Upphandling av konsulttjänster

Revisionsrapport Upphandling av konsulttjänster Östersunds kommun 25 februari 2009 Anneth Nyqvist Revisionskonsult

Innehållsförteckning 1 Sammanfattning...1 2 Inledning...2 2.1 Revisionsfråga, avgränsning och metod...2 3 Granskningsresultat...3 3.1 Definitioner...3 3.2 Hur omfattande är konsultköpen per styrelse/nämnd? Vilka typer av konsultköp förekommer?...3 3.3 Vilka externa och interna regler och styrdokument finns?...5 3.3.1 Externa regler och styrdokument...5 3.3.2 Interna regler och styrdokument...5 3.4 Följs externa och interna regler och styrdokument vid upphandling av konsulttjänster?...8 3.4.1 De tio största konsultköpen...8 3.4.2 Tekniska konsulttjänster...9 3.4.3 Upphandlingskontorets uppföljning...11 Torbjörn Stark Uppdragsledare Anneth Nyqvist Revisionskonsult

1 Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Östersunds kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers genomfört en granskning avseende köp av konsulttjänster. Följande revisionsfråga har varit aktuell: - Är rutiner och den interna kontrollen avseende köp av konsulttjänster tillfredsställande? Under granskad tidpunkt har kommunen köpt konsulttjänster för ca 40 mnkr, varav knappt 7 mnkr är interna konsulttjänster. Ungefär hälften, 19 mnkr avser investeringsprojekt. I redovisningen specificeras oftast inte olika typer av konsultköp utan de bokförs på ett konto enbart benämnt konsulttjänster. På kommunens intranät finns omfattande rutinbeskrivningar och mallar. Från och med 2005 är det krav på att samtliga förfrågningsunderlag och anbudsutvärderingar ska kvalitetssäkras av upphandlingskontoret. Vid ett skadestånd gäller inte kommunens försäkring om upphandlingen inte är kvalitetssäkrad. Vid större direktupphandlingar ska alltid upphandlingskontoret informeras. När det gäller större konsultköp avser merparten tekniska konsulttjänster. Tidigare ramavtal gällde fram till 2008-02-28. Någon ny upphandling har inte genomförts men kommer att genomföras under våren 2009. I avvaktan på att denna upphandling ska bli klar har tekniska förvaltningen gjort direktupphandlingar och det har oftast skett utifrån tidigare ramavtal. Oftast faller varje enskilt projekt inom ramen för direktupphandling, men om man ser till det totala beloppet per leverantör rör det sig i vissa fall om flera miljoner och då blir denna upphandlingsform mer tveksam. Vi anser också att det bör övervägas om projekt i denna storleksordning överhuvudtaget ska avropas via ramavtal. Vidare har vi noterat att direktupphandlingar som faller inom ramen för delegationsbeslut inte alltid har anmälts till utförarstyrelsen vilket enligt delegationsbestämmelserna ska ske månaden efter. Vår sammanfattande bedömning är att omfattande riktlinjer för rutiner och intern kontroll finns. Vi finner det dock otillfredsställande att någon ny ramavtalsupphandling för tekniska konsulttjänster inte genomförts innan tidigare ramavtal upphörde februari 2008. I avsaknad av ramavtal avseende dessa konsulttjänster kan vi konstatera vissa brister gentemot både lagen om offentlig upphandling och kommunens interna upphandlingspolicy och riktlinjer. 1

