger många mil från hemmet. Reduktion av övrig godstågstrafik Vi kan inte i nuläget göra någon bedömning över rimligheten i antagandet att godset flyttar över till lastbil på relationen Narvik Oslo. Kan någon logistikmodell bekräfta detta antagande? När en fullständig analys ska kvalitetsgranskas hoppas vi själva ha kommit längre i detta arbete. Utan djupare analys anser vi att det inte kan uteslutas att en del av godstransporterna flyttar över till sjöfarten, eller helt enkelt inte blir av. En större diskussion kring detta skulle vara välkommet. Nya gruvbolags malmtransporter påverkas Vi har inga ytterligare kommentarer än de som togs upp när synpunkterna på detta avsnitt i rapporten om Kiruna Narvik delgavs ovan. 6(6)