1(24) 2015-06-11 Norrköpings kommun Ekonomikommission Kommunens långsiktiga finansiering och budgetering med anledning av kommande investeringar
2(24) Innehållsförteckning 1. Bakgrund Sid. 3 2. Flytt av inre hamnen Sid. 6 3. Exploatering inre hamnen Sid. 7 4. Exploatering Butängen Sid. 10 5. Resecentrum Sid. 12 6. Övrig infrastruktur Sid. 14 7. Tillväxt befolkning, påverkan av kärnverksamhet Sid. 15 8. Finansieringsförslag, kort och lång sikt Sid. 16 9. Sammanfattning av de finansiella bedömningarna Sid. 21 10. Exploateringsbudget Sid. 23 Bilaga - Planerad omvandling och utbyggnad av Norrköpings hamn
1. Bakgrund 3(24) Uppdrag Kommunstyrelsen gav 2014-02-03 ekonomidirektören och finansdirektören i uppdrag att forma en ekonomikommission med uppdrag att presentera en plan för hur Norrköpings kommun ska hantera finansiering och budgetering med anledning av framtida stora investeringsbehov. Utgångspunkter Norrköpings kommun har i dag en befolkningsökning på ca en procent per år vilket i sig ställer krav på nya bostäder, förbättrad infrastruktur och ökade volymer i den kommunala verksamheten. Det ställer även krav på ökad effektivitet i genomförandet för att inte kostnaderna ska öka snabbare än intäkterna. I ekonomikommissionens arbete har ambitionen varit att avgränsa resonemangen till den ytterligare tillväxt som kan uppstå när staten bygger Ostlänken som en del av ett nytt nationellt höghastighetsnät i södra Sverige. Det är givetvis inte enkelt eftersom man aldrig kan särskilja den eller säga exakt vilka investeringar som krävs för denna ytterligare befolkningsökning. Lösningen är att exploateringar och infrastrukturinvesteringar runt den nya stationen och i centrala Norrköping ingår. Men inte andra exploateringar i tätorten i övrigt. Tidsmässigt har redovisningen avgränsats till sådant som kan förväntas ske före 2035. Det innebär att direkta åtgärder i samband med att Ostlänken byggs kommer med, liksom den första exploateringen runt resecentrum. Konkret innebär det att vi begränsar redovisningen till exploateringen inom området för fördjupningen av översiktsplanen för resecentrum och Butängen. I samband med stora infrastrukturinvesteringar tar det lång tid innan, framförallt strukturella, förändringar får genomslag. Erfarenhet säger att det tar minst 10 år innan effekterna får fullt genomslag. Det tillsammans med det faktum att Ostlänken, vid planerad driftstart 2028, bara är den första delen i höghastighetsnätet och att det därmed dröjer länge innan den fulla effekten uppstår gör att man kan förvänta sig stora förändringar efter 2035. Med tanke på att många andra förändringar kommer påverka vårt sätt att leva, bo och arbeta i framtiden bedömts det som så osäkert vilka effekter som uppstår i Norrköping på längre sikt, varför denna redovisning går till 2035. Med fullt utbyggt höghastighetsnät mellan Stockholm och Göteborg respektive Malmö kommer säkert nya förändringar. Exempelvis kan man fundera på hur utbudet av flygplatser kommer att se ut i södra Sverige. Många bedömer att inrikesflyget har försvunnit och att några få flygplatser längs höghastighetståget kommer att erbjuda utrikesflyg. En annan stor osäkerhet som är värd att nämna är det som brukar kallas Peak car. Det vill säga ifrågasättandet av att bilanvändandet kommer att fortsätta öka på samma sätt i framtiden som tidigare. Många bedömare menar att användandet per person kommer minska. Med ökad befolkning kanske bilresandet totalt inte minskar, men inte heller ökar. Det skulle innebära att investeringarna i väginfrastruktur inte behöver bli så stora som tidigare prognoser visat. Men det ställer samtidigt stora krav på förbättrad
kollektivtrafik. En annan intressant fundering är hur Norrköping ser ut med kanske långt över 160 000 invånare år 2035, utan effekterna av Ostlänken? 4(24) Vad kommer hända? I enlighet med nationell plan för infrastruktur planerar staten bygga ny järnväg mellan Järna och Linköping, den så kallade Ostlänken. I planen ligger också utredningsarbete för att binda ihop Stockholm med Göteborg respektive Malmö med nya stambanor för höghastighet. I samband med att Trafikverket bygger ny järnväg i form av Ostlänken finns det ett antal åtgärder kommunen och andra aktörer måste göra för att de positiva effekter som kan skapas av bättre kommunikationer förverkligas. En del åtgärder har direkt koppling till järnvägsbygget, exempelvis resecentrum. Andra åtgärder är snarare en effekt av den omvandling som staden förväntas genomgå för att staden, kommunen och regionen ska få full utväxling av satsningarna, exempelvis omlokalisering och utveckling av hamnen. Resecentrum med kollektivtrafikanläggning och kommersiella ytor blir navet i utvecklingen. Dels är kopplingen mellan nationell-, regional- och lokal kollektivtrafik avgörande för människors totala restid och därmed val av färdsätt. Dels är området närmast resecentrum det viktigaste och attraktivaste området för utvecklingen av boende och verksamheter. Framförallt för den tjänste- och servicesektor som bedöms komma att växa i betydelse för näringslivets utveckling. Val av läge och principiell utformning är viktig för att få ut potentialen. Överhuvudtaget blir omvandlingen av Butängen avgörande för att kunna erbjuda attraktiv lokalisering av verksamheter och boende. Det blir också viktigt att kopplingen mellan nuvarande innerstaden, resecentrum och Butängen utformas så att innerstaden utvidgas till att omfatta hela detta område. Denna utveckling blir också avgörande för hur stora intäkter som kommunen och andra investerare kan räkna med. För att redan före och under byggandet av ny järnväg och resecentrum kunna erbjuda attraktiva miljöer för boende och verksamheter måste Inre hamnen omvandlas så snart som möjligt. Detta kan ske mer eller mindre oberoende