Utifrån granskningsresultatet lämnar vi följande förslag till åtgärder: - Anvisningarna om redovisning av konsulttjänster i Kommunbas 05 bör tillämpas fullt ut. - Istället för att tillämpa direktupphandling bör en prognos över aktuella tekniska projekteringar fastställas för varje år och därefter bör en upphandling av det totala projekteringsbehovet genomföras. - Varje förvaltning bör ta fram rutiner för att säkerställa att samtliga direktupphandlingar enligt fastställda beloppsgränser rapporteras till upphandlingskontoret. - För upphandlingar som faller inom ramen för delegationsbeslut bör rutiner skapas så att delegationsbeslut anmäls hos ansvarig nämnd/styrelse. 2 Inledning Revisorerna har genomfört granskningar av konsultköp både 2003 och 2006. Vid den granskning som gjordes 2003 konstaterades brister i delar av upphandlingsprocessen när det gällde anbudsutvärdering och dokumentationskravet. Det fanns även stora variationer när det gällde de ärenden som hanterats vid kommunens tekniska förvaltning. Slutligen konstaterades att tillförlitliga mätmetoder och anvisningar för uppföljning av att reglerna följs behövde tas fram. 2006 syftade granskningen till att få en bild av omfattningen av konsulttjänster samt förändringen över tid. Vid stickprovskontroller konstaterades att det fanns underlag, ramavtal m m för samtliga granskade kostnader. Konsulttjänster och tillfälligt inhyrd personal särredovisades inte enligt anvisningarna i Kommunbas 2005. Revisorerna diskuterade på sitt möte 080922 frågeställningar kring konsultköp inom kommunen. 2.1 Revisionsfråga, avgränsning och metod Granskningen har inriktats mot följande revisionsfråga: - Är rutiner och den interna kontrollen avseende köp av konsulttjänster tillfredsställande? Granskningen avgränsas till att omfatta följande kontrollmål: - Hur omfattande är konsultköpen per styrelse/nämnd? - Vilka typer av konsultköp förekommer? - Vilka externa och interna regler och styrdokument finns? o Tillämpas dessa? 2

Granskningen genomförs i två steg där steg 1 är en registeranalys av redovisningen under perioden 1 jan-26 nov 2008. Steg 2 innebär att de 10 beloppsmässigt största köpen granskas på en djupare nivå, dock ska fördjupningen omfatta minst tre nämnder. Vidare har dokumentation vid upphandling, avtalsskrivning, delegationsordning, policydokument, andra styrande dokument och verifikationer studerats samt att intervjuer med upphandlingsenheten och ansvariga personer (vilka och vart?) genomförts. 3 Granskningsresultat 3.1 Definitioner I Kommunbas 05 (SKL:s förslag till kontoplan) delas konsulttjänster upp i konsulttjänster och tillfälligt inhyrd personal enligt följande definitioner: Konsulttjänster Med en konsulttjänst avses ett specialuppdrag av mer tillfällig art. Dessa tjänster kan köpas av företag eller enskilda personer som inte är anställda hos kommunen. Kontot utnyttjas som ett gruppkonto. Alternativt görs en uppdelning i olika typer av konsulttjänster, exempelvis byggkonsulter, IT-konsulter och dylikt. Tillfälligt inhyrd personal Här redovisas inhyrd personal från personaluthyrningsföretag och liknande för att täcka tillfällig arbetskraftsbrist. 3.2 Hur omfattande är konsultköpen per styrelse/nämnd? Vilka typer av konsultköp förekommer? Enligt redovisningen återfinns ungefär hälften av redovisade konsultköp på samlingskontot konsulttjänster. Även interna konsultköp redovisas på detta konto. För att få en mer rättvisande bild har vi utifrån leverantörer och projekt- och/eller aktivitetskoder gjort en egen fördelning utifrån de konton som finns. Speciellt konto för tillfälligt inhyrd personal saknas, men särredovisas ändå av vård- och omsorgsförvaltningen. Vi har även sökt i leverantörsreskontran bland övriga kostnadskonton på leverantörer med ordet konsult i företagsnamnet. Redovisade kostnader avser januari t o m 26 november 2008. 3

