Regeringsuppdrag Rapport Uppdrag att analysera konsekvenser av EU-kommissionens förslag till direktiv om e-fakturering i offentlig sektor
ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som pdf-fil eller beställas från www.esv.se Datum: 2013-09-16 Dnr: 3.2 987/2013 ESV-nr: 2013:50 Copyright: ESV Rapportansvarig: Karolin Persson
FÖRORD Förord Ekonomistyrningsverket (ESV) har haft regeringens uppdrag att analysera och bedöma konsekvenser av EU-kommissionens förslag till direktiv om e-fakturering vid offentlig upphandling. Rapporten vänder sig till regeringen, men även till de berörda aktörerna. I detta ärende har generaldirektör Mats Wikström beslutat. Utredare Karolin Persson har varit föredragande. I den slutgiltiga handläggningen har också avdelningschef Eva Lindblom, funktionsansvarig Peter Norén och utredare Mats Goffhé deltagit. Mats Wikström Generaldirektör Karolin Persson Utredare 3
INNEHÅLL Innehåll Förord... 3 1 Sammanfattning... 5 1.1 Lagstiftning som påverkas... 5 1.2 Aktörer och intressenter som berörs av förslaget... 5 1.3 Förslagets konsekvenser... 5 1.4 Förslagets kostnader... 6 2 Inledning... 8 2.1 Syfte och mål... 8 2.2 Utgångspunkter och bakgrund... 8 2.3 Avgränsningar... 9 3 E-faktura i Sverige... 10 3.1 Krav på de statliga myndigheterna... 10 3.2 Krav på andra aktörer... 11 4 Lagstiftning som påverkas av förslaget... 12 4.1 Mervärdesskattelag (1994:200)... 12 4.2 Lag (1997:614) om kommunal redovisning... 12 4.3 Förordning (2000:606) om myndigheters bokföring samt förordning (2003:770) om myndigheters elektroniska informationsutbyte... 12 4.4 Lag (2007:1091) om offentlig upphandling... 13 5 Berörda aktörer och intressenter... 14 5.1 Hur påverkas aktörerna?... 14 5.2 Sammanfattning av synpunkter från aktörer och intressenter... 14 6 Direktivförslagets påverkan på de upphandlande myndigheterna... 16 6.1 Generell beskrivning av infrastruktur för e-faktura... 17 6.2 Förändringar i IT-stöd för olika typsituationer för upphandlande myndigheter... 18 6.3 Specifikt om kostnader för konvertering mellan format... 19 7 Kostnader till följd av förslaget... 20 7.1 Sammanställning av förslagets kostnader... 20 7.2 Det uppstår kostnader för de som ännu inte infört e-faktura... 21 7.3 Risk för mycket höga kostnader för konvertering mellan format... 22 7.4 Förslaget ger inte behov av ökade anslagsramar i de upphandlande myndigheterna.. 22 7.5 Det finns behov av centrala stödjande insatser... 23 8 Fortsatt arbete... 24 4
SAMMANFATTNING 1 Sammanfattning Regeringen fattade den 29 augusti 2013 beslut om att ge Ekonomistyrningsverket (ESV) i uppdrag att analysera och bedöma konsekvenserna av EU-kommissionens förslag till direktiv om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 13 september 2013. Enligt uppdraget skulle vi: Identifiera vilken lagstiftning som påverkas, identifiera aktörer/intressenter som berörs samt beskriva på vilket sätt de berörs, utreda förslagets konsekvenser och om kostnader kan hanteras inom befintliga resursramar. I uppdraget ingick inte att analysera de ekonomiska och kvalitativa nyttor som elektronisk fakturahantering medför för såväl det offentliga som de företag som vi handlar med. 1.1 Lagstiftning som påverkas ESV har identifierat att förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte påverkas av förslaget. Föreskrifterna till 3 kommer att behöva anpassas för att stämma överrens med förslagets krav på de statliga myndigheterna. Vidare kan det behöva förtydligas hur mervärdesskattelagens regler om att köparen ska godkänna e-fakturering ska tillämpas för upphandlande myndigheter. 1.2 Aktörer och intressenter som berörs av förslaget ESV har identifierat följande aktörer och intressenter som berörs av förslaget såsom: Statliga myndigheter Kommuner Landsting Statliga och kommunala bolag Varu- och tjänsteleverantörer IT-företag 1.3 Förslagets konsekvenser För upphandlande myndigheter innebär förslaget att de behöver införa en lösning för att hantera elektroniska leverantörsfakturor om de inte redan har en sådan lösning. 5
SAMMANFATTNING De upphandlande myndigheterna har kommit olika långt i sitt användande av e- fakturering. ESV urskiljer tre typsituationer: Typ A: Upphandlande myndighet med pappersfakturor Typ B: Upphandlande myndighet som skannar pappersfakturor (men inte tar emot e-faktura) Typ C: Upphandlande myndighet som tar emot e-faktura Organisationer av typ A står inför störst kostnader, medan Typ C kan fortsätta använda befintliga IT-stöd. Direktivförslaget medför i sin nuvarande lydelse att de upphandlande myndigheterna behöver ha kapacitet att ta emot e-fakturor i olika format. Detta är en kostnadsdrivande faktor. 