av Ostlänken men blir en viktig faktor i utvecklingen. Därför arbetas det nu intensivt i projektet för att åstadkomma en så tidig byggstart som möjligt. En förutsättning för omvandling av Inre hamnen/östra Saltängen är omlokalisering av nuvarande hamnverksamhet. Inledande analyser visar att en etappvis omlokalisering kan ske med slutmålet att i större utsträckning koncentrera hamnverksamheten på Händelö och Öhmansterminalen. Detta arbete är omfattande med tillståndsprövning, projektering, upphandling och anläggande. Norrköping hamn och stuveri AB har startat ett projekt för planeringen. En flytt och utveckling av hamnverksamheten ger bättre förutsättningar för hamnens konkurrenskraft, Norrköpings befintliga näringsliv och möjligheten att attrahera nya verksamheter. Dragningen av Ostlänken genom Norrköping påverkar nuvarande godsbangård och anslutning mellan stambanan och kommunens
industrispårsystem. Trafikverket utreder därför en ny rangerbangård på Malmölandet med anslutning ut på Händelö, industrispårssystemet och hamnens kombiterminal. Det finns sedan tidigare en järnvägsplan för den så kallade Kardonbanan som behöver kompletteras med rangerbangården. Nuvarande avtal mellan kommunen och Trafikverket behöver ses över så att anläggande av detta kan ske på ett bra sätt. När järnvägsgodshanteringen lämnat centrala Norrköping uppstår möjligheten att med nordvästra godsspåret helt avlasta innerstaden från godståg. Det innebär bland annat minskat buller och risker i innerstaden samt möjligheter att utveckla området närmast järnvägsspåren på ett bättre sätt. Det ger också möjligheter att effektivisera byggandet av Ostlänken och vid trafikstörningar återställa trafiken snabbare. 5(24) Omvandlingen av Norrköping innerstad genom utvecklingen av Butängen, Inre hamnen och nytt resecentrum ställer också krav på omfattande åtgärder i väginfrastrukturen. Dels vägnätet i Butängen och anslutningar till resecentrum för gående, cykel, kollektivtrafik och bil. Dels åtgärder för att avlasta framförallt Östra Promenaden, Norra Promenaden och Ståthögavägen så att de barriärer som de utgör i dag kan överbryggas. Arbete pågår för att få klarhet i vilka åtgärder som behövs och när i tiden dessa bör anläggas. Samhällsekonomiska effekter av strukturella förändringar Den utveckling som beskrivs ovan kommer att förändra staden, kommunen och regionen på ett genomgripande sätt. Strukturella förändringar i infrastruktur, bebyggelse, näringsliv och människors beteende innebär att ekonomiska kalkyler inte fångar de effekter som kommer uppstå. Erfarenheter från andra stora omvandlingar är att helt nya strukturer uppstår som inte går att förutse eller beräkna. I ett projekt som regionförbundet Östsam drivit har Jönköpings handelshögskola med en ny metod försökt uppskatta dessa effekter för sträckan Norrköping - Borås av att Götalandsbanan byggs. Med avancerade modeller försöker de förutse de strukturella förändringar som regionförstoring och ändrade förutsättningar för näringsliv och människor innebär. Då framträder en bild av ytterligare ökning av arbetstillfällen och befolkning. För hela sträckan och den funktionella region som uppstår handlar det om 12 500 arbetstillfällen och 15 000 invånare. För Norrköping kommun visar modellen på en ökning med 1 700 arbetstillfällen och 2 000 invånare. Erfarenheten visar också att detta är tröga processer där det tar i storleksordningen 10 år innan full effekt uppstår. Det är också viktigt att inse att dessa effekter inte uppstår av sig själv utan kan ses som en potential som kan förvekligas om områdena runt resecentrum och kollektivtrafiken i staden och till omkringliggande orter utformas på ett optimalt sätt. Därför blir statens, kommunernas och det privata näringslivets investeringar avgörande. Staten har tillsatt en förhandlare, kallad Sverigeförhandlingen, för att samordna arbetet kring finansiering, utbyggnadsordning m.m. för nya höghastighetsbanor Stockholm Göteborg respektive Malmö. I arbetet försöker man värdera nyttorna som förväntas uppstå och bland annat pågår nu en utredning av förändringar avseende befolkning, sysselsättning,
lönesummor, behov av lokaler och bostäder mm. Den redovisas inom kort och kan kanske bidra till att förbättra bilden även i detta arbete. 6(24) Kommunen har nyligen startat en revidering av översiktsplanen för staden. I det arbetet ingår att beskriva scenarier för befolkning mm till 2050. Det kommer vara ett intressant underlag i framtida bedömningar av vilka investeringar som kommer behövas. 2. Flytt av inre hamnen Inre hamnen ska omvandlas från industriområde till bostadsområde. Föranlett av detta kommer inre delarna av hamnområdet att upphöra och nya hamnområden måste därför utvecklas för att säkra hamnens verksamhet och tillväxt. Norrköpings Hamn och Stuveri AB (NHS) har haft ett uppdrag att genomföra en förstudie inklusive en hamnanalys avseende behovet av nya hamnområden föranlett av flytten. Analysen har bland annat studerat och utrett frågeställningar kring hamnens roll och behovet av hamnkapacitet. Det förslag till hamnutveckling som tagits fram innebär att NHS avsäger sig hamnområdet i inre hamnen och att hamnanläggningen modifieras och byggs ut i hamndelarna längre ut. Vid Öhmansterminalen planeras huvudsakligen en modifiering samt viss utökning av området. Vid Pampusterminalen planeras en större hamnutbyggnad inom nuvarande arrendeområde. Investeringarna för de föreslagna åtgärderna uppgår totalt till ca 1 060 mnkr. Tidsmässigt måste hamninvesteringarna löpa på parallellt med projektet Inre hamnen eftersom båda projektens aktiviteter och tidsplaner är beroende av varandra. Detta innebär att hamninvesteringarna är planerade att genomföras 2015-2022. Se vidare i bilaga. Figur 1. Kalkyl för flytt av inre hamnen.