Typ av konsulttjänster fördelat per nämnd Konto Service- Tekn förv Barn- och Miljö Samh Vård oms Övriga förv utbförv förv förv förv* Summa Konsulter handledning 240 985 1 225 Konsulttjänster 483 1 119 507 289 168 5 810 8 458 Byggkonsulter 4 956 512 6 230 5 703 Elkonsulter 1 447 18 5 1 469 Plankonsulter 779 4 783 VVS-konsulter 3 893 1 3 893 Datakonsulter 674 58 297 55 225 206 1 515 Konsulter utb/information 128 214 36 54 135 669 1 236 Trafikledkonsulter 200 1 765 1 965 PA-konsulter 40 298 338 Arkitekter, konstnärer 2 039 264 67 2 370 Fastighetsvärdering 134 134 269 Översättare 390 390 Tillfälligt inhyrd personal 2 851 2 770 Övr externa konsulttjänster 125 36 10 68 32 271 Interna konsulttjänster 4 165 30 243 2 303 6 742 Totalt 1 286 19 171 1 339 3 196 3 711 10 695 39 398 Avvikande kontering 494 69 14 577 Totalt 1 286 19 666 1 339 3 265 3 725 10 695 39 975 varav investeringar 15 607 2 396 985 18 988 * I begreppet övriga förv ingår i huvudsak kommunledningsförvaltningen och socialnämnden. Totalt uppgår kommunens konsultköp till nästan 40 mnkr, varav knappt hälften avser investeringsprojekt. Ungefär 7 mnkr eller 17 % avser interna konsultköp. Övriga förvaltningar Under övriga förvaltningar återfinns en stor post motsvarande 5,8 mnkr under rubriken konsulttjänster. Den enskilt största posten är arrangemang av vinterfestivalen 2008 (Storsjöyran AB) där beloppet uppgår till 2,0 mnkr. En utförligare beskrivning av denna upphandling återfinns under avsnittet 2.4.1. Ytterligare exempel är personalrelaterade tjänster som friskvård och företagshälsovård (Commodia AB) där beloppet uppgår till ca 0,5 mnkr, samt ledarskapsutbildning, (Implement) 0,6 mnkr. Socialnämnden står för ca 2,0 mnkr av de totala konsultköpen inom övriga förvaltningar, varav hälften består av handledning/fortbildning. 4

Revisionell bedömning Det är endast Vård- och omsorgsförvaltningen som särskiljer konsulttjänster och inhyrd personal. Vi föreslår att även övriga kommunen tillämpar anvisningarna enligt Kommunbas 2005 fullt ut. Dessutom redovisas en stor del av kostnaderna på kontot som enbart benämns konsulttjänster. Eftersom det finns olika konton för olika typer av tjänster borde dessa konton användas konsekvent. 3.3 Vilka externa och interna regler och styrdokument finns? 3.3.1 Externa regler och styrdokument Lag (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) Upphandlingar och större inköp styrs av LOU. Lagen reglerar all offentlig upphandling vilket innebär att kommuner, landsting och statliga myndigheter ska följa lagen vid i stort sett all anskaffning, köp, hyra, leasing m m av varor och tjänster, inklusive drift- och byggentreprenader. Bestämmelserna är olika för upphandling över respektive under vissa så kallade tröskelvärden och beroende på vilken typ av upphandling som gäller. 3.3.2 Interna regler och styrdokument Upphandlingspolicy Kommunerna Berg, Härjedalen, Krokom, Åre och Östersund samarbetar inom upphandling via ett gemensamt upphandlingskontor som styrs politiskt via Gemensam nämnd för upphandlingssamverkan (GNU). De samverkande kommunerna har en gemensam upphandlingspolicy. Syftet med policyn är att: - Säkerställa att varor, tjänster och entreprenader köps med rätt kvalitet till lägsta kostnad och med minsta möjliga miljöpåverkan. - Tydliggöra och ge vägledning för de fem kommunernas upphandlingar. - Långsiktigt medverka till en marknadssituation som präglas av uthållighet och väl fungerande konkurrens. - Säkerställa att upphandling sker i enlighet med gällande lagstiftning. - Underlätta för små och medelstora företag att uppträda som leverantör till offentlig sektor. Policyn ska ge vägledning till hur förtroendevalda och anställda ska agera när det gäller upphandling. 5