1.4 Förslagets kostnader Nedan redovisas de kostnader som uppstår vid införande av e-fakturering i respektive organisation i de tre typerna som tidigare beskrivits. I arbetet har det inte ingått att analysera de nyttoeffekter som införande av e-fakturering ger. Detta arbete har gjorts med mycket korta tidsramar. Nedanstående kostnadsuppskattningar ska därför ses som ungefärliga. För att kunna uttala oss med mer exakthet hade vi behövt mer tid för genomförandet. Tabellen nedan visar en summering av kostnaderna för hela den offentliga sektorn knutet till införande av IT-stöd i storleksordningen 50 miljoner kronor. Sammanställningen baseras på förväntade kostnader för olika organisationer och uppgifter om antalet organisationer per grupp: Typ A - Pappersfaktura Typ B Skannar pappersfaktura Typ C Elektroniska fakturor SUMMA Statliga myndigheter - - - - Landsting - 0,2 mnkr - 0,2 mnkr Kommuner 30 mnkr 14 mnkr - 44 mnkr SUMMA 30 mnkr 14 mnkr - 44 mnkr Därutöver anser ESV att kostnaden för att hantera formatkonverteringar är den enskilt största kostnadsposten som förslaget medför. Vi uppskattar dessa kostnader till ungefär 95 miljoner kronor. 6
SAMMANFATTNING ESV anser inte att förslaget ger behov till ökade anslagsramar, men det finns behov av centrala stödjande insatser. Under en tre års period kommer det vara nödvändigt med ökade resurser för SFTI om 2 miljoner kronor per år. Detta arbete ska inriktas till stöd till de som idag inte tar emot e-faktura. I denna grupp finns företrädelsevis kommuner. 7
INLEDNING 2 Inledning Uppdraget att analysera och bedöma konsekvenser av EU-kommissionens förslag till direktiv om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling har givits till ESV av regeringen. 2.1 Syfte och mål Enligt uppdraget ska ESV: Identifiera vilken lagstiftning som påverkas av förslaget till direktiv och analysera effekterna av förslaget till direktiv i relation till lagstiftningens nuvarande utformning, identifiera aktörer/intressenter som berörs av förslaget samt beskriva på vilket sätt aktörerna/intressenterna berörs, utreda förslagets konsekvenser och om de kostnader som kan uppstå för det offentliga kan hanteras inom befintliga resursramar. ESV ska i arbetet samråda med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och andra berörda parter. 2.2 Utgångspunkter och bakgrund En papperslös offentlig förvaltning är ett viktigt mål för EU och dess medlemsstater, särskilt när det gäller dess gränsöverskridande dimensioner. Krav på e-fakturering ses som ett medel för att nå detta mål. De allmänt erkända fördelarna med e-fakturering har fått flera EU-medlemsstater att kräva att e-fakturor skickas vid upphandling i hela eller delar av den offentliga sektorn. Ett exempel är statliga myndigheter i Sverige som har använt elektronisk fakturahantering sedan halvårsskiftet 2008. E-fakturering används idag i Europa i alltför låg omfattning. Enligt EUkommissionen skulle ett initiativ inom e-fakturering i den offentliga sektorn förhindra ytterligare splittring av den inre marknaden och underlätta införandet av e- fakturor i de medlemsländer som ännu inte infört detta. Kommissionen menar vidare att genomförande av ett initiativ för att undanröja hinder för marknadstillträde vid e- fakturering inom offentlig upphandling skulle ge den offentliga sektorn en ledarroll på området och bli vägledande för en mer utbredd användning av e-fakturor i hela ekonomin. Efter analys av flera olika alternativ fastslog EU-kommissionen att den bäst lämpade lösningen är att göra det obligatoriskt för upphandlande myndigheter och enheter att 8
INLEDNING acceptera elektroniska fakturor som överensstämmer med en föreslagen europeisk standard avseende det semantiska innehållet i fakturor. Detta för att hjälpa till att få bukt med splittringen i alla nationella standarder för e-fakturor. Den 26 juni presenterade EU-kommissionen därför ett förslag till direktiv om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling 1. Förslaget förutser att en ny europeisk standard för innehållet i e-fakturor ska utarbetas av den Europeiska standardiseringskommittén (CEN). Enligt direktivet kommer nationella åtgärder på olika nivåer (lagstiftande, reglerande, administrativa och tekniska) att behövas för att införliva direktivet och för att konkret göra det möjligt för upphandlande myndigheter och enheter att tillämpa direktivet. Hur dessa åtgärder kan komma att påverka intressenter och aktörer i Sverige samt vilka kostnader detta kan få försöker ESV analysera i denna rapport. 2.3 Avgränsningar I arbetet ingår inte att analysera de nyttoeffekter som e-fakturering ger. Vi har med hänsyn till de korta tidsramarna för arbetet haft begränsade möjligheter att inhämta synpunkter från berörda och de uppskattningar om kostnader som gjorts har varit på en övergripande nivå. 1 COM (2013) 449 final 9