Exploatering Inre hamnen 7(24) Programmet för Inre hamnen omfattar ca 2000 nya bostäder fördelat på tre etapper, se figur 2. Området kommer att anpassas för olika ändamål såsom bostäder, kommersiella lokaler, vägar, grönområden etc. Projektet Inre hamnen har redan inletts. Figur 2. Programområdets avgränsning. En exploateringskalkyl för Inre hamnen har upprättats men eftersom projektet är i en tidig fas finns det många osäkerheter. Kalkylen kommer att uppdateras kontinuerligt i takt med att ny information tillkommer. Det kan medföra stora konsekvenser i bedömningar och utfall. Kalkylen utgår endast ifrån kommunens intäkter och kostnader. Samtliga beräkningar av Inre hamnen utgår ifrån att bostäder utgör 200 000 kvm BTA 1 och kommersiell yta 50 000 kvm BTA. I beräkningarna används prisnivå från 2015. Figur 3 visar beräkningar av exploateringsprojektet Inre hamnen. Även kostnader som uppstår efter att exploateringen har avslutats visas i figur 3. Enligt nuvarande exploateringskalkyl kommer projektet generera ca 676 mnkr i intäkter. Total investeringskostnad uppskattas till ca 1 079,9 mnkr. 1 Bruttoarea, BTA är summan av alla våningsplans area och begränsas av de omslutande byggnadsdelarnas utsida.
Figur 3. Kalkyl för Inre hamnen.
9(24) Den höga investeringskostnaden är en följd av nödvändig och omfattande marksanering samt renovering av kaj. Konsultföretaget Sweco AB har uppskattat saneringskostnader på kommunal mark till drygt 300 mnkr. Dock är saneringsbehovet svårt att uppskatta då enskilda provtagningar inte ger fullständig kunskap om föroreningens omfattning. Hälften av saneringskostnaden avser ett område där Norrköpings kommun tidigare bedrivit ett gasverk, den så kallade gasverkstomten. Länsstyrelsen bedömer att kommunen ska sanera gasverkstomten oavsett om exploatering genomförs, på grund av att föroreningen är farlig för människors hälsa. Eftersom det var Norrköpings kommun som bedrev gasverket är de också skyldiga att bekosta saneringen. Enligt Rådet för Kommunal Redovisning (RKR) bör onormalt höga saneringskostnader som innebär att tillverkningskostnaden per tomt överstiger förväntad försäljningsintäkt inte belasta exploateringsprojekt. 2 Således kommer saneringen inte belasta exploateringens budget utan Norrköpings kommun finansiera dessa 150 mnkr. Därutöver behöver Norrköpings kommun riva och renovera en kaj som ligger i området Inre hamnen. Ramböll Sverige AB uppskattar att denna åtgärd kostar knappt 100 mnkr. Eftersom åtgärden hade genomförts oavsett exploatering av Inre hamnen kommer denna kostnad inte belasta projektet utan finansiering planeras lösas via Norrköping Rådhus AB. Inre hamnen förväntas erhålla intäkter på totalt 676 mnkr. Exploateringsprojektet förväntas i dagsläget generara en förlust på 154 mnkr. Denna förslust avser resterande saneringskostnader utöver gasverkstomten. Ambitionen är att ökad attraktivitet och högre prissättning av marken i etapp 2 och 3 ska kunna täcka hela eller delar av denna förlust. En del av investeringen kommer troligtvis finansieras med lån och då uppstår räntekostnader för kommun. Dessutom kommer kommunens driftbudget belastas med drift- och underhållskostnader efter att exploateringsprojektet avslutats. I figur 3 visas uppskattningar av dessa kostnader. Avskrivningen kommer omfatta anläggningstillgångar såsom vägar, gatubelysning, byggnader etc. En kostnad som inte ingår i exploateringskalkylen för Inre hamnen är eventuell åtgärd för minskad luktspridning från reningsverket. En utredning för luktspridning ska genomföras. 2 Rådet för kommunal redovisning (RKR), Redovisning av kommunal markexploatering- en praktisk vägledning.