Ramavtal Ramavtal ingås med en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkor för avrop under en viss given tidsperiod. De flesta ramavtal har upphandlats av upphandlingsenheten men framförallt utförarstyrelsen har även egna ramavtal som inte finns med i den förteckning över ramavtal som finns på kommunens hemsida. Direktupphandling Om ramavtal saknas får direktupphandling användas om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl. Med synnerliga skäl avses skäl som inte kunnat förutses och som inte beror på den egna verksamheten. Den direktupphandlande organisationen ska, enligt policyn, alltid: - Förvissa sig om att ett angivet pris är rimligt, exempelvis genom en prisjämförelse - Dokumentation av direktupphandlingen ska upprättas. Kravet gäller upphandlingar överstigande en femtedel av definierat lågt värde. - Vid större direktupphandlingar, hälften av definierat lågt värde, ska alltid upphandlingskontoret informeras. Kommunernas definition av lågt värde för tjänster är 225 000 kronor och för mer avancerade tjänster 450 000 kronor. Rutiner och riktlinjer På kommunens intranät finns en rad mallar och rutinbeskrivningar. Det finns även en checklista för direktupphandling. Kvalitetssäkring av förfrågningsunderlag Kommunstyrelsen har beslutat att från 2005 ska samtliga förfrågningsunderlag, oavsett var upphandlingarna görs, kvalitetssäkras av Upphandlingskontoret innan annonsering av upphandlingen får ske. Likaså ska även anbudsutvärderingen kvalitetssäkras av Upphandlingskontoret innan tilldelningsbeslut får skickas ut. Rapport på dokumentgranskningen skickas till förvaltningar och kommunledningsförvaltningen och vid avvikelse ska berörd förvaltning rapportera vilka åtgärder som ska vidtas. Detta ingår som en del i budgetuppföljningen. Varje förvaltning ansvarar för att samtliga upphandlingar kvalitetssäkras. Vid ett eventuellt skadestånd gäller inte kommunens försäkring om upphandlingen inte är kvalitetssäkrad. 6

Delegationsordning Varje nämnd har egna delegationsbestämmelser, beloppsgränser och regler skiljer sig dock åt när det gäller upphandlingsärenden. Nedan följer kortfattat de regler som gäller för de nämnder som omfattas av granskningen. Verkställighet För att ett upphandlingsärende ska betraktas som verkställighet finns följande beloppsgränser: Utförarstyrelsen Miljö o samh nämnd Vård- o oms nämnd Varor 2 basbelopp 2 basbelopp 1 basbelopp Tjänster 3 basbelopp 2 basbelopp 1 basbelopp Kvalificerade tjänster 5 basbelopp 3 basbelopp 2 basbelopp Upphandling på delegation För att tjänstemän ska kunna genomföra upphandlingar utan politiska beslut gäller följande beloppsgränser: Delegat Utförarstyrelsen Miljö o samh nämnd Vård- o oms nämnd Enhetschef el motsv Upp till 10 basbelopp T o m 3 basbelopp T o m 3 basbelopp Områdeschef 3-10 basbelopp Förvaltningschef* Över 10 basbelopp 4-10 basbelopp Över 10 basbelopp * Inom utförarstyrelsen gäller i detta fall samma belopp och bestämmelser även för fastighetschef, gatuchef, bitr förvaltningschef och enhetschef fastighet. Miljö- och samhällsnämnden har dessutom separata regler för köp av konsult för utredningar, utredningsskisser och kalkyler m m inom given budgetram. Avdelningschef har delegation upp till tre basbelopp och över tre basbelopp är det förvaltningschef som har delegation. 7

Investeringsprojekt De regler som gäller för igångsättning och upphandling av investeringsprojekt framgår av följande tabell: Utförarstyrelsen Miljö o samh nämnd Vård o oms nämnd Förvaltningschef har delegation på igångsättning av investeringsprojekt inom budget. Avdelningschef trafik och park har delegation på igångsättning av investeringsprojekt t o m 3 basbelopp. Mellan 4 och 10 basbelopp är det förvaltningschefen som har delegation. För investeringsprojekt där nämnden har beslutat om igångsättning har förvaltningschef delegation att upphandla inom given budgetram. För investeringsprojekt där nämnden har beslutat om igångsättning är det ordförande som har delegation att upphandla inom given budgetram. 3.4 Följs externa och interna regler och styrdokument vid upphandling av konsulttjänster? 3.4.1 De tio största konsultköpen De 10 största leverantörerna avseende konsultköp framgår enligt nedan: Leverantör Sweco koncernen - Sweco VBB AB - Sweco AB - Sweco VBB VIAK AB Belopp tkr 3 464 1 941 843 602 Förvaltning Samhällsbyggnadsförv Teknisk förvaltning Teknisk förvaltning AB P. Dillner Bygg & miljöprojekt 2 157 Teknisk förvaltning Storsjöyran AB 2 000 Kommunledningsförv Kornboden Resurs AB 1 981 Vård o omsorgsförv Månsson o Hansson AB 1 475 Teknisk förvaltning Teknik Partner 1 262 Teknisk förvaltning WSP Sverige AB 1 197 Teknisk förvaltning Nemkon Nordisk energi & miljökonsult 1 027 Teknisk förvaltning Eltekniska ingenjörsbyrån 916 Teknisk förvaltning Gisteråsjöstrands Arkitektur AB 857 Teknisk förvaltning 8