E-FAKTURA I SVERIGE 3 E-faktura i Sverige Sedan halvårsskiftet 2008 finns det krav på att alla statliga myndigheter i Sverige ska ha elektronisk fakturahantering. Införandet av e-faktura var det första steget i genomförandet av målet att kunna hantera inköpsprocesserna i staten elektroniskt. ESV uppskattar idag andelen elektroniska fakturor till ungefär en femtedel av helheten. Bland de svenska kommunerna och landstingen har många redan infört både e- handel och e-fakturering på frivillig basis sedan Single Face To Industry (SFTI) bildades i slutet av nittiotalet. Svefakturan togs fram av SFTI 2004 som ett komplement till integrerad e-handel på initiativ av kommuner och landsting. Sedan 2007 är Svefaktura den standard för e- faktura som statliga myndigheter ska hantera. Svefaktura har idag fått stor spridning utanför den offentliga sektorn. Det finns emellertid flera andra standardformat som har stor spridning på den svenska marknaden som har tagits fram inom specifika branscher som fordonsindustri, dagligvaruhandel mm. 3.1 Krav på de statliga myndigheterna Idag finns följande krav på de statliga myndigheterna vad gäller e-fakturering: Fakturering mellan myndigheter ska göras helt elektroniskt både för fakturaställare och för fakturamottagare. Myndigheter ska hantera utgående fakturor i ett faktureringssystem och sända e- faktura. Myndigheter ska hantera inkommande fakturor i ett EFH-system, både skannade och tolkade fakturor samt elektroniska fakturor. Fakturering ska göras elektroniskt till/från de utomstatliga affärspartners som så önskar. Om företag som fakturerar staten inte erbjuder e-faktura ska myndigheten skanna och tolka dessa fakturor för hantering i EFH-system. Myndigheten ska kunna ta emot e-faktura i formatet Svefaktura. 10
E-FAKTURA I SVERIGE Då dagens regelverk redan kräver att statliga myndigheter i Sverige ska kunna ta emot och skicka e-fakturor samt inneha IT-stöd för att hantera kund- och leverantörsfakturor elektroniskt innebär EU-kommissionens direktivförslag ingen större förändring vad gäller kraven på myndigheternas hantering av och arbete med e-fakturor. 3.2 Krav på andra aktörer EU-kommissionens förslag innebär att även kommuner, landsting och övriga juridiska personer som omfattas av upphandlingslagstiftningen kommer att påverkas på så sätt att de framöver måste kunna ta emot e-fakturor. I dagsläget är e-fakturering mycket vanligt i kommuner och landsting. Enligt en enkätundersökning som SKL genomfört 2013 klarar 179 kommuner och 19 landsting av att hantera e-fakturering. Vidare har åtta kommuner fattat beslut om att införa e- handel, där e-fakturering ingår, vilket kommer att öka andelen kommuner som klarar av e-fakturahantering. Svarsfrekvenser för denna undersökning var 86 procent för kommuner och 95 procent för landsting. SKL bedömer att flertalet av kommunerna och landstingen borde ha skanning och EFH-system. Efter det att huvudparten av kommunerna och landstingen infört skanning av pappersfakturor har även helt elektroniska fakturor införts allt mer. Eftersom fler och fler aktörer skaffar eller planerar att skaffa system och organiserar sig för att kunna hantera e-fakturaprocessen bör inte kraven på att alla aktörer måste kunna ta emot e-fakturor, enligt SKL, leda till allt för stora omorganisationer eller kostnader för kommuner och landsting. 11
LAGSTIFTNING SOM PÅVERKAS AV FÖRSLAGET 4 Lagstiftning som påverkas av förslaget Fakturan är ett affärsdokument som har beröring mot en rad olika regelverk. Bland de mest centrala har vi konstaterat betalning, mervärdesskatt och redovisning. Direktivförslaget har direkta referenser till upphandlingsdirektiven så vi berör även den delen i detta avsnitt. 4.1 Mervärdesskattelag (1994:200) Mervärdesskattelagen fastställer i 1 kap. 17 att med faktura avses dokument eller meddelanden i pappersformat eller i elektronisk form som uppfyller villkoren för fakturor i 11 kap. eller, om faktureringsreglerna i ett annat EU-land är tillämpliga enligt vad som följer av artikel 219a i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt, som uppfyller villkoren för fakturor i det landet. Enligt 11 kap. 6 mervärdesskattelagen får en elektronisk faktura enligt 1 kap. 17a endast utfärdas om mottagaren godkänner det. Det kan behöva förtydligas hur mervärdesskattelagens regler om att köparen ska godkänna e-fakturering ska tillämpas för upphandlande myndigheter. Även om e-fakturor utfärdas i ett format som överensstämmer med den kommande europeiska standarden för en semantisk referensmodell för fakturor skickas, så finns det behov att klargöra exempelvis hur överföringen av e-fakturor ska gå till. 4.2 Lag (1997:614) om kommunal redovisning ESV har inte identifierat någon konflikt mellan denna lag och kommissionens förslag. Däremot kan ett tillägg i likhet med 21 f förordning (2000:606) om myndigheters bokföring behöva göras när direktivet ska införlivas i svensk lagstiftning. 4.3 Förordning (2000:606) om myndigheters bokföring samt förordning (2003:770) om myndigheters elektroniska informationsutbyte Enligt 21 f förordning (2000:606) om myndigheters bokföring ska myndigheter hantera inkommande och utgående fakturor elektroniskt. Till denna förordning samt till 3 förordning (2003:770) om statliga myndigheternas elektroniska informationsutbyte har ESV idag meddelat föreskrifter för myndigheternas hantering av elektroniska fakturor. 12