3. Exploatering Butängen 10(24) Med exploateringsprojektet Butängen kommer en ny innerstadsdel växa fram. Området kommer att anpassas för olika ändamål såsom bostäder, kommersiella lokaler, vägar, grönområden etc. Projektet kommer troligtvis fördelas på tre etapper där etapp 1 kan påbörjas strax innan Ostlänken tas i drift år 2028, se figur 4. Figur 4. Exploateringsprojekt Butängen. Etapp 3 Etapp 2 Etapp 1 Figur 5 visar en grov kalkyl för exploatering i Butängen i etapp 1 och 2. Etapp 3 har exkluderats på grund av att startår är kring år 2040 och således inte aktuellt i dag. Eftersom projektet inte har påbörjats kommer kalkylen avvika en hel del från det faktiska utfallet. Kalkylen kommer att uppdateras kontinuerligt i takt med att ny information tillkommer. Det kan medföra stora konsekvenser i bedömningar och utfall. Kalkylen utgår endast ifrån kommunens intäkter och kostnader. Vid samtliga beräkningar används prisnivå från 2015. Total investeringskostnad uppskattas till drygt 345 mnkr för etapp 1 och 2. Som tidigare nämnts kommer Butängen bli en ny innerstadsdel med attraktiv mark och ambitionen är att total exploateringsintäkt kommer bli ca 610 mnkr. T.o.m. år 2035 förväntas kostnaderna för Butängen vara totalt ca 290 mnkr och intäkterna ca 130 mnkr. Uppskattning av drift- och underhållskostnader visas i figur 5. Dessa kostnader kommer att belasta kommunens driftbudget. Exploateringsprojektet Butängen har inga nämnvärda räntekostnader på lånat kapital eftersom exploateringsintäkterna är höga och uppkommer i ett tidigt skede. Avskrivningen kommer omfatta anläggningstillgångar såsom vägar, gatubelysning, byggnader etc.
Figur 5. Kalkyl för Butängen etapp 1 och 2.
5. Resecentrum 12(24) Den nya höghastighetsjärnvägen kommer leda till högre belastning med resenärer. Således ska Norrköpings kommun bygga ett nytt resecentrum, se figur 4. Byggstart för det nya resecentrumet är cirka fem år innan Ostlänken sätts i drift. Ostlänken är beräknat att invigas år 2028. Total investeringskostnad för ett nytt resecentrum uppskattas till ca 800 mnkr, se figur 6. Därutöver kommer kommunens driftbudget belastas med ränte- och driftskostnader. Kalkylen utgår endast ifrån kommunens intäkter och kostnader. Vid samtliga beräkningar används prisnivå från 2015. Det finns olika alternativ angående driften av ett nytt resecentrum. Norrköpings kommun kan välja att utöva driften i egen regi alternativt att en annan aktör tar det ansvaret. I figur 6 antas att kommunen utövar driften i egen regi. Genom information från andra kommuner har driftskostnad för Norrköpings nya resecentrum uppskattats i figur 6. I det nya resecentrumet kommer det finns kommersiell yta som avser restauranger, butiker m.m. Denna yta kommer generera intäkter i form av lokalhyra. Andra kommuner som erhåller hyresintäkter via resecentrum räknar med att lokalhyran ska täcka kapital- och driftskostnaden för den kommersiella ytan. I figur 6 uppskattas denna intäkt till ca 35 mnkr per år. Denna skattning utgår ifrån att halva ytan av det nya resecentrumet kommer bestå av kommersiell yta. Avskrivningen kommer omfatta anläggningstillgångar såsom vägar, installationer, belysning, byggnad etc.
Figur 6. Kalkyl för Resecentrum.
6. Övrig infrastruktur 14(24) Som beskrivs i inledningen behöver ett antal investeringar genomföras för att infrastrukturen i staden ska kunna möta ökad befolkning och omvandlingen av innerstaden. Mycket ingår i det ordinarie arbetet och hanteras i budget- och planeringsprocesserna. De redovisas därför inte här. Några åtgärder av större omfattning och som inte har ingått i planeringen hittills behöver dock värderas särskilt. När det gäller godsjärnväg finns anslutning till kombiterminalen på Händelö (Kardonbanan) med i nuvarande investeringsbudget. Till det kommer en kommunal medfinansiering av nordvästra godsspåret. Hur stor den blir går inte att avgöra idag. Dessutom kommer kommunen säkert ha kostnader för förändringar i industrispårssystemet. En uppskattning är att det totalt handlar om i storleksordningen en miljard kronor, varav ca 300 miljoner ingår i nuvarande budget. För att lösa vägproblematiken i innerstaden mm behöver ett antal olika åtgärder vidtas. Planering pågår och en uppskattning av kostnaderna, även om de exakta åtgärderna inte är bestämda, är ca 1,3 miljarder kronor. Då ingår även statliga investeringar. En uppskattning är att de kommunala kostnaderna blir ca 750 miljoner kronor. Därutöver bedöms det behövas åtgärder för ca 100 miljoner kronor för gång och cykel. Till detta kommer åtgärder för utveckling och framkomlighet för kollektivtrafiken. Åtgärder i anslutning till Resecentrum ingår i det projektet. Nyinvesteringar för utbyggnad av spårväg eller andra kapacitetshöjande åtgärder hanteras i särskild ordning i investeringsbudgeten och dialogen med Trafikverket kring Stadsmiljöavtal. Andra framkomlighetsförbättrande åtgärder i tätorten hanteras också i ordinarie budget. Här finns möjlighet till statliga bidrag inom Länstransportplanen. Ett omfattande utredningsarbete pågår för alla ovan nämna åtgärder. När det gäller godsjärnväg sker det under Trafikverkets ledning. När det gäller väg, kollektivtrafik, cykel och gående pågår arbetet inom översiktsplan för staden och det särskilda projekt för att knyta samman arbetet med stråk i staden och bytespunkter för kollektivtrafik, gående och cyklar som startar i höst. För de flesta åtgärderna finns möjlighet till medfinansiering från staten eller EU. Dessa investeringar kommer ske under många år. Vissa behöver göras innan Ostlänken börjar byggas, dvs. senast 2020, andra kommer ske efter att trafikeringen startat, dvs. efter 2028. Fortsatta utredningar kommer tydliggöra vad som kan och måste ske olika år. Även om staten har ansvar för den nya järnvägen förs diskussioner om regional och lokal medfinansiering av själva järnvägen. Den förs utifrån två olika perspektiv. Dels den sedan flera år använda principen att om en kommun vill ha någon särskild lösning som ger högre anläggningskostnader ska man medfinansiera. Dels den nya diskussion som Sverigeförhandlingen fört in som innebär att den som har nyttan av järnvägen ska medfinansiera. Då förutsätts kommunen betala och sedan ta ut det från fastighetsägare eller andra intressenter genom så kallad värdeåterföring.