Med undantag av Storsjöyran AB och Kornboden Resurs AB, kan dessa leverantörer klassificeras som tekniska konsulttjänster. Storsjöyran AB Arrangör av vinterfestivalen i samband med VM i Skidskytte upphandlades under 2007. Upphandlingen genomfördes som en kvalitetsupphandling, där budget är fastställd, och utvärdering bygger på uppfyllande av hög kvalitet i stället för lågt pris. Kommunens budget uppgick till 4 mnkr, varav hälften betalades ut under 2007 och hälften under 2008. Kornboden Resurs AB Ramavtal avseende bemanningstjänster har upphandlats under 2008 och gäller från och med 2008-06-01 till och med 2010-04-30. Fyra leverantörer har upphandlats i ramavtalet och Kornboden Resurs AB har rangordnats som nummer fyra bland dessa. Trots detta är Kornboden Resurs AB det företag som anlitats mest och utbetalt belopp är ungefär dubbelt så högt som till Asken (Stig Andersson) som rangordnats först. Nummer två och tre i ramavtalet, Dedicare AB och Manpower AB har anlitats i betydligt mindre omfattning. En förklaring som har lämnats från Vård- och omsorgsförvaltningen är att dessa två företag inte har kunnat erbjuda efterfrågade tjänster. Dessutom gäller avtalet från och med 2008-06-01 och semesterplaneringen inklusive beställning av externa tjänster var klar innan avtalet började gälla. 3.4.2 Tekniska konsulttjänster Ett antal investeringsprojekt återfinns under respektive leverantör och kostnaden för varje enskilt investeringsprojekt uppgår oftast till högst mellan 200 och 300 tkr. 2005 genomförde tekniska förvaltningen en ramavtalsupphandling av tekniska konsulttjänster, där avtalstiden sträckte sig fram till 2007-02-28 med möjlighet till ett års förlängning. Samtliga avtal förlängdes och gällde fram till 2008-02-28. Därefter skulle upphandlingsenheten genomföra en gemensam ramavtalsupphandling av tekniska konsulttjänster för samtliga kommuner som ingår i den Gemensamma upphandlingsnämnden. Denna upphandling har av olika anledningar inte kunnat slutföras men enligt upphandlingskontoret kommer den att genomföras under våren 2009. I avvaktan på att upphandlingen ska bli klar har tekniska förvaltningen i de flesta fall fortsatt att beställa tjänster från de leverantörer som omfattades av tidigare ramavtal. Förutom Gisteråsjöstrands Arkitektur AB omfattades samtliga ovanstående leverantörer av det tidigare ramavtalet. Nedan följer en förteckning över de större projekt som upphandlats av dessa leverantörer under granskad tidpunkt. Av förteckningen framgår belopp samt upphandlingsform. 9

Projekt Belopp Upphandlingsform Sweco VBB AB Stortorget 1 400 482 Förenklad upphandling Stadsdel Norr 204 550 Förenklad upphandling Utredning kostnader Storsjö Strand 124 061 Ramavtal Sweco Storsjöteatern ny entré BELYSN 2 UTB UTESERVERING Utredning kostnader Storsjö Strand 152 956 Oklar 398 610 Direktupphandling 200 000 Förenklad upphandling Swceo VBB Viak AB Åtgärder Gräfsåsens sopstation 131 103 Oklar P Dillner bygg & miljöprojekt Hornsberg äldreboende 173 614 Direktupphandling Ny förskola i Skogsmon 144 725 Direktupphandling Stadsdel Norr förskola nybyggnad 186 633 Direktupphandling Östbergets förskola, ny avd 148 137 Direktupphandling Fagervall skola, ut- och omb 2 förskoleavd 143 133 Direktupphandling Månsson o Hansson AB Ösd camping, nya stugor 232 699 Direktupphandling Ny förskola i Skogsmon 353 086 Direktupphandling Stadsdel Norr förskola nybyggn 320 666 Direktupphandling Teknik Partner Storsjöbadet 239 028 Förenklad upphandling WSP Sverige AB Storsjöbadet 517 242 Förenklad upphandling Östbergets förskola, ny avd 144 272 Direktupphandling Nemkon Nordisk energi & miljökonsult Ventilation Lits reningsverk 170 550 Oklar Ny förskola Skogsmon 219 775 Direktupphandling Stadsdel Norr förskola nybyggn 247 200 Direktupphandling Östbergets förskola, ny avd 151 840 Direktupphandling Eltekniska ingenjörsbyrån Stadsdel Norr förskola nybyggn 143 192 Direktupphandling Östbergets förskola ny, avd 149 448 Direktupphandling Gisteråsjöstrand Arkitektur AB Östbergets förskola, ny avd 294 730 Direktupphandling Fagervall skola, ut- och omb 2 förskoleavd 257 924 Direktupphandling 10