LAGSTIFTNING SOM PÅVERKAS AV FÖRSLAGET I dessa föreskrifter framgår att när fakturering sker mellan myndigheter ska hela hanteringen ske elektroniskt. Vidare framgår att fakturor från utlandet, det vill säga en handling som upprättats av utländsk näringsidkare vid omsättning av varor och tjänster, ska överföras till elektronisk form men ej behöver tolkas maskinellt. Det nya direktivförslaget fastslår att upphandlande myndigheter och enheter inte bör vägra ta emot elektroniska fakturor som uppfyller en gemensam europeisk standard på grund av att andra tekniska krav inte uppfylls (exempelvis nationella eller branschspecifika krav). Föreskrifterna till 3 förordning (2003:770) om statliga myndigheternas elektroniska informationsutbyte specificerar även vilka standarder för e-fakturor som myndigheterna ska ha kapacitet att hantera. Detta krav kommer att förändras i och med förslaget från EU-kommissionen. ESV behöver anpassa föreskrifterna så att de ställer krav på att myndigheter även ska kunna hantera e-fakturor som stämmer överrens med den kommande europeiska standarden. ESV förbereder att under hösten 2013 göra en mindre anpassning av dagens föreskrifter för att ta höjd för de gemensamma europeiska lösningar som tagits fram inom ramen för PEPPOL. I de nya föreskrifterna ska därför tillägg göras så att de statliga myndigheterna utöver Svefaktura ska ha kapacitet att hantera den faktura som används inom PEPPOL-nätverket. Motivet för denna förändring är att underlätta användning av PEPPOL inom Sverige och med andra länder. 4.4 Lag (2007:1091) om offentlig upphandling I lagen om offentlig upphandling regleras hur hänvisningar kan göras till tekniska specifikationer och liknande. Enligt 6 kap. 2 anges följande typer av specifikationer: 1. Svensk standard som överensstämmer med europeisk standard, 2. Europeiskt tekniskt godkännande, 3. Gemensam teknisk specifikation, 4. Internationell standard, 5. Annat tekniskt referenssystem som utarbetas av europeiska standardiseringsorgan, eller 6. Annan svensk standard, svenskt tekniskt godkännande eller svensk teknisk specifikation om projektering, beräkning och utförande av byggentreprenader samt materialanvändning. ESV kan inte finna att förslaget påverkar LOU i den utformning som lagen har idag. Motsvarande gäller för lagen om upphandling i försörjningssektorerna. 13
BERÖRDA AKTÖRER OCH INTRESSENTER 5 Berörda aktörer och intressenter Direktivet omfattar samma organisationer som omfattas av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling samt lagen (2007:1092) om upphandling i försörjningssektorerna. I dessa båda lagar refereras till upphandlande myndigheter 2 och upphandlande enheter 3. I denna rapport refererar vi för enkelhets skull enbart till upphandlande myndigheter. ESV har identifierat följande aktörer och intressenter som berörs av förslaget: Statliga myndigheter Kommuner Landsting Statliga och kommunala bolag Varu- och tjänsteleverantörer IT-företag Därutöver finns vissa ytterligare aktörer som omfattas av lagstiftningen, men vi gör här inte någon komplett uppräkning av dessa. 5.1 Hur påverkas aktörerna? Av de ovanstående aktörerna så är det de upphandlande myndigheterna som direkt påverkas av förslaget. I viss mån så påverkas även varu- och tjänsteleverantörer, men i deras fall är det frivilligt om de vill skicka e-faktura. Konsekvenser beskrivs mer detaljerat i efterföljande avsnitt. 5.2 Sammanfattning av synpunkter från aktörer och intressenter ESV har genomfört en mindre enkätundersökning för att fånga upp synpunkter och reaktioner från berörda aktörer. Enkäten har med mycket kort varsel funnits tillgänglig via ESV:s webbplats. Vi har också gått ut med inbjudningar till kontaktpersoner i statliga myndigheter, kommuner och landsting samt till medlemmar i nätverket för elektroniska affärer (NEA). Vi har fått 54 svar på enkäten. Med tanke på de korta tidsramarna för genomförandet måste resultatet av enkäten tolkas med försiktighet. Det finns också en skevhet i svaren. En klar majoritet av de svarande är statliga myndigheter, men bland de svarande finns också en handfull kommuner och en handfull företag (leverantörer till offentlig sektor eller andra intresseorganisationer). 2 LOU 2 kap 19 3 LUF 2 kap 20-21 14