Oavsett hur diskussioner och förhandlingar med staten slutar måste kommunen förbereda sig på att det, förutom egna direkta investeringar, kan behövas medfinansiering för att de optimala lösningarna ska komma till stånd. 15(24) Bedömningarna ovan pekar på kommunala investeringar på ca 1,5 miljarder kr för väg- och järnvägsinfrastruktur. Därtill kommer ökade investeringar inom den ordinarie investeringsbudgeten, eventuell medfinansiering och kanske investeringar som vi ännu inte identifierat. I avsnittet om finansiering (kapitel 8) visas på ett investeringsutrymme på 2,3 miljarder kronor för denna infrastruktur. Det bör observeras att med dagens kunskap går det inte säkerställa att det är tillräckligt. 7. Tillväxt befolkning, påverkan på kärnverksamhet Norrköping är inne i en period där den årliga befolkningstillväxten är drygt 1 procent vilket klart överträffar den tillväxt som varit under den senaste 10- årsperioden. Den höga befolkningstillväxten kommer att påverka förutsättningarna för kommunens verksamhet och ekonomi. I studien Hur påverkas kommunernas ekonomi av befolkningsförändringar (Fjerrtorp,2013) redovisas effekter på den kommunala ekonomin. Det är rapport nr 17 i det nationella kommunforskningsprogrammets rapportserie. Studien visar att det finns mycket starka samband mellan befolkningsutveckling i kommunen och de övergripande kostnaderna per invånare. De totala kostnaderna per invånare visar sig vara allt lägre ju starkare befolkningsutvecklingen är och på motsvarande sätt är de allt högre ju svagare befolkningsutvecklingen är. Studien har studerat sambandet mellan befolkningsutvecklingen och kostnaden för olika verksamheter inom kommunens kärnområden. De sambanden kan kortfattat sammanfattas enligt följande. Det finns mycket starka samband mellan befolkningsutvecklingen och kostnaderna för såväl grundskola som gymnasieskola mätt i kronor per elev. För äldreomsorgen innebär en ökande folkmängd att kostnadsnivån per invånare över 65 år minskar. Däremot visar studien att det inte finns något samband mellan befolkningsutvecklingen och utvecklingen av kostnaden per inskrivet barn i förskolan. I studien uttrycks De positiva ekonomiska resultaten som följs av en högre befolkningstillväxt behövs för att i någon mån självfinansiera de omfattande investeringsbehov i anläggningstillgångar som befolkningstillväxt medför. Generellt gäller att kommuner med en relativt högre befolkningstillväxt har ett större behov av investeringar i infrastruktur och andra verksamhetsinvesteringar. I andra kapitel i denna rapport så framgår det att det inte fullt ut kan egenfinansieras genom faktisk avskrivningsnivå. Med lån följer utgiftsräntor som påverkar kommunens driftbudget.