Av förteckningen framgår att projektering av nybyggnad och/eller ombyggnad av förskolor har direktupphandlats och beställning har oftast skett utifrån tidigare ramavtal. Under 2007 och 2008 färdigställdes 17 respektive 13 nya förskoleavdelningar och oftast upplevs behoven så akuta att det inte finns tid för ett upphandlingsförfarande av projekteringsdelen. Däremot upphandlas byggentreprenaderna enligt formella krav. Alla upphandlingar som faller inom ramen för delegationsbeslut har inte anmälts till utförarstyrelsen i enlighet med styrelsens delegationsbestämmelser. Stortorget En förenklad upphandling av projektering har gjorts där anbudspriset uppgick till ett fast pris motsvarande 579 tkr. Utöver detta tillkom tilläggsbeställningar motsvarande 273 tkr. Totalt uppgick summan därmed till ca 780 tkr när förfrågningsunderlaget inför upphandlingen av entreprenör var klart. Därefter har leverantören även anlitats i det fortsatta arbetet med att ta fram bygghandlingar samt att göra revideringar och ändringar som tillkommit i det tidigare uppdraget. Vid intervjun framkom att eftersom leverantören var med från början var det svårt att byta leverantör i detta läge. Nämnas bör att det endast var en leverantör som lämnade anbud i denna upphandling. 3.4.3 Upphandlingskontorets uppföljning Direktupphandling Upphandlingsenheten gör ingen uppföljning av om aktuella direktupphandlingar, d v s de direktupphandlingar som överstiger hälften av definierat lågt värde, rapporteras eller ej. Det är långt ifrån alla av de beskrivna direktupphandlingarna som har rapporterats. Kvalitetssäkring Upphandlingsenheten sammanställer antalet kvalitetssäkrade upphandlingar varje år och av materialet framgår att det är betydligt fler förfrågningsunderlag än anbudsutvärderingar som granskas. De förenklade upphandlingar som beskrivits är antingen kvalitetssäkrade eller så har upphandlingskontoret varit tillfrågade under upphandlingsförfarandet. Revisionell bedömning Vi finner det otillfredsställande att någon ny ramavtalsupphandling för tekniska konsulttjänster inte genomförts innan tidigare ramavtal upphörde februari 2008. Tekniska förvaltningen har i avvaktan på upphandling av nytt ramavtal fortsatt att agera utifrån tidigare ramavtal. De enskilda projekten faller oftast även inom ramen för beloppsgränserna för direktupphandling. Vi har förståelse för att det har varit nödvändigt att göra 11

tillfälliga lösningar i den uppkomna situationen men konstaterar samtidigt att varken LOU eller kommunens egna rutiner och riktlinjer har följts. Vi anser också att det bör övervägas om projekt i denna storleksordning överhuvudtaget ska avropas via ramavtal När det gäller direktupphandling anser vi att även om det enskilda projektet faller inom ramen för direktupphandling måste hänsyn tas till det totala beloppet som uppskattas per leverantör. Vi föreslår att nämnder och styrelser följer upp sina rutiner för anmälan av delegationsbeslut. När det gäller rapportering av direktupphandlingar enligt fastställda beloppsgränser till upphandlingskontoret föreslår vi att varje förvaltning tar fram rutiner för att säkerställa att samtliga direktupphandlingar rapporteras. 12