BERÖRDA AKTÖRER OCH INTRESSENTER Av de som svarat på enkäten tycker 33 aktörer (28 statliga myndigheter, 3 företag och 2 kommuner) att förslaget är bra och ställer sig bakom en gemensam europeisk standard för e-fakturor. Fem aktörer tycker inte att förslaget är bra och resterande aktörer hade ingen uppfattning om huruvida förslaget är bra eller inte. Många ser fördelar med att kunna hantera en större mängd fakturor elektroniskt och menar att ett krav på en gemensam standard är väsentligt för att öka e-fakturering mellan EU-länderna. Många av de upphandlande myndigheter som svarat på enkäten befarar att det finns en stor risk i att dagens fakturahanteringssystem inte kommer klara av nya standarder eller måste omarbetas för att klara av att hantera nya standarder. De menar att detta kommer att leda till ökade kostnader för myndigheterna. Se vidare under avsnitt 6. Svaren visar också att många berörda intressenter och aktörer identifierar nyttan med att införa gemensamma standarder. En stor andel av respondenterna har kommenterat att det på sikt kan komma att effektivisera och underlätta e-handel över landsgränserna. Detta borde leda till en kostnadsminskning för alla aktörer. En annan synpunkt som lyfts av båda upphandlande myndigheter och företag som svarat på enkäten är att det är viktigt med incitament att öka e-faktureringen. Då förslaget inte ställer några direkta krav på leverantörerna finns det en risk att ett brett införande av e-fakturering uteblir och därmed uteblir även de effektivitetsvinster som EU-kommissionen räknar med. Flertalet företag som svarat på enkäten välkomnar initiativet, men det finns också viss kritik i synpunkterna. Ett område som några respondenter vänder sig mot är etableringen av en europeisk standard som direktivförslaget baseras på. De förespråkar istället att arbeta globalt med standardfrågor. I en enkätundersökning som SKL genomfört under 2013 4 svarade 71 kommuner och nio landsting att de kunde tänka sig obligatorisk e-handel, 43 kommuner och tre landsting ansåg att e-fakturering kunde vara obligatoriskt och 94 kommuner och sju landsting ansåg att ingetdera skulle vara obligatoriskt. 4 Ej ännu publicerad. 15
DIREKTIVFÖRSLAGETS PÅVERKAN PÅ DE UPPHANDLANDE MYNDIGHETERNA 6 Direktivförslagets påverkan på de upphandlande myndigheterna I direktivförslagets artikel 4 framgår att upphandlande myndigheter inte ska kunna vägra att ta emot e-fakturor som överensstämmer med den kommande europeiska standarden i form av en semantisk datamodell för e-fakturans bas-innehåll. Nedan summeras de konsekvenser som vi inom ESV kunnat konstatera uppstår för de upphandlande myndigheterna som en följd av denna artikel: För att en upphandlande myndighet ska kunna leva upp till detta krav så behöver den upphandlande myndigheten ha infört en lösning för att hantera elektroniska leverantörsfakturor. Detaljer om denna beskrivs i nedanstående avsnitt. Förslaget är inriktat mot offentlig upphandling och myndigheten, kommunen eller landstinget i rollen som köpare. Förslaget omfattar däremot inte den kundfakturering som sker från den offentliga sektorn. Förslaget innebär en skyldighet att kunna ta emot e-fakturor så länge de överensstämmer med kommande europeiska standard. Det är emellertid fortfarande tillåtet att ta emot e-fakturor i andra format som inte överensstämmer med denna standard. Det ska också fortfarande vara tillåtet att ta emot pappersfakturor. Detta beskrivs i punkt 16 av skälen som anges i direktivets inledande text. Förslaget påverkar inte företagen som levererar varor och tjänster till det offentliga. De kan fortsätta skicka pappersfaktura om de så önskar. Befintlig e- fakturering behöver inte heller ändras till nya standarder. Direktivförslaget säger att den kommande europeiska standarden som föreslås ska definiera det semantiska innehållet som särskilt avser kompletterande uppgifter om säljare och köpare, processidentifierare, fakturaegenskaper, detaljer om föremålet för fakturan, leveransinformation, betalningsuppgifter och betalningsvillkor. Den ska också vara kompatibel med befintliga standarder för betalningar för att möjliggöra automatisk behandling av betalningar. De svenska aktörer som idag hanterar sin faktureringsprocess elektroniskt bör även klara av att hantera detta i befintliga EFHsystem. Det har inte varit möjligt med de korta tidsramarna att göra en närmare kartläggning av de statliga och kommunala bolagens användning av e-fakturor. ESV har därför i vår analys inriktat oss mot statliga myndigheter, kommuner och landsting. Förekomsten av elektronisk fakturahantering antas dock vara väl spridd bland statliga och kommunala bolag. 16