En fråga är då hur kommunen i ekonomistyrningen kan hantera den kunskap om samband mellan befolkningsutveckling och verksamhetskostnader per invånare, plats eller liknande. 16(24) I nuvarande budgetmodell i kommunen så regleras volymförändringar mellan budgetåren med ett historiskt genomsnittligt enhetspris för olika åldersklasser per barn och äldre. Någon korrigering görs inte för att det över tiden föreligger det samband som nämnda studie uppvisar. För att få en rättvisare budgetfördelning i kommande budgetar föreslår Ekonomikomissionen att tillskott och avdrag för volymförändringar för grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg görs med faktor 0,75. Däremot föreslås ingen förändring av budgetsystemet för volymförändringar inom förskolan. Där föreslås oförändrad faktor 1,0. Konsultföretaget PWC har på uppdrag från kommunen undersökt om en stark befolkningstillväxt likt den Norrköping står inför kan ha en positiv påverkan på näringslivet och arbetsmarknaden i kommunen. De har då valt metoden att studera om det finns något samband mellan befolkningstillväxt och utvecklingen på nivån för ekonomiskt bistånd i landets 39 kommuner med invånare mellan 50000 och 225000. Jämförelsen har gjorts för utvecklingen mellan åren 2000 till 2013 och visar på att kommuner med starkaste befolkningstillväxten haft en tydlig minskning på utbetalt ekonomiskt bistånd. Omvänt uppvisar de kommuner med svag befolkningstillväxt under motsvarande period en tydlig ökning på utbetalt ekonomiskt bistånd. Utifrån uppvisat resultat i den sistnämnda studien finns det goda skäl anta att den relativt sett höga kostnad Norrköping har för ekonomiskt bistånd kommer att minska i takt med en allt starkare befolkningstillväxt. 8. Finansieringsförslag kort och lång sikt Finansiering av investeringar och exploateringsområden Finansiering av investeringar sker med egna medel, lånade medel eller en kombination av egna och lånade medel. Kommunens planerade investeringar i budget 2015 inklusive plan 2016-2018 uppgår till 3 500 mnkr och antas i budgeten finansieras med 1 800 mnkr i nya lån och med 1 700 mnkr egna medel, dvs. en kombination av egna och lånade medel (en självfinansieringsgrad på ca 50 procent). Egna medel kan bland annat skapas/frigöras genom: Överskottsmål - Avsätta medel i budgeten till finansiering av investeringar - Skapa ett sparande eller ett framtida låneutrymme Tillväxt - Använda en del av ökade intäkter till följd av tillväxten till att finansiera investeringar (finansiering av överskottsmål)
Sälja tillgångar - Fastigheter - Bolag - Överskott från Exploateringar 17(24) Effektivare verksamhet i kommun/rådhuskoncernen Värdeöverföring från de kommunala bolagen (utdelning) - Avkastning - Försäljning av tillgångar Skattehöjning Finansiering av exploateringsområden ska som grundprincip finansieras till 100 procent med försäljningsintäkter. Eftersom intäkterna främst kommer i slutet av en exploatering finansieras exploateringarna med lån under en period. Räntan för dessa lån belastar från och med 2015 respektive exploatering och ska finansieras med de kommande intäkterna. Exploateringar som ger överskott kan ur ett låneperspektiv finansiera exploateringar som ger ett underskott. Vidare bör exploateringar ge överskott för att delfinansiera gemensam infrastruktur, exempelvis större lokala vägar. Försäljningsintäkterna från en exploatering kommer i en ny redovisningsmodell från och med 2015 periodiseras på samma löptid som tillgångarna skrivs av på, tillgångar som exempelvis gator och grönområden. Det innebär att en egen resultat-/balansräkningsenhet skapas för exploateringsverksamheten och den kommer att hanteras utanför kommunens lagstadgade balanskrav. Kommunens lån för investeringar och exploateringar kommer från och med hösten 2015 särredovisas som delposter. Även lån som är kopplat till finansiering av hamnverksamhetens investeringar kommer att särredovisas. Se vidare avsnitt 9 för redovisning av exploateringsmodellen. Förslag till överskottsmål för finansiering av framtida investeringar För att skapa ett finansiellt sparande redan nu för att delfinansiera de tidigare redovisade framtida investeringarna föreslås att den nuvarande modellen med avsättningar i budgeten till nytt överskottsmål fortsätter. Förslag är belopp enligt nedan. Avser/ÅR 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021-framåt Avsättning/år, mnkr 25 35 45 55 75 100 102, ökning med 2 % år I budget 2015 är beloppen ovan beaktade för åren 2015-2018, beloppen för 2019 och framåt är ekonomikommissionens förslag. Förslaget är också att från och med 2021 värdesäkra beloppen. Modellen ovan kommer 2035
genererat 2,1 mdkr. Vidare är förslaget att beloppen ovan avskiljs till ett nytt finansiellt sparande. 18(24) I den takt investeringsprojekten blir klara övergår den budgeterade avsättningen till en budgeterad kostnad, dock allt inom ramen för överskottsmålet. Ett överskottsmål på 100 mnkr 2020 utgör ca 1,5 % av kommunens omsättning, se figur 7. Figur 7. Överskottsmål Egna medel från långsiktiga medelsförvaltningen Kommunen har totalt placerat 713 mnkr i en långsiktig medelsförvaltning, värdet för dessa placeringar uppgick sista april till 1 440 mnkr. De senaste åren har det varit en stor värdeökning. Från medelsförvaltningen (förslag) disponeras 500 mnkr till finansieringen av de framtida investeringarna. De 500 mnkr placeras redan nu med mindre risk i placeringarna i syfte att inte riskera en stor värdeminskning, allt inom ramen för gällande Riktlinjer för placeringarna. I den långsiktiga medelsförvaltningen kommer 940 mnkr vara kvar. Anta en värdeutveckling på 3-5% per år, då kommer medelsförvaltningen att uppgå till 1 260 1 532 mnkr 2025. Exploatering av Inre hamnen och Butängen Som tidigare redovisats blir exploateringsverksamheten en egen resultatoch balansräkningsenhet med bland annat egna lån, i vart fall vissa perioder. Räntekostnaden för dessa lån ska belasta respektive exploatering. Som redovisats i avsnitt 3, Exploatering av inre hamnen, finns det stor risk att exploateringsprojektet kommer att gå med ca 400 mnkr i underskott. Kommunens andel av detta kan bli 250-300 mnkr. Det innebär att när