DIREKTIVFÖRSLAGETS PÅVERKAN PÅ DE UPPHANDLANDE MYNDIGHETERNA 6.1 Generell beskrivning av infrastruktur för e-faktura Nedanstående figur illustrerar en schematisk lösning för att kunna hantera elektroniska leverantörsfakturor. Figuren innefattar också stöd för skanning av kvarvarande pappersfakturor samt en fakturaportal. Dessa delar krävs inte explicit enligt direktivet, men enligt vår mening är de nödvändiga för att skapa en effektiv helhetslösning så att vinsterna med e-fakturor kan realiseras till fullo. Dator Fakturaportal Elektronisk faktura Mottagningsfunktion E-faktura EFH-system Ekonomisystem Pappersfaktura Skanningtjänst Figur 1: olika delar i e-fakturalösning för upphandlande myndighet I nedanstående tabell förklaras vad de olika komponenterna i e-fakturalösningen består av. Tabell 1 Olika delar i e-fakturalösning för upphandlande myndighet Komponent Mottagningsfunktion e-faktura EFH-system Förklaring Tjänst som hanterar elektroniskt meddelandeutbyte applikation till applikation. Används främst för kommunikation med myndighets varu- /tjänsteleverantörer. Tjänsten är tillgänglig både för de motparter som använder en VAN-operatör eller motsvarande, och de som själva hanterar kommunikationen via en intern meddelandehanteringstjänst. IT-stöd för elektronisk fakturahantering avser den interna hanteringen av en faktura i ett elektroniskt arbetsflöde. EFH omfattar intern distribution av fakturor, kontering, attest och arkivering. EFH förutsätter e-fakturor eller skanning och tolkning av pappersfakturor till elektroniskt format. Även ett mer heltäckande IT-stöd för e-handel innehåller denna typ av funktionalitet. Funktionaliteten kan också levereras i form av en modul till ett ekonomisystem. 17
DIREKTIVFÖRSLAGETS PÅVERKAN PÅ DE UPPHANDLANDE MYNDIGHETERNA Fakturaportal Skanningtjänst Ett webbaserat gränssnitt för varu-/tjänsteleverantör som inte har eget systemstöd kan skapa e-fakturor som skickas elektroniskt till myndigheten. Tillhandahålls av myndigheten för dess leverantörer. Tjänst för att skanna och tolka leverantörsfakturor. Vanligen hanteras detta via en externt upphandlad tjänst. Utöver denna infrastruktur så kan det tillkomma mindre delar rörande stöd för formatkonverteringar. Detta beskrivs mer noggrant i efterföljande avsnitt. Formatkonverteringar kan vara aktuella om e-fakturor ska tas emot i flera olika format. 6.2 Förändringar i IT-stöd för olika typsituationer för upphandlande myndigheter De upphandlande myndigheterna har kommit olika långt i att använda e-fakturering och e-handel. Här avgränsas till just e-fakturering. Vi urskiljer tre typsituationer: Typ A: Upphandlande myndighet med pappersfakturor Typ B: Upphandlande myndighet som skannar pappersfakturor (men inte tar emot e-faktura) Typ C: Upphandlande myndighet som tar emot e-faktura I nedanstående tabell sammanfattas hur fördelningen ser ut mellan de olika typsituationerna för statliga myndigheter, kommuner och landsting. Tabell 2 Sammanställning över upphandlande myndigheter per typsituation. Upphandlande myndighet med pappersfakturor (Typ A) Upphandlande myndighet som skannar pappersfakturor (Typ B) Upphandlande myndighet som tar emot e-faktura (Typ C) SUMMA Statliga myndigheter - - 229 229 Landsting 0 1 20 21 Kommuner 21 61 208 290 SUMMA 21 62 457 540 De upphandlande myndigheterna står inför olika grad av investeringar och förändringsarbete beroende på deras utgångsläge idag. Typ C kommer inte behöva göra några egentliga investeringar eller förändringar i sin befintliga e-fakturalösning. Det enda som kan tillkomma där är stöd för att kunna hantera fler format och eventuella konverteringslösningar. 18
DIREKTIVFÖRSLAGETS PÅVERKAN PÅ DE UPPHANDLANDE MYNDIGHETERNA Typ B kommer att behöva göra kompletteringar till det befintliga EFH-systemet och skanningtjänsten som de använder så att de också kan ta emot e-fakturor. Förändringarna kan föranleda mindre informationsinsatser till medarbetare. Typ A behöver göra en nyanskaffning av en komplett e-fakturalösning som motsvarar den generella e-fakturalösningen som presenterats tidigare. Utöver att anskaffa eller komplettera befintligt IT-stöd finns en rad kostnader som uppstår för de upphandlande myndigheterna i arbetet. Detta avser följande aktiviteter: Upphandling av IT-stöd (hel lösning eller komplettering) Införande av IT-stöd (installation etc.) Utbildning och information till personalen 6.3 Specifikt om kostnader för konvertering mellan format En central del i direktivförslaget är att en europeisk standard ska tas fram inom ramen för CEN, vilket framgår av artikel 3. Denna standard avser en semantisk referensmodell för en fakturas bas-innehåll. Syftet med denna standard är att skapa en enhetlig begreppsanvändning och en så kallad semantisk referensmodell för e- fakturor. Denna standard ska kunna användas som en brygga mellan olika e- fakturaformat (syntaxer). Det kommer alltså framöver att finnas flera olika format i användning i Europa och på den svenska marknaden. Detta beskrivs mer i arbetet inom det europeiska flerpartsforumet för e-faktura. Direktivförslaget innebär i sin nuvarande lydelse att upphandlande myndigheter ska vara skyldiga att ta emot alla e-fakturor som överensstämmer med den semantiska datamodellen som ingår i denna europeiska standard. I praktiken innebär detta att de upphandlande myndigheterna åläggs att ha kapacitet att ta emot ett idag okänt antal e-fakturaformat. För att ta emot en e-faktura i ett nytt format krävs systemutveckling i någon form. Ingen av dagens IT-lösningar har kapacitet att ta emot godtyckliga e-fakturaformat på ett automatiserat sätt. Detta bedöms också kunna leda till ganska betydande kostnader för de upphandlande myndigheterna. 19
KOSTNADER TILL FÖLJD AV FÖRSLAGET 7 Kostnader till följd av förslaget Vi ska enligt uppdraget analysera kostnaderna som förslaget ger och analysera om dessa kan hanteras inom befintliga ramar. I uppdraget ingår inte att analysera de ekonomiska och kvalitativa nyttor som elektronisk fakturahantering medför för såväl det offentliga som de företag som vi handlar med. Detta arbete har gjorts med mycket korta tidsramar. Nedanstående kostnadsuppskattningar ska därför ses som ungefärliga. För att kunna uttala oss med mer exakthet hade vi behövt mer tid för genomförandet. 7.1 Sammanställning av förslagets kostnader Vi har i vår redovisning valt att separera kostnaderna som förslaget medför i två delar, införande av IT-stöd respektive formatkonverteringar, för att på ett tydligare sätt kunna se hur olika delar av förslaget påverkar de upphandlande myndigheterna. I analysen har vi inte gjort någon kostnadsanalys för de företag som levererar varor och tjänster till det offentliga. Då det råder frivillighet enligt förslaget för företagen så borde inte förslaget påverka företagen på ett negativt sätt. Befintliga e- fakturaformat ska också kunna fortsätta hanteras som idag. Kostnadssammanställningarna baseras på de uppgifter ESV och SKL har haft om nuläget i de upphandlande myndigheterna, vilket redovisats i det föregående avsnittet. För att prissätta kostnader som uppstår har vi utgått från de priser som anges i de statliga ramavtal som ESV upphandlat för e-fakturering 5 samt de nyckeltal ESV arbetade under införandet av e-faktura kring införandearbetets omfattning 6. 5 http://www.esv.se/sv/amnesomraden/ramavtal-och-upphandling/statliga-ramavtal/ramavtal-e-faktura/ 6 Handledning förenklad kalkyl e-faktura, ESV 2007:10. 20
KOSTNADER TILL FÖLJD AV FÖRSLAGET 7.2 Det uppstår kostnader för de som ännu inte infört e-faktura Nedan redovisas de kostnader som uppstår vid införande av e-fakturering i respektive organisation i de tre typerna som tidigare beskrivits. Behov av utökad infrastruktur Typ A - Pappersfaktura Typ B Skannar pappersfaktura Typ C Elektroniska fakturor Mottagningsfunktion för e-faktura 15 000 kr 15 000 kr kr Fakturaportal 5 000 kr 5 000 kr kr EFH-system 100 000 kr kr kr Integration med ekonomisystem 100 000 kr kr kr Behov av andra stödinsatser Typ A - Pappersfaktura Typ B Skannar pappersfaktura Typ C Elektroniska fakturor Upphandling av IT-stöd 100 000 kr 100 000 kr kr Införande av IT-stöd 1 000 000 kr 100 000 kr kr Utbildning av personalen 100 000 kr 10000 kr kr SUMMA 1 420 000 kr 230 000 kr kr Nedanstående tabell visar en summering av kostnaderna för hela den offentliga sektorn: Typ A - Pappersfaktura Typ B Skannar pappersfaktura Typ C Elektroniska fakturor SUMMA Statliga myndigheter - - - - Landsting - 0,2 mnkr - 0,2 mnkr Kommuner 30 mnkr 14 mnkr - 44 mnkr SUMMA 30 mnkr 14 mnkr - 44 mnkr I efterföljande avsnitt beskriver vi mer om hur dessa kostnader kan hanteras i de upphandlande myndigheternas budgetar. 21
KOSTNADER TILL FÖLJD AV FÖRSLAGET 7.3 Risk för mycket höga kostnader för konvertering mellan format För att uppskatta kostnaden för att konvertera mellan olika format har ett antagande gjorts om antalet format som kan komma att bli aktuella. Våra beräkningar utgår från följande: 5 meddelandeformat för e-fakturor dominerar på den svenska marknaden. En upphandlande myndighet tar i genomsnitt emot hälften av de nationellt dominerande formaten. 