projektet är klart 2021 kommer det finnas kvar lån på ca 300 mnkr med en räntekostnad på 10 mnkr per år. Denna räntekostnad kommer då att belasta kommunens resultat. Tillkommande driftkostnader kommer också belasta kommunens resultat, dvs. om driftkostnaden efter exploateringen är högre jämfört med dagens driftkostnader. Eftersom underskottet på 250-300 mnkr främst avser saneringskostnader kan resultatet ses som extraordinärt och resultatmässigt gå utanför kommunens balanskrav. Viktigt för projektet Inre hamnen är att se till att underskottet begränsas så mycket det går. 19(24) Fram till 2035 kommer exploateringen av Butängen behöva låna, lånen beräknas uppgå till 160 mnkr 2035. Efter 2035 beräknas intäkterna öka, exploateringen beräknas ge ett överskott på 265 mnkr 2044. Med beaktande av kalkylen kommer exploateringen gå att genomföra inom ramen för den egna ekonomin och räntekostnaden från lånen som behövs under en period belastar exploateringen och påverkar inte kommunens driftbudget. Den driftkostnad som tillkommer till följd av exploateringen är den kostnad som kommer att belasta kommunens resultat, dvs. om driftkostnaden efter exploateringen är högre jämfört med dagens driftkostnader. Bedömda effekter med beaktande av överskottsmålen och den egna likviditeten För finansiering av nedanstående projekt och med antagandet att kapitalkostnaden och driftkostnaden för Resecentrum ska rymmas inom överskottsmålen bedöms nedanstående investeringar möjliga att rymmas inom den ramen. Notera antaganden under kommentar. Figur 8. Investeringsprojekt Projekt Investering Investeringsperiod Kommentar Resecentrum 800 mnkr 2023-2027 Externa intäkter bedöms uppgå till 35 mnkr Flytt av inre hamnen Övrig infrastruktur Summa 1 100 mnkr 2015-2022 Inga EU-bidrag är beaktade. Hamnen (NHS) antas betala ökat arrende med 10 mnkr från och med 2021 som successivt ökar till 20 mnkr 2024 2 300 mnkr 2017-2035 Fördelat med lika belopp över investeringsperioden 4 200 mnkr (4,2 mdkr) Förutom medel från överskottsmålen har egna medel på 500 mnkr från långsiktiga medelsförvaltningen tagits med. Vidare har det antagits att avskrivningarna använts till att amortera på lånen. Lånen till ovanstående projekt kommer 2035 uppgå till ca 1,2 mdkr. I figur 9 redovisas hur det budgeterade överskottsmålet övergår till budgeterade kostnader, allt inom ramen för överskottsmålet.
Figur 9. Överskottsmål drift-/kapitalkostnad 20(24) Egna medel från överskottsmålen och de 500 mnkr från medelsförvaltningen kommer med de redovisade antagandena att utvecklas under perioden 2015-2035 enligt nedan. Det börjar med en finansiell tillgång som successivt övergår till en låneskuld. Med antagandet att avskrivningarna används till amorteringar kommer lånen vara amorterade 2048. Figur 10. Placering/lån Givet antagningarna ovan är bedömningen att 2035 har investeringar på 4,2 mdkr finansierats så att 2035 finns det lån kvar på ca 1,2 mdkr, som högst uppgår lånen till ca 1,9 mdkr 2026. Finansieringen skulle då ha skett med en kombination av egna medel och lånade medel. Räntan är antagen till 3,5 procent i snitt över tiden, en ränteförändring med en procent innebär +/- 12 mnkr i resultatförändring. Lånen skulle med antagandet att avskrivningarna används till amortering, vara amorterade klart 2048. Drift- och kapitalkostnaden för investeringarna, med ovan redovisade antaganden ryms inom ramen för överskottsmålen.
Notera i tabellen ovan att det antas att externa intäkter från Resecentrum uppgår till 35 mnkr och att Norrköpings Hamn och Stuveri AB skulle få ett ökat arrende med 20 mnkr föranlett av hamninvesteringarna. Minskningar av dessa intäkter skulle påverka finansieringen och kommunens årliga kostnad negativt. 21(24) Generellt innebär en investering i långfristig infrastruktur på 500 mnkr en årlig kapitalkostnad på 30 mnkr med 100 procent lånefinansiering. Om investeringen finansieras med 50 procent egna medel blir kapitalkostnaden 20 mnkr. 9. Sammanfattning av de finansiella bedömningarna Med ett budgeterat överskottsmål på 100 mnkr från 2020 och framåt tillsammans med det redan nu disponeras 500 mnkr från den långsiktiga medelsförvaltningen bedöms det möjligt att finansiera projekten i figur 8 på sida 18 inom redovisade tidsperioder och med redovisade externa hyres- och arrendeintäkter. Lånen till projekten i figur 8 kommer 2035 uppgå till ca 1,2 mdkr. Med antagandet att avskrivningarna används till amorteringar kommer lånen vara amorterade 2048. Bedömningen är att det är en rimlig lånefinansiering 2035 för projekten. Bedömningen är att investeringsbehovet i långsiktig infrastruktur kan vara större än de upptagna 2,3 mdkr i figur 8. Investeringarna kan även behöva genomföras i annan tidsperiod än vad som nu antagits. Exploateringsprojektet Inre hamnen kommer sannolikt gå med ett underskott på ca 300 mnkr. Denna förlust hamnar utanför balanskravsresultatet, det balanseras mot kommunen egna kapital. Lån på ca 300 mnkr kommer att kvarstå och påverka kommunen negativt med ca 10 mnkr i räntekostnader per år. Driftkostnad som tillkommer till följd av exploateringen är en kostnad som också kommer att belasta kommunens resultat, dvs. om driftkostnaden efter exploateringen är högre jämfört med dagens driftkostnad. Exploateringsprojektet Butängen, etapp 1 och 2 kommer på lång sikt ge ett överskott. Den driftkostnad som tillkommer till följd av exploateringen är den kostnad som kommer att belasta kommunens resultat, dvs. om driftkostnaden efter exploateringen är högre jämfört med dagens driftkostnad. Förslag på vägledande principer i budgetarbetet och för särskilda uppdrag Nedanstående är ekonomikommissionens förslag på modell, åtgärder, analyser mm, att beakta i pågående budgetarbete och i kommande beslut om uppdrag mm. Fullfölja modellen med nytt överskottsmål som uppgår till 100 mnkr 2020 och som värdesäkras från och med 2021
I budgeten använda faktor 0,75 för tillskott och avdrag avseende volymförändringar för grundskolan, gymnasieskolan och äldreomsorgen Skapa ett finansiellt sparande med medel från överskottsmålen ovan och med 500 mnkr från den långsiktiga medelsförvaltningen Fortsätta med den långsiktiga medelsförvaltningen, 940 mnkr Integrera exploateringsverksamhetens budget i kommunens budget och utveckla redovisnings-/uppföljningsmodellen för exploateringsverksamheten Viktigt för projektet Inre hamnen är att se till att underskottet begränsas så mycket det går Följa låneskuldens utveckling, viktigt främst mot bakgrund av den stora investeringsverksamhet som pågår/planeras för de kommande åren i den löpande verksamheten I budgetarbete årligen bedöma om det finns behov av att öka (minska) överskottsmålet för finansiering av den löpande samt framtida investeringsverksamheten med beaktande av hur stora investeringsnivåerna kommer att bli samt den beslutade investeringsnivån och hur låneskulden utvecklats Analysera om utnyttjande av infrastrukturen i hamnen kan effektiviseras, i syfte att kunna minska behovet av investeringarna Ekonomikommissionen får i uppdrag att följa och föreslå alternativa planer, dvs. ha en aktiv beredskap med åtgärder om det skulle visa sig att utvecklingen för kommunen inte skulle bli som det är tänkt/planerat. 22(24)
10. Exploateringsbudget 23(24) Ostlänken kommer medföra stora investeringsbehov i Norrköpings kommun. För att Norrköpings kommun ska kunna hantera budgetering, finansiering och uppföljning av kommande stora investeringar är det angeläget att redan nu bygga upp strukturer och system. Med anledning av det nya höghastighetsnätet kommer det bli aktuellt att exploatera stora markytor för att skapa bostäder, kontor och grönområden. Det är betydelsefullt att i ett tidigt skede veta hur dessa exploateringar kommer att påverka kommunens drift- och investeringsbudgeten. Figur 11 visar förslag på en modell för en exploateringsbudget. Till denna modell bör det även finnas med en bilaga där samtliga exploateringar i Norrköpings kommun redovisas enskilt, se figur 12. I budgetbilagan, figur 12, finns en uppföljning av föregående års budget för de enskilda projekten. Budget 2016 kommer att följas upp nästa år i kolumnen prognos 2016. Figur 11. Exploateringsbudget Exploateringsbudget 2016-2019 Belopp i mnkr Inkomster Utgifter Total investering T o m 2015 Budget 2016 Plan 2017 Plan 2018 Plan 2019 Nettoexploatering Effekter i balansräkningen: Anläggningstillgångar Omsättningstillgångar Exploateringsresultat i Resultaträkningen (eget kapital) Med exploateringsverksamhet avses åtgärder som syftar till att anskaffa, bearbeta och iordningställa råmark för bostads- och industriändamål. I de fall avsikten är att sälja en färdigställd exploateringsfastighet ska denna klassificeras och värderas som omsättningstillgång. Gator, parkmark, belysning m.m. som ska finnas kvar i kommunens ägo och betjänar exploateringsområdena redovisas som anläggningstillgångar och ingår i kommunens investeringsredovisning. Vid försäljningstillfället redovisas ett exploateringsresultat i kommunens resultaträkning som mellanskillnaden mellan försäljningspriset och det bokförda värdet på omsättningstillgångarna. Detta resultat används för att finansiera huvuddelen av de anläggningstillgångar som exploateringen medför.
Figur 12. Exploateringsbudget i detalj Exploateringsbudget i detalj Belopp i tusental kr Total investering T o m 2014 Budget 2015 Prognos 2015 Budget 2016 Plan 2017 Plan 2018 Plan 2019 Senare EXPLOATERINGSVERKSAMHET: B = Bostadsexpl N = Näringslivsexpl G = Genomförandeskede P = Planeringsskede Inre hamnen B,N P Anläggningstillgångar -706 250-7 844-8 188-8 188-49 832-247 779-109 727-105 697-177 183 Omsättningstillgångar -373 748-7 000-4 024-4 024-37 382-156 855-55 040-65 006-48 440 Försäljningsinkomster 676 000 0 3 000 3 000 0 0 210 000 50 000 413 000 Nettoexploatering -403 998-14 844-9 212-9 212-87 214-404 634 45 232-120 703 187 376 Smedby 6:1 B P Anläggningstillgångar -7 947-1 282-400 -400-350 -5 915 0 0 0 Omsättningstillgångar -9 788-5 128-1 600-1 600-1 400-1 660 0 0 0 Försäljningsinkomster 25 000 0 0 0 0 25 000 0 0 0 Nettoexploatering 7 265-6 410-2 000-2 000-1 750 17 425 0 0 0