10 meddelandeformat för e-fakturor dominerar sett till den gränsöverskridande handeln. En upphandlande myndighet tar i genomsnitt emot en tiondel av de internationellt förekommande formaten. Att etablera en formatkonvertering kostar i genomsnitt ca 50 000 kr. Kostnaden för en upphandlande myndighet blir med dessa antaganden i genomsnitt 175 tkr. Vi bortser då från eventuella transaktionskostnader i överföring och konvertering. Aggregerat för de 540 upphandlande myndigheterna som ingår i denna analys så skulle denna kostnad motsvara 95 miljoner kronor. Ungefär halva denna kostnad avser de statliga myndigheterna. En slutsats av detta är att kostnaden att hantera formatkonverteringar är den enskilt största kostnadsposten som förslaget medför. Konverteringar skulle enligt ESV:s beräkningar kunna kosta dubbelt så mycket som det förändringsarbete och de investeringar som görs hos det fåtal som idag inte tar emot e-fakturor. ESV föreslår mot bakgrund av detta att regeringen bör verka för att förändra direktivets lydelse så att en begränsning görs i vilka format som ska kunna hanteras. I så fall skulle kostnaderna för det offentliga kunna minska väsentligt och acceptansen för förändringararbetet öka väsentligt bland de upphandlande myndigheterna. 7.4 Förslaget ger inte behov av ökade anslagsramar i de upphandlande myndigheterna Övergången till elektronisk fakturering leder till kostnader som presenterats ovan. Samtidigt så ger elektronisk fakturahantering stora effektiviseringsmöjligheter som inte får glömmas bort. Detta beskrev ESV i förstudien inför statens införande av 22
KOSTNADER TILL FÖLJD AV FÖRSLAGET e-faktura 7. EU-kommissionens direktivförslag kommer på motsvarande sätt som vid statens införande av e-faktura att kräva investeringar och arbetsinsatser initialt för de som idag inte hanterar fakturor elektronisk. På några års sikt ska dessa satsningar kunna räknas hem av de inblandade, under förutsättning att antalet tekniska format begränsas i förslaget så att kostnader för formatkonverteringar minskar. Mot bakgrund av detta menar ESV att det inte ska vara aktuellt att öka förvaltningsanslag eller motsvarande för aktörerna i den offentliga sektorn. Detta överensstämmer också med den inriktning regeringen lade fast för införandet av e-beställningar i den förvaltningspolitiska propositionen 2009: Regeringens bedömning är att införandet är en del av myndigheternas verksamhetsutveckling och initiala merkostnader ska finansieras inom befintliga anslagsramar. För att säkerställa att beräknade vinster kan realiseras bör införandet följas upp. 8 7.5 Det finns behov av centrala stödjande insatser Det skulle däremot vara av stort värde att göra en riktad stödjande insats till de upphandlande myndigheter, främst kommuner och enstaka landsting, som idag har en helt pappersbaserad fakturahantering eller som enbart skannar pappersfakturor. ESV föreslår att en sådan insats hanteras inom ramen för det samarbete som redan finns etablerat mellan stat, kommun och landsting, nämligen Single Face To Industry (SFTI) 9. ESV bedömer att arbete med den ovan föreslagna en stödjande insatsen skulle kosta uppskattningsvis 2 miljoner kronor per år under perioden 2014-2017. I ett sådant arbete skulle ingå att ta fram vägledningar och stödjande material samt anordna informationsmöten och liknande. I EU-kommissionens meddelande Genomgående e-upphandling för att modernisera offentlig förvaltning 10 anges att medlemsländerna ska ta fram strategier och handlingsplaner för övergången till e-fakturering samt det parallella initiativet om nya upphandlingsdirektiv som inkluderar obligatorisk användning av e-anbud. I detta avseende menar ESV att det är angeläget att det kommande arbetet görs utifrån ett helhetsperspektiv så att de båda initiativen samordnas från svensk sida. 7 Förstudie om e-fakturering för statliga myndigheter, ESV 2005:21, http://www.esv.se/verktyg-- stod/publikationer/2005/forstudie-om-e-fakturering-for-statliga-myndigheter/ 8 Prop. 2009/10:175 9 Se http://www.sfti.se 10 COM (2013)453 final 23
FORTSATT ARBETE 8 Fortsatt arbete ESV föreslår sammanfattningsvis tre åtgärder från regeringens sida för att genomföra de aktiviteter som är nödvändiga för att den offentliga förvaltningen ska kunna leva upp till de nya kraven: Att ESV under 2013 ges i uppdrag att ta fram en handlingsplan för det nya direktivet om e-faktura. I uppdraget kan i nästa steg ingå det stöd som behövs. Att ESV ges motsvarande ansvar för e-upphandling för att på så sätt skapa synergier i arbetet. Att ESV ges särskild finansiering 2 miljoner kronor per år under perioden 2014-2017 för att kunna intensifiera arbetet inom ramen för Single Face To Industry (SFTI) för att i samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting ge ett riktat införandestöd till de som idag inte hanterar e-fakturor. 24
ESV gör Sverige rikare Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen och granskar Sveriges EU-medel. Vi arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna. Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89 Tfn 08-690 43 00 Box 45316 Fax 08-690 43 50 ISSN: 104 30 Stockholm www.esv.se ISBN: